河長制下“一湖一策”實(shí)踐與探討

黃夢婷，黃祚繼，陳宏偉，王春林，孫金彥

(安徽省(水利部淮河水利委員會)水利科學(xué)研究院，安徽 合肥 230088)

0 引言

河長制是落實(shí)地方政府河湖管理保護(hù)主體責(zé)任，堅(jiān)持水環(huán)境治理問題導(dǎo)向，以保護(hù)水資源、防治水污染、改善水環(huán)境、修復(fù)水生態(tài)、挖掘水文化為主要任務(wù)的一項(xiàng)創(chuàng)新制度?！耙缓徊摺笔锹鋵?shí)全面推行湖長制的重要抓手，是實(shí)施水岸同治、系統(tǒng)治理的重要舉措。近年來由于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、河湖管理技術(shù)水平差異化以及信息互通不足，可能導(dǎo)致同一湖泊不同區(qū)域河長制的推行不同頻，區(qū)域間管理保護(hù)任務(wù)與措施缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，出現(xiàn)“一湖多策”等問題，本文以長江流域龍感湖為例，梳理流域水域岸線、水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、水文化、管護(hù)機(jī)制現(xiàn)狀存在問題，在此基礎(chǔ)上提出龍感湖流域生態(tài)保護(hù)措施建議，以期做好河長制與流域綜合管理的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，推進(jìn)流域系統(tǒng)治理，提升湖泊生態(tài)環(huán)境整體性保護(hù)水平。

1 研究區(qū)概況

龍感湖位于贛、皖兩省交界處，是華陽河蓄滯洪區(qū)一部分，屬長江流域。龍感湖流域涉及安徽省、湖北省。流域總面積5511.4km2，其中安徽省2958.2km2，湖北省2553.2km2，湖區(qū)常年水面面積269km2，其中安徽省181.9km2，湖北省60.9km2。湖泊主要功能為洪水調(diào)蓄、農(nóng)業(yè)灌溉、生物棲息、觀光旅游、水產(chǎn)養(yǎng)殖等，是國家級自然保護(hù)區(qū)，湖內(nèi)生物多樣，不僅是長江流域重要的鳥類棲息地，也是特有魚類故鄉(xiāng)。

2 水生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀及問題分析

2.1 水域岸線

歷史圩堤侵占水域湖泊面積下降。20世紀(jì)50～80年代，由于發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，增加糧食產(chǎn)量等因素，國家組織開發(fā)利用龍感湖，形成大量圩堤、圩田，湖區(qū)水面面積縮減，湖泊防洪除澇能力削弱。安徽省境內(nèi)湖區(qū)圩堤圈圩263.05km2，地方雖已逐步開展圩堤清退行動(dòng)，但仍有大量圩堤未完成清退，目前仍有166.21km2湖泊面積受影響。湖北省境內(nèi)湖區(qū)周圍建設(shè)圍堤131km圍墾面積1073km2用于蓄洪、墾殖，圍墾20km2用于建設(shè)農(nóng)田，20世紀(jì)70～80年代湖區(qū)水面面積為83.0km2，2012年經(jīng)“一湖一勘”湖北境內(nèi)龍感湖水面面積為60.9km2，湖泊面積急劇減少。此外，目前湖北省尚未編制龍感湖岸線保護(hù)與利用規(guī)劃，湖泊水域岸線保護(hù)缺乏科學(xué)指導(dǎo)，部分岸帶植被覆蓋度不高，湖濱帶挺水植被相對較少，岸帶固土防浪、截流凈污能力下降。

2.2 水資源

用水結(jié)構(gòu)不合理水資源利用率低。湖區(qū)涉及行政區(qū)域宿松縣、黃梅縣2020年萬元GDP用水量分別為120.54、157m3，分別高于安徽全省平均水平109.63%、湖北省平均水平153.22%；萬元工業(yè)增加值用水量分別為32.69、55m3，分別高于安徽省平均水平10.44%，與湖北省平均水平一致。宿松縣2020年農(nóng)田灌溉畝均用水量為304.7m3，高于全省平均水平260.9m3，農(nóng)田灌溉水利用系數(shù)為0.52，低于安徽省平均水平0.5512；黃梅縣2020年農(nóng)田灌溉畝均用水量為263m3，雖然低于全省平均水平304m3，但農(nóng)田灌溉水利用系數(shù)分別為0.52，低于湖北省平均水平0.528。用水結(jié)構(gòu)不合理。

2.3 水環(huán)境

湖區(qū)水質(zhì)不穩(wěn)定富營養(yǎng)化指數(shù)高。目前湖北省境內(nèi)水域水產(chǎn)養(yǎng)殖33.51km2，流域內(nèi)農(nóng)業(yè)種植面積2.31萬hm2，流域內(nèi)安徽省境內(nèi)水域水產(chǎn)養(yǎng)殖23.2km2，流域內(nèi)農(nóng)業(yè)耕地面積1.81萬hm2。湖北省境內(nèi)涉及大勝關(guān)山工業(yè)園，安徽省境內(nèi)龍感湖湖區(qū)無工業(yè)聚集區(qū)。受水產(chǎn)養(yǎng)殖、農(nóng)業(yè)面源污染、工業(yè)等因素影響，湖區(qū)水質(zhì)不穩(wěn)富營養(yǎng)化指數(shù)偏高。龍感湖安徽省境內(nèi)“龍感湖湖心”國控水質(zhì)監(jiān)測斷面2020年1—6月、11—12月監(jiān)測水質(zhì)為Ⅳ類，7—10月監(jiān)測水質(zhì)為Ⅲ類；湖北省境內(nèi)湖區(qū)“龍感湖農(nóng)場”省考水質(zhì)監(jiān)測斷面2020年水質(zhì)1月Ⅴ類、2—3月未監(jiān)測、4月Ⅳ類、5月劣Ⅴ類、6月Ⅴ類、7月Ⅲ類、8至9月Ⅴ類、10—11月劣Ⅴ類、12月為Ⅴ類；均未達(dá)到水質(zhì)考核要求，水質(zhì)監(jiān)測能力不足。安徽省境內(nèi)湖區(qū)2019、2020年水體富營養(yǎng)化指數(shù)分別為58.8、52.6，均處于輕度富營養(yǎng)狀態(tài)。湖北省境內(nèi)湖區(qū)2019年水體富營養(yǎng)指數(shù)為64，處于中度營養(yǎng)狀態(tài)，主要是COD、氨氮、總磷指標(biāo)超標(biāo)，入湖量分別為4442.96、579.24、53.7t/a。

2.4 水生態(tài)

數(shù)年來龍感湖生物多樣性呈下降趨勢。自20世紀(jì)90年代開始，湖區(qū)內(nèi)圍湖養(yǎng)魚、過量捕撈等現(xiàn)象一直存在，使得魚類生境受到遭到威脅。龍感湖湖區(qū)是華陽河湖群的一部分，涉及華陽河蓄滯洪區(qū)建設(shè)，湖北省境內(nèi)還有湖口閘、沱湖閘、新嚴(yán)閘3座中型水閘，這些水利工程在建設(shè)、運(yùn)行過程中，對魚類產(chǎn)卵、棲息、回游有一定影響。安徽省、湖北省湖區(qū)內(nèi)近年來有大量的圍湖種植、養(yǎng)殖，使得湖區(qū)面積萎縮，水鳥、魚類、水生生物等數(shù)量受到影響。根據(jù)收集數(shù)據(jù)顯示，安徽省境內(nèi)龍感湖1980年數(shù)魚類80種，2014年鳥類162種，2011年浮游植物147種；2018年大型水生植物496種；湖北省境內(nèi)龍感湖自然保護(hù)區(qū)內(nèi)2008年魚類80種，日常監(jiān)測記錄鳥類175種，2011年浮游植物147種；2018年龍感湖魚類64種，2017年鳥類145種，2021年浮游植物172種，日常監(jiān)測記錄大型水生植物118種。生物多樣性顯著下降。

2.5 水文化

龍感湖歷史悠久水文化建設(shè)不足。龍感湖春秋戰(zhàn)國至秦漢時(shí)期稱“彭蠡澤”，東晉時(shí)期稱“雷池”，是成語“不敢越雷池一步”的所指之地，唐宋元以后隨著湖面的縮小和分割，被各區(qū)域性湖名代替，1954年劃為長江下游蓄滯洪區(qū)，1955由安徽省龍湖、湖北省感湖合并為“龍感湖”，龍感湖歷史悠久。近年來安徽、湖北兩地在水文化方面進(jìn)行了一些建設(shè)探索，如安徽省境內(nèi)合肥市巢湖“巢湖故事水利篇”、淮北市固鎮(zhèn)“楚漢文化”、滁州市明湖(2022年首批國家級幸福河湖建設(shè)試點(diǎn)之一)“明文化”，湖北省境內(nèi)襄陽市白起渠“白起渠文化”(2017年申報(bào)世界灌溉工程遺產(chǎn))、長江委“引江濟(jì)漢”、荊州市荊江“荊江水文化”等水文化建設(shè)取得顯著成效，對于龍感湖流域兩省尚未進(jìn)行水文化傳承建設(shè)。

2.6 執(zhí)法監(jiān)管

流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不足信息化建設(shè)不完善。龍感湖涉及安徽宿松華陽河湖群自然保護(hù)區(qū)(省級)、湖北省龍感湖自然保護(hù)區(qū)(國家級)、龍感湖鄂皖緩沖區(qū)、龍感湖農(nóng)場、皖江沿岸濕地生物多樣性生態(tài)保護(hù)紅線范圍內(nèi)等多重生態(tài)保護(hù)區(qū)、敏感區(qū)，區(qū)域協(xié)同治理管護(hù)力度不足。湖區(qū)內(nèi)的水文、水質(zhì)、水生態(tài)監(jiān)測站網(wǎng)不完善，水質(zhì)情況不能及時(shí)獲取，湖泊保護(hù)執(zhí)法監(jiān)管缺乏有效的信息共享服務(wù)平臺。此外，龍感湖為跨省湖泊，執(zhí)法監(jiān)管涉及面廣，工作內(nèi)容多難度大，區(qū)域間信息共享不足，聯(lián)合開展專項(xiàng)整治行動(dòng)少，跨省聯(lián)合監(jiān)管仍需強(qiáng)化，協(xié)同合作機(jī)制有待加強(qiáng)。

3 龍感湖保護(hù)管理對策

3.1 水域岸線管理保護(hù)

一是強(qiáng)化安徽省、湖北省兩省省市縣三級人民政府主導(dǎo)作用，各級水利、農(nóng)業(yè)、自然資源、規(guī)劃、林業(yè)等部門配合，明確岸線保護(hù)責(zé)任目標(biāo)，并結(jié)合各鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際情況制定符合本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的專項(xiàng)整治方案，推進(jìn)退圩、圍、田、垸還湖等工作，全面排查湖區(qū)的增量問題、存量問題、歷史遺留等問題，進(jìn)行分類處置。二是湖北省組織編制水域岸線保護(hù)與利用規(guī)劃，統(tǒng)籌兼顧上下游、左右岸，科學(xué)劃分岸線功能區(qū)，優(yōu)化各功能分區(qū)的布局，結(jié)合水安全、水資源、水生態(tài)、水環(huán)境等需求，發(fā)揮岸線在豐水期、枯水期，洪水期、汛期等特殊時(shí)期緩沖作用。三是根據(jù)湖區(qū)的氣候特征、土壤性質(zhì)、植被覆蓋等條件，分析人為活動(dòng)對河湖岸帶干擾、土地利用、生態(tài)退化等因素的影響，對植被覆蓋度較低地區(qū)，實(shí)施植被恢復(fù)重建，恢復(fù)挺水植物和浮水植物天然群落，重視慢生與速生樹種的合理比例，提升岸帶、岸坡植被覆蓋度。

3.2 水資源保護(hù)

一是加快推進(jìn)流域內(nèi)農(nóng)業(yè)耕地的農(nóng)業(yè)用水計(jì)量設(shè)施、農(nóng)田高效節(jié)水，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，提高農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)，改善用水結(jié)構(gòu)。改善流域內(nèi)工業(yè)園區(qū)生產(chǎn)工藝，提高工業(yè)用水循環(huán)利用率。二是根據(jù)流域水資源總量、供需水需求，構(gòu)建水資源配置模型，合理水資源調(diào)配。三是根據(jù)水利部相關(guān)要求，對流域綜合規(guī)劃、規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)、水資源論證、項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)中已經(jīng)核定的生態(tài)流量直接采用，合理生態(tài)用水調(diào)度。同時(shí)，安徽省要積極開展境內(nèi)龍感湖流域生態(tài)水位、流量保障方案編制，明確區(qū)域生態(tài)水位、流量，合理湖區(qū)生境需水。四是對沒有核定生態(tài)流量的入湖支流的河流斷面，暫時(shí)以不小于河流多年平均流量10%的原則核定，用以維系湖區(qū)水生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能，恢復(fù)河湖生態(tài)功能、維持河湖健康，提升河湖泊健康等級。

3.3 水環(huán)境綜合整治

一是加快流域內(nèi)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、生活污染源整治，優(yōu)化工業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局，推進(jìn)城鎮(zhèn)(鄉(xiāng))村三級生活污水管網(wǎng)建設(shè)，完善污染源自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施，加強(qiáng)入湖排污口監(jiān)督管理。二是對湖區(qū)富營養(yǎng)化，加強(qiáng)藻類形成機(jī)制和富營養(yǎng)差異化治理對策研究，建立藻類監(jiān)測預(yù)警平臺和應(yīng)急機(jī)制，推進(jìn)水域藻類資源化利用。三是建立農(nóng)業(yè)面源污染調(diào)查監(jiān)測體系，建設(shè)農(nóng)業(yè)面源污染監(jiān)管平臺，統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)面源污染防治工作，深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)面源污染防治。四是圍繞河長制工作任務(wù)考核需求，結(jié)合跨省界斷面實(shí)際，科學(xué)增設(shè)入湖水質(zhì)監(jiān)測點(diǎn)位，優(yōu)化水質(zhì)監(jiān)測斷面布置，完善流域水質(zhì)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，建立水質(zhì)監(jiān)測考核指標(biāo)與方法，提升水質(zhì)監(jiān)測能力，完善信息共享機(jī)制。

3.4 生態(tài)治理與修復(fù)

一是開展水生生物多樣性調(diào)查，全面評估水生生物受威脅狀況、動(dòng)態(tài)變化及生態(tài)習(xí)性，編制《陸生和水生生物棲息地生境及生物生態(tài)習(xí)性調(diào)查報(bào)告》，為流域內(nèi)生物棲息地恢復(fù)，野生動(dòng)物資源的保護(hù)提供科學(xué)指導(dǎo)。二是鞏固長江流域重點(diǎn)水域禁捕退捕工作，加強(qiáng)禁捕執(zhí)法監(jiān)督能力建設(shè)，擴(kuò)大禁漁期、禁捕區(qū)制度落實(shí)范圍，逐步恢復(fù)漁業(yè)資源。三是推進(jìn)重要干支流棲息地保護(hù)與修復(fù)、濱湖岸線生態(tài)修復(fù)、入湖口水質(zhì)凈化等工程建設(shè)，通過實(shí)施生態(tài)調(diào)度、水系連通、過魚設(shè)施建設(shè)、生境修復(fù)、人工濕地等措施修復(fù)重要水生生物洄游通道。四是開展湖泊上游源頭水源涵養(yǎng)保護(hù)和水土保持，推進(jìn)二郎河、老縣河、新縣河等10條入湖支流綜合治理工作，加強(qiáng)流域生態(tài)治理。

3.5 水文化保護(hù)

一是處理好流域發(fā)展和文化遺產(chǎn)保護(hù)的關(guān)系，以華陽河蓄滯洪區(qū)建設(shè)為依托，推動(dòng)兩省水利工程與水文化深度融合，在古雷池遺址保護(hù)的基礎(chǔ)上，聯(lián)合制定水利風(fēng)景區(qū)申報(bào)名錄，對湖區(qū)進(jìn)行合理開發(fā)利用。二是加強(qiáng)水文化的保護(hù)和傳承，弘揚(yáng)地區(qū)特色水文化，促進(jìn)“雷池文化”特色水文化傳承與發(fā)展，打造多種形式水文化宣傳載體，為傳承特色水文化提供文化支撐，增強(qiáng)公眾參與意識。三是積極推進(jìn)流域內(nèi)安徽省、湖北省兩省幸福河湖建設(shè)、能效提級縣建設(shè)、一河(湖)一策實(shí)施，探索龍感湖水環(huán)境治理成效、傳播水生態(tài)文明理念。四是探索流域內(nèi)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的理論路徑，調(diào)整不合理的經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)，打通區(qū)域橫向生態(tài)補(bǔ)償路徑，建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)制度，打造各地生態(tài)產(chǎn)品從價(jià)值評估到市場運(yùn)作的完整經(jīng)濟(jì)鏈條，助力流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

3.6 執(zhí)法監(jiān)管機(jī)制

一是推進(jìn)湖北省河長制信息系統(tǒng)平臺建設(shè)(安徽省已建立)，打通兩省信息共享路徑，為龍感湖流域河湖健康評估、一河一策編制、幸福河湖建設(shè)提供數(shù)據(jù)支撐和決策參考。二是開展數(shù)字流域建設(shè)，構(gòu)建空天地一體化立體全要素監(jiān)測體系，包括高光譜水質(zhì)監(jiān)測、雷達(dá)水位計(jì)、全自動(dòng)水環(huán)境DNA采樣等，提升流域態(tài)勢監(jiān)管能力。三是構(gòu)建防洪排澇“四預(yù)”體系，包括全要素監(jiān)測預(yù)報(bào)、全過程動(dòng)態(tài)預(yù)警、工程實(shí)時(shí)調(diào)度預(yù)演、跟蹤管理調(diào)度預(yù)案，提高流域水安全保障能力。四是建立跨界聯(lián)防、聯(lián)控、聯(lián)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌兩省涉水執(zhí)法監(jiān)察力量，建立跨省界聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)伍，推動(dòng)跨界聯(lián)合河(湖)長聯(lián)合執(zhí)法，強(qiáng)化流域協(xié)同治理。五是對兩省已簽訂的《龍感湖流域水污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)議》《共建美麗龍感湖合作框架協(xié)議》進(jìn)一步細(xì)化，完善流域統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)作、部門聯(lián)動(dòng)等工作機(jī)制，夯實(shí)跨界河湖協(xié)同治理工作。六是建立跨界聯(lián)合河湖長制考核機(jī)制，落實(shí)考核激勵(lì)機(jī)制，強(qiáng)化跨界河湖河長湖長履職盡責(zé)。積極推進(jìn)流域內(nèi)民間河長設(shè)立，制定民間河長管理辦法，完善社會參與制度。

4 結(jié)語

近年來安徽省、湖北省兩省持續(xù)推動(dòng)實(shí)施河長制，通過河長制工作的不斷完善，龍感湖流域突出問題得到整治，生態(tài)環(huán)境進(jìn)一步改善，本文僅從“一湖一策”的角度對流域生態(tài)環(huán)境治理做初步探討，還須立足水循環(huán)科學(xué)規(guī)律，統(tǒng)籌流域涉水空間、水安全、水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、水文化等各類河長制要素，協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)關(guān)系，加強(qiáng)省際間聯(lián)合河湖長制組織領(lǐng)導(dǎo)，健全聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治機(jī)制，共督共管疑難問題，建立流域生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值成效和資金分配制，提升生態(tài)保護(hù)積極性，將河長制與科技融合，打造流域空間數(shù)據(jù)共享數(shù)字化平臺，實(shí)現(xiàn)流域信息互通互享，推動(dòng)龍感湖流域水治理體系和治理能力現(xiàn)代化。