基于國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的廣東省高速公路發(fā)展階段分析

關(guān)鍵詞：高速公路；發(fā)展階段；發(fā)展趨勢(shì)；廣東省

中圖分類(lèi)號(hào)：U491 DOI ：10.20042/j.cnki.1009-4903.2024.06.007

Analysis of Guangdong Expressway Development Stages Based on International Experience

Abstract： This paper analyzes the development experiences of expressways in foreign countries and summarizes the three commonstages of expressway development along with their characteristics. Based on Guangdong’s actual conditions， the development stagesof Guangdong’s expressways are categorized. Currently， Guangdong’s expressways are transitioning into a stable developmentphase， with a slowdown in construction speed. Construction projects are increasingly focused on precisely optimizing the functionality ofthe road network and its investment returns， while the demand for high-quality operations is growing. To address this， it is necessary toimprove the institutional system， promote technological innovation and application， and strengthen financial support.

Key words： Expressway；Development Stages；Development Trends；Guangdong Province

0引言

在廣東省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷程中，高速公路以其便捷的運(yùn)輸服務(wù)和穩(wěn)定的建設(shè)投資，在推動(dòng)產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化、促進(jìn)內(nèi)需市場(chǎng)擴(kuò)大等方面持續(xù)發(fā)揮著重要作用。截至2023年底，廣東省高速公路總通車(chē)?yán)锍踢_(dá)到11481km，密度約為6.4km/100km²，通車(chē)?yán)锍踢B續(xù)10年位居全國(guó)第一，密度僅次于上海、天津和北京3個(gè)直轄市。廣東省高速公路的發(fā)展取得了顯著成效。然而，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)由高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，土地集約利用和投資有效性等要求日益提高，以往以規(guī)模擴(kuò)張為主的發(fā)展模式已不再適用，未來(lái)高速公路建設(shè)將逐步放緩。

在此背景下，廣東省高速公路如何實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級(jí)并持續(xù)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，成為行業(yè)關(guān)注的重點(diǎn)問(wèn)題。本文基于國(guó)外高速公路發(fā)展的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合相關(guān)制度、建設(shè)運(yùn)營(yíng)管理發(fā)展情況等因素的綜合分析，對(duì)廣東省高速公路的發(fā)展過(guò)程進(jìn)行了階段劃分，探討當(dāng)前階段的發(fā)展重點(diǎn)及未來(lái)趨勢(shì)，以期為廣東省高速公路發(fā)展規(guī)劃提供決策參考，同時(shí)也為其他地區(qū)的發(fā)展提供借鑒意義。

1國(guó)外經(jīng)驗(yàn)

1.1高速公路發(fā)展歷程

1.1.1德國(guó)

1921年，全球首條高速公路在柏林建成，主要用作賽車(chē)跑道和新車(chē)試驗(yàn)路段；1926年，德國(guó)開(kāi)始規(guī)劃建設(shè)漢堡-法蘭克福-瑞士巴塞爾高速公路[1]。1932年，該路線的科隆-波恩區(qū)間段通車(chē)，成為德國(guó)第一條向公眾開(kāi)放的高速公路。隨后幾年，德國(guó)開(kāi)始快速建設(shè)高速公路，1935年頒布《公路及高速公路管理新法令》，1935-1942年新增里程3859km。二戰(zhàn)后，1955年和1962年，聯(lián)邦德國(guó)政府分別頒布《交通財(cái)政法》和《公路建設(shè)財(cái)政法》，征收汽車(chē)使用相關(guān)稅項(xiàng)作為高速公路建設(shè)資金，高速公路建設(shè)再次加速。1950-1987年，西德境內(nèi)高速公路通車(chē)?yán)锍逃?128km增長(zhǎng)至8437km。

目前，德國(guó)高速公路里程約1.3萬(wàn)km，密度約為3.7km/100km²，是世界上高速公路網(wǎng)最密集的國(guó)家之一[2]。隨著路網(wǎng)規(guī)模擴(kuò)大，建設(shè)養(yǎng)護(hù)資金需求也越來(lái)越大。因此，德國(guó)政府于2002年頒布了《重型商用車(chē)高速公路收費(fèi)法》，規(guī)定從2005年1月起，對(duì)總質(zhì)量12t以上的貨車(chē)開(kāi)始收費(fèi)。2007年9月，德國(guó)將單公里費(fèi)率由12.4歐分提高至13.5歐分。2009年1月，德國(guó)實(shí)施了《高速公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)條例》，根據(jù)排放標(biāo)準(zhǔn)和軸數(shù)對(duì)貨車(chē)進(jìn)行分檔收費(fèi)，最低檔費(fèi)率為14.1歐分/km。2023年底，德國(guó)開(kāi)始征收碳排放附加費(fèi)[3]。2024年7月，收費(fèi)范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，技術(shù)允許最大載質(zhì)量超過(guò)3.5t的車(chē)輛也開(kāi)始被納入收費(fèi)范圍。

1.1.2美國(guó)

美國(guó)同樣是最早建設(shè)高速公路的國(guó)家之一[4]。1937年，為了應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)大蕭條，美國(guó)著手修建了第一條高速公路——賓夕法尼亞高速公路。1944年，提出了州際公路計(jì)劃（總規(guī)模達(dá)6.5萬(wàn)km，其中包含約0.8萬(wàn)km的城市道路），但受資金來(lái)源未明確及戰(zhàn)爭(zhēng)影響，建設(shè)進(jìn)程相對(duì)緩慢。1956年，《聯(lián)邦援助高速公路法案》獲得通過(guò)，該方案通過(guò)設(shè)立公路信托基金（資金來(lái)源包括燃料稅、輪胎稅、貨車(chē)購(gòu)置稅等稅項(xiàng)）來(lái)支持大規(guī)模的高速公路建設(shè)。至1992年，州際公路系統(tǒng)全面建成，高速公路通車(chē)?yán)锍踢_(dá)到8.68萬(wàn)km。1991年，《多模式地面交通運(yùn)輸效率法案》（ISTEA，又稱(chēng)“冰茶法案”）得以頒布，該法案引導(dǎo)交通運(yùn)輸發(fā)展的重心轉(zhuǎn)向提升運(yùn)輸效率和促進(jìn)其可持續(xù)發(fā)展，有力地推動(dòng)了智能交通技術(shù)的發(fā)展[5]。2003年，《高速公路管理和運(yùn)營(yíng)手冊(cè)》首次面世，該手冊(cè)為從業(yè)人員提供了全面系統(tǒng)的工作指引和技術(shù)參考，并著重強(qiáng)調(diào)高速公路運(yùn)營(yíng)者需逐漸從以建設(shè)養(yǎng)護(hù)為主的角色轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)提供商和運(yùn)營(yíng)商”。

截至2021年底，美國(guó)已建成10.8萬(wàn)km的高速公路網(wǎng)，密度達(dá)到1.2km/100km²。近年來(lái)，由于燃油效率的提升和新能源汽車(chē)的快速發(fā)展，燃油稅收入的可靠性有所下降，導(dǎo)致聯(lián)邦公路信托基金緊張的局面。為此，2005年的《安全、負(fù)責(zé)、靈活及有效率的交通平衡法案》（SAFETEA-LU法案）、2012年的《21世紀(jì)推進(jìn)發(fā)展法案》（MAP-21法案）以及2015年的《修復(fù)美國(guó)地面交通法》（FAST法案）均為公路的建設(shè)與養(yǎng)護(hù)提供了大量的財(cái)政資金，其中FAST法案規(guī)定在2016-2020財(cái)年期間，將約2050億美元的融資用于高速公路建設(shè)。

1.1.3日本

1943年，日本政府提出了全國(guó)高速公路建設(shè)計(jì)劃。二戰(zhàn)結(jié)束后，日本頒布了《道路建設(shè)特別措施法》（1952年）和《道路建設(shè)財(cái)源臨時(shí)措施法》（1953年），這2部法規(guī)分別規(guī)定了收取車(chē)輛通行費(fèi)和征收與汽車(chē)相關(guān)的稅項(xiàng)作為公路發(fā)展的專(zhuān)項(xiàng)資金；1956年頒布的《日本道路公團(tuán)法》則明確了收費(fèi)公路的建設(shè)管理主體為道路公團(tuán)。1957年，名神高速——日本第1條高速公路開(kāi)始動(dòng)工建設(shè)。到了1973年，日本實(shí)施了第7次“公路發(fā)展五年計(jì)劃”，該計(jì)劃大幅增加了對(duì)高速公路建設(shè)的投資，使得高速公路的建設(shè)速度明顯加快[6]。在1973-1997年的25年間，日本新建了5534km的高速公路。截至2021年初，日本已建成約9100km的高速公路，其密度達(dá)到了2.5km/100km²。

由于新建路段的經(jīng)濟(jì)效益逐漸降低以及對(duì)成本管控不力，道路公團(tuán)的財(cái)務(wù)狀況日益惡化，難以?xún)H憑通行費(fèi)收入按計(jì)劃償清債務(wù)[7]。為此，2005年日本出臺(tái)了《日本高速公路資產(chǎn)持有及債務(wù)償還機(jī)構(gòu)法》，正式啟動(dòng)道路公團(tuán)的民營(yíng)化改革，并實(shí)現(xiàn)了全國(guó)高速公路債務(wù)的“統(tǒng)借統(tǒng)還”。改革后，由“日本高速公路持有和債務(wù)償還機(jī)構(gòu)”（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“機(jī)構(gòu)”）代表政府持有全國(guó)的高速公路資產(chǎn)，并承接了原道路公團(tuán)的債務(wù)；道路公團(tuán)則改制為國(guó)有高速公路特許經(jīng)營(yíng)公司，按地區(qū)劃分管轄區(qū)域。這些特許經(jīng)營(yíng)公司與機(jī)構(gòu)簽訂租賃協(xié)議，負(fù)責(zé)各自轄區(qū)內(nèi)高速公路的建設(shè)、養(yǎng)護(hù)和運(yùn)營(yíng)管理。它們所收取的通行費(fèi)，在扣除必要的支出后，全部上交機(jī)構(gòu)，用于統(tǒng)一償還貸款[8]。此外，分別在2014年和2023年對(duì)《道路建設(shè)特別措施法》進(jìn)行了修訂，逐步將高速公路的收費(fèi)期限延長(zhǎng)至2115年，這一舉措有效地緩解了債務(wù)償還的壓力。

1.2高速公路發(fā)展階段歸納

根據(jù)國(guó)外的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，高速公路的發(fā)展普遍經(jīng)歷了3個(gè)階段：①起步探索階段：在此階段，高速公路的發(fā)展主要集中在初步規(guī)劃、法律制定以及小規(guī)模的項(xiàng)目建設(shè)上；②大規(guī)模集中建設(shè)階段：當(dāng)通過(guò)法律明確了高速公路專(zhuān)用資金來(lái)源后，高速公路建設(shè)開(kāi)始進(jìn)入快速的大規(guī)模建設(shè)階段。在這個(gè)階段，制度體系、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等得到了進(jìn)一步完善；③穩(wěn)定發(fā)展階段：當(dāng)路網(wǎng)基本形成后，高速公路建設(shè)速度逐漸放緩，進(jìn)入穩(wěn)定發(fā)展階段。在這個(gè)階段，主要任務(wù)是不斷完善路網(wǎng)布局，同時(shí)更加關(guān)注如何保障已建成的大規(guī)模路網(wǎng)的服務(wù)水平。工作重點(diǎn)逐漸轉(zhuǎn)向技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)用、制度體系完善和保障資金穩(wěn)定等方面。

2廣東省高速公路發(fā)展階段劃分

2.1起步探索階段（1989-1998年）

廣東省的首條高速公路——廣佛高速，于1986年動(dòng)工建造，1989年建成通車(chē)，標(biāo)志著廣東省高速公路正式邁入起步探索階段。進(jìn)入90年代，廣深高速、惠深高速、深汕高速、虎門(mén)大橋等一系列主干高速公路相繼建成通車(chē)。至1999年底，廣東省高速公路總里程已突破1000km。

2.2大規(guī)模集中建設(shè)階段（1999-2020年）

1998年1月，《公路法》的實(shí)施為公路的規(guī)劃、建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、經(jīng)營(yíng)、使用和管理以及通行費(fèi)的收取提供了法律依據(jù)[9]；同年10月，《廣東省高速公路管理?xiàng)l例》也開(kāi)始施行（該條例現(xiàn)已廢止）。隨著相關(guān)法律法規(guī)的逐步完善和建設(shè)投資模式的日益成熟，廣東省高速公路在90年代末開(kāi)始進(jìn)入大規(guī)模集中建設(shè)階段。2008年金融危機(jī)后，高速公路在促進(jìn)投資、穩(wěn)定增長(zhǎng)方面的作用得到了更多重視，廣東省高速公路的建設(shè)步伐進(jìn)一步加快。同年11月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的10項(xiàng)措施，其中特別強(qiáng)調(diào)了要加快公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。2013年7月，廣東省印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)粵東西北振興發(fā)展的決定》，將交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為“三大抓手”之一，極大地推動(dòng)了粵東西北地區(qū)高速公路的建設(shè)進(jìn)程。2015年，廣東省實(shí)現(xiàn)了“縣縣通高速公路”的目標(biāo)。與此同時(shí)，改擴(kuò)建工程的規(guī)模也在不斷擴(kuò)大。廣佛高速、佛開(kāi)高速、惠深高速、廣清高速等多個(gè)項(xiàng)目相繼開(kāi)展了擴(kuò)建工作。此外，廣東省還于2015年印發(fā)了《廣東省交通運(yùn)輸廳關(guān)于高速公路改擴(kuò)建的管理辦法（試行）》（該辦法于2018年正式印發(fā)）。

在運(yùn)營(yíng)方面，2003年3月，《廣東省公路條例》開(kāi)始施行；2004年11月，《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》也得以施行，并完成了高速公路聯(lián)網(wǎng)收費(fèi)系統(tǒng)的建設(shè)。2014年，廣東省內(nèi)主線收費(fèi)站全部撤銷(xiāo)。隨著制度體系的不斷完善、相關(guān)技術(shù)的不斷提升和區(qū)域高速公路網(wǎng)絡(luò)的逐步建成，廣東省高速公路的運(yùn)營(yíng)模式也由最初的單條路段獨(dú)立運(yùn)營(yíng)轉(zhuǎn)變?yōu)榫植柯肪W(wǎng)協(xié)同運(yùn)營(yíng)，再進(jìn)一步轉(zhuǎn)變?yōu)槿∫粡埦W(wǎng)協(xié)同運(yùn)營(yíng)，運(yùn)營(yíng)管理效率得到了顯著提升。同時(shí)，隨著交通擁堵問(wèn)題的日益凸顯，管理重點(diǎn)也逐漸從收費(fèi)轉(zhuǎn)向了交通運(yùn)行，交通管控力度得到了進(jìn)一步加大。

2.3穩(wěn)定發(fā)展階段（2021年至今）

近年來(lái)，隨著廣東省高速公路路網(wǎng)的基本形成，里程增長(zhǎng)速度已呈現(xiàn)出放緩的趨勢(shì)，標(biāo)志著廣東省高速公路發(fā)展正式步入穩(wěn)定發(fā)展階段。在這一階段，建設(shè)重點(diǎn)逐漸轉(zhuǎn)向完善網(wǎng)絡(luò)連通性和疏通擁堵瓶頸[10]。廣深高速、深汕西高速、廣珠東高速等改擴(kuò)建工程正在加速推進(jìn)。在運(yùn)營(yíng)方面，2022年廣東省通過(guò)了《廣東省高速公路運(yùn)營(yíng)管理辦法》《廣東省全面推廣高速公路差異化收費(fèi)實(shí)施方案》，這些政策措施的出臺(tái)為高速公路運(yùn)營(yíng)管理工作提供了更為全面的制度保障。同時(shí)，智慧高速公路建設(shè)也在持續(xù)推進(jìn)，智慧收費(fèi)站、智慧高速公路系統(tǒng)、主動(dòng)交通流管控以及基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)字化等先進(jìn)技術(shù)的應(yīng)用和推廣，為高速公路運(yùn)營(yíng)的高質(zhì)量發(fā)展注入了新的活力。

3發(fā)展趨勢(shì)分析

當(dāng)前，廣東省高速公路正由大規(guī)模集中建設(shè)階段向穩(wěn)定發(fā)展階段過(guò)渡，發(fā)展模式也由規(guī)模擴(kuò)張轉(zhuǎn)變?yōu)橘|(zhì)量提升。未來(lái)，雖然高速公路里程的增長(zhǎng)速度將持續(xù)放緩，但仍將保持一定的建設(shè)速度，新增路線將更加注重對(duì)路網(wǎng)短板的精準(zhǔn)補(bǔ)足功能和項(xiàng)目投資效益的提升。

隨著建設(shè)規(guī)模的進(jìn)一步擴(kuò)大，廣東省高速公路將進(jìn)入以運(yùn)營(yíng)管理為主導(dǎo)的新階段，工作重點(diǎn)將轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｕ洗媪扛咚俟返倪\(yùn)輸服務(wù)品質(zhì)。在路網(wǎng)運(yùn)營(yíng)方面，雖然廣東省高速公路的相關(guān)制度體系已初步建立，但仍需進(jìn)一步完善。同時(shí)，常態(tài)化擁堵問(wèn)題日益嚴(yán)峻，財(cái)務(wù)可持續(xù)性也面臨挑戰(zhàn)。因此，預(yù)測(cè)未來(lái)廣東省將進(jìn)一步完善相關(guān)規(guī)章制度和標(biāo)準(zhǔn)體系，形成包括發(fā)展規(guī)劃、工作指引、實(shí)施方案和績(jī)效評(píng)價(jià)在內(nèi)的一系列制度體系，以支撐運(yùn)營(yíng)管理工作的系統(tǒng)統(tǒng)籌和具體實(shí)施。

此外，高速公路智慧化、數(shù)字化應(yīng)用場(chǎng)景將快速發(fā)展，為緩解擁堵、提升安全、優(yōu)化日常養(yǎng)護(hù)等提供更多解決方案，從而全面提升管理能力和服務(wù)品質(zhì)。同時(shí)，在交通運(yùn)輸部加快推進(jìn)《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》修訂工作的背景下，廣東省需要啟動(dòng)配套政策研究，聚焦高速公路項(xiàng)目?jī)攤谙藁蚪?jīng)營(yíng)期限和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)機(jī)制、經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目通過(guò)“政府收費(fèi)、統(tǒng)貸統(tǒng)還”體系實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌管理和養(yǎng)護(hù)管理性長(zhǎng)期收費(fèi)等制度創(chuàng)新方向，為條例修訂提供區(qū)域?qū)嵺`支撐，保障政策銜接順暢，切實(shí)維護(hù)高速公路資金穩(wěn)健性和可持續(xù)發(fā)展能力。

4結(jié)束語(yǔ)

借鑒德國(guó)、美國(guó)、日本等國(guó)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，高速公路的發(fā)展普遍可以劃分為起步探索階段、大規(guī)模集中建設(shè)階段和穩(wěn)定發(fā)展階段。當(dāng)前，廣東省高速公路正處于大規(guī)模集中建設(shè)階段向穩(wěn)定發(fā)展階段過(guò)渡的關(guān)鍵時(shí)期。在這一轉(zhuǎn)型過(guò)程中，發(fā)展重點(diǎn)正逐步由增量建設(shè)轉(zhuǎn)向存量運(yùn)營(yíng)。未來(lái)，對(duì)于高質(zhì)量存量運(yùn)營(yíng)的需求將進(jìn)一步增大。因此，廣東省需要不斷完善高速公路的運(yùn)營(yíng)管理制度體系，積極推動(dòng)運(yùn)營(yíng)養(yǎng)護(hù)技術(shù)的提升，并通過(guò)制度改革來(lái)加強(qiáng)資金保障，以確保高速公路的長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展。