農(nóng)民合作社嵌入鄉(xiāng)村治理路徑研究
——以新疆昌吉市三工鎮(zhèn)為例

左 珊

（中共昌吉市委黨校）

黨的二十大報告提出要“加快建設農(nóng)業(yè)強國，扎實推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織振興”，其中，組織振興決定著鄉(xiāng)村治理能力和治理水平。農(nóng)民合作社作為鄉(xiāng)村治理重要主體，是鄉(xiāng)村治理體系不可或缺的組成部分。黨的十八大以來，國家相關部門印發(fā)多項政策文件，從多個維度對支持農(nóng)民合作社發(fā)展作出具體部署，農(nóng)民合作社在經(jīng)濟發(fā)展、鄉(xiāng)村建設等方面嵌入鄉(xiāng)村治理的多維功能被發(fā)掘，取得顯著成效。2019年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導意見》，明確規(guī)定要“支持多方主體參與鄉(xiāng)村治理”；2021年4月，《中共中央 國務院關于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的意見》指出，要完善黨建引領的社會參與制度，培育扶持基層公益性、服務性、互助性社會組織。2023年中央一號文件提出，要“深入開展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提升行動，支持家庭農(nóng)場組建農(nóng)民合作社、合作社根據(jù)發(fā)展需要辦企業(yè)，帶動小農(nóng)戶合作經(jīng)營、共同增收”。這不僅為農(nóng)民合作社參與鄉(xiāng)村治理提供了政策依據(jù)，而且表明農(nóng)民合作社在鄉(xiāng)村治理新格局中發(fā)揮著越來越重要的作用。

從已有研究看，國內(nèi)學者對合作社嵌入鄉(xiāng)村治理進行了多角度研究并形成豐富成果。但是，對于農(nóng)民合作社在經(jīng)濟發(fā)展、社會治理上所發(fā)揮的多維功能是如何進行傳導的，農(nóng)民合作社如何與鄉(xiāng)村體制內(nèi)治理資源互補以實現(xiàn)同鄉(xiāng)村體制內(nèi)力量的融合等方面研究較少。以新疆昌吉市三工鎮(zhèn)農(nóng)民合作社為例證，分析農(nóng)民合作社嵌入鄉(xiāng)村治理的模式及效果，為實現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理提供新思路，積極探索可復制可推廣的成功經(jīng)驗。

一、三工鎮(zhèn)農(nóng)民合作社嵌入鄉(xiāng)村治理現(xiàn)狀分析

（一）三工鎮(zhèn)農(nóng)民合作社基本情況

三工鎮(zhèn)位于昌吉市政府西南9公里處，行政轄區(qū)面積125.3平方公里，下轄7個行政村、32個片區(qū)、58個村民小組，共6 322戶21 574人。截至2023年5月，三工鎮(zhèn)注冊登記的農(nóng)民合作社21家（常勝村2家、二工村6家、南頭工村2家、長豐村2家、廟工村5家、新戽村3家、下營盤村1家），合作社成員數(shù)880人，共輻射帶動農(nóng)戶2 558戶。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，三工鎮(zhèn)農(nóng)民合作社積極引導社員參與合作社生產(chǎn)，不僅實現(xiàn)了農(nóng)民增收，還加強了各個鄉(xiāng)村多元治理主體之間的互動聯(lián)系，為推進國家基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了實踐樣本。

（二）三工鎮(zhèn)農(nóng)民合作社嵌入鄉(xiāng)村治理現(xiàn)狀

在鄉(xiāng)村治理過程中，農(nóng)民合作社數(shù)量增多，具備政策優(yōu)勢、規(guī)模優(yōu)勢和聯(lián)農(nóng)優(yōu)勢，治理效果也越來越凸顯。依據(jù)不同的創(chuàng)辦主體，選取了三工鎮(zhèn)3個不同類型農(nóng)民專業(yè)合作社，分別是企業(yè)帶動型、黨支部領辦型和能人帶動型。

第一，企業(yè)帶動型農(nóng)民合作社——新疆家瑞澤智慧農(nóng)業(yè)科技開發(fā)有限公司。新疆家瑞澤智慧農(nóng)業(yè)科技開發(fā)有限公司成立于2010年，位于三工鎮(zhèn)二工村，是一家專業(yè)從事糯玉米和鮮食葡萄種植、加工、保鮮儲藏及銷售的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)科技型企業(yè)。該合作社嵌入鄉(xiāng)村治理主要體現(xiàn)在助力鄉(xiāng)村經(jīng)濟增長尤其是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化方面，采用“基地+合作社+農(nóng)戶”發(fā)展模式，推進土地有序流轉形成農(nóng)業(yè)規(guī)模效益，帶動大青山農(nóng)業(yè)合作社規(guī)模經(jīng)營。注冊的“三工灘”商標在2015年被新疆維吾爾自治區(qū)農(nóng)業(yè)廳評為“新疆農(nóng)業(yè)名牌”，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，促進農(nóng)民增收。為降低殘膜污染，自2019年始，該公司種植的鮮食玉米全部采用生物降解地膜，助力農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展。

第二，黨支部領辦型農(nóng)民合作社——石榴籽家庭農(nóng)場。石榴籽家庭農(nóng)場位于常勝村四片區(qū)，2021年該村四支部統(tǒng)一流轉了1 300畝土地，先后投資100多萬元打造了一家一條龍服務的農(nóng)場，實現(xiàn)了集產(chǎn)、供、銷于一體，觀光、采摘、休閑相結合，一、二、三產(chǎn)業(yè)相融合。該合作社嵌入鄉(xiāng)村治理主要體現(xiàn)在經(jīng)濟、政治和文化3個方面。一是鄉(xiāng)村經(jīng)濟方面，與村民簽訂土地出租合同，將農(nóng)民個人利益和村莊利益結合在一起，雇用農(nóng)民參與合作社工作，解決就業(yè)問題，村莊與村民形成互利共贏關系。二是鄉(xiāng)村政治方面，由常勝村四片區(qū)黨支部書記駱春華兼任石榴籽家庭農(nóng)場負責人，使農(nóng)村工作與農(nóng)民合作社發(fā)展形成優(yōu)勢互補、資源共享態(tài)勢。三是鄉(xiāng)村文化方面，石榴籽家庭農(nóng)場剛建成時，該支部繪制了以鄉(xiāng)村振興、黨建文化、民族團結一家親、村規(guī)民約等為主題的文化墻，豐富村民精神文化生活；被評為“昌吉市優(yōu)秀志愿者標兵”“昌吉市道德模范”的駱春華熱心公益事業(yè)，帶動村民參與志愿服務，推動村風民風向上向善，促進農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)展。

第三，能人帶動型農(nóng)民合作社——印象戈壁葡萄種植專業(yè)合作社。印象戈壁葡萄種植專業(yè)合作社發(fā)起人富強是三工鎮(zhèn)二工村人，2013年，借著當?shù)卣罅χС制咸丫飘a(chǎn)業(yè)發(fā)展的東風，富強在二工村開辦了印象戈壁酒莊。2015年印象戈壁葡萄種植專業(yè)合作社成立，擁有1 100畝由戈壁荒灘改造成的優(yōu)質(zhì)釀酒葡萄種植基地，采用“合作社+企業(yè)+基地+農(nóng)戶”的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，帶動全村234戶種植戶增收致富。該合作社嵌入鄉(xiāng)村治理主要體現(xiàn)在兩方面：一是鄉(xiāng)村經(jīng)濟方面，鄉(xiāng)村能人富強搶抓對市場發(fā)展機遇較為敏銳，能結合本地資源發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構以提高農(nóng)產(chǎn)品附加值，實現(xiàn)村民收入增加；二是鄉(xiāng)村文化方面，自2017年與當?shù)貙I(yè)旅行社合作后，昌吉市印象戈壁葡萄酒莊成為昌吉市旅游線路的景點之一，打造為集釀酒葡萄種植、葡萄酒加工、休閑農(nóng)業(yè)觀光旅游為一體的新型葡萄酒莊，帶動了當?shù)芈糜螛I(yè)和文化發(fā)展。

二、現(xiàn)存問題分析

（一）外部支持環(huán)境不完善

我國農(nóng)民合作社的發(fā)展本著“先發(fā)展，后規(guī)范”的模式探索前行，在嵌入鄉(xiāng)村治理過程中因缺少相關法律條文保障，社員參與鄉(xiāng)村治理積極性受到一定影響，治理效果低于預期。特別是在農(nóng)民社會保障、法治化建設、農(nóng)村社會安定等方面，法律資源的匱乏導致農(nóng)民合作社嵌入鄉(xiāng)村治理缺乏足夠的法律支持?；鶎硬块T及村“兩委”對農(nóng)民合作社嵌入鄉(xiāng)村治理的積極性、主動性不足，影響了農(nóng)民合作社嵌入社會治理的有效推進。

（二）多元主體協(xié)同治理合力不足

農(nóng)民合作社本身雖然凝集了多元治理主體的力量，但多元治理主體因認識的差異并未形成統(tǒng)一的促進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的共識，使得農(nóng)民合作社在參與鄉(xiāng)村治理過程中力量分散。農(nóng)民作為鄉(xiāng)村治理的關鍵力量，對農(nóng)民合作社嵌入鄉(xiāng)村治理認同感及信任度不夠高。在嵌入鄉(xiāng)村治理過程中，農(nóng)民合作社大多僅停留在經(jīng)濟層面，忽視了政治和社會方面，且多元主體行為邊界較為模糊，農(nóng)民合作社與多元主體之間未建立起長期有效的互動機制。

（三）農(nóng)民合作社發(fā)展不規(guī)范

三工鎮(zhèn)依法注冊的農(nóng)民合作社都有較規(guī)范的章程，設立了理事會、監(jiān)事會、社員大會等機構，但有些合作社并不能按照章程定期召開理事會、監(jiān)事會、社員大會，未能按規(guī)定履行其職能。有些合作社通過土地流轉開展規(guī)模經(jīng)營，但僅停留在市場化的范疇，并未與農(nóng)戶建立起真正的利益聯(lián)結機制，難以代表農(nóng)民的利益參與農(nóng)村社會事務。還有些合作社因自身組建、運行不規(guī)范，忽略自身文化建設；有些合作社在市場中缺乏核心競爭力，嵌入鄉(xiāng)村治理能力較弱。

（四）農(nóng)民合作社發(fā)展不平衡

雖然國家出臺了有關扶持農(nóng)民合作社的政策，但三工鎮(zhèn)農(nóng)民合作社整體存在發(fā)展不平衡現(xiàn)象，村與村之間差距較大。如廟工村、下營盤村、新戽村、南頭工村的農(nóng)民合作社發(fā)展較為落后，規(guī)模較小、合作社產(chǎn)業(yè)模式單一，帶動農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營能力弱。而常勝村、二工村、長豐村農(nóng)民合作社相對而言發(fā)展較成熟，有多家發(fā)展為昌吉州、昌吉市示范合作社，在財政補貼力度和風險承受能力上更勝一籌。

三、三工鎮(zhèn)農(nóng)民合作社嵌入鄉(xiāng)村治理路徑探索

（一）發(fā)揮相關部門作用提供良好外部支持

法律法規(guī)是農(nóng)民合作社建立和發(fā)展不可或缺的制度保障，健全的法制體系將會為農(nóng)民合作社嵌入鄉(xiāng)村治理創(chuàng)造有利的外部環(huán)境，相關部門應進一步營造合作社嵌入鄉(xiāng)村治理的法治氛圍，加大對合作社組織的扶持力度。一是增強農(nóng)民合作社嵌入鄉(xiāng)村治理的合法性。出臺農(nóng)民合作社嵌入鄉(xiāng)村治理的相關法律條文，明晰鄉(xiāng)村治理主體職責，給予農(nóng)民合作社參與鄉(xiāng)村治理的具體行動指南，提高鄉(xiāng)村治理效能，促進法治鄉(xiāng)村建設。二是定期對農(nóng)民開展《農(nóng)民合作社法》《農(nóng)民專業(yè)合作社示范章程》等相關法律條文的培訓，設立專門的法律咨詢平臺，引導農(nóng)民用法治思維解決實際問題。三是保障農(nóng)民合作社嵌入鄉(xiāng)村治理的主體性。利用政策激勵引導多元主體嵌入鄉(xiāng)村治理，發(fā)揮典型農(nóng)民合作社示范作用，營造良好的鄉(xiāng)村治理嵌入氛圍。

（二）構建鄉(xiāng)村治理主體多元化協(xié)同化機制

建立多元主體協(xié)同嵌入鄉(xiāng)村治理的長效機制，明晰嵌入渠道和協(xié)同治理方式，引導相關部門、村“兩委”與農(nóng)民合作社及其他組織在鄉(xiāng)村治理格局中形成良好合作關系。一是激發(fā)“村社合一”內(nèi)驅動力。發(fā)揮基層黨組織的組織功能、組織優(yōu)勢、組織力量，最大限度把群眾組織起來，動員各方面力量嵌入鄉(xiāng)村治理，為合作社發(fā)展提供有力保障，提高“村社合一”合法性。二是發(fā)揮農(nóng)民主觀能動性。通過政策宣傳讓農(nóng)民認同合作社的經(jīng)營理念，建立民主協(xié)商議事機制，加大農(nóng)民在合作社生產(chǎn)經(jīng)營、利益分配、公共服務等方面的話語權，保障農(nóng)民權利。三是構建多元主體協(xié)同管理的長效機制。正確把握農(nóng)民合作社與村“兩委”及相關部門之間的關系，相關部門要做好權力下放和監(jiān)管工作，幫助村“兩委”與農(nóng)民合作社互相信任、協(xié)同發(fā)展，使農(nóng)民合作社明晰自身定位，進一步拓展社會功能。

（三）推進農(nóng)民合作社規(guī)范化嵌入鄉(xiāng)村治理

農(nóng)民合作社規(guī)范化不僅可避免“空殼”合作社不作為或者經(jīng)營虧損的狀態(tài)，而且能提高農(nóng)民合作社嵌入鄉(xiāng)村治理的行動力。一是加強對農(nóng)民合作社的監(jiān)督。對農(nóng)民合作社的注冊成立加強審核與監(jiān)督，優(yōu)化調(diào)整農(nóng)民合作社登記制度，促進農(nóng)民合作社健康發(fā)展。及時撤銷經(jīng)營異常的農(nóng)民合作社，定期清理“空殼”“僵尸”合作社，推動農(nóng)民合作社組建、運作規(guī)范化。二是優(yōu)化農(nóng)民合作社嵌入鄉(xiāng)村治理方式。引導各村新鄉(xiāng)賢、致富帶頭人、農(nóng)業(yè)技術能手等加入鄉(xiāng)村治理隊伍，提升農(nóng)民合作社在鄉(xiāng)村治理中的影響地位，發(fā)揮其多重功能。三是加大對農(nóng)民合作社的財政支持。相關部門應嚴格落實扶持農(nóng)民合作社的專項資金發(fā)放，及時提供必要的金融支持，引導和幫助農(nóng)民合作社提高資金利用率。

（四）拓展農(nóng)民合作社嵌入鄉(xiāng)村治理發(fā)展空間

農(nóng)民合作社作為農(nóng)民自發(fā)聯(lián)合起來的經(jīng)濟組織，需要鼓勵其參與公共服務產(chǎn)品供給。一是推動購買服務方式改革。在各村設立專項公共服務支出經(jīng)費，由農(nóng)民合作社承擔公共事務等方面的服務并強化監(jiān)督管理，減輕村“兩委”工作負擔。二是增強公共服務產(chǎn)品供給。農(nóng)民合作社集體收益以適當比例投入鄉(xiāng)村公共事務，按照“實事求是、量力而行”原則建立公共產(chǎn)品供給機制，確保公共產(chǎn)品供給權責清晰、流程規(guī)范。三是延伸農(nóng)民合作社組織功能。憑借自身的組織優(yōu)勢，協(xié)助相關部門和村“兩委”承擔部分社會事務，如宣傳普及科學知識，組織農(nóng)村剩余勞動力為鰥寡孤獨人員提供社會保障服務等，有效化解村內(nèi)的矛盾糾紛，規(guī)范鄉(xiāng)村秩序。