社會(huì)救助高質(zhì)量發(fā)展的路徑探析

關(guān)信平

【關(guān)鍵詞】社會(huì)救助 高質(zhì)量發(fā)展 兜底性民生保障 【中圖分類號(hào)】C913.7 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

2024年是實(shí)現(xiàn)“十四五”規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)的關(guān)鍵一年。習(xí)近平總書記在2024年春節(jié)團(tuán)拜會(huì)上強(qiáng)調(diào)：“持續(xù)增進(jìn)民生福祉，保持社會(huì)大局和諧穩(wěn)定?！?024年政府工作報(bào)告強(qiáng)調(diào)：“堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，履行好?；尽⒍档拙€職責(zé)，采取更多惠民生、暖民心舉措，扎實(shí)推進(jìn)共同富裕，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定，不斷增強(qiáng)人民群眾的獲得感、幸福感、安全感?！薄敖∪謱臃诸惖纳鐣?huì)救助體系，統(tǒng)籌防止返貧和低收入人口幫扶政策，把民生兜底保障安全網(wǎng)織密扎牢?！雹偻苿?dòng)社會(huì)救助高質(zhì)量發(fā)展，是扎實(shí)推進(jìn)共同富裕、增進(jìn)民生福祉的必然要求。我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)救助制度在過(guò)去幾十年里很好地發(fā)揮了兜底性民生保障作用，對(duì)我國(guó)改革開放和全面建成小康社會(huì)起到了積極的托底作用。在中國(guó)式現(xiàn)代化新征程上，社會(huì)救助制度仍是我國(guó)民生保障制度體系中的重要組成部分。一方面，應(yīng)繼續(xù)充分發(fā)揮社會(huì)救助制度的兜底性民生保障作用。另一方面，在未來(lái)發(fā)展中應(yīng)充分發(fā)揮社會(huì)救助制度對(duì)高質(zhì)量發(fā)展的托底支撐作用。

社會(huì)救助制度在保障和改善民生中的重要作用

當(dāng)代社會(huì)救助制度的基本功能是向困難群眾提供直接的物質(zhì)或服務(wù)救助，以幫助他們緩解經(jīng)濟(jì)困難，維持基本生活，并恢復(fù)個(gè)人和家庭的經(jīng)濟(jì)社會(huì)功能。社會(huì)救助制度屬于兜底性社會(huì)保障制度，其規(guī)模和功能要與國(guó)家的社會(huì)政策體系相配套。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)保障和社會(huì)服務(wù)體制的差異，社會(huì)救助的具體功能和作用有所不同。各國(guó)社會(huì)救助制度的具體規(guī)模、水平和內(nèi)容既受其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響，也受其社會(huì)政策總體普惠性程度的影響。

在我國(guó)，社會(huì)救助制度有著悠久的歷史。中華人民共和國(guó)成立之初就建立了社會(huì)救助制度。改革開放以后，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及普惠性民生保障體系改革的推進(jìn)，客觀上需要社會(huì)救助制度發(fā)揮更大的作用。因此，我國(guó)在20世紀(jì)90年代建立并在此后逐步完善了以最低生活保障制度為基礎(chǔ)的新型社會(huì)救助制度體系，為廣大人民建構(gòu)了一張兜底性社會(huì)安全網(wǎng)。

在我國(guó)完成全面建成小康社會(huì)的歷史任務(wù)，邁上全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程后，社會(huì)救助制度仍然具有重要的民生保障功能。其一，雖然我國(guó)已經(jīng)消除了絕對(duì)貧困，但仍然需要通過(guò)低保等社會(huì)救助制度維持較大規(guī)模脫貧人口的基本生活，以防止他們返貧。其二，我國(guó)仍然存在不同類型的低收入人口，相對(duì)貧困問(wèn)題會(huì)長(zhǎng)期存在，需要通過(guò)社會(huì)救助制度幫助低收入家庭和困難群眾，使他們走上共同富裕的道路。其三，當(dāng)前世界百年未有之大變局加速演進(jìn)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行不確定性突出，各種風(fēng)險(xiǎn)疊加會(huì)給部分群體的就業(yè)、收入和生活帶來(lái)沖擊，需要通過(guò)社會(huì)救助制度加以應(yīng)對(duì)。其四，盡管當(dāng)前我國(guó)民生保障制度體系有了較大的發(fā)展，但總體來(lái)看普惠性程度仍然不足，需要社會(huì)救助制度發(fā)揮重要作用。其五，隨著人口老齡化的加劇，老年人的養(yǎng)老問(wèn)題和基本生活保障問(wèn)題更加緊密地交織在一起，部分缺乏養(yǎng)老金或養(yǎng)老金不足的老年人在基本收入、健康以及照料等方面陷入困境的可能性較大，需要通過(guò)社會(huì)救助制度加以兜底保障。

當(dāng)前我國(guó)社會(huì)救助高質(zhì)量發(fā)展面臨一些新挑戰(zhàn)

盡管我國(guó)社會(huì)救助制度建設(shè)已經(jīng)取得了積極進(jìn)展，但當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)和環(huán)境條件已經(jīng)發(fā)生了較大變化。因此，我們應(yīng)深刻認(rèn)識(shí)當(dāng)前我國(guó)社會(huì)救助高質(zhì)量發(fā)展面臨的新挑戰(zhàn)。

一是防止返貧和解決相對(duì)貧困任務(wù)疊加對(duì)社會(huì)救助高質(zhì)量發(fā)展的挑戰(zhàn)。一方面，已經(jīng)脫貧的農(nóng)村人口中還存在依靠低保等社會(huì)救助項(xiàng)目維持其基本生活條件的人群，而且在未來(lái)較長(zhǎng)時(shí)期里還將持續(xù)地通過(guò)社會(huì)救助制度來(lái)保障這部分脫貧人口的基本生活和防止返貧。同時(shí)，還存在一定數(shù)量的個(gè)人和家庭可能因各種原因而陷入困境。這些情況都要求社會(huì)救助制度長(zhǎng)期持續(xù)地發(fā)揮兜底保障作用。另一方面，相當(dāng)規(guī)模群眾的收入水平和實(shí)際生活水平有待進(jìn)一步提高，需要社會(huì)救助制度在解決相對(duì)貧困的行動(dòng)體系中持續(xù)性地發(fā)揮作用。綜上，我國(guó)社會(huì)救助制度面臨著既要防止絕對(duì)貧困層面上的返貧，又要積極解決相對(duì)貧困問(wèn)題的雙重任務(wù)。尤其是，解決相對(duì)貧困問(wèn)題的任務(wù)會(huì)比過(guò)去解決絕對(duì)貧困問(wèn)題的任務(wù)更加復(fù)雜，要使社會(huì)救助制度能夠在其中發(fā)揮重要作用，就要通過(guò)進(jìn)一步的改革和發(fā)展來(lái)完善和優(yōu)化社會(huì)救助制度。

二是人口老齡化帶來(lái)的新挑戰(zhàn)。在未來(lái)幾十年里，人口老齡化將對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)各個(gè)方面帶來(lái)巨大影響，也會(huì)給社會(huì)救助制度帶來(lái)新挑戰(zhàn)。當(dāng)前我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的實(shí)際覆蓋面仍不夠全面，并且城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的預(yù)期待遇水平偏低，由此導(dǎo)致了較大的養(yǎng)老保障缺口，促使政府通過(guò)擴(kuò)大社會(huì)救助施加兜底保障。此外，在老年人數(shù)量大幅度增加，尤其是高齡老人數(shù)量大幅度增加的情況下，更需要通過(guò)社會(huì)救助制度解決老年人在醫(yī)療、護(hù)理等方面的困難。

三是走共同富裕道路面臨的新挑戰(zhàn)。全體人民共同富裕是中國(guó)式現(xiàn)代化的重要特征之一，表明了我們黨在新時(shí)代對(duì)共同富裕問(wèn)題的高度重視。我國(guó)社會(huì)保障制度的建設(shè)與發(fā)展必然要圍繞著共同富裕的目標(biāo)而展開②，而社會(huì)救助制度要在其中發(fā)揮重要作用。走共同富裕道路的一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)是在保持經(jīng)濟(jì)發(fā)展和全社會(huì)財(cái)富增長(zhǎng)的背景下，通過(guò)“提低、擴(kuò)中”的路徑而逐步縮小收入和財(cái)富分配差距。需要指出的是，僅靠現(xiàn)行的社會(huì)救助制度是難以完成這一任務(wù)的，因?yàn)槠駷橹刮覈?guó)社會(huì)救助制度的主要目標(biāo)和基本功能是維持小規(guī)模救助對(duì)象的基本生活。因此，走共同富裕道路對(duì)現(xiàn)行社會(huì)救助制度的改革與發(fā)展提出了新挑戰(zhàn)，要求其不僅要繼續(xù)滿足困難群眾的基本生活需要，而且要使他們達(dá)到常規(guī)生活水平，并且要促進(jìn)困難群眾的能力提升，實(shí)質(zhì)性地起到“提低、擴(kuò)中”的效果。

四是不穩(wěn)定性和不確定性因素明顯增加帶來(lái)的新挑戰(zhàn)。隨著科學(xué)技術(shù)的快速發(fā)展和國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境的日趨復(fù)雜，不穩(wěn)定性和不確定性因素明顯增加。全球經(jīng)濟(jì)波動(dòng)及我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型等因素都有可能導(dǎo)致失業(yè)人數(shù)增加。同時(shí)，大規(guī)模疫情和嚴(yán)重自然災(zāi)害等突發(fā)事件會(huì)給人民群眾的就業(yè)、收入和生活帶來(lái)較大沖擊，甚至?xí)挂恍┙?jīng)濟(jì)脆弱家庭和個(gè)人陷入困境。這些情況一旦發(fā)生，就需要政府和社會(huì)及時(shí)啟動(dòng)社會(huì)救助預(yù)案加以應(yīng)對(duì)。為此，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)救助制度體系建設(shè)，包括增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的制度建設(shè)、資源儲(chǔ)備與調(diào)動(dòng)機(jī)制建設(shè)、應(yīng)急行動(dòng)能力建設(shè)等。

推動(dòng)社會(huì)救助高質(zhì)量發(fā)展的重點(diǎn)要求

面對(duì)新挑戰(zhàn)，應(yīng)著力構(gòu)建高質(zhì)量社會(huì)救助制度，完成更加重要和更加復(fù)雜的兜底性民生保障任務(wù)。從當(dāng)前的基礎(chǔ)、問(wèn)題和未來(lái)的任務(wù)目標(biāo)來(lái)看，推動(dòng)社會(huì)救助高質(zhì)量發(fā)展存在以下幾個(gè)方面的要求。

一是形成合理的覆蓋面。社會(huì)救助制度是針對(duì)特定困難群眾幫扶的特惠型社會(huì)保障制度，其覆蓋的對(duì)象范圍是有限的。但是，如果覆蓋面較小，則難以充分發(fā)揮應(yīng)有的兜底保障作用。根據(jù)民政部公布的數(shù)據(jù)，2023年3季度我國(guó)城鄉(xiāng)最低生活保障人數(shù)和城鄉(xiāng)特困人員救助供養(yǎng)人數(shù)相加共占總?cè)丝跀?shù)量的3.2%左右③。按照低收入家庭的統(tǒng)計(jì)口徑計(jì)算，目前納入登記的低收入家庭共有六千多萬(wàn)人，不到總?cè)丝跀?shù)量的5%。我國(guó)社會(huì)救助制度應(yīng)適度擴(kuò)大對(duì)象覆蓋面，讓更多的困難群眾能夠得到一定的幫扶。從未來(lái)的任務(wù)目標(biāo)來(lái)看，要使社會(huì)救助制度有效起到推進(jìn)共同富裕的作用，其覆蓋面應(yīng)該達(dá)到總?cè)丝诘?0%左右。也就是說(shuō)，政府綜合性的社會(huì)救助制度體系至少要能夠給予收入水平處于最低10%的人口以幫扶，從而有效起到“提低”的作用。

二是構(gòu)建全面的救助體系。我國(guó)的社會(huì)救助制度最初主要是解決困難群眾的基本溫飽問(wèn)題，后來(lái)逐步擴(kuò)大到了教育、醫(yī)療、就業(yè)、住房等領(lǐng)域。當(dāng)前，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展變化和人民群眾生活水平的不斷提高，民眾基本需要的內(nèi)容還將進(jìn)一步擴(kuò)大，要求社會(huì)救助制度逐步完善內(nèi)容。高質(zhì)量社會(huì)救助制度的重要目標(biāo)是面對(duì)困難群眾的基本需要而提供全方位的兜底保障。一方面，社會(huì)救助制度要對(duì)不同人群的基本需要作出積極的反應(yīng)，尤其是老年人、兒童等需要更多保護(hù)的群體。要認(rèn)真研究他們還未獲得滿足的基本需要，并根據(jù)其實(shí)際需要建立相應(yīng)的社會(huì)救助項(xiàng)目，如針對(duì)困難老年人的長(zhǎng)期照護(hù)救助，針對(duì)困境兒童的特殊醫(yī)療救助等。另一方面，要針對(duì)未來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行中存在的不穩(wěn)定性和不確定性因素，仔細(xì)研究經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、重大疫情、嚴(yán)重自然災(zāi)害等可能給人民群眾帶來(lái)的沖擊，建立相應(yīng)的社會(huì)救助項(xiàng)目，如失業(yè)救助項(xiàng)目等。

三是達(dá)到恰當(dāng)?shù)木戎?。社?huì)救助制度要達(dá)到一定的待遇水平和幫扶力度才能有效地發(fā)揮兜底保障的作用。社會(huì)救助的水平并非越高越好，而是要遵循充分且適度的原則。按照提高生活質(zhì)量和推進(jìn)共同富裕的目標(biāo)來(lái)看，目前我國(guó)社會(huì)救助的水平還有待提高。例如，根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，2023年末，全國(guó)共有664萬(wàn)人享受城市最低生活保障，3399萬(wàn)人享受農(nóng)村最低生活保障。④截至2023年11月底，城市最低生活保障平均標(biāo)準(zhǔn)每人每月779元，農(nóng)村最低生活保障平均標(biāo)準(zhǔn)每人每月615元。⑤最低生活保障平均標(biāo)準(zhǔn)仍有待提高。此外，需要注意的是專項(xiàng)救助的質(zhì)量問(wèn)題。目前各種專項(xiàng)救助主要解決困難群眾在教育、醫(yī)療、住房、就業(yè)等方面的最基本需要，主要方式是提供獲得各方面基本服務(wù)所需的費(fèi)用，而對(duì)提高服務(wù)質(zhì)量的考慮還較為不足。一方面，應(yīng)按照相對(duì)貧困治理的目標(biāo)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人均收入水平的提高而逐步提高現(xiàn)金救助的待遇水平。另一方面，應(yīng)關(guān)注困難家庭孩子的學(xué)業(yè)質(zhì)量、注重全面提高困難群眾的健康水平、幫助困難群眾提高就業(yè)能力、助力困難群眾改善居住條件，實(shí)現(xiàn)困難群眾生活質(zhì)量的逐步提高。

四是形成精準(zhǔn)的救助效果。高質(zhì)量社會(huì)救助制度要重視救助效果的精準(zhǔn)性，即瞄準(zhǔn)應(yīng)有的救助對(duì)象，并根據(jù)救助對(duì)象不同的需要而較為精準(zhǔn)地提供所需要的物質(zhì)救助和幫扶服務(wù)，從而使有限的公共資金達(dá)到更好的救助幫扶效果。首先，要對(duì)不同的困難群眾進(jìn)行分層分類，為不同程度和不同類別的困難群體提供不同層次和類別的救助幫扶待遇。我國(guó)目前正在建設(shè)的分層分類社會(huì)救助體系就是依據(jù)這一原理。⑥將社會(huì)救助體系分為基本生活救助、專項(xiàng)救助和臨時(shí)救助三個(gè)層級(jí)，分別給予不同的救助幫扶待遇。在下一步的發(fā)展中，要進(jìn)一步完善分層分類社會(huì)救助體系。

其次，要建立和優(yōu)化分層分類的社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)體系。目前我國(guó)的社會(huì)救助體系已經(jīng)形成了一套標(biāo)準(zhǔn)，但其主要針對(duì)絕對(duì)貧困人口，采用家庭經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)（包括家庭人均收入和人均財(cái)產(chǎn)擁有量），缺乏對(duì)家庭實(shí)際困難情況的測(cè)量和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)此，要進(jìn)一步完善和優(yōu)化社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)體系，包括總體社會(huì)救助資格標(biāo)準(zhǔn)和專項(xiàng)社會(huì)救助資格標(biāo)準(zhǔn)。前者是由地方政府確定一般性的“相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)”或“低收入標(biāo)準(zhǔn)”，家庭（或個(gè)人）經(jīng)濟(jì)狀況低于這一標(biāo)準(zhǔn)的就可以被納入到救助對(duì)象范圍。此外，還要建立專項(xiàng)社會(huì)救助資格標(biāo)準(zhǔn)，以此測(cè)定困難群眾在日常生活、健康、教育、就業(yè)、住房、養(yǎng)老等方面存在的實(shí)際困難，并確定是否需要政府給予救助以及給予何種程度的救助。比如，如果一個(gè)家庭（或個(gè)人）的經(jīng)濟(jì)條件低于當(dāng)?shù)卣_定的基本生活標(biāo)準(zhǔn)，則可以申請(qǐng)最低生活保障或特困供養(yǎng)待遇。而家庭（或個(gè)人）的經(jīng)濟(jì)條件高于當(dāng)?shù)卣_定的基本生活標(biāo)準(zhǔn)，但在其他方面確實(shí)存在實(shí)際困難的，則可以申請(qǐng)相應(yīng)的專項(xiàng)救助。同時(shí)，專項(xiàng)救助標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化，不僅要看申請(qǐng)者在相關(guān)方面的基本需要，還要看其實(shí)際困難的程度。

最后，要形成科學(xué)有效的對(duì)象識(shí)別機(jī)制。不可否認(rèn)，當(dāng)前我國(guó)的社會(huì)救助制度仍缺乏對(duì)困難群眾多樣化實(shí)際生活困難的個(gè)性化識(shí)別，因此容易導(dǎo)致事實(shí)漏保等現(xiàn)象的發(fā)生。對(duì)此，應(yīng)通過(guò)必要的改革提高社會(huì)救助制度對(duì)象識(shí)別的合理性和精準(zhǔn)性。重點(diǎn)是要建立基層經(jīng)辦服務(wù)機(jī)構(gòu)在社會(huì)救助對(duì)象識(shí)別中的自由裁量制度，要求專業(yè)工作人員按照制度規(guī)范對(duì)社會(huì)救助申請(qǐng)者的實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)查和分析，根據(jù)實(shí)際情況決定是否應(yīng)該將其納入社會(huì)救助對(duì)象范圍。同時(shí)，應(yīng)建立和加強(qiáng)困難群眾主動(dòng)發(fā)現(xiàn)機(jī)制，在現(xiàn)有的申請(qǐng)受理的制度之外再加上主動(dòng)發(fā)現(xiàn)機(jī)制，以進(jìn)一步完善社會(huì)救助制度的對(duì)象識(shí)別機(jī)制。

五是開展積極的增能性社會(huì)救助。我國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)救助制度最初是按照簡(jiǎn)單的兜底保障目標(biāo)而制定的，因而對(duì)如何通過(guò)社會(huì)救助制度提高困難群眾的自主能力重視不夠，在降低困難群眾脆弱性方面的作用也較為有限。⑦導(dǎo)致這一情況的主要原因是目前我國(guó)社會(huì)救助制度的對(duì)象規(guī)模較小，其中大部分是因年老、重殘、大病等而基本喪失勞動(dòng)能力的人。對(duì)于這些人來(lái)說(shuō)，能力提升的空間不大，基本上只能提供兜底性生活保障。而隨著社會(huì)救助制度目標(biāo)的提升、功能的增強(qiáng)和救助對(duì)象范圍的擴(kuò)大，具有一定勞動(dòng)能力和發(fā)展?jié)摿Φ娜艘部赡軙?huì)被納入到社會(huì)救助對(duì)象范圍之中。對(duì)于這些人來(lái)說(shuō)，機(jī)會(huì)擴(kuò)展、能力提升和動(dòng)機(jī)激勵(lì)更加重要。為此，應(yīng)推動(dòng)積極的增能性社會(huì)救助，不僅要為困難群眾提供兜底性生活保障，還要重視提升他們擺脫貧困的機(jī)會(huì)、能力和動(dòng)機(jī)。從內(nèi)容上看，要為具有一定恢復(fù)和發(fā)展?jié)摿Φ睦щy群眾提供更多更好的發(fā)展機(jī)會(huì)，幫助他們提升可行能力，并且激勵(lì)其不斷發(fā)展。從工作機(jī)制上看，一方面可以采用激勵(lì)性救助，即將就業(yè)與救助有機(jī)結(jié)合，激勵(lì)救助對(duì)象努力通過(guò)就業(yè)擺脫困難。另一方面可以采用投資性救助，即通過(guò)資產(chǎn)建設(shè)路徑，向困難群眾提供更多更好的培訓(xùn)和社會(huì)工作等服務(wù)，全面提升其人力資本、社會(huì)資本。此外，還可以采用預(yù)防性救助機(jī)制，即對(duì)一些總體能力偏低、脆弱性較強(qiáng)、抵御風(fēng)險(xiǎn)能力較差和陷入困境可能性較大的個(gè)人和家庭提前給予一定的干預(yù)，幫助他們?cè)鰪?qiáng)抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，防止其陷入生活困境。

六是完善服務(wù)救助體系。社會(huì)救助制度以多種方式向困難群眾提供兜底保障和幫扶服務(wù)，主要救助類型包括現(xiàn)金救助、實(shí)物救助和服務(wù)救助。這幾種救助類型各有其特點(diǎn)，應(yīng)該根據(jù)實(shí)際需要而靈活安排。在未來(lái)的發(fā)展中，服務(wù)救助的作用將愈加突出，因此應(yīng)不斷完善服務(wù)救助體系。我國(guó)服務(wù)救助的內(nèi)容較為廣泛，包括一般生活服務(wù)、對(duì)救助對(duì)象的心理疏導(dǎo)和社會(huì)關(guān)系調(diào)適服務(wù)、權(quán)益保護(hù)性服務(wù)、技能提升等。未來(lái)，應(yīng)在困難群眾機(jī)會(huì)擴(kuò)展、能力提升和動(dòng)機(jī)激勵(lì)等方面廣泛提供社會(huì)服務(wù)?？梢猿浞职l(fā)揮基層社區(qū)組織和專業(yè)化社會(huì)組織的作用，并積極推動(dòng)專業(yè)社會(huì)工作者和志愿服務(wù)者參與，進(jìn)而形成以專業(yè)社會(huì)工作者為核心、專兼職相結(jié)合、政府與社會(huì)力量相結(jié)合的社會(huì)救助服務(wù)隊(duì)伍。

七是構(gòu)建高效的運(yùn)行機(jī)制。社會(huì)救助制度的運(yùn)行要調(diào)動(dòng)大量的公共資源，涉及到救助對(duì)象的識(shí)別、管理，以及公共資源的分發(fā)和服務(wù)轉(zhuǎn)化等環(huán)節(jié)。大量的服務(wù)和管理人員參與其中，運(yùn)行效率對(duì)公共資源的使用效能具有較大影響，并最終影響社會(huì)救助制度的實(shí)際社會(huì)效益。社會(huì)救助制度的宏觀運(yùn)行效率主要取決于其內(nèi)容安排和對(duì)象瞄準(zhǔn)的精準(zhǔn)性和合理性，而其微觀運(yùn)行效率則主要取決于對(duì)象識(shí)別與管理的具體行動(dòng)，以及資源分發(fā)和服務(wù)轉(zhuǎn)化等各個(gè)環(huán)節(jié)的運(yùn)行方式和管理機(jī)制。迄今為止，我國(guó)社會(huì)救助制度對(duì)優(yōu)化微觀運(yùn)行效率的重視程度仍存在一些不足。在未來(lái)的發(fā)展中，隨著社會(huì)救助規(guī)模的擴(kuò)大、功能的增強(qiáng)以及調(diào)動(dòng)資源總量的增加，微觀運(yùn)行效率會(huì)產(chǎn)生較大的影響，應(yīng)該引起高度重視。首先，應(yīng)著力加強(qiáng)社會(huì)救助基層運(yùn)行體系的專業(yè)化建設(shè)，包括專業(yè)化的管理規(guī)程與方法、專業(yè)化的經(jīng)辦服務(wù)機(jī)構(gòu)，以及專業(yè)化的管理服務(wù)人員隊(duì)伍等。以此提高社會(huì)救助對(duì)象瞄準(zhǔn)和資源使用的精準(zhǔn)性和合理性，避免或減少公共資源的無(wú)效使用或流失，從總體上提高社會(huì)救助的實(shí)際效能。其次，應(yīng)著力推動(dòng)社會(huì)救助領(lǐng)域的科技運(yùn)用，尤其是通過(guò)運(yùn)用最新的網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)提高對(duì)象識(shí)別與受益者管理、資源分發(fā)與服務(wù)轉(zhuǎn)化等環(huán)節(jié)的智能化水平和運(yùn)行效率。最后，應(yīng)不斷優(yōu)化社會(huì)救助經(jīng)辦服務(wù)，提升基層社會(huì)救助經(jīng)辦服務(wù)能力。

八是提供充足且穩(wěn)定的資源供給。社會(huì)救助要調(diào)動(dòng)必要的公共資源，合理的救助規(guī)模和水平以及服務(wù)救助的開展等都需要足夠且穩(wěn)定的資金供給。目前，我國(guó)社會(huì)救助財(cái)政供給仍存在兩個(gè)方面的不足。一方面是全國(guó)社會(huì)救助資金供給總量偏少，另一方面是一些地方財(cái)政未能將社會(huì)救助資金放在優(yōu)先保障供給的地位。比如，個(gè)別地方的低保標(biāo)準(zhǔn)連續(xù)多年難以隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人均收入水平的提高而加以調(diào)整，從而影響了社會(huì)救助高質(zhì)量發(fā)展。對(duì)此，應(yīng)加強(qiáng)社會(huì)救助資金保障制度建設(shè)，確保充足且穩(wěn)定的資金供給。首先，各級(jí)政府應(yīng)承擔(dān)起社會(huì)救助資金供給的兜底責(zé)任，確保社會(huì)救助具有充足的公共財(cái)政資金供給，并且建立財(cái)政社會(huì)救助資金投入增長(zhǎng)率不低于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、財(cái)政增長(zhǎng)和人均收入水平提高速度的規(guī)范要求。其次，應(yīng)建立社會(huì)救助財(cái)政資金投入的全國(guó)和省級(jí)最低標(biāo)準(zhǔn)并完善上級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。地方政府在社會(huì)救助領(lǐng)域的財(cái)政投入不應(yīng)低于全國(guó)和省級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于因財(cái)政困難而難以達(dá)到全國(guó)和省級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的地方，上級(jí)政府應(yīng)給予財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。最后，在確保政府財(cái)政兜底的基礎(chǔ)上，應(yīng)廣泛動(dòng)員和合理組織社會(huì)慈善幫扶困難群眾。一方面要采取更加積極的政策鼓勵(lì)面對(duì)困難群眾的慈善捐贈(zèng)和公益服務(wù)，另一方面要將社會(huì)力量的捐贈(zèng)和服務(wù)與政府的社會(huì)救助制度相銜接。

黨的二十大報(bào)告明確指出：“社會(huì)保障體系是人民生活的安全網(wǎng)和社會(huì)運(yùn)行的穩(wěn)定器。健全覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平統(tǒng)一、安全規(guī)范、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系。”“健全分層分類的社會(huì)救助體系。”⑧社會(huì)救助事關(guān)困難群眾基本生活和衣食冷暖，是保障基本民生、促進(jìn)社會(huì)公平、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的兜底性、基礎(chǔ)性制度安排，也是我們黨全心全意為人民服務(wù)根本宗旨的集中體現(xiàn)。應(yīng)把保障困難群眾基本權(quán)益作為社會(huì)救助的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，持續(xù)深化社會(huì)救助制度改革，讓民生兜底保障安全網(wǎng)更加密實(shí)牢靠，推動(dòng)改革發(fā)展成果更多更公平惠及困難群眾。

（作者為南開大學(xué)社會(huì)建設(shè)與管理研究院教授，中國(guó)社會(huì)保障學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)）

【注釋】

①《李強(qiáng)在政府工作報(bào)告中提出，切實(shí)保障和改善民生，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理》，新華網(wǎng)，2024年3月5日。

②鄭功成：《中國(guó)特色社會(huì)保障制度論綱》，《社會(huì)保障評(píng)論》，2024年第1期。

③《2023年3季度民政統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)》，中華人民共和國(guó)民政部官方網(wǎng)站，2023年11月10日。

④《會(huì)內(nèi)會(huì)外話民生——在發(fā)展中穩(wěn)步提升民生保障水平（直通兩會(huì)）》，《人民日?qǐng)?bào)》，2024年3月8日。

⑤《民生保障更加有力有效》，《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》，2024年1月29日。

⑥張浩淼：《弱有所扶：分層分類社會(huì)救助體系建設(shè)研究》，《行政論壇》，2022年第6期。

⑦陶紀(jì)坤、孫培棟：《最低生活保障制度能降低家庭貧困脆弱性嗎？》，《社會(huì)工作》，2022年第6期。

⑧習(xí)近平：《高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第二十次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，《人民日?qǐng)?bào)》，2022年10月26日。

責(zé)編/孫渴 美編/李祥峰