推動東北全面振興的政策支持：基本原則與著力方向

【摘要】推動東北全面振興是實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的應(yīng)有之義，東北地區(qū)對社會主義現(xiàn)代化強國建設(shè)具有重要戰(zhàn)略支撐作用，因此，國家需要適當加大對東北全面振興的支持力度。國家對東北地區(qū)的支持應(yīng)該堅持目標導向原則、兼顧效率與公平原則、與建設(shè)全國統(tǒng)一大市場相協(xié)調(diào)原則、避免引發(fā)低效投資膨脹原則。應(yīng)重點支持東北地區(qū)加快提升基本公共服務(wù)水平，加快建立對東北地區(qū)的區(qū)際利益補償機制，支持中央企業(yè)擴大在東北地區(qū)進行重大生產(chǎn)力布局，支持東北地區(qū)加快建立產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新新機制。

【關(guān)鍵詞】東北地區(qū)? 經(jīng)濟發(fā)展? 中國式現(xiàn)代化? 加大支持力度? 內(nèi)生動力

【中圖分類號】D601? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2024.04.010

習近平總書記在新時代推動東北全面振興座談會上強調(diào)，推動東北全面振興要“堅持加大支持力度和激發(fā)內(nèi)生動力相結(jié)合”。這一重要論述深刻闡明了推動東北全面振興是國家和東北地區(qū)的共同責任，需要形成國家支持和東北地區(qū)自身努力的合力。

東北地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展面臨的現(xiàn)實難題

東北振興戰(zhàn)略實施20年來，特別是黨的十八大以來，國家出臺了一系列支持東北地區(qū)振興發(fā)展的政策。東北地區(qū)社會各界深入貫徹黨中央決策部署，東北振興取得一系列重要進展。深入實施黑土地保護工程，糧食綜合生產(chǎn)能力不斷提升，東北地區(qū)的國家糧食安全“壓艙石”地位進一步加強；全面實施重要生態(tài)系統(tǒng)保護和修復(fù)重大工程，主要生態(tài)屏障功能不斷加強，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善；深入推進行政管理體制改革和優(yōu)化公共管理服務(wù)，營商環(huán)境持續(xù)優(yōu)化；社會事業(yè)蓬勃發(fā)展，城鄉(xiāng)面貌煥然一新，社會民生改善明顯。與此同時，東北地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展活力不足等問題仍沒有得到根本解決，與東南沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)相比，甚至與全國平均水平相比，經(jīng)濟差距趨于擴大，推動東北全面振興面臨許多現(xiàn)實難題。

經(jīng)濟發(fā)展滯后問題進一步顯現(xiàn)，與全國平均水平差距逐漸加大。計劃經(jīng)濟時期，東北地區(qū)在全國經(jīng)濟發(fā)展中居于領(lǐng)先地位。1978年東北三省GDP合計為全國的13.1%，人均GDP相當于全國平均水平的1.39倍。改革開放以后，東北地區(qū)經(jīng)濟的領(lǐng)先優(yōu)勢不斷降低。2003年東北三省GDP合計為全國的8.54%，人均GDP與全國平均水平基本持平。此后，東北地區(qū)經(jīng)濟活力有所提升，但仍無法趕上全國經(jīng)濟高速增長的步伐。2022年東北三省GDP合計已降為全國的4.81%，人均GDP已不足全國平均水平的70%，遼、吉、黑三省人均GDP在全國各省份的排名已分別下降至第19位、第27位和第30位，人均可支配收入在全國的排名分別位列第9位、第25位和第22位。[1]

工業(yè)基地地位有所下降，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)培育進展緩慢。區(qū)域振興的核心是產(chǎn)業(yè)振興和實體經(jīng)濟發(fā)展。然而，東北地區(qū)產(chǎn)業(yè)振興發(fā)展乏力問題一直沒有得到根本解決。1978年東北三省工業(yè)增加值占全國的比重為18.26%，2003年下降為10.36%，2023年進一步下降至4.54%；2003年三省制造業(yè)主營業(yè)務(wù)收入占全國的比重為7.98%，2021年已下降為4.65%。[2]在總量增長緩慢的同時，主導產(chǎn)業(yè)固化問題越來越嚴重，甚至存在日益依賴“原字號”產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)象。遼寧省制造業(yè)主營業(yè)務(wù)收入最高的兩個行業(yè)分別為黑色金屬冶煉和壓延加工業(yè)、石油加工和煉焦及核燃料加工業(yè)，2022年制造業(yè)主營業(yè)務(wù)總收入中資源加工型產(chǎn)業(yè)所占比重超過60%，大部分機電產(chǎn)品制造業(yè)的地位不斷下降，甚至呈現(xiàn)萎縮態(tài)勢。黑龍江省經(jīng)濟依賴資源開采和加工產(chǎn)業(yè)的特征更加明顯，吉林省則長期保持汽車產(chǎn)業(yè)一業(yè)獨大現(xiàn)象。眾所周知，現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)均具有相互配套、相互支撐的集群化發(fā)展特征。因此，東北地區(qū)突破現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局，構(gòu)建以戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)為重要支撐的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系難度非同尋常。

地方財政運行困難較大，經(jīng)濟社會發(fā)展的財力保障能力偏弱。東北地區(qū)經(jīng)濟增長乏力直接影響著區(qū)域內(nèi)各級地方財政收入增長。2022年遼、吉、黑三省一般公共預(yù)算收入扣除留抵退稅因素后同比增長率分別為-0.4%、-16.5%和9.3%。其中吉林省增速在全國最低，比增速倒數(shù)第二的天津市低超過10個百分點；黑龍江省則是能源生產(chǎn)大省中一般公共預(yù)算收入增速最低的。受當年煤炭、石油銷量和價格齊升影響，山西、內(nèi)蒙古、陜西、新疆和青海，一般公共預(yù)算分別增長29.3%、27.0%、26.8%、26.7%和19.7%。[3]2022年東北三省一般公共預(yù)算收入合計僅占全國地方一般公共預(yù)算收入總額的2.29%，三省一般公共預(yù)算支出合計占全國地方一般公共預(yù)算支出總額的5.98%。在這種情況下，東北各級地方財政收支平衡壓力日益加大。地方政府推動經(jīng)濟建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策空間越來越小，一些地市級和縣級財政在“保民生、保運轉(zhuǎn)、保工資”等基本需求層面都困難重重，根據(jù)當?shù)貙嶋H需要安排各種支持經(jīng)濟發(fā)展項目的能力非常薄弱。

常住人口規(guī)模持續(xù)快速減少，人口老齡化問題日益突出。自2011年開始，東北三省常住人口規(guī)模持續(xù)大幅度下降。2022年東北三省常住人口合計為9644萬人，[4]比2010年減少1308萬人。與東部、中部、西部地區(qū)相比，東北地區(qū)人口下降速度最快。其中，遼寧省減少178萬人，吉林省減少399萬人，黑龍江省減少731萬人。造成東北地區(qū)人口持續(xù)負增長的原因主要有兩個方面，一是人口出生率大幅度下降和出生人口大幅度減少，二是人口持續(xù)外流。而這兩個方面的人口變化又直接導致了人口年齡結(jié)構(gòu)變化，使東北地區(qū)率先成為人口老齡化程度最深的地區(qū)。2020年，東北三省合計65歲及以上人口的比重為16.39%，三省均已進入深度老齡化社會。人口快速減少一定程度上影響著區(qū)域發(fā)展活力和消費增長，一些城市房地產(chǎn)業(yè)提早進入衰退期，地方財政收入受到巨大沖擊。人口老齡化則加重了社會保障體系的運行壓力。

東北亞地緣政治環(huán)境嚴峻復(fù)雜，東北地區(qū)對外開放面臨的制約因素較多。東北地區(qū)社會經(jīng)濟變遷一直與東北亞地緣政治環(huán)境密切相關(guān)。新中國成立后，東北地區(qū)快速建成我國重要的工業(yè)基地，在很大程度上得益于中蘇友好關(guān)系發(fā)展。冷戰(zhàn)結(jié)束以后，東北亞地區(qū)局勢總體趨向緩和，但許多歷史分歧與現(xiàn)實矛盾并未得到根本解決，東北亞區(qū)域合作一直難以取得突破性進展，東北地區(qū)地處東北亞地理中心的區(qū)位優(yōu)勢難以得到充分發(fā)揮，對外經(jīng)貿(mào)合作發(fā)展水平較低。2022年三省對外貿(mào)易依存度僅為19.3%，遠遠低于全國34.8%的水平，尤其是吉林和黑龍江兩省貿(mào)易依存度僅為10%左右，同年兩省實際利用外資額分別僅為2.3億美元和4.5億美元。[5]當前，世界百年未有之大變局加速演進，美國不斷強化包括東北亞在內(nèi)的全球同盟體系，激化地區(qū)矛盾，并企圖從政治和軍事等領(lǐng)域?qū)ξ覈鴮嵤?zhàn)略圍堵，在科技和經(jīng)濟等領(lǐng)域與我國“脫鉤斷鏈”，東北亞地緣政治局勢更加嚴峻復(fù)雜。中俄新時代全面戰(zhàn)略協(xié)作伙伴關(guān)系快速發(fā)展為東北地區(qū)開展對俄合作提供了重要保障，也為地區(qū)和平穩(wěn)定提供了重要支撐，但東北亞地區(qū)復(fù)雜的政治安全矛盾短期內(nèi)很難消除，東北地區(qū)對外開放面臨的地緣政治制約短期內(nèi)也難有根本改觀。

加大對東北全面振興支持力度是實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的必然要求

從經(jīng)濟社會發(fā)展面臨的復(fù)雜形勢來看，僅靠東北地區(qū)自身努力在短期內(nèi)很難實現(xiàn)全面振興的目標。無論是從中國式現(xiàn)代化的基本特征來看，還是從東北地區(qū)對中國式現(xiàn)代化的戰(zhàn)略支撐作用來看，都需要國家加大對東北全面振興的支持力度。

推動東北全面振興是實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。深入實施包括東北振興戰(zhàn)略在內(nèi)的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，縮小區(qū)域之間以及各區(qū)域內(nèi)部經(jīng)濟差距，是實現(xiàn)共同富裕的重要途徑，也是中國式現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。

第一，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是實現(xiàn)共同富裕的重要途徑。黨的二十大報告提出，“中國式現(xiàn)代化是全體人民共同富裕的現(xiàn)代化”。共同富裕的本質(zhì)是各地區(qū)和全體人民的共同富裕，而不是少部分地區(qū)或者一部分人民的富裕。實現(xiàn)共同富裕必須努力解決地區(qū)、城鄉(xiāng)和收入三大差距過大問題，讓發(fā)展成果更多更公平地惠及全體人民。當前，我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展格局出現(xiàn)了一些值得關(guān)注的新情況新問題，其中最突出的就是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展分化態(tài)勢明顯。在東西差距還沒有得到有效解決的情況下，南北差距不斷擴大，全國經(jīng)濟重心不斷南移，北方地區(qū)經(jīng)濟份額已由2012年的42.8%縮減到2022年的35.2%。[6]經(jīng)濟活動和人口日益向大城市及城市群集聚，主要城市群以外的很多城市和地區(qū)，特別是資源枯竭型城市、傳統(tǒng)工礦區(qū)城市經(jīng)濟發(fā)展活力不足，人口外流與產(chǎn)業(yè)萎縮相互影響。為此，實現(xiàn)共同富裕目標必須解決地區(qū)差距不斷擴大問題。

第二，推動東北全面振興是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。自2000年起，以實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略為開端，國家陸續(xù)推出東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興、中部崛起等區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，旨在解決區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)問題。黨的二十大報告對新時代促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展作出新部署，明確提出要“深入實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，優(yōu)化重大生產(chǎn)力布局，構(gòu)建優(yōu)勢互補、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟布局和國土空間體系”。[7]新時代的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略包括推動西部大開發(fā)、東北全面振興、中部地區(qū)崛起、東部率先發(fā)展，以及支持各種特殊類型地區(qū)加快發(fā)展。東北地區(qū)是我國實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的主要短板地區(qū)之一，全國整體性的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展離不開東北全面振興。

第三，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展需要有效市場與有為政府更好結(jié)合。促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展在本質(zhì)上是引導資源在區(qū)域間合理配置并形成合理分工關(guān)系，因此，必須充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用。加快全國統(tǒng)一大市場建設(shè)，促進生產(chǎn)要素合理流動和各個地區(qū)比較優(yōu)勢充分發(fā)揮，就是通過市場機制促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的過程。當然，只靠市場機制并不能實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。集聚式發(fā)展是現(xiàn)代經(jīng)濟的基本現(xiàn)象，如果沒有政府的有效干預(yù)和調(diào)節(jié)，必然加速“循環(huán)因果累積”，形成區(qū)域發(fā)展的“馬太效應(yīng)”，致使區(qū)域差距不斷擴大。在我國多級政府體制下，明確政府在促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的作用還需要注意中央與地方的權(quán)責問題。政府在促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的作用就是建立區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機制，即構(gòu)建和完善區(qū)域戰(zhàn)略統(tǒng)籌機制、市場一體化發(fā)展機制、區(qū)域合作互助機制、區(qū)際利益補償機制和推動基本公共服務(wù)均等化。[8]受自身權(quán)限和財力影響，各級地方政府在建立和完善區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機制方面的作用是有限的，國家需要承擔區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的保障義務(wù)。[9]

東北地區(qū)對社會主義現(xiàn)代化強國建設(shè)的戰(zhàn)略支撐作用。習近平總書記強調(diào)：“構(gòu)建新發(fā)展格局，進一步凸顯東北的重要戰(zhàn)略地位；推進中國式現(xiàn)代化，需要強化東北的戰(zhàn)略支撐作用。”[10]習近平總書記的重要論述深刻闡明了推動東北全面振興對中國式現(xiàn)代化的戰(zhàn)略支撐作用。

第一，推動東北全面振興有利于加快構(gòu)建新發(fā)展格局。當前我國經(jīng)濟運行的外部環(huán)境面臨著高度不確定性，單邊主義、貿(mào)易保護主義盛行，地緣政治風險不斷上升。構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，是黨中央根據(jù)我國發(fā)展階段、環(huán)境、條件變化作出的重大決策，是推進中國式現(xiàn)代化的必由之路。構(gòu)建新發(fā)展格局需要持續(xù)擴大內(nèi)需，加快推動自主創(chuàng)新，推動產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈優(yōu)化升級，打造安全可控、有競爭力的現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系。同時，也要建設(shè)更高水平開放型經(jīng)濟新體制，以國內(nèi)大循環(huán)吸引全球資源要素，更好利用國內(nèi)國際兩個市場兩種資源，牢牢把握戰(zhàn)略主動。構(gòu)建新發(fā)展格局需要解決諸多矛盾和問題，其中區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)就是一個主要障礙。廣大中西部和東北地區(qū)發(fā)展滯后，直接制約著內(nèi)需擴大和高水平對外開放。深入實施西部大開發(fā)、東北全面振興、中部崛起等區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，將為我國創(chuàng)造規(guī)模巨大的國內(nèi)市場，加快提升對外開放水平，有利于形成國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局。此外，東北地區(qū)能夠在我國實現(xiàn)高水平科技自立自強戰(zhàn)略目標方面作出重要新貢獻。東北地區(qū)擁有一批高水平高等院校和科研院所，具有科教資源和人才富集優(yōu)勢，具有將科教優(yōu)勢轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)優(yōu)勢的基礎(chǔ)條件，具備培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和未來產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)實基礎(chǔ)。

第二，東北地區(qū)在維護國家“五大安全”中的戰(zhàn)略地位極為重要。全面推進強國建設(shè)和民族復(fù)興偉業(yè)必須居安思危，需要為各種嚴峻風險和挑戰(zhàn)做好準備，需要按照“平急結(jié)合”原則優(yōu)化重大生產(chǎn)力布局，建設(shè)國家“戰(zhàn)略備份”。2018年9月，習近平總書記在深入推進東北振興座談會上指出，“東北地區(qū)是我國重要的工業(yè)和農(nóng)業(yè)基地，維護國家國防安全、糧食安全、生態(tài)安全、能源安全、產(chǎn)業(yè)安全的戰(zhàn)略地位十分重要，關(guān)乎國家發(fā)展大局”。[11]近年來，學術(shù)界圍繞東北地區(qū)在維護國家“五大安全”中的重要地位進行了廣泛深入解讀。[12]東北地區(qū)擁有漫長的邊境線，地處國際局勢復(fù)雜多變的東北亞地理中心，在維護國防安全方面承擔著極為艱巨的任務(wù)。與此同時，東北地區(qū)在確保我國糧食、能源、生態(tài)、重要產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全方面的作用無可替代。相對于京津冀、長三角、珠三角等“戰(zhàn)略大前方”，東北地區(qū)能源保障能力強，在原材料加工、裝備制造、軍工、航空航天、船舶等領(lǐng)域發(fā)展基礎(chǔ)好，具備建設(shè)重要“戰(zhàn)略腹地”的良好條件。按照軍民融合發(fā)展的思路，不斷提升東北地區(qū)的國家戰(zhàn)略腹地功能，既是維護國家產(chǎn)業(yè)安全的有效途徑，也是維護國家國防安全的重要舉措。因此，國家加大對東北全面振興的支持力度具有深遠的重大戰(zhàn)略意義。

加大對東北全面振興支持力度應(yīng)堅持的基本原則

當前，東北地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展面臨的嚴峻形勢和東北地區(qū)對中國式現(xiàn)代化的戰(zhàn)略支撐作用，明確了國家加大對東北全面振興支持力度的必要性，即國家應(yīng)出臺更有力地支持東北全面振興發(fā)展的政策措施。接下來，需要明確國家應(yīng)該主要在哪些領(lǐng)域、通過什么方式以及在多大程度上支持東北全面振興。如果缺少這種限定，就很難建立起科學高效的多級政府間職能分工關(guān)系和地區(qū)間協(xié)調(diào)發(fā)展關(guān)系。

目標導向原則。國家應(yīng)該如何加大對東北全面振興的支持力度，首先取決于國家設(shè)定的促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展目標和東北所承載的國家戰(zhàn)略目標。從促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面看，國家對任何經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)都應(yīng)提供必要支持。當前，東北地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展形勢較為嚴峻，已經(jīng)成為實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展短板地區(qū)。為此，國家對東北地區(qū)的政策支持首先應(yīng)該考慮促進基本公共服務(wù)均等化，即國家需要加大對東北地區(qū)的財力支持，保障各級地方政府能夠為居民提供適宜水準的公共服務(wù)。促進基本公共服務(wù)均等化既可以改善欠發(fā)達地區(qū)居民的生活條件，同時也可以改善相關(guān)地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展條件，因而是我國社會主義市場經(jīng)濟體制下縮小地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差距的關(guān)鍵措施。國家以促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展為目標而出臺的對欠發(fā)達地區(qū)的支持政策，屬于基本權(quán)利保障型的支持政策。

除此之外，國家還會根據(jù)重大戰(zhàn)略布局需要對部分地區(qū)提供發(fā)展導向型特殊支持政策，即為推動有關(guān)地區(qū)更好地承擔某種或某些國家戰(zhàn)略任務(wù)而出臺的支持政策。這種支持政策并非只針對欠發(fā)達地區(qū)，經(jīng)濟特區(qū)、自由貿(mào)易試驗區(qū)、自由貿(mào)易港等所享受的支持政策都屬于此種類型。近年來，中央對東北地區(qū)在國家戰(zhàn)略布局中發(fā)展目標定位越來越清晰，即維護國家“五大安全”的戰(zhàn)略支撐地位。為此，國家應(yīng)該根據(jù)東北地區(qū)在維護國家“五大安全”方面所需解決的突出問題，實施有針對性的支持政策，以使之更好發(fā)揮有關(guān)戰(zhàn)略支撐作用。

兼顧效率與公平原則。區(qū)域發(fā)展不平衡是市場經(jīng)濟的常態(tài)，是市場競爭、要素自由流動、產(chǎn)業(yè)集聚的必然結(jié)果。促進共同富裕和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，必須立足于我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段這一最大國情。習近平總書記明確指出：“共同富裕是一個長遠目標，需要一個過程，不可能一蹴而就，對其長期性、艱巨性、復(fù)雜性要有充分估計，辦好這件事，等不得，也急不得。”[13]這一重要論述是制定實施促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策的重要遵循。

國家實施促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的政策，特別是保障欠發(fā)達地區(qū)享受適宜水準的基本公共服務(wù)的權(quán)利，實質(zhì)上是對區(qū)域發(fā)展不平衡的必要干預(yù)和矯正。這種干預(yù)和矯正的目的是維護基本的社會公平正義，而不是徹底否定基于市場競爭、要素自由流動而形成的資源配置，更不是追求絕對均衡或平均主義。在實施有關(guān)政策的過程中，必須恰當處理效率與公平的關(guān)系，既要考慮對欠發(fā)達地區(qū)的基本公共服務(wù)保障有力，同時還要充分考慮我國目前發(fā)展的階段特征和維護發(fā)達地區(qū)發(fā)展的積極性。兼顧效率與公平原則在法學領(lǐng)域又被稱為比例原則，“要求公權(quán)力必須在限制基本權(quán)利的目的和限制基本權(quán)利的手段之間進行衡量，不能不擇手段地追求目的的實現(xiàn)”。[14]國家實施促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策，需要同時考慮對發(fā)達地區(qū)損害最小和保障發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)利益相對均衡。前者體現(xiàn)的是效率原則，后者則是公平原則。為此，國家以促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展為目標對東北地區(qū)實施支持政策，既要考慮東北地區(qū)面臨的實際困難并給予保障有力的政策支持，同時也要考慮國家的財力狀況和調(diào)動各地加快發(fā)展的積極性，有關(guān)支持政策要體現(xiàn)必要性、適當性和均衡性。

與建設(shè)全國統(tǒng)一大市場相協(xié)調(diào)原則。加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場是進一步完善社會主義市場經(jīng)濟體制的內(nèi)在要求，也是構(gòu)建新發(fā)展格局的重要基礎(chǔ)性支撐條件。形成全國統(tǒng)一大市場對促進市場競爭和提升資源配置效率、更好參與國際競爭和實現(xiàn)高水平科技自立自強等都具有重要推動作用。改革開放以來，我國社會主義市場經(jīng)濟體制不斷完善，全國統(tǒng)一大市場的規(guī)模效應(yīng)不斷顯現(xiàn)，但在實踐中還存在一些妨礙全國統(tǒng)一大市場建設(shè)的問題，以及地區(qū)間市場監(jiān)管規(guī)則和程序不統(tǒng)一問題。

從本質(zhì)上看，影響我國統(tǒng)一大市場建設(shè)的問題一定程度上是行政分割造成的，特別是源于地方保護的行政分割。為此，中央明確提出“針對不同地區(qū)實際制定差別化政策，同時更加注重區(qū)域一體化發(fā)展，維護全國統(tǒng)一市場的公平競爭，防止出現(xiàn)制造政策洼地、地方保護主義等問題”。[15]與此同時，國家加大對東北全面振興的支持力度，主要有兩個方面的具體要求：一是不能在東北地區(qū)實施制造政策洼地的政策，不能通過讓東北地區(qū)享受特別優(yōu)惠政策來實現(xiàn)全面振興發(fā)展；二是要確保東北地區(qū)能夠享受其他欠發(fā)達地區(qū)所獲得的政策支持，特別是國家支持西部大開發(fā)的政策與支持東北全面振興的政策應(yīng)該相互協(xié)調(diào)，各項政策的支持力度應(yīng)該基本一致。

避免引發(fā)低效投資膨脹原則。當前，一些地方政府擔心自己在落實國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的“政績錦標賽”中落后，全力開展招商引資和擴大投資工作，并將招商引資和擴大投資指標層層分解、層層壓任務(wù)。這種“政績錦標賽”機制既是推動我國經(jīng)濟發(fā)展的重要動力，同時也存在兩個方面的消極影響。一是政府在資源配置中的作用被放大和強化，進而導致市場無法在資源配置中發(fā)揮決定性作用。二是在一些招商引資不理想的地區(qū)為了實現(xiàn)投資增長目標，往往通過各種形式的政府負債擴大投資規(guī)模，造成地方政府低效投資頻發(fā)和地方債務(wù)持續(xù)膨脹。

以往東北各地在實施東北振興戰(zhàn)略過程中都或多或少存在上述兩個方面的問題。東北地區(qū)原本市場經(jīng)濟發(fā)展相對滯后，東北振興戰(zhàn)略實施以來這種局面并未得到明顯改觀，政府直接參與資源配置的情況一直較為普遍。[16]另外，由于東北地區(qū)民營經(jīng)濟投資較為低迷，東北地區(qū)的一些地方政府為拉動經(jīng)濟增長不斷加大舉債投資規(guī)模，造成東北三省地方債務(wù)風險在全國都屬于偏高的水平。發(fā)達地區(qū)地方債務(wù)風險相對較小主要得益于“負債-基建-地產(chǎn)”這個循環(huán)機制基本能夠有序運轉(zhuǎn)，即地方政府通過負債大搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推高了房地產(chǎn)價格，地方政府從而獲得了巨額土地出讓金收入，基本上能夠覆蓋地方負債。目前，在全國范圍內(nèi)這一循環(huán)機制都正面臨經(jīng)濟增長減速和人口負增長的雙重挑戰(zhàn)，東北地區(qū)面臨的挑戰(zhàn)尤為嚴峻。在經(jīng)濟增長乏力和城市房價不斷下滑的情況下，東北地區(qū)地方政府償債能力很難得到明顯提升，控制地方低效投資膨脹已勢在必行。

關(guān)于國家加大對東北全面振興支持力度的政策建議

推動東北全面振興是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要國家支持的事項也紛繁復(fù)雜。根據(jù)前文所述基本原則，結(jié)合東北地區(qū)的實際情況，當前，迫切需要國家在以下方面加大對東北地區(qū)的政策支持。

支持東北地區(qū)加快提升基本公共服務(wù)水平。我國現(xiàn)階段的基本公共服務(wù)主要包括公共教育、公共衛(wèi)生、公共文化等社會事業(yè)，公共交通、公共通信等公用設(shè)施建設(shè)，以及解決人的生存發(fā)展和維護社會穩(wěn)定所需要的社會就業(yè)、社會保障、社會福利、社會秩序等公共制度建設(shè)。基本公共服務(wù)的范圍比較廣，并且隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和公共治理水平提升范圍不斷擴大。近年來，由于經(jīng)濟發(fā)展遲緩和地方財力不足，東北地區(qū)的公共服務(wù)水平與東南沿海地區(qū)差距越來越大。國家加大對東北地區(qū)提升基本公共服務(wù)水平的支持，需要分類實施，即根據(jù)不同類型基本公共服務(wù)的特征，選擇不同的支持方式。

東北地區(qū)基本公共服務(wù)最薄弱的環(huán)節(jié)是職工基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險水平低。在基本養(yǎng)老保險基金地方統(tǒng)籌制度下，養(yǎng)老負擔畸輕畸重和基金使用效率低下問題非常突出。部分東南沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)年輕職工比例高、歷史負擔小，基金結(jié)存多、繳費率低、養(yǎng)老待遇高；相反東北地區(qū)等老工業(yè)基地退休職工多、歷史負擔重、基金缺口大、繳費率高、養(yǎng)老待遇低。如果這種狀況長期持續(xù)下去，就會出現(xiàn)基本養(yǎng)老金的兩極分化現(xiàn)象，嚴重違背基金互助共濟的社會保險屬性。對此國家無需給予東北地區(qū)特殊政策支持，而是應(yīng)該以實施東北全面振興戰(zhàn)略和西部大開發(fā)戰(zhàn)略為契機，加快基本養(yǎng)老保險基金在全國范圍的統(tǒng)籌使用。與此同時，也應(yīng)該提高基本醫(yī)療保險的社會統(tǒng)籌層次，支持東北三省將基本醫(yī)療保險從地市級統(tǒng)籌提升至省級統(tǒng)籌，并探討全國統(tǒng)籌的可能性與實施措施。

由于絕大多數(shù)基本公共服務(wù)并不能由國家直接提供，因此，國家對財政困難地區(qū)的財力支持是促進基本公共服務(wù)均等化的重要途徑。目前，國家對地方的財政轉(zhuǎn)移支付中有條件轉(zhuǎn)移支付比重過高，均衡性轉(zhuǎn)移支付比重偏低，應(yīng)該盡快出臺將各地常住人口人均公共財政支出差異控制在合理空間的政策?，F(xiàn)階段，東北地區(qū)各級財政運行極為困難，各種基本公共服務(wù)的財力保障薄弱，特別需要國家加大均衡性財政轉(zhuǎn)移支付支持。

加快建立對東北地區(qū)的區(qū)際利益補償機制。促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展既需要通過財政轉(zhuǎn)移支付平衡各地區(qū)之間的公共財力，也要確立地區(qū)間的利益補償關(guān)系。區(qū)際利益補償主要包括生態(tài)利益補償、糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)之間的利益補償、資源輸出地與輸入地之間的利益補償。東北地區(qū)作為我國重要的糧食主產(chǎn)區(qū)、能源輸出地和生態(tài)屏障區(qū)，肩負著維護國家糧食安全、能源安全、生態(tài)安全等方面的使命，可以考慮通過建立區(qū)際利益補償機制支持東北全面振興。

區(qū)際利益補償在我國尚處于探索階段，目前的基本思路是鼓勵和支持受益方和貢獻方之間協(xié)商進行橫向利益補償，國家只提供制度保障性支持，對有關(guān)各方之間的補償方式、補償水平等不予干預(yù)?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的意見》明確提出，“鼓勵生態(tài)受益地區(qū)與生態(tài)保護地區(qū)、流域下游與流域上游通過資金補償、對口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓、共建園區(qū)等方式建立橫向補償關(guān)系”，“鼓勵糧食主銷區(qū)通過在主產(chǎn)區(qū)建設(shè)加工園區(qū)、建立優(yōu)質(zhì)商品糧基地和建立產(chǎn)銷區(qū)儲備合作機制以及提供資金、人才、技術(shù)服務(wù)支持等方式開展產(chǎn)銷協(xié)作”，“鼓勵資源輸入地通過共建園區(qū)、產(chǎn)業(yè)合作、飛地經(jīng)濟等形式支持輸出地發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)和替代產(chǎn)業(yè)，加快建立支持資源型地區(qū)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型長效機制”。[17]

上述多種形式的橫向利益補償機制的思路非常好，但落實起來有難度。特別是在社會主義市場經(jīng)濟體制不斷完善的大背景下，個別地方政府調(diào)節(jié)地區(qū)間資源配置的能力不斷弱化。此外，受益方究竟應(yīng)該按照何種水平對貢獻方進行橫向補償難以確定。因此，橫向補償并非區(qū)際利益補償?shù)淖罴淹緩?。為此，建議國家直接出臺支持東北地區(qū)提高糧食生產(chǎn)能力、加強生態(tài)環(huán)境保護、強化能源保障能力的措施，以縱向利益補償協(xié)調(diào)區(qū)際之間有關(guān)的利益關(guān)系。受益方則可以通過保持經(jīng)濟快速發(fā)展為國家財政貢獻更多力量，從而間接實現(xiàn)對貢獻方的利益補償。

支持中央企業(yè)擴大在東北地區(qū)進行重大生產(chǎn)力布局。優(yōu)化重大生產(chǎn)力布局，是黨中央基于當前及未來發(fā)展面臨的新形勢和新問題提出的重大戰(zhàn)略部署，是統(tǒng)籌發(fā)展和安全的具體舉措，對于加快構(gòu)建新發(fā)展格局、推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展具有深遠意義。傳統(tǒng)意義上的重大生產(chǎn)力主要指能源、冶金、化工、機械裝備等國民經(jīng)濟基礎(chǔ)性部門。隨著新一輪科技革命與產(chǎn)業(yè)變革的不斷發(fā)展，以及世界政治經(jīng)濟形勢加速演變，保障國家國防安全、經(jīng)濟安全及產(chǎn)業(yè)安全的高科技產(chǎn)業(yè)也被納入重大生產(chǎn)力的范疇。中央企業(yè)實力雄厚，在關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟命脈的主要行業(yè)與關(guān)鍵領(lǐng)域占據(jù)支配地位，是國民經(jīng)濟的重要支柱，也是重大生產(chǎn)力的重要組織形式。

優(yōu)化重大生產(chǎn)力布局是國家意志的體現(xiàn)，離不開國家強有力的推動。當然在具體實踐過程中，也要充分發(fā)揮市場的作用，避免完全不顧及成本收益的行政行為嚴重降低資源配置效率，進而導致重大項目和重大生產(chǎn)力無效布局。因此，重大生產(chǎn)力布局需要讓“看得見的手”與“看不見的手”形成合力，最現(xiàn)實的途徑則是通過中央企業(yè)優(yōu)化區(qū)域布局引領(lǐng)重大生產(chǎn)力布局調(diào)整。為此，國家應(yīng)該出臺鼓勵中央企業(yè)擴大在東北地區(qū)投資的措施，并通過中央企業(yè)空間布局調(diào)整帶動重大生產(chǎn)力布局優(yōu)化，在東北地區(qū)建立關(guān)鍵領(lǐng)域戰(zhàn)略備份，從而進一步提升東北地區(qū)對國防安全、產(chǎn)業(yè)安全的戰(zhàn)略支撐能力。

支持東北地區(qū)加快建立產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新新機制。東北地區(qū)擁有較為雄厚的科教實力，但這種科教優(yōu)勢并未充分轉(zhuǎn)變?yōu)闁|北地區(qū)的發(fā)展優(yōu)勢，科教事業(yè)與經(jīng)濟社會發(fā)展融合度不高，企業(yè)的科技創(chuàng)新主體地位尚未得到充分確立，社會總體研發(fā)經(jīng)費投入明顯偏低。當前，迫切需要打破科教領(lǐng)域與產(chǎn)業(yè)部門之間的壁壘，推動高等院校、科研機構(gòu)與產(chǎn)業(yè)企業(yè)的深度合作，支持科研院所、高等院校深度參與企業(yè)實驗平臺建設(shè)。為此，需要國家有關(guān)部門積極探索改革對東北地區(qū)研究機構(gòu)和高等院校的資金支持方式，將更多科技項目經(jīng)費用于鼓勵開展產(chǎn)學研合作，設(shè)立產(chǎn)學研重大科技攻關(guān)專項，鼓勵研究機構(gòu)、高等院校以及科研人員積極參與企業(yè)重大技術(shù)攻關(guān)，與企業(yè)合作解決技術(shù)難題，幫助企業(yè)解決發(fā)展技術(shù)瓶頸問題。

建立產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新新機制，還需要加快推進人才評價機制改革。國家有關(guān)部門可以將東北地區(qū)確定為人才制度改革試驗區(qū)，進一步破除人才評價的“五唯”現(xiàn)象，切實確立“不唯帽子重實績、不唯獎項重貢獻、不唯資歷重能力”的人才評價導向，鼓勵科技人才積極參與戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、未來產(chǎn)業(yè)技術(shù)研發(fā)活動及助力傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，加快建立鼓勵各類人才積極獻身區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的新機制。

此外，國家需要出臺更有效的為東北等欠發(fā)達地區(qū)留住人才的政策措施。近年來，發(fā)達地區(qū)憑借雄厚的財力實施優(yōu)厚的吸引人才政策，而東北等欠發(fā)達地區(qū)受財力所限在吸引人才方面的競爭明顯處于不利地位，人才領(lǐng)域的“馬太效應(yīng)”日益凸顯。為此，國家要加大對東北等欠發(fā)達地區(qū)留住人才的支持，國家有關(guān)部門出臺統(tǒng)一的人才津補貼標準，同時對東北等欠發(fā)達地區(qū)人才津補貼提供必要的財力支持。

（本文系教育部人文社科重點研究基地重大項目“國際秩序大變革背景下的中國東北亞區(qū)域合作戰(zhàn)略研究”的階段性成果，項目編號：22JJD790095）

注釋

[1]以上數(shù)據(jù)為根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》、《遼寧統(tǒng)計年鑒》、《吉林統(tǒng)計年鑒》和《黑龍江統(tǒng)計年鑒》有關(guān)數(shù)據(jù)計算，文中沒有具體來源說明的數(shù)據(jù)來源均與此相同。

[2]制造業(yè)數(shù)據(jù)根據(jù)《中國工業(yè)統(tǒng)計年鑒》各年度數(shù)據(jù)計算。

[3]孫廷陽：《從31省份財政“年報”能看出什么？》，《中國經(jīng)濟周刊》，2023年第4期。

[4]2010年和2020年人口相關(guān)數(shù)據(jù)是根據(jù)全國第六次和第七次人口普查數(shù)據(jù)整理與計算，其余年份人口相關(guān)數(shù)據(jù)是根據(jù)東北三省各年度統(tǒng)計公報數(shù)據(jù)整理與計算。

[5]《中國外資統(tǒng)計公報（2023）》，http：//images.mofcom.gov.cn/wzs/202310/20231010105622259.pdf。

[6]安樹偉、李瑞鵬：《東西差距還是南北差距？——1978年以來中國區(qū)域差距的演變與機理分析》，《中國軟科學》，2023年第4期。

[7]習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告》，《人民日報》，2022年10月26日，第1版。

[8][15][17]《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的意見》，2018年11月29日，https：//www.gov.cn/zhengce/2018-11/29/content_5344537.htm。

[9]李海平：《區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的國家保障義務(wù)》，《中國社會科學》，2022年第4期。

[10]《習近平主持召開新時代推動東北全面振興座談會強調(diào)：牢牢把握東北的重要使命 奮力譜寫東北全面振興新篇章》，2023年9月9日，https：//www.gov.cn/yaowen/liebiao/202309/content_6903072.htm。

[11]《習近平在東北三省考察并主持召開深入推進東北振興座談會》，2018年9月28日，https：//www.gov.cn/xinwen/2018-09/28/content_5326563.htm。

[12]喬榛：《東北維護好國家“五大安全”須走出新路子》，《黑龍江社會科學》，2023年第6期。

[13]習近平：《扎實推動共同富?！罚肚笫恰?，2021年第20期。

[14]張翔：《財產(chǎn)權(quán)的社會義務(wù)》，《中國社會科學》，2012年第9期。

[16]吳昊：《論振興東北老工業(yè)基地與地方政府職能轉(zhuǎn)變》，《吉林大學社會科學學報》，2006年第11期。

責 編∕肖晗題? 美 編∕周群英