美國《航天外交戰(zhàn)略框架》基本內(nèi)容與分析

袁偉晨 孫青 范嵬娜（北京空間科技信息研究所）

2023 年5 月30 日，美國國務(wù)院發(fā)布《航天外交戰(zhàn)略框架》（以下簡稱《框架》），明確了美國航天外交的任務(wù)、政策基礎(chǔ)、關(guān)鍵要素、支柱與目標(biāo)，為國務(wù)院開展航天外交活動(dòng)，維護(hù)強(qiáng)化美國在太空領(lǐng)域的全球主導(dǎo)地位提供行動(dòng)綱領(lǐng)。該文件將航天與外交作為戰(zhàn)略相結(jié)合，在世界范圍內(nèi)具有首創(chuàng)意義，標(biāo)志著美國將進(jìn)一步融合外交利益與太空利益，推進(jìn)引導(dǎo)國際太空規(guī)則形成、發(fā)展國際航天伙伴關(guān)系、維護(hù)戰(zhàn)略競爭優(yōu)勢等多重戰(zhàn)略目標(biāo)?！犊蚣堋分械南嚓P(guān)觀點(diǎn)，以及美國航天外交后續(xù)動(dòng)向值得關(guān)注。

1 主要內(nèi)容

《框架》由美國國務(wù)院牽頭，聯(lián)邦政府其他部門參與編寫，主體內(nèi)容如下。

明確航天外交總?cè)蝿?wù)和政策基礎(chǔ)

《框架》明確的總?cè)蝿?wù)是促進(jìn)美國和平探索和利用外層空間的領(lǐng)導(dǎo)地位，推進(jìn)美國及其盟國的安全優(yōu)先事項(xiàng)。尋求并維護(hù)一個(gè)基于規(guī)則的外層空間活動(dòng)國際框架，包括太空的長期可持續(xù)性、商業(yè)化、探索和利用，以加強(qiáng)美國在聯(lián)盟中的領(lǐng)導(dǎo)作用，支持人類太空探索并擴(kuò)大其益處。政策基礎(chǔ)包括：2020 年以來的《國家太空政策》《國家太空優(yōu)先事項(xiàng)框架》，以及特朗普時(shí)期發(fā)布的一系列“航天政策令”等聯(lián)邦政府戰(zhàn)略文件。還包括《國家安全戰(zhàn)略》《國家網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略》《國家反恐安全備忘錄》《性別平等與公平國家戰(zhàn)略》《美國全球婦女經(jīng)濟(jì)安全戰(zhàn)略》，以及關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施安全方面的國家政策和計(jì)劃。

厘定航天外交的關(guān)鍵要素

一是優(yōu)勢。包括國務(wù)院對國際形勢的長期跟蹤調(diào)研和專業(yè)判斷，以及美國與世界各國建立起的外交關(guān)系。

二是伙伴。包括國家航天委員會（NSpC）、國家安全委員會（NSC）、科學(xué)和技術(shù)政策辦公室（OSTP）、商務(wù)部（DoC）、國防部（DoD）、國家情報(bào)總監(jiān)辦公室（ODNI）、國家航空航天局（NASA）、聯(lián)邦通信委員會（FCC）在內(nèi)的13 個(gè)美國聯(lián)邦政府部門，還包括各黨派、商業(yè)航天機(jī)構(gòu)、學(xué)術(shù)和科研機(jī)構(gòu)，以及盟國和其他伙伴國家。

三是挑戰(zhàn)。包括以中俄為首的競爭對手，正以破壞美國及其盟國安全為目的發(fā)展軍事航天能力，尤其是反衛(wèi)星武器和網(wǎng)絡(luò)武器；中俄與其他國家的航天合作也構(gòu)成對美安全威脅；美盟及伙伴國家間能力、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的差異制約了美國規(guī)則、戰(zhàn)略的推行。

四是責(zé)任。一方面要遵守《聯(lián)合國憲章》和以《關(guān)于各國探索和利用包括月球和其他天體的外層空間活動(dòng)所應(yīng)遵守原則的條約》為代表的國際法，遵守美國國內(nèi)法律法規(guī)與政策；另一方面要堅(jiān)定地在多邊平臺上與不同價(jià)值觀、不同秩序觀的航天強(qiáng)國爭奪領(lǐng)導(dǎo)地位。

五是機(jī)遇。包括確保美國成為世界各國開展航天合作的首選國家、國內(nèi)各方對航天事業(yè)的廣泛支持、強(qiáng)大的聯(lián)盟體系等。

六是方法。途徑包括聯(lián)盟體系、政府間雙邊/多邊外交、非政府會議與論壇、產(chǎn)業(yè)伙伴關(guān)系和交流、駐外使領(lǐng)館開展的公關(guān)活動(dòng)等；發(fā)揮聯(lián)合國外空委（COPUOS）以及聯(lián)合國裁軍和國際安全論壇的領(lǐng)導(dǎo)作用；不斷吸引企業(yè)、學(xué)術(shù)界、非政府組織中的航天人才。

七是價(jià)值觀。以開放、透明、自由、普適的民主價(jià)值觀為中心，堅(jiān)持多元、平等、公平的外交對話，開展合法、負(fù)責(zé)任、和平和可持續(xù)的外空活動(dòng)。

梳理航天外交的三大支柱及分目標(biāo)

支柱一是為下一代的福祉優(yōu)化太空政策。通過雙邊/多邊接觸與合作，推介美國太空政策與項(xiàng)目，保持美國在安全和負(fù)責(zé)任的太空活動(dòng)中的領(lǐng)導(dǎo)地位。同時(shí)加強(qiáng)美國及其聯(lián)盟的能力，減少沖突的可能性。航天外交目標(biāo)：①在民商航天應(yīng)用方面加強(qiáng)國際合作和伙伴關(guān)系，推廣美國標(biāo)準(zhǔn)、最佳實(shí)踐，避免給美國私營機(jī)構(gòu)帶來不合理的負(fù)擔(dān)。要著重通過《阿爾忒彌斯協(xié)定》（Artemis Accords）擴(kuò)大國際合作（圖1），建立“阿爾忒彌斯消除沖突和新興伙伴工作組”。推動(dòng)對地觀測數(shù)據(jù)免費(fèi)開放，展示美國在空間物體登記、航天員救援和返回、碎片回收等方面與其他國家協(xié)調(diào)的透明度和參與情況，將太空政策與國際網(wǎng)絡(luò)安全、電磁頻譜、環(huán)境、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施等外交討論相融合，跟蹤外國太空政策立場、戰(zhàn)略、項(xiàng)目和活動(dòng)。②通過雙邊和多邊手段提升美國及盟國安全能力，減少意外沖突發(fā)生或升級的風(fēng)險(xiǎn)。具體包括在負(fù)責(zé)任利用和管理太空環(huán)境方面發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，利用太空安全對話和外交接觸，與其他國家交換意見，達(dá)成具有法律約束力的軍控協(xié)議，完善現(xiàn)有出口管制政策，在空間碎片減緩及太空長期可持續(xù)國際規(guī)則基礎(chǔ)上，管理風(fēng)險(xiǎn)，避免沖突升級。③支持美國太空經(jīng)濟(jì)增長，推進(jìn)空間科學(xué)探索；在戰(zhàn)略競爭中建立信任，減少沖突對抗風(fēng)險(xiǎn)；跟蹤外國政府在航天產(chǎn)業(yè)中的非市場做法；確保美國是優(yōu)先國際合作對象；確保技術(shù)轉(zhuǎn)讓機(jī)制與出口管制符合國家與經(jīng)濟(jì)安全；推廣美國太空網(wǎng)絡(luò)安全與通信技術(shù)、空間關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、太空資產(chǎn)韌性與安全政策；在民用、安全和綜合對話中尋求空間態(tài)勢感知合作等。

圖1 截至2023 年底《阿爾忒彌斯協(xié)定》成員國

支柱二是利用太空實(shí)現(xiàn)更廣泛的外交目標(biāo)。加強(qiáng)衛(wèi)星應(yīng)用、遙感衛(wèi)星圖像及其他太空衍生數(shù)據(jù)的國際合作，實(shí)現(xiàn)美國外交政策和國家安全目標(biāo)，推介美國標(biāo)準(zhǔn)、最佳實(shí)踐與價(jià)值觀。航天外交目標(biāo)：①通過太空活動(dòng)滿足外交優(yōu)先事項(xiàng)。利用衛(wèi)星圖像打擊對美錯(cuò)誤敘事與虛假信息；拓展國際太空合作伙伴；強(qiáng)調(diào)并宣傳美國在太空探索方面的領(lǐng)導(dǎo)地位等。②保障國務(wù)院資源管理與運(yùn)營。利用太空能力為國務(wù)院及其他美國政府部門提供支持。

支柱三是提升美國務(wù)院工作人員航天外交能力。為外交人員提供航天外交知識，以支撐航天外交活動(dòng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。相關(guān)工作包括推進(jìn)國務(wù)院各部門在政府機(jī)構(gòu)間的協(xié)同工作，開展內(nèi)部航天培訓(xùn)，注重公共外交，保持美國在太空探索方面的領(lǐng)先地位，提升國際社會對美國承諾透明、科學(xué)開放創(chuàng)新的認(rèn)可等。

2 報(bào)告分析

以太空技術(shù)擴(kuò)散和太空行為體增多為戰(zhàn)略背景

太空技術(shù)的擴(kuò)散使更多國家越來越依賴于太空技術(shù)，加強(qiáng)太空國際合作，外交與航天緊密相融。這是美國制定航天外交戰(zhàn)略框架的基本背景，也使美國面臨著兩個(gè)重大威脅。

其一，太空技術(shù)擴(kuò)散帶來國家安全威脅，使太空軍事化、太空網(wǎng)絡(luò)安全、空間碎片，以及依托太空技術(shù)的軍事、情報(bào)技術(shù)擴(kuò)散等問題日益嚴(yán)峻。其二，太空行為體增多帶來的競爭和沖突風(fēng)險(xiǎn)加劇。隨著太空技術(shù)擴(kuò)散與太空商業(yè)化的推進(jìn)，太空行為體不斷增多。大國戰(zhàn)略競爭、政府與非政府組織間的矛盾等問題延伸到了太空中，尤其是中國太空實(shí)力的發(fā)展，縮小了美國在太空領(lǐng)域的相對優(yōu)勢，全球太空實(shí)力分布逐漸呈現(xiàn)出更加分散、復(fù)合與網(wǎng)絡(luò)化的格局。技術(shù)擴(kuò)散和太空權(quán)力的分散化使太空領(lǐng)域的權(quán)力秩序結(jié)構(gòu)處于變化中，美國開始整合各層面外交手段應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)。

以確保美國太空領(lǐng)導(dǎo)地位為核心戰(zhàn)略目標(biāo)

《框架》明確以維持美國太空領(lǐng)導(dǎo)地位為最核心的戰(zhàn)略目標(biāo)，但與特朗普時(shí)期追求的美國“絕對優(yōu)勢”不同，《框架》強(qiáng)調(diào)在規(guī)則、產(chǎn)業(yè)、安全三個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域多面逐霸。

規(guī)則方面，美國主張推行基于自由主義國際秩序的規(guī)則，以及通過規(guī)則的確立鞏固秩序。要發(fā)揮美國的領(lǐng)導(dǎo)作用，進(jìn)而解決太空交通協(xié)調(diào)、近地天體、空間天氣、月球活動(dòng)等國際太空重大問題。

產(chǎn)業(yè)方面，美國積極解綁商業(yè)航天力量，為商業(yè)航天崛起創(chuàng)造外交條件，同時(shí)積極吸收商業(yè)航天機(jī)構(gòu)產(chǎn)業(yè)化、模塊化、快速化等優(yōu)勢，反哺太空產(chǎn)業(yè)發(fā)展和航天外交硬實(shí)力基礎(chǔ)。

安全方面，對內(nèi)旨在鞏固整合自身聯(lián)盟體系，強(qiáng)化對盟國的掌控力；對外進(jìn)一步渲染中俄等國威脅美國及盟國安全、破壞國際和平、顛覆國際秩序的“邪惡形象”，設(shè)壘筑墻，迫使世界其他國家在中美競爭中選邊站隊(duì)。上述三個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域的目標(biāo)存在相互協(xié)同關(guān)系。

以發(fā)展盟伴關(guān)系、扶持商業(yè)航天和引導(dǎo)型規(guī)則塑造為戰(zhàn)略手段

為了在太空技術(shù)擴(kuò)散與太空行為體日益復(fù)雜的條件下維護(hù)多面逐霸的太空領(lǐng)導(dǎo)地位，美國需要利用有限的戰(zhàn)略資源撬動(dòng)更廣泛的盟伴、商業(yè)航天力量為己所用，并以美國的“最佳實(shí)踐”引領(lǐng)和塑造國際規(guī)則。

發(fā)展盟伴關(guān)系既是美國航天外交的目標(biāo)，又是實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的手段?！犊蚣堋窂?qiáng)調(diào)盟伴關(guān)系是國務(wù)院開展航天外交活動(dòng)的核心，要拉動(dòng)盟伴國家對美國的支持，同時(shí)要對其太空利益、戰(zhàn)略、政策等進(jìn)行整合，增加協(xié)同一致性。在緊縛傳統(tǒng)盟友的同時(shí)拉攏新興航天國家，引導(dǎo)其在美國的技術(shù)與政策框架下開展航天技術(shù)與國際交往活動(dòng)，獲得發(fā)展中國家對美國相關(guān)議案的支持和對美國的親和度。

扶持商業(yè)航天不僅是美國政府激活民間資本，開發(fā)航天科學(xué)技術(shù)、搶占航天市場的手段，還是美國航天外交的重要參與者與對象，旨在以市場、技術(shù)和規(guī)則先占者的姿態(tài)充分推廣美國標(biāo)準(zhǔn)，保持對新興商業(yè)問題的敏感度，進(jìn)而保持二軌外交話語權(quán)。

引導(dǎo)型規(guī)則塑造建立在美國航天技術(shù)能力相對優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，通過最佳實(shí)踐、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、價(jià)值觀等方式引導(dǎo)后來者遵循美國的做法，形成實(shí)質(zhì)性規(guī)則。這種方式一方面能夠在推動(dòng)規(guī)則形成的同時(shí)避免明顯的強(qiáng)制性做法；另一方面配合出口管制、道義譴責(zé)等方式，對特定關(guān)鍵技術(shù)采取“關(guān)門”策略，阻礙其他國家航天技術(shù)進(jìn)步，進(jìn)一步削弱其他國家規(guī)則制定能力基礎(chǔ)。

3 結(jié)語

美國《航天外交戰(zhàn)略框架》的發(fā)布是美國在戰(zhàn)略層面對外交與航天的整合，標(biāo)志著美國后續(xù)將著重利用外交手段推動(dòng)航天領(lǐng)域科技與政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；航天領(lǐng)域的對外行為將與美國對外政策，尤其是與中美競爭相關(guān)的政策更加契合。但是《框架》并非白宮發(fā)布，不涉及聯(lián)邦政府在航天領(lǐng)域的職能變動(dòng)，美國國防部、NASA 等機(jī)構(gòu)仍然能夠在各自航天領(lǐng)域內(nèi)進(jìn)行對外交流等活動(dòng)。美國國務(wù)院作為外交總體部門，將更系統(tǒng)地參與到航天領(lǐng)域的雙多邊外交行為中，該文件為國務(wù)院制定了行動(dòng)綱領(lǐng)，并將成為后續(xù)國務(wù)院就航天外交事宜與聯(lián)邦政府其他部門磨合協(xié)作的起點(diǎn)。

《框架》所涉及的各項(xiàng)戰(zhàn)略目標(biāo)間的聯(lián)動(dòng)關(guān)系或?qū)χ卸淼葒斐伞?+1+1 ＞3”的威脅。例如，倡導(dǎo)建立空間態(tài)勢感知開放數(shù)據(jù)平臺，整合政府、商業(yè)、學(xué)術(shù)與國際來源的數(shù)據(jù)，既能夠彰顯美國對空間環(huán)境以及負(fù)責(zé)任行為的重視，強(qiáng)調(diào)其價(jià)值觀取向，又能夠增強(qiáng)對其他國家太空資產(chǎn)單向監(jiān)控。另外，《框架》提出要在空間碎片減緩和長期可持續(xù)性的一般國際準(zhǔn)則等方面與“競爭對手”開展對話與外交接觸，減少沖突發(fā)生或升級的風(fēng)險(xiǎn)。但也明確提出合作的前提是“戰(zhàn)略競爭對手是否遵守太空和地面國際標(biāo)準(zhǔn)”，其本質(zhì)依舊是“以實(shí)力促和平”的威壓式對外行為。