“四水四定”的概念內(nèi)涵、邏輯框架與實(shí)踐體系研究

陳何鎧，丁志宏，劉海瑞，郭亞梅

(1.江西省水利廳，江西 南昌 330009；2.中水北方勘測(cè)設(shè)計(jì)研究有限責(zé)任公司，天津 300222)

為了解決水資源所具有的流動(dòng)性、變異性、流域性特征與人類需求所具有的指向性、節(jié)律性、區(qū)域性特征之間的矛盾而形成的人水關(guān)系，在時(shí)間和空間之中展布開來的結(jié)果就是人類涉水管理的理論、實(shí)踐與成就，其所謀求的終極目標(biāo)就是水安全。

水安全事關(guān)防洪安全、供水安全、生態(tài)安全、糧食安全、經(jīng)濟(jì)安全、社會(huì)安全和永續(xù)發(fā)展[1]。黨和國(guó)家歷來高度重視水問題，特別是黨的十八大以來，2014年3月習(xí)近平總書記就保障國(guó)家水安全發(fā)表重要講話，提出“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路，把水安全上升為國(guó)家戰(zhàn)略，明確要求“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)”[2]。

2019年9月習(xí)近平總書記在鄭州主持召開黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)，強(qiáng)調(diào)“要堅(jiān)持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)，把水資源作為最大的剛性約束，合理規(guī)劃人口、城市和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，堅(jiān)決抑制不合理用水需求，大力發(fā)展節(jié)水產(chǎn)業(yè)和技術(shù)，大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水，實(shí)施全社會(huì)節(jié)水行動(dòng)，推動(dòng)用水方式由粗放向節(jié)約集約轉(zhuǎn)變”。

2021年10月習(xí)近平總書記在濟(jì)南主持召開深入推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)，強(qiáng)調(diào)要“全方位貫徹“四水四定”原則。要堅(jiān)決落實(shí)以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)，走好水安全有效保障、水資源高效利用、水生態(tài)明顯改善的集約節(jié)約發(fā)展之路”。

“四水四定”是強(qiáng)化水資源節(jié)約集約利用、落實(shí)“水資源是最大剛性約束”要求的工作指南和實(shí)踐要求，為了更好地總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、深化認(rèn)知、指導(dǎo)實(shí)踐，本文從剖析概念內(nèi)涵、凝練邏輯框架、架構(gòu)實(shí)踐體系等3個(gè)方面概括闡述對(duì)“四水四定”的理論認(rèn)知和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

1 概念內(nèi)涵

1.1 “四水四定”的概念

以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)，簡(jiǎn)稱“四水四定”。

可以從提高用水效率和效益、實(shí)現(xiàn)節(jié)約集約、綠色發(fā)展的角度來理解“四水四定”，即：以可供區(qū)域利用的水資源量來約束、控制、指導(dǎo)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展各項(xiàng)要素的空間布局和規(guī)模，具體包括區(qū)域的城市建設(shè)格局與規(guī)模、灌溉面積、土地利用格局、人口數(shù)量、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)規(guī)模，關(guān)注的焦點(diǎn)是區(qū)域所取用的水資源量要控制在可供區(qū)域利用的適宜水資源量閾值以內(nèi)，即要控制在區(qū)域水資源承載能力范圍以內(nèi)。

基于我國(guó)水資源開發(fā)利用管理實(shí)踐，結(jié)合國(guó)家對(duì)于包括再生水在內(nèi)的非常規(guī)水資源開發(fā)利用的激勵(lì)政策、利用下限要求，“四水四定”中的“水”，即“可供區(qū)域利用的水資源量”，有兩個(gè)層次的內(nèi)涵：第一層次的內(nèi)涵，是“區(qū)域的用水總量與用水效率控制指標(biāo)”；第二層次的內(nèi)涵，是“可供區(qū)域利用的水資源量”，包括四部分，首先是可供區(qū)域利用的本地自產(chǎn)水資源量，也就是在通常意義上的“區(qū)域水資源可利用量”中，經(jīng)上級(jí)政府或其授權(quán)部門批準(zhǔn)之后的、可供本區(qū)域利用的“本地自產(chǎn)水資源量”；其次是“可供區(qū)域利用的過境水資源量”；再次是“可供區(qū)域利用的外調(diào)水資源量”；第四是“區(qū)域可利用的非常規(guī)水資源量”。

(1)區(qū)域用水總量與用水效率控制指標(biāo)

一個(gè)區(qū)域的用水總量控制指標(biāo)，是以促進(jìn)區(qū)域水資源節(jié)約利用與合理配置為目標(biāo)，結(jié)合現(xiàn)狀來水、用水情況與未來發(fā)展需求，統(tǒng)籌流域與區(qū)域、不同行業(yè)用水與不同水源綜合平衡關(guān)系，從社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)水資源需求和水資源承載能力對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的約束兩方面進(jìn)行雙向統(tǒng)籌考量，經(jīng)綜合分析之后確定的該區(qū)域截至規(guī)劃年份的最大用水總量指標(biāo)，該值是用水總量紅線管理的目標(biāo)。用水效率控制指標(biāo)的確定過程與此類似。

值得指出的是，按照目前水利部關(guān)于鼓勵(lì)再生水利用的政策，應(yīng)利用的本地再生水量指標(biāo)是納入取水總量統(tǒng)計(jì)口徑的，超過應(yīng)利用再生水指標(biāo)下限值部分的再生水量也是計(jì)入用水總量控制指標(biāo)的。若實(shí)際用水總量超過用水總量控制指標(biāo)時(shí)，可扣除超過再生水應(yīng)利用限額的再生水量。

(2)可供區(qū)域利用的水資源量

可供區(qū)域利用的水資源量，或稱區(qū)域可利用水資源量，是區(qū)別于通常意義上的“區(qū)域水資源可利用量”的。

在水資源學(xué)[3]中，也即通常意義上，一個(gè)區(qū)域的水資源可利用量，是在維護(hù)河流生態(tài)健康、滿足良好生態(tài)要求下的可供區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)一次性加以取用的最大水量，理論上可用區(qū)域水資源總量扣減滿足必要生態(tài)目標(biāo)的需水量、汛期不可控的洪水棄水量之后得到，該值定義了該區(qū)域的本地自產(chǎn)水資源在一定技術(shù)經(jīng)濟(jì)條件下可以開發(fā)的、合理的可利用量。

可供區(qū)域利用的本地自產(chǎn)水資源量，是指在通常意義上的本地自產(chǎn)水資源量中，經(jīng)過上級(jí)政府或其授權(quán)部門批準(zhǔn)之后(通常以跨區(qū)域河流水量分配方案的形式)，可供本區(qū)域利用的本地自產(chǎn)水資源量。一般地，可供區(qū)域利用的本地自產(chǎn)水資源量，是小于本地自產(chǎn)水資源量的。

可供區(qū)域利用的過境水資源量，是指一個(gè)區(qū)域可在流經(jīng)本區(qū)域的、本區(qū)域所在流域的過境河流(湖泊)中通過工程措施加以利用的水資源量，過境水資源量的來源是本區(qū)域之外的產(chǎn)水量。

可供區(qū)域利用的外調(diào)水資源量，一般地，是指跨流域調(diào)水量，是一個(gè)區(qū)域可在本區(qū)域所在流域之外所能獲得的、可供本區(qū)域利用的水資源量。

區(qū)域可利用的非常規(guī)水資源量，一般地，是指在本區(qū)域范圍，在技術(shù)可行、經(jīng)濟(jì)合理、生態(tài)良好的條件下，可供本區(qū)域利用的非常規(guī)水資源量，包括再生水、疏干水、雨水、微咸水、咸水、海水、淡化水等類型。

可供區(qū)域利用的本地自產(chǎn)水資源量、可供區(qū)域利用的過境水資源量、可供區(qū)域利用的外調(diào)水資源量，這三個(gè)概念都內(nèi)在地包含著水量分配的概念，是天然水資源量的使用權(quán)經(jīng)由具有審批權(quán)限的相應(yīng)層次的政府或其授權(quán)部門通過統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、全面考量之后而在不同流域、不同行政區(qū)域之間分配的結(jié)果。

一般地，區(qū)域用水總量控制指標(biāo)是小于區(qū)域可利用水資源量的。

1.2 “四水四定”的內(nèi)涵

“四水四定”是貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記提出的“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路、建立水資源剛性約束制度的實(shí)踐要求，是以水資源的節(jié)約集約利用從正向引導(dǎo)、反向倒逼這兩方面促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型，走高質(zhì)量發(fā)展道路，本質(zhì)上是平衡發(fā)展與保護(hù)之間的關(guān)系問題，是堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，以水而定、量水而行，促進(jìn)人與自然和諧共生，全面建立水資源剛性約束制度的需要，是踐行底線思維、系統(tǒng)思維、風(fēng)險(xiǎn)思維的水資源管理工作要求。

“四水四定”的核心內(nèi)涵，就是要將水資源開發(fā)利用限定在水資源承載力范圍內(nèi)，既要保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，又要讓生態(tài)環(huán)境得到有效保護(hù)，體現(xiàn)“水資源是最大的剛性約束”這一要求，既是編制、實(shí)施各類涉水規(guī)劃的重要原則，也是推動(dòng)水資源集約節(jié)約利用、破解水資源制約瓶頸的關(guān)鍵舉措。

所謂約束，是指對(duì)于一個(gè)行政區(qū)域內(nèi)的行政管理主體，即一級(jí)政府而言的，是對(duì)該行政區(qū)域政府開發(fā)利用本行政區(qū)域內(nèi)的各種自然和社會(huì)資源，發(fā)展經(jīng)濟(jì)、提高人民生活水平的發(fā)展需求之約束，是對(duì)推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的各項(xiàng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)活動(dòng)的限制，是要考慮本區(qū)域水資源承載能力的限制，包括開發(fā)利用上限、水環(huán)境與水生態(tài)容量上限、用水效率底限，是對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取用耗排水資源提出的限制，是對(duì)取水量、耗水量、用水效率、排水質(zhì)量的限制，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須要考慮的資源與環(huán)境因素。

所謂剛性，是指最嚴(yán)格水資源管理制度確定的用水總量、用水效率控制指標(biāo)是必須嚴(yán)格加以遵守的，是不得隨意突破的控制性、考核性指標(biāo)。對(duì)一個(gè)地區(qū)來說，可用水量就是約束條件，不能隨意突破可用水量就是“剛性約束”，是用水總量的約束；對(duì)一個(gè)行業(yè)來說，用水定額就是約束條件，把用水強(qiáng)度控制在定額以內(nèi)就是“剛性約束”，是用水效率的約束。

節(jié)約集約，不僅是生態(tài)文明建設(shè)的需要，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的需要。因?yàn)閷?duì)于包括黃河流域在內(nèi)的我國(guó)北方地區(qū)這樣的水資源短缺、生態(tài)環(huán)境脆弱的流域和區(qū)域，水資源在各類制約與驅(qū)動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各種自然和社會(huì)資源中是相對(duì)最稀缺的資源之一，理應(yīng)提高該稀缺資源的利用效率和效益，才能在區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)中具有優(yōu)勢(shì)。所以，習(xí)近平總書記在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)“把水資源作為最大的剛性約束”。

“四水四定”，所謂“定”，就是分析、對(duì)比、協(xié)調(diào)、控制、指導(dǎo)。進(jìn)一步地，定的是需求，而需求是有層次的。需求從剛性程度來說，可以分為剛性、非剛性的，保證率低的、保證率高的；從需求的層級(jí)或者定位來源說，可以分為縣級(jí)、市級(jí)、省級(jí)、國(guó)家級(jí)。

水的量、質(zhì)、域、流、態(tài)、能、溫等多種特征主導(dǎo)、控制、影響著城、地、人、產(chǎn)的時(shí)空演變過程和格局，在水的這幾類特征因素中，量是主導(dǎo)型因素。

以水定地。地，主要是耕地，但又不限于耕地，也應(yīng)包括除了城市和工業(yè)用地類型(此類“地”歸屬在“城”的范疇里)之外的其他土地利用類型，涉及耕地、園地、林地、水域養(yǎng)殖等農(nóng)業(yè)用地的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量以及農(nóng)田灌溉用水量、灌溉水利用系數(shù)、種植結(jié)構(gòu)等水土資源平衡分析的各方面因素。從更廣泛地意義上來理解，還應(yīng)包括產(chǎn)水、保水的水源涵養(yǎng)區(qū)、江河源頭區(qū)，也就是說對(duì)“四水四定”問題，不僅要從水的耗散(供水、用水)的社會(huì)水循環(huán)角度來理解，還要從水的自然循環(huán)過程的產(chǎn)流、匯流角度來理解；換言之，就是要辯證地認(rèn)識(shí)到“地”也會(huì)影響“水”這一關(guān)系，所以要開展水土保持、水源涵養(yǎng)，維持健康的自然—社會(huì)二元水循環(huán)。只有提高到如此高度，才能更加深刻地理解習(xí)近平總書記提出的“把水資源、水生態(tài)、水環(huán)境承載能力作為最大剛性約束”的深刻要求，也才能更加深刻地理解習(xí)近平總書記提出的“水土保持不是簡(jiǎn)單挖幾個(gè)坑種幾棵樹，黃土高原降雨量少，能不能種樹，種什么樹合適，要搞清楚再干”的深刻含義。

以水定城。城，不僅是應(yīng)確定城市的空間位置、發(fā)展軸帶、用地規(guī)模，也應(yīng)包括城市的景觀格局、三生空間，強(qiáng)調(diào)要以區(qū)域可利用水資源量來確定城市內(nèi)部各種用地類型的空間格局，強(qiáng)調(diào)尊重自然、順應(yīng)自然，盡力減免人為擾動(dòng)對(duì)河湖水系自然格局的影響，既不圍湖造地、占河建地，也不搞不適宜區(qū)域自然地理環(huán)境的人造大水面景觀，還應(yīng)選擇適宜的區(qū)域本土樹種來實(shí)施水土保持、綠化美化。

以水定人。人，是應(yīng)確定區(qū)域適宜承載的人口總量、空間分布、城鄉(xiāng)分布、用水定額，還應(yīng)包括“一方水土養(yǎng)不活一方人”而需要實(shí)施移民搬遷的人口，是人水關(guān)系辯證法的靈活應(yīng)用。

以水定產(chǎn)。產(chǎn)，農(nóng)業(yè)是產(chǎn)業(yè)的一種類型，已在“地”中有闡述；產(chǎn)的內(nèi)容，可以理解為主要是指工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，應(yīng)包括產(chǎn)業(yè)的行業(yè)類型、生產(chǎn)規(guī)模、空間布局、技術(shù)水平，具體還應(yīng)包括區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)企業(yè)聚集情況，產(chǎn)業(yè)鏈條配套情況，園區(qū)和企業(yè)內(nèi)部的循環(huán)用水、階梯用水狀況等用水節(jié)約集約情況，集約化是以水定產(chǎn)的內(nèi)涵要義之一。

綜上所述，“四水四定”，就是以一個(gè)行政區(qū)域所轄空間范圍內(nèi)的可利用水資源在量、質(zhì)、域、流、態(tài)、能、溫等多方面表征因素的時(shí)空分布特點(diǎn)來確定該行政區(qū)域內(nèi)的城市、土地、人口、產(chǎn)業(yè)等涉水側(cè)的資源時(shí)空分布特征?！八乃亩ā眱?nèi)涵地包括了用水效率，或者說用水效率是其中的關(guān)鍵鏈接點(diǎn)；也內(nèi)涵地包括了水資源、水生態(tài)、水環(huán)境的有效保護(hù)，或者說水生態(tài)保護(hù)是其中的基本立足點(diǎn)，因?yàn)樗鷳B(tài)狀況是水資源和水環(huán)境系統(tǒng)的直接的、高級(jí)的、顯性的體現(xiàn)。

2 邏輯框架

習(xí)近平生態(tài)文明思想是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的重要組成部分，其鮮明的主題是努力實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生，它系統(tǒng)闡釋了人與自然、保護(hù)與發(fā)展、環(huán)境與民生、國(guó)內(nèi)與國(guó)際等關(guān)系，對(duì)新形勢(shì)下生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略定位、目標(biāo)任務(wù)、總體思路、重大原則做出系統(tǒng)闡釋和科學(xué)謀劃，是謀劃生態(tài)文明建設(shè)的總方針、總依據(jù)和總要求。“四水四定”是習(xí)近平生態(tài)文明思想在水資源管理領(lǐng)域的深刻體現(xiàn)，是生態(tài)文明建設(shè)對(duì)水資源管理的頂層要求。

經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，需要開發(fā)、利用一系列的自然資源和社會(huì)資源。資源對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的作用，既有支撐驅(qū)動(dòng)的一面，又有約束限制的一面，是資源功能的一體兩面，二者是辯證統(tǒng)一的關(guān)系。

水是生命之源，生產(chǎn)之要，生態(tài)之基。水資源既是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)資源條件，又是自然與社會(huì)生態(tài)維系的基礎(chǔ)環(huán)境因素，在山水林田湖草沙這個(gè)不可分割的生命共同體中，水是最靈動(dòng)、最活躍的元素，是生態(tài)系統(tǒng)得以維系的基礎(chǔ)，相對(duì)于土地資源、能源資源、礦產(chǎn)資源，水資源具有面上匯聚、點(diǎn)上開發(fā)、面上利用、多維耗散、循環(huán)運(yùn)動(dòng)、總量有限、通量有限等特點(diǎn)，水資源所具有的流域性、流動(dòng)性、變異性、支撐性、貫穿性等特點(diǎn)形成了其對(duì)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的主導(dǎo)性、控制性，對(duì)人類各種產(chǎn)業(yè)活動(dòng)的約束性、支撐性，以及與全球不同尺度物質(zhì)和能量循環(huán)的伴生性。所以，對(duì)水資源的人為開發(fā)利用進(jìn)行合理限制和要求，是社會(huì)進(jìn)步的要求、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然，也是生態(tài)文明建設(shè)應(yīng)有的題中之意，是水資源功能一體兩面的充分展現(xiàn)。

空間治理，可以分為自然區(qū)域治理、社會(huì)區(qū)域治理、經(jīng)濟(jì)區(qū)域治理、能源區(qū)域治理、資源區(qū)域治理等[4]。行政區(qū)域治理是依照層級(jí)化的行政區(qū)域進(jìn)行自然和社會(huì)資源的空間治理，不同層級(jí)的行政區(qū)域治理是通過由不同層級(jí)的政府組成的科層制管理結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)的，一級(jí)政府擁有一級(jí)事權(quán)，不同層級(jí)的政府所擁有的事權(quán)不同。區(qū)域可利用的水量約束是隱含在政府事權(quán)層級(jí)的概念之中的。事權(quán)層級(jí)的轉(zhuǎn)換，也可稱之為提升，是統(tǒng)籌考慮“四水四定”中的水的來源之關(guān)鍵環(huán)節(jié)所在。綜合來看，“四水四定”屬于空間治理問題的范疇，更確切地說，是以區(qū)域空間治理為基礎(chǔ)，疊加了資源空間治理、人口空間治理、土地空間治理、城市空間治理、產(chǎn)業(yè)空間治理等的系統(tǒng)性問題，是復(fù)雜的多維度、多層級(jí)問題。

《水法》明確規(guī)定我國(guó)對(duì)水資源實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，水利部黨組于2021年12月提出“強(qiáng)化流域統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一治理、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一管理”。因此，貫徹流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的水資源管理體制是加強(qiáng)“四水四定”落實(shí)工作的必須途徑。

水資源節(jié)約與水資源保護(hù)是辯證統(tǒng)一的關(guān)系。人類開發(fā)利用水資源實(shí)現(xiàn)節(jié)約集約，則留給自然生態(tài)系統(tǒng)的水資源就量多質(zhì)優(yōu)，也就相當(dāng)于保護(hù)了水資源，或者說綠色高效的社會(huì)水循環(huán)是維護(hù)健康通暢的自然水循環(huán)之保障，節(jié)約是更廣泛意義上的保護(hù)。

習(xí)近平總書記在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上的講話提出“堅(jiān)決抑制不合理用水需求，大力發(fā)展節(jié)水產(chǎn)業(yè)和技術(shù)，大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水，實(shí)施全社會(huì)節(jié)水行動(dòng)，推動(dòng)用水方式由粗放向節(jié)約集約轉(zhuǎn)變。沿黃河各地區(qū)要從實(shí)際出發(fā)，宜水則水、宜山則山，宜糧則糧、宜農(nóng)則農(nóng)，宜工則工、宜商則商，積極探索富有地域特色的高質(zhì)量發(fā)展新路子”。黨的二十大報(bào)告提出“實(shí)施全面節(jié)約戰(zhàn)略”的要求。產(chǎn)業(yè)發(fā)展要因地制宜、因水制宜，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)適水發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展，這也是貫徹落實(shí)“四水四定”要求的一個(gè)目的所在。

綜上所述，為了更加系統(tǒng)、深刻地理解“四水四定”要求，在深度思考、認(rèn)真總結(jié)的基礎(chǔ)上，本文分析提出了“四水四定”的邏輯框架，具體如圖1所示。該邏輯框架完整、全面地展示了“四水四定”的理論根源、背景緣由、系統(tǒng)特點(diǎn)、影響因素、作用機(jī)理、實(shí)施路徑。

圖1 “四水四定”的邏輯框架

3 實(shí)踐體系

在具體的水資源規(guī)劃和管理實(shí)踐中，實(shí)施某一區(qū)域的“四水四定”，需要“定”的基礎(chǔ)和邊界可以從三個(gè)層次的指標(biāo)來理解和把控：第一層是用水總量控制指標(biāo)；第二層是生態(tài)環(huán)境控制指標(biāo)，包括但不限于生態(tài)流量(水量)、生態(tài)水位、生態(tài)基流、地下水位；第三層是用水效率控制指標(biāo)，用水效率指標(biāo)內(nèi)涵地連接著用水總量控制指標(biāo)及其所能承載的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模，是提升水資源承載力的內(nèi)驅(qū)型影響因子。

此外，還需要明確的關(guān)鍵之處是，在確因高層級(jí)的發(fā)展需求而須突破本區(qū)域用水總量控制指標(biāo)時(shí)，本區(qū)域必須滿足和達(dá)到的內(nèi)部條件是什么，需要滿足的本區(qū)域之外、本層級(jí)之上的外區(qū)域、高層級(jí)的外部條件是什么，也就是“四水四定”實(shí)施提級(jí)管理的控制條件，或者稱之為充分必要條件，是什么。

開展某一區(qū)域“四水四定”研究，首先，是深入分析區(qū)域水資源利用現(xiàn)狀和節(jié)水水平，評(píng)估區(qū)域極限節(jié)水潛力，預(yù)測(cè)合理的用水需求，分析需水剛性程度，研究是否可以通過實(shí)施深度節(jié)水、非常規(guī)水源利用、水資源科學(xué)調(diào)配、加強(qiáng)水資源管理等區(qū)域內(nèi)部措施來保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境用水，通過依托內(nèi)部挖潛來提高區(qū)域的水資源承載能力；其次，若實(shí)施充分節(jié)水措施之后，區(qū)域未來發(fā)展用水需求仍然突破用水總量控制指標(biāo)，則繼續(xù)分析區(qū)域發(fā)展需求的合理性、戰(zhàn)略性，分析是否滿足實(shí)施用水總量控制指標(biāo)提級(jí)管理的充分必要條件，通過外部邊界條件調(diào)整來提高區(qū)域的水資源承載能力；再次，若實(shí)施用水總量控制指標(biāo)調(diào)整之后，仍無法滿足區(qū)域未來發(fā)展用水需求，則繼續(xù)分析增加可供區(qū)域利用的水資源量之措施，包括調(diào)整流域分水方案、實(shí)施市場(chǎng)化水權(quán)交易、實(shí)施跨流域調(diào)水工程等，依靠外部增供來提高區(qū)域的水資源承載能力。

從實(shí)踐角度來看，開展某一區(qū)域“四水四定”的研究結(jié)果，可以有三個(gè)結(jié)論性、導(dǎo)向性出口：一是在本區(qū)域內(nèi)實(shí)施節(jié)水工程、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、水資源優(yōu)化配置工程等工程措施，以及強(qiáng)化管理和加強(qiáng)監(jiān)測(cè)計(jì)量等非工程措施，對(duì)本區(qū)域的用水需求在本區(qū)域內(nèi)加以平衡解決；二是藉由行政科層制管理體系，實(shí)施用水指標(biāo)管理事權(quán)的提升，由本行政區(qū)域的上一級(jí)政府在本行政區(qū)域所在的流域內(nèi)，與同屬于上一級(jí)政府的其他平級(jí)行政區(qū)域進(jìn)行用水總量控制指標(biāo)的行政調(diào)整或水權(quán)市場(chǎng)化交易，在本區(qū)域+本流域內(nèi)加以平衡解決；三是提出實(shí)施跨流域調(diào)水工程，在本流域外加以平衡解決，使“四水四定”的分析研究成果符合調(diào)水工程“確有需要”的這個(gè)實(shí)施前提之一。

因此，踐行“四水四定”要求與實(shí)施跨流域調(diào)水工作是辯證統(tǒng)一的關(guān)系，不是相互對(duì)立的關(guān)系，二者是統(tǒng)一在生態(tài)文明建設(shè)總體框架下的相互制約、相互促進(jìn)、相輔相成的關(guān)系，是統(tǒng)一在康健自然—社會(huì)二元水循環(huán)科學(xué)理論框架下的辯證統(tǒng)一關(guān)系，是局部與整體關(guān)系的生動(dòng)體現(xiàn)。開展“四水四定”是實(shí)施跨流域調(diào)水的前提和基礎(chǔ)，實(shí)施跨流域調(diào)水是實(shí)施“四水四定”的補(bǔ)充和完善。

對(duì)某一區(qū)域而言，上述實(shí)踐過程辯證地蘊(yùn)含著以下三層遞進(jìn)的關(guān)系：

一是區(qū)域需水超過區(qū)域用水總量控制指標(biāo)，但是尚未超過區(qū)域水資源可利用量、流域水資源可利用量指標(biāo)，這時(shí)，可實(shí)施用水總量指標(biāo)在流域內(nèi)的不同區(qū)域之間進(jìn)行行政調(diào)整或水權(quán)市場(chǎng)化交易；

二是區(qū)域需水超過用水總量控制指標(biāo)，同時(shí)也超過了區(qū)域水資源可利用量指標(biāo)，但是尚未超過該區(qū)域所在流域的水資源可利用量指標(biāo)，也就是說，尚有可利用的過境水資源量可供本區(qū)域使用，這時(shí)，可實(shí)施水權(quán)市場(chǎng)化交易或者申請(qǐng)調(diào)增流域分水方案中給本區(qū)域的水量指標(biāo)，即調(diào)整跨區(qū)域的河流分水方案；

三是區(qū)域需水量超過了區(qū)域用水總量控制指標(biāo)、也超過了本區(qū)域的水資源可利用量指標(biāo)、還超過了本區(qū)域所在流域的河流分水方案可以調(diào)增的指標(biāo)，同時(shí)平級(jí)區(qū)域之間的水權(quán)市場(chǎng)化交易、指標(biāo)行政調(diào)整也不具有可行性，則可研究實(shí)施跨流域調(diào)水工程的必要性、可行性。如此，“四水四定”的分析研究成果可為論證實(shí)施跨流域調(diào)水工程的“確有需要”這一前提條件提供基礎(chǔ)性支撐。

綜上所述，為了更好地指導(dǎo)“四水四定”的貫徹落實(shí)工作，結(jié)合上述分析內(nèi)容，在深度思考、認(rèn)真總結(jié)的基礎(chǔ)上，基于“四水四定”邏輯框架中所述的作用機(jī)理和實(shí)踐路徑，結(jié)合我國(guó)“三條紅線”指標(biāo)的行政區(qū)域考核制度實(shí)踐，本文以依托科層制區(qū)域行政管理體制為實(shí)踐出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，以流域管理和行政區(qū)域管理相結(jié)合的水資源管理體制為實(shí)踐架構(gòu)，以水資源供需平衡分析為實(shí)踐主線，以“四水四定”分析研究成果的三個(gè)可能總體結(jié)論為實(shí)踐出口，分析提出了“四水四定”的實(shí)踐體系，具體如圖2所示。

圖2 “四水四定”的實(shí)踐體系

“四水四定”的實(shí)踐體系整體、精煉地展示了“四水四定”的概念內(nèi)涵、系統(tǒng)流程、分析過程、轉(zhuǎn)換條件、結(jié)果應(yīng)用、實(shí)踐出口，也直觀、概括地表述了某一區(qū)域在實(shí)施“四水四定”過程中于水資源方面的六層判斷原則：第一層，水資源總量的豐富程度；第二層，水資源開發(fā)利用程度；第三層，水資源開發(fā)利用效率高效程度；第四層，用水總量控制紅線的松緊程度；第五層，非常規(guī)水開發(fā)利用的有效程度；第六層，可利用水資源量的可拓展程度。它也相應(yīng)地展示了在區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求與可能(城、地、人、產(chǎn))方面的四層判斷原則：第一層，國(guó)土空間規(guī)劃中的功能定位；第二層，國(guó)家和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略定位；第三層，區(qū)域優(yōu)勢(shì)資源開發(fā)需要的迫切性、必要性判斷，資源開發(fā)的戰(zhàn)略需求；第四層，區(qū)域水生態(tài)安全不受威脅。

4 結(jié)語

在以中國(guó)式現(xiàn)代化推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興、建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的歷史新進(jìn)程中，我們要更加堅(jiān)定不移地以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，積極踐行“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路，貫徹落實(shí)“四水四定”要求，守住生態(tài)保護(hù)紅線，全面提升水資源集約節(jié)約安全利用能力和水平，推動(dòng)用水方式由粗放式向節(jié)約集約式的根本轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)人與水在更高層次、更高水平上的和諧。