公辦園非在編教師人事制度改革：利益相關(guān)主體的訴求及對策建議

王紅蕾 龐麗娟 冀東瑩

［摘 要］ 高質(zhì)量學(xué)前教育體系是高質(zhì)量教育體系建設(shè)的基礎(chǔ)，學(xué)前教師是實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育普及普惠與優(yōu)質(zhì)發(fā)展的關(guān)鍵力量。公辦園非在編教師人事制度改革有助于為占學(xué)前教師近八成的非在編教師的人事制度改革提供重要參考。充分考慮多元利益相關(guān)者的訴求有助于減少改革的阻力，提升改革的可行性與有效性。本研究運(yùn)用問卷法和訪談法，著重探討公辦園非在編教師、園長、舉辦者、教育行政部門四類核心與重要利益相關(guān)主體對公辦園非在編教師人事制度改革的主要訴求，并基于以上訴求，從創(chuàng)新編制管理機(jī)制、健全待遇經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制、建立同工同酬制度、保障專業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)等方面提出改革完善公辦園非在編教師人事制度的對策建議。

［關(guān)鍵詞］ 公辦園非在編教師；人事制度；利益相關(guān)主體；訴求；對策建議

一、問題提出

黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要加快建設(shè)教育強(qiáng)國，加快建設(shè)高質(zhì)量教育體系，辦好人民滿意的教育。2023年，習(xí)總書記在中共中央政治局第五次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)：“強(qiáng)教必先強(qiáng)師。要把加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)作為建設(shè)教育強(qiáng)國最重要的基礎(chǔ)工作來抓?！奔涌旖ㄔO(shè)教育強(qiáng)國，基點(diǎn)在基礎(chǔ)教育，關(guān)鍵在教師。學(xué)前教育作為基礎(chǔ)教育的奠基階段，推進(jìn)其高質(zhì)量發(fā)展成為高質(zhì)量教育體系建設(shè)的必然要求。2021年，教育部等九部門印發(fā)《“十四五”學(xué)前教育發(fā)展提升行動(dòng)計(jì)劃》，明確指出全面提升保教質(zhì)量是“十四五”時(shí)期學(xué)前教育發(fā)展的重要任務(wù)之一。學(xué)前教師是學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的第一資源，是實(shí)現(xiàn)普及普惠與優(yōu)質(zhì)發(fā)展的關(guān)鍵力量。[1]公辦園是我國普惠性幼兒園的重要主體，[2]發(fā)揮著引領(lǐng)方向、平抑價(jià)格、保障質(zhì)量的重要作用，是?；尽⒍档拙€的中堅(jiān)力量。[3][4]公辦園①非在編教師作為廣大非在編學(xué)前教師的重要組成部分，其人事制度改革有助于為占學(xué)前教師近80%②的非在編教師的人事制度改革提供重要參考。制度改革創(chuàng)新的基本動(dòng)力是相關(guān)主體追求利益的最大化，教育改革的成效受制于多元利益主體的相互作用。[5]充分考慮多元利益相關(guān)者的訴求有助于減少改革的阻力，提升改革的可行性、有效性。公辦園非在編教師、園長、舉辦者、教育行政部門是公辦園非在編教師人事制度改革完善的核心與重要利益相關(guān)者，深入研究這些利益相關(guān)者的主要政策訴求，不僅有利于全面、客觀、深入地理解把握公辦園非在編教師人事制度存在的主要問題，也有助于提出改革完善公辦園非在編教師人事制度的對策建議。鑒于此，本研究通過問卷調(diào)查、一對一訪談和集體座談，著重探討這四類主體的主要政策訴求，進(jìn)一步提出改革完善公辦園非在編教師人事制度的對策建議。

二、公辦園非在編教師人事制度利益相關(guān)者界定與劃分依據(jù)

利益相關(guān)者理論（Stakeholder Theory）最初是經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域識(shí)別與平衡企業(yè)與其他利益相關(guān)者多元利益沖突的基礎(chǔ)理論。[6][7]進(jìn)入21世紀(jì)，利益相關(guān)者理論從經(jīng)濟(jì)學(xué)拓展應(yīng)用至其他社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域，包括教育領(lǐng)域。[8][9]其中“利益相關(guān)者”在1963年首次由斯坦福大學(xué)的研究小組定義為“沒有他們的支持，組織無法維持存在的團(tuán)體”。[10]1984年，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家弗里曼（Freeman）提出，利益相關(guān)者是指“能夠影響個(gè)體所在組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)或能夠被所在組織實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的過程行為所影響的團(tuán)體或個(gè)人”，該定義受到了較多研究者的認(rèn)可，成為當(dāng)前界定利益相關(guān)者最普遍的一個(gè)概念。[11]在該定義的基礎(chǔ)上，本研究將公辦園非在編教師人事制度改革的利益相關(guān)者界定為影響或受公辦園非在編教師人事制度及其改革影響的群體或個(gè)人。

利益相關(guān)者理論的代表人物米切爾（Mitchell）提出了多維分析法，依據(jù)合法性、緊迫性、影響性三個(gè)屬性特征對利益相關(guān)者進(jìn)行分類。其中，合法性是指在法律和道義或是某種特定情況下被賦予參與該項(xiàng)工作權(quán)利的可能性；緊迫性是指言論或意見能被立即關(guān)注的可能性；影響性是指言論或意見影響最終決策的可能性。[12][13]作為利益相關(guān)者，至少要具備其中一個(gè)屬性特征。在這三個(gè)屬性特征的基礎(chǔ)上，利益相關(guān)者被劃分為三類七種（見圖1），一是核心利益相關(guān)者，即須同時(shí)具備合法性、緊迫性、影響性這三個(gè)屬性特征；二是重要利益相關(guān)者，須具備三個(gè)屬性特征中的兩個(gè)，其中具備合法性和緊迫性的稱為依賴型利益相關(guān)者，具備合法性和影響性的稱為支配型利益相關(guān)者，具備緊迫性和影響性的為危險(xiǎn)型利益相關(guān)者；三是潛在的利益相關(guān)者，須具備三個(gè)屬性特征中的一個(gè)，其中僅具備合法性的為自主型利益相關(guān)者，僅具備緊迫性的為苛求型利益相關(guān)者，僅具備影響性的為蟄伏型利益相關(guān)者。[14][15]

借鑒米切爾的分類方法，本研究將公辦園非在編教師人事管理制度改革中的利益相關(guān)主體分為三類。第一類是核心利益相關(guān)主體，主要為公辦園非在編教師，具有合法性、緊迫性、影響性三種屬性特征。公辦園非在編教師作為人事制度改革的目標(biāo)主體，不僅擁有參與該項(xiàng)改革的索取權(quán)，且可能在其自身利益受損的情況下通過采取一些行動(dòng)引起相關(guān)方的重視，從而影響人事制度改革實(shí)踐的具體過程。第二類是重要利益相關(guān)主體，根據(jù)其具有的屬性特征分為兩種情況：一是依賴型利益相關(guān)主體，即具有合法性和緊迫性的公辦園管理者。為了園所的有效運(yùn)轉(zhuǎn)和健康發(fā)展，其會(huì)關(guān)注非在編教師穩(wěn)定性和質(zhì)量，對與之密切相關(guān)的人事制度改革亦會(huì)引起關(guān)注。二是支配型利益相關(guān)主體，即具有合法性和影響性的教育行政部門、舉辦者和專家學(xué)者。他們會(huì)關(guān)注公辦園非在編教師人事制度改革實(shí)踐，在不同程度上有能力或運(yùn)用相應(yīng)手段介入公辦園非在編教師人事制度改革的決策和運(yùn)行過程。第三類是潛在利益相關(guān)主體，包括幼兒園家長、媒體、社會(huì)公眾等，其對公辦園非在編教師的身份、地位、專業(yè)性等的看法會(huì)在某種程度上影響制度改革的具體方面。為深入理解把握核心和重要利益相關(guān)主體的訴求，并為公辦園非在編教師人事制度改革完善提供更有價(jià)值的借鑒參考，本研究著重探討分析公辦園非在編教師、園長、舉辦者、教育行政部門四類主體對公辦園非在編教師人事制度改革的訴求。

三、利益相關(guān)主體對公辦園非在編教師人事制度改革的訴求分析

本研究選取東部的北京、山東、江蘇，中部的湖北、安徽、河南，西部的四川、甘肅、貴州9省市的公辦園非在編教師、園長作為問卷調(diào)查對象，從9省市中擇取6省市的公辦園非在編教師、園長、舉辦者、教育行政管理人員進(jìn)行一對一訪談或集體座談。數(shù)據(jù)收集分為兩部分：第一部分是采用匿名方式對9省市公辦園非在編教師發(fā)放問卷3 000份，回收2 835份，剔除無效問卷115份，保留有效問卷2 720份，回收率94.50%，有效回收率90.67%；對公辦園園長發(fā)放調(diào)查問卷1 300份，回收1 257份，剔除無效問卷57份，保留有效問卷1 200份，回收率96.69%，有效回收率92.31%。問卷調(diào)查樣本的基本信息見表1。問卷數(shù)據(jù)編碼后使用SPSS 24.0軟件對公辦園非在編教師、園長的訴求進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。第二部分采用分層抽樣法進(jìn)行訪談，對前述6省市中的61名非在編教師、32位園長、32名舉辦者和21名教育行政管理人員共146人進(jìn)行半結(jié)構(gòu)式訪談或集體座談，使用Nvivo 12軟件分別對舉辦者、教育行政管理人員的訪談資料進(jìn)行三級(jí)編碼，通過自下向上的歸納過程，形成具有從屬關(guān)系的由最底層到最頂層的各級(jí)節(jié)點(diǎn)。

（一）公辦園非在編教師的主要訴求

問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)（見圖2），在公辦園非在編教師對人事制度改革的訴求中，排在前三位的依次是“表現(xiàn)優(yōu)秀可優(yōu)先入編”（67.20%）、“享有與在編教師同等待遇”（52.10%）、“享有與在編教師同等專業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)”（40.10%）。結(jié)合訪談，作為人事制度改革最直接的核心利益相關(guān)者，非在編教師的訴求主要是從保障自身權(quán)益的角度出發(fā)的，對入編機(jī)會(huì)、同等待遇與專業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)等存在強(qiáng)烈訴求。

1. 增加編制數(shù)量并實(shí)行編制動(dòng)態(tài)調(diào)整，表現(xiàn)優(yōu)秀的可擁有優(yōu)先入編機(jī)會(huì)。

編制是給幼兒園教師帶來歸屬感和安全感的一項(xiàng)制度。[16]當(dāng)前公辦園編內(nèi)外教師依據(jù)是否有編而在地位、待遇上存在較大差異，編內(nèi)教師的工資、社保等待遇主要來自財(cái)政撥款，保障性更強(qiáng)，而編外教師待遇大多由幼兒園自主保障，工資等待遇不穩(wěn)定，難以滿足其需求，造成非在編教師流動(dòng)性較大，職業(yè)歸屬感不強(qiáng)，安全感較弱。[17]因此，擴(kuò)充編制數(shù)量，動(dòng)態(tài)調(diào)整編制資源，為非在編教師提供入編機(jī)會(huì)成為公辦園非在編教師的普遍關(guān)切。本研究調(diào)查發(fā)現(xiàn)（見圖3），71.90%的公辦園非在編教師希望能在編制內(nèi)進(jìn)行聘任。具體來說，一是希望核增公辦園教師編制數(shù)量，教育系統(tǒng)新增編制向?qū)W前教育階段傾斜，為廣大非在編教師提供更多的入編機(jī)會(huì)，進(jìn)而提升地位和待遇。二是在編制總量嚴(yán)控背景下，希望能切實(shí)對編制資源進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，統(tǒng)籌一定比例編制，使優(yōu)秀的非在編教師能夠入編。特別是對于熱愛學(xué)前教育、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、教育教學(xué)經(jīng)驗(yàn)豐富、從教時(shí)間長的優(yōu)秀在崗非在編教師，可通過科學(xué)的制度設(shè)計(jì)，擇優(yōu)為其提供入編的機(jī)會(huì)和通道。

2. 享有與在編教師同等工資待遇，足項(xiàng)足額享有“五險(xiǎn)一金”。

工資與社保待遇的保障程度是決定公辦園非在編教師能否安心、舒心、靜心從教的關(guān)鍵因素，直接影響學(xué)前教育的質(zhì)量提升。[18][19]公辦園非在編教師迫切希望能實(shí)現(xiàn)同工同酬，建立工資待遇動(dòng)態(tài)增長與穩(wěn)定從業(yè)機(jī)制，保障其完整享有“五險(xiǎn)一金”。公辦園非在編教師一是希望能獲得公平的工資待遇，認(rèn)為其與在編教師同樣作為幼兒園教師，從事的工作性質(zhì)和內(nèi)容相同，應(yīng)獲得與在編教師基本相當(dāng)?shù)墓べY報(bào)酬。本研究調(diào)查發(fā)現(xiàn)（見圖4），66.20%的公辦園非在編教師希望其工資水平能達(dá)到在編教師的80%以上。二是公辦園非在編教師希望根據(jù)當(dāng)?shù)匚飪r(jià)水平建立工資待遇的動(dòng)態(tài)增長機(jī)制，與在編教師保持同步的工資增長水平，切實(shí)保障其工資待遇穩(wěn)步提高。三是對于工資收入已基本實(shí)現(xiàn)與在編教師相當(dāng)?shù)姆窃诰幗處焷碚f，其更希望增強(qiáng)“五險(xiǎn)一金”的保障性，能夠參照在編教師參加事業(yè)單位社會(huì)保險(xiǎn)，縮小與在編教師社保繳納費(fèi)用的差距，并足項(xiàng)足額繳納住房公積金、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等，以減輕購房壓力及退休后的養(yǎng)老、醫(yī)療等后顧之憂。

3. 享有與在編教師同等的專業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)。

參加專業(yè)培訓(xùn)和職稱晉升的機(jī)會(huì)能否得到有效保障直接影響公辦園非在編教師職業(yè)發(fā)展的成就感和榮譽(yù)感，且影響非在編教師專業(yè)化提升的動(dòng)力。[20][21]在專業(yè)培訓(xùn)方面，大部分非在編教師希望能參加省市級(jí)及以上的培訓(xùn)。本研究調(diào)查發(fā)現(xiàn)（見圖5），近一半（45.70%）的非在編教師表示希望能參加國培，希望參加省級(jí)或市級(jí)培訓(xùn)的非在編教師比例超過1/3（35.70%）。大多數(shù)非在編教師（88.20%）表示其參加過的培訓(xùn)為園所內(nèi)部組織或者是線上的免費(fèi)培訓(xùn)課程，參加國家級(jí)、省市級(jí)的培訓(xùn)機(jī)會(huì)很少。在職稱晉升方面，公辦園非在編教師希望享有和在編教師同等的職稱晉升機(jī)會(huì)，認(rèn)為不應(yīng)區(qū)別是否在編，而應(yīng)根據(jù)專任教師數(shù)量按比例分配職稱名額，讓公辦園所有教師都有機(jī)會(huì)參評(píng)。不少已評(píng)職稱的非在編教師表示其雖然評(píng)了職稱，但并未享有相應(yīng)的待遇，希望獲得與同級(jí)別職稱在編教師同等待遇。

（二）公辦園園長的主要訴求

公辦園園長問卷調(diào)查顯示（見圖6），在園長對公辦園非在編教師人事制度改革訴求中，排在前三位的依次是“打通非在編教師入編通道”（60.30%）、“財(cái)政保障非在編教師待遇”（54.70%）、“建立非在編教師管理中心”（43.80%）。結(jié)合訪談和集體座談，作為公辦園非在編教師的直接管理者，園長從園所更好運(yùn)轉(zhuǎn)和發(fā)展的角度出發(fā)，主要在編制管理、財(cái)政保障力度、非在編教師有效配置等方面存在較大訴求。

1. 將園所納入機(jī)構(gòu)編制管理并動(dòng)態(tài)調(diào)整編制，打通優(yōu)秀在崗非在編教師入編通道。

當(dāng)前部分地區(qū)僅將教育部門辦園納入機(jī)構(gòu)編制管理范疇，而機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位辦園不在其列，編制難以在不同類型公辦園間統(tǒng)籌管理，隨著在編教師的退休，機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位辦園教師編制數(shù)量愈發(fā)減少。并且，在現(xiàn)行教師編制管理制度下，學(xué)前教師編制跨區(qū)域、跨行業(yè)領(lǐng)域的動(dòng)態(tài)使用與調(diào)整機(jī)制未能建立。[22]這使得公辦園需要大量聘用非在編教師，而非在編教師待遇、專業(yè)發(fā)展等保障與在編教師差距明顯，導(dǎo)致非在編教師隊(duì)伍不穩(wěn)定、流動(dòng)性較大，制約了園所質(zhì)量提升。因此，公辦園管理者的重要訴求是將園所納入機(jī)構(gòu)編制管理，并動(dòng)態(tài)統(tǒng)籌調(diào)整編制配置，讓優(yōu)秀非在編教師享有入編機(jī)會(huì)。一是對于未被納入機(jī)構(gòu)編制管理的公辦園，園長迫切希望能將其園所納入機(jī)構(gòu)編制管理，依據(jù)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)配足配齊教師編制，整體提升教師待遇與穩(wěn)定性，吸引優(yōu)秀人才從教。二是對于已納入機(jī)構(gòu)編制管理的公辦園，園長表示希望編制部門能夠根據(jù)各地事業(yè)發(fā)展實(shí)際需要，統(tǒng)籌調(diào)劑區(qū)域內(nèi)教師編制，優(yōu)先用于學(xué)前教師，新增編制可用于在崗工作、表現(xiàn)優(yōu)秀的公辦園非在編教師。另外，為吸引并留住優(yōu)秀人才，部分園長提出了“雙通道”入編訴求，一方面為學(xué)前教育專業(yè)畢業(yè)生提供公開招聘的入編考試機(jī)會(huì)，吸引更多優(yōu)秀畢業(yè)生進(jìn)入幼兒園從教，另一方面為公辦園在崗符合條件的優(yōu)秀非在編教師開通入編考核通道，激勵(lì)優(yōu)秀非在編教師長期穩(wěn)定從教，雙管齊下，促進(jìn)公辦園教師隊(duì)伍質(zhì)量不斷提升。

2. 動(dòng)態(tài)調(diào)整公辦園生均財(cái)政撥款標(biāo)準(zhǔn)和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，保障非在編教師待遇與專業(yè)發(fā)展權(quán)益。

公辦園非在編教師人事制度改革離不開物質(zhì)層面的支撐，其中待遇保障與專業(yè)發(fā)展制度更需要充足的經(jīng)費(fèi)支持。生均經(jīng)費(fèi)和收費(fèi)作為公辦園保障非在編教師待遇和專業(yè)發(fā)展的主要經(jīng)費(fèi)來源，其標(biāo)準(zhǔn)的高低直接影響非在編教師待遇等的保障與改善程度。調(diào)研中，園長們普遍希望適當(dāng)調(diào)整、提高公辦園生均財(cái)政撥款標(biāo)準(zhǔn)和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。具體而言，相較教育部門辦園園長，機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位辦園園長對于生均財(cái)政撥款標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整的訴求更為強(qiáng)烈。其中，對于目前參照標(biāo)準(zhǔn)較低的普惠性民辦園生均補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位辦園來說，園長主要希望其能參照標(biāo)準(zhǔn)較高的教辦園的生均財(cái)政撥款標(biāo)準(zhǔn)；對于已參照教辦園生均財(cái)政撥款標(biāo)準(zhǔn)的園所來說，園長則希望其能根據(jù)辦園成本、辦園質(zhì)量等級(jí)等進(jìn)一步提高標(biāo)準(zhǔn)，讓幼兒園有充足的經(jīng)費(fèi)用于提高非在編教師待遇、支持非在編教師參加專業(yè)培訓(xùn)和職稱評(píng)定。對于收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整，自收自支類型公辦園園長的訴求更為強(qiáng)烈，其表示園所很少能享有財(cái)政投入，主要依靠保教費(fèi)維持園所運(yùn)轉(zhuǎn)，而在收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)上卻要參照全額撥款或差額撥款的公辦園，這使得非在編教師待遇處于較低水平，遑論其專業(yè)發(fā)展的保障。因此，自收自支型公辦園園長迫切希望能獲得園所收費(fèi)合理上浮的空間，以保障非在編教師待遇與專業(yè)發(fā)展權(quán)益。

3. 提高財(cái)政保障層級(jí)，均衡市域內(nèi)公辦園非在編教師待遇水平。

在當(dāng)前多數(shù)地區(qū)以縣為主的學(xué)前教育財(cái)政投入體制下，公辦園非在編教師待遇保障水平在很大程度上依賴于縣級(jí)政府的財(cái)力狀況。各縣級(jí)政府的財(cái)政供給能力不同，對公辦園非在編教師的財(cái)政投入力度亦不同，這容易造成待遇水平較低地區(qū)非在編教師的流失，不利于市域內(nèi)學(xué)前教育的均衡發(fā)展。特別是財(cái)政供給能力較弱的地區(qū)，公辦園園長希望能均衡不同地區(qū)公辦園非在編教師的待遇水平。具體而言，園長們建議提高財(cái)政保障層級(jí)，加強(qiáng)省市級(jí)政府的資源統(tǒng)籌和財(cái)政投入力度，使財(cái)力薄弱的縣級(jí)政府有能力加大對非在編教師的經(jīng)費(fèi)投入，促進(jìn)市域內(nèi)公辦園非在編教師待遇水平基本相當(dāng)。

4. 建立非在編教師管理中心，助力公辦園非在編教師的有效配置。

由于公辦園非在編教師流動(dòng)性大，特別是在出現(xiàn)臨時(shí)性離職時(shí)，幼兒園需緊急招聘新教師，為快速填補(bǔ)教師空缺以維持保教活動(dòng)的正常開展，幼兒園不得不降低對非在編教師的招聘條件和考核要求。為此，不少園長希望在區(qū)縣層面建立非在編教師管理中心。各公辦園在該管理中心登記備案園所的相關(guān)信息，需要招聘非在編教師時(shí)則可在管理中心發(fā)布招聘信息。同時(shí)，符合幼兒園教師從教資格的人員可在該管理中心進(jìn)行注冊登記，管理中心負(fù)責(zé)對登記的人員進(jìn)行審核篩選，分類整理在崗人員和待業(yè)人員，呈現(xiàn)待業(yè)人員的基本信息和求職意向，從而實(shí)現(xiàn)公辦園和待業(yè)教師間的快速匹配。

（三）舉辦者的主要訴求

本研究對舉辦者關(guān)于所辦園非在編教師人事制度改革訴求的訪談資料依次進(jìn)行開放式編碼、關(guān)聯(lián)式編碼和核心類屬編碼，分別歸納整合為15個(gè)三級(jí)節(jié)點(diǎn)、7個(gè)二級(jí)節(jié)點(diǎn)、3個(gè)一級(jí)節(jié)點(diǎn)。如表2所示，舉辦者主要從所辦園的管理體制、財(cái)稅支持與教師管理三方面提出改革公辦園非在編教師人事制度的訴求。

1. 理順機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位辦園的管理體制，明確屬地移交管理的相關(guān)要求。

當(dāng)前國家政策及多數(shù)地方政策已明確將機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位辦園納入公辦園概念范疇或納入公辦學(xué)前教育資源，提出要理順機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位辦園的管理體制，實(shí)行屬地化管理。[23]但機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位等公辦性質(zhì)園在實(shí)際中未被真正納“公”管理，且對其的屬地化管理尚處在較為宏觀的階段，缺乏相關(guān)配套政策支持。因此，不少舉辦者希望能將機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位辦園切實(shí)納“公”管理，理順管理體制，明晰屬地移交管理等相關(guān)要求。一方面，舉辦者期待真正落實(shí)對所辦園的納“公”管理，在人財(cái)物的配備、管理和保障上與教辦園一樣得到同等對待，其傾向于將所辦園教師交由教育部門指導(dǎo)和管理，以加強(qiáng)教師隊(duì)伍專業(yè)化建設(shè)，提升辦園質(zhì)量。另一方面，舉辦者希望理順機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位辦園管理體制，明確屬地化管理要求，推動(dòng)屬地移交管理。不少舉辦者傾向于歸口移交屬地教育部門，希望明確歸口移交的程序與要求，特別是明確機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位辦園的資產(chǎn)、人員、設(shè)備等的移交要求。還有舉辦者表示，若與當(dāng)?shù)貎?yōu)質(zhì)公辦資源合并，希望明確與公辦資源合并后對園所管理、經(jīng)費(fèi)、教師人事管理等的相關(guān)要求，以加快屬地化管理進(jìn)程。

2. 為機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位辦園提供財(cái)稅支持，并分擔(dān)人員經(jīng)費(fèi)壓力。

機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位辦園是普惠性學(xué)前教育資源的重要組成部分，[24]其無論對緩解幼兒入園壓力，還是對保障廣大家長安心、放心工作來說都具有重要意義。舉辦者不僅希望政府能夠通過財(cái)稅等方式切實(shí)支持其舉辦幼兒園，同時(shí)希望政府能夠加大對辦園成本較高的人員經(jīng)費(fèi)的投入，緩解辦園壓力。一是不少舉辦者認(rèn)為其舉辦幼兒園是幫助政府分擔(dān)提供普惠性學(xué)前教育服務(wù)的責(zé)任，政府應(yīng)通過生均撥款、財(cái)政補(bǔ)助、稅費(fèi)減免等方式提供相應(yīng)的財(cái)稅支持，共同將普惠性幼兒園辦好。有舉辦者認(rèn)為其本身并無舉辦幼兒園的義務(wù)，在舉辦單位保障有限的情況下，政府若不提供財(cái)稅支持，則會(huì)削弱其辦園意愿。二是受編制嚴(yán)控的影響，人員編制“只退不補(bǔ)”，近年新進(jìn)教師基本沒有編制，幼兒園依靠收費(fèi)保障非在編教師待遇的壓力也日益增加。因此，舉辦者希望政府加大對機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位辦園的人員經(jīng)費(fèi)分擔(dān)或保障的力度，減輕舉辦者投入壓力。

3. 對各類公辦園教師職稱評(píng)定、專業(yè)培訓(xùn)、評(píng)優(yōu)評(píng)先等予以統(tǒng)一指導(dǎo)和管理。

長期以來，各類公辦園教師的職稱評(píng)定、專業(yè)培訓(xùn)、評(píng)優(yōu)評(píng)先等主要由舉辦單位負(fù)責(zé)。其中，教育部門辦園教師的職稱評(píng)定、專業(yè)培訓(xùn)等主要由教育部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)管理；機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位辦園教師的職稱評(píng)定、評(píng)優(yōu)評(píng)先等主要由舉辦單位組織進(jìn)行，且多數(shù)僅限“單位人”身份的在編教師參加，這造成了幼兒園教師因所在園所類型不同、身份不同，其在職稱評(píng)定、專業(yè)培訓(xùn)、評(píng)優(yōu)評(píng)先等方面享有的機(jī)會(huì)和權(quán)利存在較大差異。因此，不少舉辦者希望教師無論是否在編、在何類型園，都由教育部門對其職稱評(píng)定、專業(yè)培訓(xùn)、評(píng)優(yōu)評(píng)先等進(jìn)行統(tǒng)一指導(dǎo)和管理。近年來，隨著機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位辦園逐步納入公辦學(xué)前教育資源體系，其教師的職稱評(píng)定、專業(yè)培訓(xùn)、評(píng)優(yōu)評(píng)先等逐漸向教育部門辦園教師靠攏，特別是培訓(xùn)機(jī)會(huì)和層次有了較明顯的提升，但在職稱評(píng)定、評(píng)優(yōu)評(píng)先等方面與教育部門辦園在編教師仍有不小的差距，因而舉辦者對保障編內(nèi)外教師同等專業(yè)發(fā)展權(quán)益的訴求較強(qiáng)。

（四）教育行政部門的主要訴求

本研究對教育行政部門關(guān)于公辦園非在編教師人事制度改革訴求的訪談資料進(jìn)行三級(jí)編碼，自下而上歸納的一級(jí)節(jié)點(diǎn)為增加話語權(quán)、加大財(cái)政支持力度、規(guī)范用人與專業(yè)發(fā)展（見表3）。

1. 增強(qiáng)教育行政部門在編制管理、人事制度改革中的話語權(quán)。

教育行政部門在公辦園非在編教師人事制度改革過程中的話語權(quán)十分有限。一方面，教育行政部門希望在編制管理和使用上增強(qiáng)話語權(quán)。當(dāng)前教育部門既決定不了為公辦園配備編制的數(shù)量，也決定不了財(cái)政撥付公辦園的“人頭費(fèi)”，公辦園教師核編補(bǔ)充困難，因而其希望增強(qiáng)對公辦園教師編制核定及動(dòng)態(tài)調(diào)整的主動(dòng)權(quán)和決策權(quán)，盤活編制資源，提升編制使用效益。另一方面，教育行政部門希望被賦予在教師人事制度改革上更多的話語權(quán)。由于教育行政部門在學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)分配使用、教師職稱晉升名額分配與評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)條件等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的話語權(quán)較弱，其不僅希望增強(qiáng)在財(cái)政經(jīng)費(fèi)分配使用中的權(quán)限，保障非在編教師待遇不斷提高；同時(shí)希望進(jìn)一步加強(qiáng)在教師職稱評(píng)審制度改革中的話語權(quán)，為非在編教師職稱晉升提供更多機(jī)會(huì)。

2. 加大財(cái)政支持力度，為非在編教師同工同酬提供穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)保障。

當(dāng)前學(xué)前教育財(cái)政投入仍不足，公辦園生均財(cái)政撥款標(biāo)準(zhǔn)較低，[25]很大程度上制約了公辦園非在編教師的待遇保障。教育行政部門希望財(cái)政部門進(jìn)一步加大財(cái)政支持力度，健全公辦園生均財(cái)政撥款機(jī)制，允許生均財(cái)政撥款用于人員開支，為非在編教師同工同酬提供穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)保障。特別是對于目前公辦園非在編教師待遇保障較弱的地區(qū)，教育部門希望能夠突破政策壁壘，將公辦園非在編教師經(jīng)費(fèi)部分納入財(cái)政保障范圍，允許生均經(jīng)費(fèi)用于人員開支，為非在編教師待遇提供兜底保障。不少地區(qū)教育行政部門提出，在財(cái)力允許的情況下，希望能夠提高生均財(cái)政撥款標(biāo)準(zhǔn)，以保障非在編教師工資待遇，并切實(shí)落實(shí)各項(xiàng)社保待遇。

3. 對編外用人予以規(guī)范，暢通非在編教師專業(yè)發(fā)展通道。

近年來，為補(bǔ)齊公辦學(xué)前教育資源快速擴(kuò)大帶來的教師缺口，不少地方公辦園通過多種方式招聘使用非在編教師，聘用管理過程中出現(xiàn)了諸多問題，特別是合同管理存在一定的法律風(fēng)險(xiǎn)，影響了公辦園教師隊(duì)伍的規(guī)范管理和質(zhì)量提升。因此，教育行政部門希望人社部門等加強(qiáng)對公辦園編外使用教師的規(guī)范管理，督促公辦園對聘用的非在編教師及時(shí)備案，指導(dǎo)公辦園依法與非在編教師簽訂并履行聘任合同。同時(shí)，為真正讓公辦園非在編教師與在編教師在專業(yè)發(fā)展上享有同等機(jī)會(huì)，教育行政部門希望人社部門適當(dāng)增加優(yōu)秀非在編教師職稱評(píng)定的分配名額，特別是為非在編教師數(shù)量較多的企事業(yè)單位辦園提供更多政策支持，暢通非在編教師專業(yè)發(fā)展通道，助力教育部門更好地提升各類公辦園教師專業(yè)素養(yǎng)。

四、改革完善公辦園非在編教師人事制度的對策建議

滿足全部的多元利益訴求既不可能，也不現(xiàn)實(shí)。因此，充分考慮公辦園非在編教師、公辦園管理者、舉辦者、教育行政部門等核心與重要利益相關(guān)主體的共同訴求，并充分協(xié)調(diào)各方利益，對改革完善公辦園非在編教師人事制度至關(guān)重要。本研究建議高度重視非在編教師的訴求，關(guān)注公辦園園長特別是企事業(yè)單位辦園園長的強(qiáng)烈利益需求，正確引導(dǎo)與合理滿足舉辦者的利益訴求，保障教育部門話語權(quán)，抓準(zhǔn)非在編教師人事制度改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，建立健全教師編制管理、待遇保障和專業(yè)發(fā)展等政策制度。

（一）統(tǒng)籌各方對編制資源的訴求，創(chuàng)新編制管理制度

通過擴(kuò)充教師編制、動(dòng)態(tài)調(diào)整編制資源，為非在編教師提供入編機(jī)會(huì)，是各類公辦園非在編教師和園長的共同訴求，教育部門也希望增強(qiáng)其在編制管理上的話語權(quán)，充分盤活編制資源。因此，統(tǒng)籌利益相關(guān)主體對編制資源的訴求，特別是積極回應(yīng)企事業(yè)單位辦園園長的強(qiáng)烈意愿，多渠道增加編制供給，改革創(chuàng)新編制的使用機(jī)制，是當(dāng)前公辦園非在編教師人事制度改革的重要環(huán)節(jié)。一是在高質(zhì)量發(fā)展背景下，適當(dāng)擴(kuò)大學(xué)前教師編制總量。為避免與小學(xué)混編導(dǎo)致“擇‘幼減編”，并滿足非在編教師和園長的增編需求，探索實(shí)行學(xué)前教師編制單列管理，基于公辦園的實(shí)際需求，按照“自下而上”的方式逐級(jí)核定學(xué)前教師編制，[26]可從源頭上為保障非在編教師的地位和待遇提供更大可能性。二是創(chuàng)新編制管理與使用機(jī)制。充分盤活市域內(nèi)編制存量資源，建立編制“蓄水池”，根據(jù)縣域內(nèi)學(xué)齡前人口變動(dòng)及對學(xué)前教師編制需求的變化，定期核定編制，并根據(jù)各縣域編制資源的盈缺情況，進(jìn)行跨縣域的統(tǒng)籌調(diào)配。同時(shí)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)現(xiàn)有公辦園教師編制總量，由教育部門在不同類型公辦園之間進(jìn)行合理配置。此外，可根據(jù)教師綜合素質(zhì)和貢獻(xiàn)度新增獎(jiǎng)勵(lì)性編制，著重考慮面向在崗非在編教師，打通優(yōu)秀的在崗非在編教師進(jìn)入編制內(nèi)的通道。[27]

（二）積極回應(yīng)共同訴求，建立健全公辦園非在編教師待遇經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制

共同訴求是公辦園非在編教師人事制度改革需重點(diǎn)回應(yīng)與解決的問題。如前所述，為公辦園非在編教師待遇提供充足且穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)保障是公辦園非在編教師、公辦園管理者、舉辦者、教育行政部門四者的共同訴求。為有效回應(yīng)這一共同訴求，亟須建立健全非在編教師待遇經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。一是優(yōu)化財(cái)政投入結(jié)構(gòu)。優(yōu)先并重點(diǎn)保障對教師隊(duì)伍建設(shè)的經(jīng)費(fèi)投入，加大對教師工資待遇支出的比例。中央和省級(jí)政府要將過去主要用于硬件的學(xué)前教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕糜诒Ｕ辖處煷龅慕?jīng)常性轉(zhuǎn)移支付，[28]以保障非在編教師待遇的提高。二是逐步提高公辦園生均財(cái)政撥款標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和事業(yè)發(fā)展實(shí)際需要，動(dòng)態(tài)提高涵蓋各類公辦園的生均財(cái)政撥款標(biāo)準(zhǔn)，明確生均經(jīng)費(fèi)的逐年增長機(jī)制，為非在編教師待遇提供制度化的經(jīng)費(fèi)保障。三是動(dòng)態(tài)調(diào)整公辦園收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)?；趯k園辦園質(zhì)量、辦園成本、撥款性質(zhì)、當(dāng)前物價(jià)水平、家長承受能力等多方面因素的充分測算，動(dòng)態(tài)調(diào)整公辦園的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，[29]園所質(zhì)量等級(jí)越高，其收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)合理提高。

（三）充分協(xié)調(diào)各方利益，保障公辦園非在編教師同工同酬

同工同酬作為明確的政策要求，執(zhí)行落實(shí)難的重要原因在于幼兒園管理者對經(jīng)費(fèi)保障的強(qiáng)烈需求與政府或舉辦方投入能力、意愿不足的矛盾依然存在?；诖?，應(yīng)充分協(xié)調(diào)各級(jí)政府及其部門，采取多種措施激勵(lì)并引導(dǎo)舉辦者共同加大投入，協(xié)力保障公辦園非在編教師與在編教師在工作崗位與工作內(nèi)容相同、有效時(shí)間內(nèi)付出同等的勞動(dòng)、取得相同的工作業(yè)績時(shí)獲得同等待遇。需要指出的是，同等待遇不僅意味著基本工資相當(dāng)，也意味著績效工資、津補(bǔ)貼、社保等基本相同，這樣才能充分體現(xiàn)實(shí)質(zhì)性公平。[30]宜根據(jù)非在編教師所在崗位、從教時(shí)間、職稱等級(jí)、工作表現(xiàn)等設(shè)置階梯式工資遞增體系，且使其工資遞增與同等條件下的在編教師保持同步，以進(jìn)一步激勵(lì)非在編教師的工作積極性，同時(shí)吸引優(yōu)秀人才加入學(xué)前教師隊(duì)伍。

（四）關(guān)注教師專業(yè)成長，保障公辦園非在編教師享有同等專業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)

保障公辦園非在編教師的專業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)，是提升學(xué)前教育質(zhì)量的重要途徑。建議高度重視各利益相關(guān)主體的這一共同訴求，為公辦園非在編教師提供與在編教師同等的培訓(xùn)與職稱晉升機(jī)會(huì)。一方面，明確將非在編教師的專業(yè)培訓(xùn)納入當(dāng)?shù)孛磕暧變簣@教師培訓(xùn)計(jì)劃中，對編內(nèi)外教師一視同仁地提供同等培訓(xùn)機(jī)會(huì)，完善教師輪訓(xùn)制度，保障各類公辦園非在編教師培訓(xùn)機(jī)會(huì)均等。另一方面，教育部門要加強(qiáng)對不同類型公辦園教師職稱評(píng)審的統(tǒng)一指導(dǎo)和管理，為非在編教師與在編教師提供平等的職稱晉升機(jī)會(huì)，[31]并協(xié)同人社部門按公辦園對專任教師實(shí)際需要的數(shù)量設(shè)置專業(yè)技術(shù)崗位，將非在編教師納入公辦園專業(yè)技術(shù)崗位設(shè)置范圍，合理分配不同類型公辦園教師的職稱晉升名額。

注釋：

①本研究中的公辦園是按照《中華人民共和國學(xué)前教育法草案（征求意見稿）》中規(guī)定的，政府及其有關(guān)部門舉辦，或者軍隊(duì)、國有企業(yè)、人民團(tuán)體、高等學(xué)校等事業(yè)單位、街道和村集體等集體經(jīng)濟(jì)組織等利用財(cái)政經(jīng)費(fèi)或者國有資產(chǎn)、集體資產(chǎn)舉辦的幼兒園。由于部隊(duì)辦園和集體辦園的特殊性，且獲取相關(guān)政策文本和資料等存在一定難度，因而不做重點(diǎn)討論，本研究主要聚焦教育部門辦園、其他部門辦園、地方企業(yè)辦園和事業(yè)單位辦園四種類型的公辦園。按照經(jīng)費(fèi)來源的不同，這四類公辦園不僅有財(cái)政全額撥款類園所，還存在財(cái)政差額撥款、主辦單位撥款和自收自支等情況。

②根據(jù)教育部網(wǎng)站2021年教育統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，幼兒園專任教師3 076 579人，在編專任教師635 758人，在編專任教師占專任教師總數(shù)的比例為20.66%，非在編專任教師占比為79.34%。（中華人民共和國教育部.2021年教育統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)[EB/OL].（2022-12-28）[2023-03-16].http：//www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/moe_560/2021/quanguo/202301/t20230103_1037845.html.）

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Reform of the Personnel System for Non？鄄staff Teachers of Public Kindergartens： The Demands from Stakeholders and Suggestions

WANG Honglei， PANG Lijuan， JI Dongying

（Faculty of Education， Beijing Normal University， Beijing 100875 China）

Abstract： High？鄄quality early childhood education system is the foundation of the construction of high？鄄quality education system， and teachers are the key force to achieve universal and inclusive of early childhood education and its high？鄄quality development. The reform of the personnel system for non？鄄staff teachers of public kindergartens can provide important references for the overall personnel system reform of all non？鄄staff teachers who account for nearly 80% of early childhood education teachers. Considering the demands of diversified stakeholders can help reduce resistance to the reform and enhance its feasibility and effectiveness. The study employed questionnaire survey and interview discussion as research methods， and it focused on exploring the main demands for personnel system reform of non？鄄staff teachers of public kindergartens from four types of stakeholders（including non？鄄staff teachers， kindergarten principals， organizers and education？鄄sector authorities）. Then the study， based on the acquired demands， further elaborated the suggestions for reforming and improving the personnel system of non？鄄staff teachers of public kindergartens， in terms of innovating staffing management mechanism， improving the funding guarantee mechanism for teachers treatment， establishing equal work equal pay system， and ensuring professional development opportunities.

Key words： non？鄄staff teachers of public kindergartens； personnel system； stakeholders； demands； suggestions

（責(zé)任編輯：熊燦燦）

*基金項(xiàng)目：國家社會(huì)科學(xué)基金2023年度教育學(xué)青年項(xiàng)目“人口變動(dòng)形勢下學(xué)前教師隊(duì)伍高質(zhì)量發(fā)展的政策保障機(jī)制研究”（編號(hào)：CHA230313）

**通信作者：龐麗娟，北京師范大學(xué)教育學(xué)部教授，博士生導(dǎo)師