甘肅省河道砂石資源分析及對策

田建華，王亦可，孫棟元，周 敏

(1.甘肅省水利廳水利技術服務保障中心，甘肅 蘭州 730020；2.甘肅農(nóng)業(yè)大學水利水電工程學院，甘肅 蘭州 730070)

0 引言

隨著經(jīng)濟發(fā)展，社會建設中對砂石的需求不斷增加，導致河道采砂成為一個重要的環(huán)境問題。如何科學合理開發(fā)管理河砂資源至關重要。近年來，甘肅省經(jīng)濟和建筑業(yè)的快速發(fā)展導致了砂石資源需求的不斷增加。不同學者針對不同方面開展了相關研究，宋永鋒[1]等根據(jù)甘肅東部涇河葫蘆河流域現(xiàn)有河道采砂廠，進行合理性、合規(guī)性、經(jīng)濟性調(diào)查分析研究，提出了隴東地區(qū)規(guī)范化河道采砂廠建設運營指標體系及其最優(yōu)閾值，總結推廣以供黃土高原溝壑丘陵區(qū)中小河流河道砂礫資源開發(fā)及采砂廠建設參考。文軍[2]對永靖縣的河道采砂管理現(xiàn)狀和解決方案進行深入研究，針對該縣3條河流的砂石資源、涉水項目及生態(tài)環(huán)境等各個領域的實際情況，詳細分析了當前采砂管理狀況和存在問題，并給出了具體解決策略。

科學評估砂石資源，規(guī)劃合理的采砂行為是保持河道采砂可持續(xù)發(fā)展的前提。本文通過系統(tǒng)分析和實地調(diào)研，梳理了甘肅河道砂石資源狀況，剖析了河道采砂相關問題，并提出相關對策與建議，為甘肅省河道采砂綜合管理提供參考。

1 河道砂石剩余儲量估算

1.1 估算方法

基于2021年甘肅全省及各市(州)采砂規(guī)劃中規(guī)定的開采限制數(shù)量，對數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計和分析，確定采砂計劃指定區(qū)域的位置和范圍[3]。通過實地勘查，核實統(tǒng)計數(shù)據(jù)以確保準確無誤?；诖耍M一步明確砂石開采現(xiàn)狀，并對采砂計劃所涉及的河道剩余儲量做出評估[4-5]。

1.2 河道砂石資源分布及儲量情況

1.2.1各縣區(qū)砂石資源分布及儲量情況

由于所收集的甘肅省各縣區(qū)采砂規(guī)劃資料中規(guī)劃年度不同，故將數(shù)據(jù)統(tǒng)計年份統(tǒng)一為2021年，其中部分縣區(qū)因禁采，未編寫采砂規(guī)劃，數(shù)據(jù)未作統(tǒng)計。根據(jù)所收集的甘肅省各縣區(qū)采砂規(guī)劃整理統(tǒng)計出2021年各市(州)砂石儲量情況，見表1。從市域尺度來看，各市的砂石儲量差異明顯。砂石資源總量最高為白銀市14628.66萬m3，最低為天水市132.02萬m3，從大到小依次為白銀市﹥酒泉市﹥張掖市﹥定西市>武威市﹥金昌市>慶陽市>隴南市>甘南州>平?jīng)鍪?臨夏州>嘉峪關市>天水市[6]。2021年河道砂石可開采最高為白銀市679.58萬m3，最低為張掖市7.425萬m3，從大到小依次為白銀市﹥酒泉市﹥定西市>隴南市>甘南州>慶陽市>平?jīng)鍪?金昌市>武威市﹥天水市>嘉峪關市>臨夏州>張掖市。

表1 2021年甘肅省各市(州)砂石儲量統(tǒng)計表

2021年甘肅省各市(州)砂石資源儲量空間分布由多到少可依次劃分為隴中、河西、隴南和隴東地區(qū)。各地區(qū)的砂石儲量差異明顯，隴中地區(qū)最多，隴東最少，總體呈現(xiàn)出中西部多東部少的特點。而砂石儲量主要與地區(qū)生產(chǎn)氣候降水、地勢起伏和下墊面等因素相關。砂石可開采量空間分布由多到少可依次劃分為隴中、隴南、隴東和河西地區(qū)。各地區(qū)的砂石開采量差異顯著，隴中地區(qū)最多，河西地區(qū)最少，總體呈現(xiàn)出中南部多西部少的特點。進一步分析砂石可開采量分布集中程度可知，隴南地區(qū)砂石分布比較集中，隴東地區(qū)次之，隴中地區(qū)較為分散，河西地區(qū)分散程度最大。

1.2.2各水系砂石資源分布及儲量情況

甘肅省2021年各水系砂石儲量情況見表2。從水系尺度來看，各水系的砂石儲量差異明顯，從大到小依次為黃河干流、疏勒河、黑河、石羊河、渭河、洮河、涇河、嘉陵江、湟水；各水系砂石可開采量差異顯著，從大到小依次為黃河干流、黑河、嘉陵江、涇河、洮河、石羊河、渭河、疏勒河、湟水[7]。

表2 2021年甘肅省各水系砂石儲量統(tǒng)計表

2 存在問題

2.1 采砂規(guī)劃編制不夠科學

目前全省有采砂任務的縣(市、區(qū))都已實現(xiàn)規(guī)劃編制全覆蓋，各地按照SL 423—2008《河道采砂規(guī)劃編制規(guī)程》編制的河道采砂規(guī)劃，但是部分地區(qū)的政府并未充分認識到其重要性[8]，對于環(huán)境保護與可持續(xù)發(fā)展的觀念較為模糊，導致采砂規(guī)劃編制內(nèi)容不夠科學全面，難以起到規(guī)劃對采砂的指導和約束作用。

2.2 采砂許可方式和流程有待統(tǒng)一

各地以采砂規(guī)劃為剛性約束，堅持依法審批、規(guī)范許可，實行“一年一審一換證”制度，全面落實了河道采砂許可制度，基本杜絕非法采砂現(xiàn)象。但因許可方式和流程缺乏統(tǒng)一要求，許可中還存在以下問題：一是各地許可流程和材料不一致，個別沒有通過政務網(wǎng)，直接在水行政主管部門申請許可。二是在停征河道采砂管理費后，各地基本以“招拍掛”的方式公開出讓河道采砂權，受暴利驅使，個別企業(yè)惡意競標，導致中標價“虛高”，為收回成本、追求經(jīng)濟利益，致使超范圍、超深度開采時有發(fā)生，河道采砂監(jiān)管難度較大。三是各地許可流程和所需前置要件(包括環(huán)評、安評、用地手續(xù)，年度采砂方案)等要求不統(tǒng)一，審批和備案事項的界定不明確，所需前置要件的編制主體不明確，導致各地行政許可要求不統(tǒng)一，監(jiān)管的要求不一致，不利于規(guī)范化、標準化管理。四是因當前河道清淤疏浚利用的政策要求尚不明確，僅規(guī)定清淤疏浚砂石“一般不得經(jīng)營銷售，確需經(jīng)營銷售的按經(jīng)營性采砂管理，由當?shù)卣y(tǒng)一處置”，但缺乏具體的審批程序和處置要求，導致各地對清淤和采砂的界定不準確，個別地方甚至存在以清淤疏浚之名行非法采砂之實的現(xiàn)象。

2.3 采砂現(xiàn)場管理不規(guī)范

由于河道開采信息公示不到位，一些民眾誤把合規(guī)開采視為違法開采并進行投訴，增加了政府的管理負擔[9]。采砂點的開始與結束位置標識不明或者未標明，使得監(jiān)管變得困難。部分地區(qū)過于重視經(jīng)濟收益，忽視生態(tài)環(huán)境保護，未能迅速修補因采砂導致的道路、河堤等基礎設施損耗，也未能及時清除河中的廢棄物，使河道生態(tài)被嚴重破壞。采砂場生產(chǎn)、生活環(huán)境普遍較差。污水處理、電子圍欄、開采區(qū)、加工區(qū)等視頻監(jiān)管普遍缺少。因資金不足，相關電子設備配置少，大部分地區(qū)只是在砂場安裝電子監(jiān)控，河道里的采砂點并未配置相應電子設備，24h線上監(jiān)管的覆蓋率比較低，現(xiàn)場監(jiān)管手段單一落后，現(xiàn)代化、信息化的技術手段還未得到有效運用，信息化建設監(jiān)管能力薄弱。

2.4 河道采砂監(jiān)管能力薄弱

對于先進信息化技術的運用仍然不夠，監(jiān)督信息收集、分析、研判、決策輔助等功能不足。處置和反饋機制仍有待健全，部分公眾反映的問題仍不能得到及時快速地回應和妥善有效地處理。社會監(jiān)督渠道仍有待拓展，尚未形成健全的節(jié)水、護水公益服務體系，從事專業(yè)化水利監(jiān)督的社會組織存在不足。

采砂涉及部門眾多，在采砂設備制造和改建、砂石運輸、砂石銷售以及違規(guī)砂場整改、關停等多個環(huán)節(jié)，這些環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理除水務部門牽頭外還需要公安部門、交通部門等方面的配合，但部門分工職責未明確，聯(lián)合執(zhí)法力度不夠，部門監(jiān)管協(xié)同性不高，因此難以真正實現(xiàn)有效監(jiān)管和問題整治。

2.5 河道采砂管理智慧平臺建設滯后

根據(jù)智慧水利發(fā)展要求，要實現(xiàn)智慧河網(wǎng)、智慧水利工程和河道采砂管理智慧平臺建設，實現(xiàn)采砂管理數(shù)據(jù)大融合和信息機制共享。目前甘肅省河道采砂管理主要以人工方式為主，但受人力資源條件制約，難以及時、全面掌握全省采砂總體情況，缺乏系統(tǒng)數(shù)據(jù)資料，很難掌握全省河砂實際量。缺乏與實際采砂管理業(yè)務關聯(lián)的河道采砂管理信息系統(tǒng)，尤其是敏感河段的信息監(jiān)管、以及數(shù)據(jù)管理情況。

2.6 河道生態(tài)文明建設略顯薄弱

河道采砂過程中環(huán)保意識薄弱，根據(jù)健康河流的原則應有效控制采砂活動[10]。但目前沒有形成一整套全面且完善的河道采砂環(huán)境影響評估標準及其相關生態(tài)補償機制。部分河段仍存在過度挖掘或隨意開采的問題，導致河底凹凸不平、河流方向錯綜復雜、河岸坍塌、河堤受損，極大地干擾了河流的穩(wěn)定形態(tài)，危及到沿河重要設施安全，也可能引發(fā)洪水災害，并對自然環(huán)境產(chǎn)生危害。河道采砂生態(tài)修復無明確開采區(qū)域修復方案，河道生態(tài)文明建設滯后，不利于河道植被及生態(tài)恢復。

3 對策與建議

3.1 提升管理經(jīng)營人員的業(yè)務水平

開展河道采砂管理經(jīng)營培訓。有計劃的組織開展培訓交流活動或邀請有集中統(tǒng)一經(jīng)營管理經(jīng)驗的專家座談，讓管理經(jīng)營人員學習借鑒經(jīng)營經(jīng)驗及先進的管理措施，解放管理經(jīng)營思想，提高創(chuàng)新性，拓寬資金來源渠道，增加電子圍欄、實時監(jiān)控設備等先進管理手段的運用。

應重點提高監(jiān)管機構專業(yè)技術水平，借助相關培訓和學習以增強河道采砂管理的專業(yè)技能，深入理解有關河道開采的相關法規(guī)[11]，嚴格按照相關法律法規(guī)和專業(yè)知識進行執(zhí)法工作。

3.2 落實嚴格的規(guī)劃許可制度

凡具有河砂資源并計劃開采的河湖水域，應及時編制或修改完善采砂規(guī)劃，徹底改變無規(guī)劃或規(guī)劃不力等問題[12]。深入了解河流渠道演變，確定時空侵蝕和沉積之間的動態(tài)平衡，科學調(diào)整采砂區(qū)。通過優(yōu)化供需平衡的建模方法調(diào)整開采量和使用再生和替代材料減少對天然砂石的需求。加強對河岸砂石資源的地質(zhì)調(diào)查，建立砂石資料管理系統(tǒng)?？梢砸?guī)劃和監(jiān)測采砂總量、可采面積和周期以及采礦高程，建立可持續(xù)采砂的科學標準。

3.3 加強河道采砂現(xiàn)場監(jiān)管

要規(guī)范化河道采砂管理，勢必要加強河道采砂現(xiàn)場監(jiān)管[9]，構建并優(yōu)化現(xiàn)場管理的結構，配置相應的工作人員及設備，明晰其職責，同時也要修訂相關管理規(guī)定，確保資金充足。采砂企業(yè)需嚴格遵循批準年份的采砂計劃，做好實地放線和原始地形測量工作，并且在采砂區(qū)的周圍放置顯著的標志物，方便施工和監(jiān)督管理工作。要堅持“一邊開采，一邊恢復”的原則，要求采砂經(jīng)營者及時清理掉從河道中挖出的砂石，平整好廢棄物堆積區(qū)和挖出來的凹陷區(qū)。當河道采砂作業(yè)完成后，頒發(fā)許可證的部門必須召集相關部門對河道采砂狀況、生態(tài)環(huán)境保護狀況，受損的路況及其它基礎設施的修繕狀態(tài)等進行評估驗收。采砂規(guī)模大的采砂點四周要設置電子圍欄，在采砂船、運砂車上安裝GPS衛(wèi)星定位系統(tǒng)，搭建采砂電子化監(jiān)控系統(tǒng)，設置自動報警系統(tǒng)，對采、運、儲實施24h在線監(jiān)控。

3.4 強化提升監(jiān)督管理能力

強化各部門間的協(xié)作配合，依據(jù)流域特點調(diào)整各部門的職責范圍，實行常規(guī)監(jiān)管與關鍵打擊并行的方式，定期執(zhí)行執(zhí)法干預及專項整治活動，持續(xù)保證對違法挖沙的高壓嚴厲打擊狀態(tài)[13]。各個級別的水利主管單位可以參照長江河道開采管理的專門管理機構、專職管理人員、專用執(zhí)法裝備和專項管理經(jīng)費(也就是“四個專門”)的標準來研究和制定關于執(zhí)法中心、執(zhí)法工具、管理費用、執(zhí)法團隊等能力提升計劃，提供政策建議以爭取國家的支持，徹底解決開采管理組織的編制、財政來源、執(zhí)法人員的身份標識和制服等方面的問題，全面推動砂石開采管理和執(zhí)法保障體系的發(fā)展，逐漸構建起長期的管理制度。

3.5 構建采砂管理智慧平臺

借助“互聯(lián)網(wǎng)+”科技手段，實施人力與科技相結合的雙層保護措施，以保證有效的監(jiān)督覆蓋到所有被批準開采砂石的企業(yè)。企業(yè)必須保證采砂作業(yè)嚴格遵守“定時間、定地點、定范圍、定方量、定船只、定功率”等相關規(guī)章制度規(guī)定。同時，使用采砂管理信息系統(tǒng)來實時監(jiān)測工作情況，并在現(xiàn)場派駐監(jiān)察人員對操作進行監(jiān)督，及時處理違規(guī)事項，并追責相關企業(yè)負責人[14]。

對有河砂資源的河道定點安裝高清晰度的攝像頭監(jiān)視設備或者采用無人駕駛飛機巡查，還可使用遙感圖像等比較高新的技術方法來擴大監(jiān)測時間與范圍，建立采砂監(jiān)管人員明察暗訪巡邏制度，還可設立有獎舉報熱線，鼓勵沿岸人民群眾對非法采砂進行監(jiān)督舉報，對舉報線索經(jīng)過查實再根據(jù)具體情況給予相應獎勵等，以避免出現(xiàn)管理漏洞。通過建立水利、生態(tài)環(huán)境、交通、自然資源和公安等有關部門聯(lián)合執(zhí)法機制，不定期開展打擊非法采砂多部門聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)察，或針對“人防+技防”發(fā)現(xiàn)的非法采砂線索，迅速啟動聯(lián)合執(zhí)法機制，嚴厲打擊非法采砂行為[15]。

3.6 建立嚴格生態(tài)修復制度，促進河道生態(tài)文明建設

基于生態(tài)文明建設理念，建立健全河道采砂影響綜合評價指標體系和水生態(tài)文明評價體系以及相關生態(tài)補償制度。以河長制為主要抓手，針對每一條河流采取不同的政策，重點關注水源保育、河湖岸線的維護、污水控制、環(huán)境治理、生態(tài)恢復及監(jiān)管等方面的工作內(nèi)容。同時，加速推進河流生態(tài)綠化構建與人工濕地的建立。探索政府補償與市場補償結合的新思路，設立專項生態(tài)環(huán)保修復基金，建立合法合規(guī)的激勵制度，激勵開采者或施工者主動履行河道生態(tài)環(huán)境修復義務[16-18]。

4 結語

根據(jù)甘肅省不同區(qū)域砂石資源狀況，選擇適宜的經(jīng)營模式，砂石資源豐富且分布集中的地區(qū)適合集中統(tǒng)一經(jīng)營，同時標準化砂場的建設規(guī)模也要與輻射區(qū)域的砂石量相適應，砂場規(guī)模過大或過小都不可取，過大會導致資金回本周期過長，資金浪費，過小滿足不了生產(chǎn)需求?？傮w看，各地應因地制宜推行采砂經(jīng)營管理模式。由于河道采砂經(jīng)營的復雜性，統(tǒng)一管理受因素綜合影響，還需進一步理順甘肅省河道采砂管理體制。因此，后續(xù)可通過數(shù)據(jù)模型分析，開展甘肅省河道砂石開采與管理措施研究，推動甘肅省河道采砂高效管理和綜合利用。