我國防治學(xué)生欺凌法治化治理現(xiàn)狀與構(gòu)想

趙鎮(zhèn)曉

山東工程職業(yè)技術(shù)大學(xué)，山東 濟南 250000

近年來，我國惡性學(xué)生欺凌事件頻繁曝光，高發(fā)生率、重危害性倒逼政府高度重視學(xué)生欺凌治理工作，治理實踐持續(xù)展開。國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會辦公室確定了落實防治學(xué)生欺凌工作行動目標(biāo)，在全國開展專項整治行動，陸續(xù)出臺治理文件和法律法規(guī)，加強學(xué)生欺凌的預(yù)防和處理，完善治理措施，由此開啟了學(xué)生欺凌治理法治化道路。2016 年4 月，國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會辦公室印發(fā)《關(guān)于開展校園欺凌專項治理的通知》，通過專項治理，加強法治教育，規(guī)范學(xué)生行為，促進學(xué)生身心健康，建設(shè)和諧校園。這是我國首次以正式文件的形式明確部署預(yù)防和處理學(xué)生欺凌工作［1］。2016 年11 月，教育部等9 部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于防治中小學(xué)欺凌和暴力的指導(dǎo)意見》，指出要切實防治欺凌與暴力事件發(fā)生，落實主體責(zé)任，實施教育懲戒，健全制度措施，加強法律適用中欠缺的中間環(huán)節(jié)。2020 年第二次修訂的《中華人民共和國未成年人保護法》（以下簡稱《未成年人保護法》）以法律條文正式界定：“學(xué)生欺凌是指發(fā)生在學(xué)生之間，一方蓄意或惡意通過肢體、語言及網(wǎng)絡(luò)等實施欺壓、侮辱，造成另一方人身傷害、財產(chǎn)損失或者精神損害的行為［2］”，至此“學(xué)生欺凌”成為一個專有法律名詞。

一、我國防治學(xué)生欺凌立法現(xiàn)狀

（一）一般法律規(guī)制

1.《刑法》

《中華人民共和國刑法》（以下簡稱《刑法》）未直接提及學(xué)生欺凌，學(xué)生欺凌行為中如毆打、辱罵、搶奪搶劫財物等嚴重的欺凌行為都有可能觸犯《刑法》，在以上欺凌行為中，只要客觀行為符合犯罪構(gòu)成的客觀要素即可認定犯罪行為。由此可知，嚴重的欺凌行為才有適用《刑法》規(guī)制的可能，但在法律適用中，因行為人未達到刑事責(zé)任年齡而無法承擔(dān)刑事責(zé)任，只能責(zé)令監(jiān)護人嚴加管教，必要時進行專門矯正教育，而輕微的學(xué)生欺凌行為刑法不規(guī)制，受害人權(quán)益無法得到有效保障。

2.《治安管理處罰法》

《中華人民共和國治安管理處罰法》（以下簡稱《治安管理處罰法》）明確規(guī)定：“行為人侵犯了人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利但尚不夠刑事處罰的，應(yīng)當(dāng)給予治安管理處罰；已滿14 周歲不滿18 周歲的人違反治安管理的，從輕或者減輕處罰；不滿14 周歲的人違反治安管理的，不予處罰，但是應(yīng)當(dāng)責(zé)令其監(jiān)護人嚴加管教。對行為人應(yīng)當(dāng)給予治安拘留處罰的，年齡在14 周歲以上不滿16 周歲或16 周歲以上不滿18 周歲且初次違法的，不予執(zhí)行。”但是《治安管理處罰法》針對14 周歲至18 周歲的行為人實施的欺凌行為，缺少中間性的處置措施，對未成年欺凌行為人的教育改造較難實現(xiàn)［3］。

3.《民法典》

《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）侵權(quán)責(zé)任編中設(shè)置了處理學(xué)生欺凌的適用原則，主要是承擔(dān)民事侵權(quán)責(zé)任，學(xué)生欺凌加害人造成他人民事權(quán)益損害的應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。但欺凌者多是未成年人，多是無民事行為能力人或限制民事行為能力人，沒有承擔(dān)賠償責(zé)任的獨立能力，多由其監(jiān)護人承擔(dān)替代賠償責(zé)任，這種民事賠償也只能彌補受害人所受的損失，無法對欺凌人進行有效的教育改造。

（二）特殊法律規(guī)制

既有一般法律規(guī)制中對學(xué)生欺凌未形成有效的法律規(guī)制，自2020 年起，我國陸續(xù)對多部未成年人領(lǐng)域的法律規(guī)范，進行了特殊制度設(shè)計以規(guī)制學(xué)生欺凌行為。

1.《未成年人保護法》

《未成年人保護法》是我國第一部關(guān)于未成年人保護的法律，第一次從法律意義上明確學(xué)生欺凌的概念，為區(qū)分學(xué)生欺凌行為與學(xué)生正常嬉笑打鬧行為提供了指引。同時從家庭、學(xué)校及網(wǎng)絡(luò)保護等方面進行了規(guī)定。規(guī)定未成年人的父母或其他監(jiān)護人承擔(dān)預(yù)防及制止未成年人實施欺凌行為的責(zé)任，情況嚴重的，應(yīng)當(dāng)立即向有關(guān)部門報告；規(guī)定學(xué)校必須建立學(xué)生欺凌防控工作制度，發(fā)現(xiàn)學(xué)生欺凌行為應(yīng)當(dāng)立即制止，并通知監(jiān)護人參與欺凌行為的認定和處理；規(guī)定網(wǎng)絡(luò)提供服務(wù)者應(yīng)盡義務(wù)，受害人及其監(jiān)護人有權(quán)通知網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者采取必要的措施禁止網(wǎng)絡(luò)欺凌行為。以上相關(guān)規(guī)定，多是宣示性條款，而規(guī)范力及實踐落實力缺乏必要的規(guī)制性。

2.《預(yù)防未成年人犯罪法》

《中華人民共和國預(yù)防未成年人犯罪法》（以下簡稱《預(yù)防未成年人犯罪法》）將學(xué)生欺凌劃分為兩個等級：嚴重的學(xué)生欺凌和一般輕微的學(xué)生欺凌。嚴重的學(xué)生欺凌符合刑事犯罪客觀要素則受《刑法》規(guī)制，輕微的學(xué)生欺凌尚未觸犯刑法，實行專門管理教育，主要有訓(xùn)導(dǎo)、心理輔導(dǎo)等；對于嚴重的學(xué)生欺凌行為且不滿法定刑事責(zé)任年齡不予刑事處罰的，先由其監(jiān)護人及學(xué)校進行管教，如監(jiān)護人及學(xué)校無力管教或經(jīng)管教無效，需經(jīng)專業(yè)評估后可送入專門學(xué)校采取專門矯治教育措施［4］，此規(guī)定實際是對“工讀學(xué)?！钡闹厣?，實踐操作性不強。

3.《未成年人學(xué)校保護規(guī)定》

《未成年人學(xué)校保護規(guī)定》是教育部針對學(xué)生欺凌行為制定的部門規(guī)章，規(guī)定學(xué)校應(yīng)當(dāng)成立專門的治理組織集中認定和處理問題；學(xué)校教職工發(fā)現(xiàn)欺凌行為的，應(yīng)當(dāng)及時制止、干預(yù)、報告；教育行政部門應(yīng)當(dāng)積極履行監(jiān)督職責(zé)，建立學(xué)生評估制度，定期評估，及時防控。

二、我國學(xué)生欺凌法治化治理現(xiàn)狀的反思

我國對學(xué)生欺凌問題進行了緊密的立法部署，在不同層面上進行了回應(yīng)，總體上形成良好的法律呼應(yīng)。在法律適用上，將欺凌行為分為兩級處理，在兩級處理模式下配置專門人才的培訓(xùn)、專項監(jiān)督等舉措，形式上構(gòu)建了防治學(xué)生欺凌行為法治化治理體系。但防治學(xué)生欺凌行為法治化治理體系還存有優(yōu)化提升的空間，主要有以下表現(xiàn)：

（一）分散的立法凸顯立法不完善

分散的立法給防治學(xué)生欺凌的法律適用帶來了挑戰(zhàn)。

1.認定標(biāo)準(zhǔn)不明確

《未成年人保護法》第三十九條規(guī)定學(xué)校承擔(dān)預(yù)防和處置學(xué)生欺凌行為的責(zé)任，并應(yīng)當(dāng)邀請未成年學(xué)生的監(jiān)護人共同參與欺凌行為的認定和處理［5］。這是法律規(guī)定中關(guān)于認定學(xué)生欺凌行為的唯一規(guī)定，但具體認定方式和認定標(biāo)準(zhǔn)并未給出。在實踐中是否構(gòu)成學(xué)生欺凌因欠缺具體認定標(biāo)準(zhǔn)而無法統(tǒng)一，易造成不同的價值判斷?！斗婪吨行W(xué)生欺凌專項治理行動工作方案》中要求教育部門深入排查、及時消除隱患。以上規(guī)定已經(jīng)是在法理及防治主體上的一大擴展，但設(shè)定較為宏觀，適用上如何認定，如何區(qū)分欺凌與嬉戲打鬧等青少年犯罪行為，相關(guān)責(zé)任人如何進行管教等缺少具體規(guī)定。

2.責(zé)任主體不明確

現(xiàn)行法律規(guī)范中未對學(xué)生欺凌行為的責(zé)任主體進行專門規(guī)制，而是間接體現(xiàn)相關(guān)主體的責(zé)任?！缎谭ā芬?guī)定不滿16 周歲不予刑事處罰的，責(zé)令其家長或監(jiān)護人加以管教［6］，主張未成年人實施不良行為與家長及監(jiān)護人的放任有直接因果關(guān)系，但如何管教、誰來監(jiān)督、管教方式及程度也沒有明確標(biāo)準(zhǔn)；《民法典》將學(xué)生欺凌行為認定為侵權(quán)行為，由監(jiān)護人承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任，故監(jiān)護人需對未成年人子女侵權(quán)行為承擔(dān)民事責(zé)任；《未成年人保護法》規(guī)定學(xué)校承擔(dān)預(yù)防和處置學(xué)生欺凌行為的責(zé)任，但學(xué)校作為處理主體如若處理不當(dāng)需承擔(dān)的責(zé)任也僅作了紀(jì)律和職位上的處分。

（二）常態(tài)化法律治理機制不健全

1.治理文件內(nèi)容較籠統(tǒng)

當(dāng)前我國學(xué)生欺凌治理文件，多以“通知”“意見”的形式由多部門聯(lián)合下發(fā)，相關(guān)教育行政部門依據(jù)治理文件，在把握對學(xué)生欺凌問題的認識上不夠深入、對學(xué)生欺凌的嚴重性把握不準(zhǔn)，故而僅進行淺層次的規(guī)制管理，治理實踐上缺少具體的實施規(guī)范和細則，在法律適用上落實性欠佳。

2.管理措施較宏觀

治理實踐中“專項集中整治”措施較多，專項集中整治能使欺凌行為人在短時間內(nèi)收斂不良行為，待活動結(jié)束后，欺凌行為又會重來，既落實不到位也無法起到根本性作用。

3.處置程序不明確

實踐中治理學(xué)生欺凌處置程序并無統(tǒng)一規(guī)范，學(xué)校應(yīng)依照法律規(guī)范及治理文件制定學(xué)生欺凌事件應(yīng)急處理方案及配備規(guī)范的處理流程，但現(xiàn)實的困境致使各級學(xué)校處理標(biāo)準(zhǔn)不一，無法有效保護受害人合法權(quán)益。

（三）部分制度規(guī)范化規(guī)定不健全

對于防治學(xué)生欺凌的“中間性懲罰措施”，立法機關(guān)作出了一定的規(guī)定，有公安機關(guān)專門矯治教育、學(xué)校專門管理教育、專門學(xué)校及專門教育等，這些舉措彰顯了對未成年人罪錯行為非刑事化處罰的立法傾向，但這些非刑事化處罰措施規(guī)定不健全，多為宣示性、概括式規(guī)定，缺少具體方案，致使實踐具體如何運用具有模糊性。如規(guī)定“專門學(xué)?！比〈肮ぷx學(xué)?！?，但立法中對如何進行專門教育未明確規(guī)定，實踐中恐陷入難以落實的境地。

（四）相關(guān)主體法律意識淡薄及社會重視程度不足

欺凌主體中，欺凌行為人及被害人在年齡范圍上多為不滿16 周歲的未成年人，欺凌行為人實施欺凌行為中如搶奪財物、語言侮辱同學(xué)、利用網(wǎng)絡(luò)實施欺壓、侮辱等，無法意識到上述行為屬于欺凌行為，又因其未達刑事責(zé)任年齡，未受刑事處罰，而認為自身行為不違法。被害人因遭受欺凌后不敢尋求救濟與幫助，較少向家長、學(xué)校及公安機關(guān)報告，又或擔(dān)心報告后再次遭到欺凌而選擇沉默忍受，以上均是欠缺法律意識的表現(xiàn)。

同時，多數(shù)欺凌行為人缺失家庭法治教育。一些家長因欠缺法律知識，混淆學(xué)生欺凌行為與學(xué)生之間的嬉戲打鬧行為，對欺凌行為的客觀嚴重性認識不足，對未成年人進行反欺凌及自我保護教育較少，更有甚對于已經(jīng)告知遭受欺凌后消極處理、未及時引導(dǎo)，并極少尋求法律救濟。

欺凌行為發(fā)生后，學(xué)校多采用口頭批評或者書面檢討、學(xué)生及家長賠禮道歉、心理疏導(dǎo)等處理方式，較少從依法治理的角度去處理，致使欺凌行為人無法認識到自身行為的不法性，被欺凌人也無法從以上途徑獲得幫助。而社會公眾對學(xué)生欺凌問題重視度較低，對于采取惡劣欺凌手段的欺凌者會認為是孩子，態(tài)度上較寬容，這也致使學(xué)生欺凌行為高發(fā)，而對被欺凌者缺少心理疏導(dǎo)及關(guān)愛，甚至?xí)徽J為心理承受能力較差，推進我國學(xué)生欺凌法治化治理建設(shè)，不能忽視全社會的力量，需全社會共同參與。

三、我國學(xué)生欺凌法治化治理機制構(gòu)想

防治學(xué)生欺凌關(guān)鍵要落實到治理法治化的軌道上，加強頂層設(shè)計進行專門立法是治理學(xué)生欺凌問題的重點，在完善立法的基礎(chǔ)上不斷優(yōu)化防治學(xué)生欺凌規(guī)制措施，并重視發(fā)揮社會協(xié)同合力作用。

（一）加強頂層設(shè)計，進行專門立法

制定反學(xué)生欺凌的專門法律規(guī)范是依法治理目標(biāo)之下的關(guān)鍵舉措，基于我國立法機制的相關(guān)規(guī)定，專門立法可從兩個維度構(gòu)建。例如，由中央立法部門制定專門的“反學(xué)生欺凌法”進行系統(tǒng)性、全局性指導(dǎo)；地方在中央立法指導(dǎo)下，專項具體針對性地開展學(xué)生欺凌立法工作，精準(zhǔn)預(yù)防及處理學(xué)生欺凌問題。

（二）明確學(xué)生欺凌事實的識別與認定

精準(zhǔn)識別與認定學(xué)生欺凌行為，是依法治理學(xué)生欺凌的重中之重。

識別上堅持強制與鼓勵報告相結(jié)合，限定強制報告的主體是教師和學(xué)校管理方，明確教師作為報告的首要責(zé)任人；建立綠色信息通道，諸如專門電子信箱、公眾號、熱線電話、郵箱等，并明確責(zé)任、依法追責(zé)。

認定上首先堅持嚴格依據(jù)學(xué)生欺凌四要素，確保每個構(gòu)成要素的客觀存在；加入學(xué)生欺凌心理損害后果的認定標(biāo)準(zhǔn)，尊重受害人的主體地位，由受害學(xué)生表述心理感受，將受害學(xué)生的自我判斷作為認定基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)，從心理損害的角度，保護受害學(xué)生去判斷精神損害的大小。此外，由于學(xué)生欺凌證據(jù)的收集較難，還應(yīng)重視當(dāng)事人自述、證人證言等言詞證據(jù)的證明力。

（三）規(guī)制措施具體運行需細化與完善

我國防治學(xué)生欺凌的法律體系對規(guī)制措施進行了周密的部署，但具體運行仍有完善的空間。

1.明確專門教育與專門學(xué)校制度

《預(yù)防未成年人犯罪法》明確規(guī)定專門教育和專門學(xué)校制度，但具體內(nèi)容立法并未明確規(guī)劃，專門教育已經(jīng)成為矯正未成年人不良行為、預(yù)防未成年人犯罪的核心舉措，必須明確專門教育的法律屬性、法律定位及使用原則，使其發(fā)揮應(yīng)有的積極作用。

2.引入同輩調(diào)解

依據(jù)《未成年人學(xué)校保護規(guī)定》：對于情節(jié)輕微的學(xué)生欺凌，要鼓勵、支持和引導(dǎo)學(xué)生代表參與糾紛調(diào)解，學(xué)生代表參與調(diào)解可以引申為同輩調(diào)解，采用成年人不在場或不介入調(diào)解流程，由學(xué)生代表作為調(diào)解員，主導(dǎo)調(diào)解，融入矛盾雙方的沖突，幫助交換意見，能促成雙方矛盾的解決，恢復(fù)破損的人際關(guān)系，減少外部規(guī)制措施的消極影響。

（四）社會動員促協(xié)同

實現(xiàn)學(xué)生欺凌行為法治化治理應(yīng)當(dāng)促進社會力量的協(xié)同作用，通過發(fā)揮社會協(xié)同合力作用，讓防治學(xué)生欺凌行為真正落到實處，從社會反學(xué)生欺凌意識的培養(yǎng)到注重社會風(fēng)氣的引導(dǎo)，重視發(fā)揮社會協(xié)同合力作用，為我國防治學(xué)生欺凌行為法治化治理筑牢基礎(chǔ)。

綜上所述，用規(guī)范法律機制鑄成防線，實現(xiàn)保護學(xué)生及預(yù)防未成年人違法犯罪，并在司法實踐明確具體規(guī)制，以期推動學(xué)生欺凌法治化治理工作向更高水平發(fā)展，相信在不久的將來，學(xué)生欺凌法治化治理機制更加完善，未成年人權(quán)益保障事業(yè)也會發(fā)展到更高的高度。