檔案立法內(nèi)容在其他法律中的延展基礎(chǔ)及價值分析

黃玉麗

福建建工集團有限責任公司，福建 福州 350001

一、延展的基礎(chǔ)

（一）社會主義法律體系的內(nèi)在要求

從中國特色社會主義法律體系的整體來看，《中華人民共和國檔案法》（簡稱《檔案法》）是重要組成部分，其不僅需要考慮內(nèi)部的縱向關(guān)系，也需要考慮與其他法律部門的橫向關(guān)系，從而減少法律部門之間的沖突，以較好地實現(xiàn)與其他部門法的和諧統(tǒng)一，從而充分發(fā)揮法律體系的整體效益?！稒n案法》所涉及的法律關(guān)系較為廣泛且復(fù)雜，從法律關(guān)系的主體來看，《檔案法》中法律關(guān)系主體主要有：檔案主管部門、檔案館、企事業(yè)單位、社會團體、其他組織和公民等。由于檔案工作涉及各行各業(yè)，因此檔案法律關(guān)系主體遍及各行業(yè)。在各行業(yè)的工作中檔案工作僅僅是其部分內(nèi)容，不可避免地與其他工作之間進行交織和博弈。從法律關(guān)系的客體來看，《檔案法》中法律關(guān)系的客體包括檔案和檔案行為。由于行業(yè)的多樣化和差異化，檔案和檔案行為也呈現(xiàn)多樣性、差異性的特點。從法律規(guī)制的內(nèi)容來看，《檔案法》規(guī)制的內(nèi)容一方面需要考慮到各行業(yè)業(yè)務(wù)活動特點及其立法的實際情況，另一方面也需要向其他相關(guān)部門法進行延展，以便能夠更好地與各行各業(yè)中的相關(guān)法律銜接、融合。如《中華人民共和國公共圖書館法》（以下簡稱《公共圖書館法》）中對《檔案法》內(nèi)容的吸收，“館藏文獻信息屬于文物、檔案或者國家秘密的，公共圖書館應(yīng)當遵守有關(guān)文物保護、檔案管理或者保守國家秘密的法律、行政法規(guī)規(guī)定。”此條款在一定程度上較好地延伸了《檔案法》的立法要求，真實反映了公共圖書館在業(yè)務(wù)工作中對《檔案法》立法內(nèi)容的遵從和銜接。《檔案法》立法內(nèi)容的延展是社會主義法律體系的內(nèi)在要求，尤其是法律系統(tǒng)性和整體性的要求。

因此，可以說法律體系的系統(tǒng)性要求為《檔案法》的延展提供了基礎(chǔ)。

（二）法律制定者的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

中國特色社會主義法律體系具有系統(tǒng)性，需要在法律部門之間實現(xiàn)有效的銜接和延展，從而實現(xiàn)法律部門之間相互關(guān)注，相互吸收。因此有研究者認為：法律部門體系的內(nèi)部協(xié)調(diào)，也是立法技術(shù)問題。立法技術(shù)需要立法者從不同角度來實現(xiàn)，這包括：宏觀規(guī)劃和微觀調(diào)節(jié)。從立法主體的角度來看，《檔案法》立法內(nèi)容可以延展到其他法律部門中，是立法主體基于特定的立法目的，為了實現(xiàn)特定法益保護的需要而進行的一種技術(shù)性的操作。從《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）的相關(guān)內(nèi)容來看，我國的立法主體主要有三種類型：國家權(quán)力機關(guān)中的立法主體，如全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會；國家行政機關(guān)中的立法主體，如國務(wù)院、各省人民政府；國家軍事機關(guān)中的立法主體，如中央軍事委員會?！稒n案法》的制定者是全國人民代表大會常務(wù)委員會，《立法法》規(guī)定了這一機構(gòu)的基本立法程序，包括提出、審議、表決、公布，在這一過程中，立法機構(gòu)需要廣泛聽取多方意見，對已有立法情況進行全面檢視和吸收。同一立法主體協(xié)調(diào)法律之間的關(guān)系，實現(xiàn)了法律和諧統(tǒng)一，學界已經(jīng)有了一定的認識，“‘法法銜接’是對立法事項細節(jié)的關(guān)注，特別是對法律調(diào)整事項的范圍之間邏輯關(guān)系的‘重視’，對于同一立法主體制定的不同法律來說，這種要求在技術(shù)上是比較可行的?！保?］在具體的立法實踐中，由于立法主體相同，《檔案法》立法內(nèi)容得以延展的情況較多，如《中華人民共和國刑法》（以下簡稱《刑法》）1997 年修訂時，在第三百二十九條的立法內(nèi)容中明顯能夠看出受到了《檔案法》的影響——“搶奪、竊取國家所有的檔案的，處五年以下有期徒刑或者拘役。違反《檔案法》的規(guī)定，擅自出賣、轉(zhuǎn)讓國家所有的檔案，情節(jié)嚴重的，處三年以下有期徒刑或者拘役。”該條的第二款“違反《檔案法》規(guī)定”的內(nèi)容實現(xiàn)了《檔案法》在《刑法》中的延展。

（三）規(guī)制對象的廣泛性

《檔案法》的規(guī)制對象是一般意義上的檔案，包含檔案工作及其形成的各種關(guān)系。從立法的角度來看，一般把其屬類確定為歷史記錄，在本質(zhì)上確定為“直接形成的對國家和社會具有保存價值”。在實踐中，檔案廣泛存在于各行各業(yè)，檔案工作自身也存在著“條”與“塊”、部門與部門、部門內(nèi)部之間的關(guān)系，因此相關(guān)部門法與檔案規(guī)制和《檔案法》中對檔案的規(guī)制存在著交叉、重疊、相互制衡的現(xiàn)象，《檔案法》的相關(guān)內(nèi)容也會被其他法律部門吸收，從而更好地實現(xiàn)立法規(guī)制的目的?！霸诶迩宸刹块T邊界的同時，應(yīng)當注重法律部門之間的協(xié)調(diào)配合、宗旨功能的相互契合乃至銜接對接，進而綜合發(fā)揮法律規(guī)范對經(jīng)濟社會的調(diào)節(jié)作用?！保?］各部門法中要求機構(gòu)建檔內(nèi)容的規(guī)范，如《中華人民共和國種子法》第二十五條、《中華人民共和國職業(yè)病防治法》第三十六條等都涉及了檔案相關(guān)的規(guī)定，類似的情況在中國的法律體系中非常普遍。在我國司法實踐中，為了加強對涉外機構(gòu)、相關(guān)企業(yè)檔案文件的監(jiān)管，對構(gòu)成犯罪需要依法追究刑事責任的，司法機關(guān)不僅需要依據(jù)《中華人民共和國國家安全法》相關(guān)條款內(nèi)容，也將《檔案法》第五十條規(guī)定“擅自運送、郵寄、攜帶或者通過互聯(lián)網(wǎng)傳輸禁止出境的檔案或者其復(fù)制件出境的，由海關(guān)或者有關(guān)部門予以沒收、阻斷傳輸，并對單位處1萬元以上10 萬元以下的罰款，對個人處500 元以上5000 元以下的罰款；并將沒收、阻斷傳輸?shù)臋n案或者其復(fù)制件移交檔案主管部門”作為審判的重要法律依據(jù)之一。據(jù)不完全統(tǒng)計，《檔案法》的立法內(nèi)容與其他40 多部涉及檔案條款的部門法律有著密切的聯(lián)系。因此可以說，檔案規(guī)制對象的廣泛性也在一定程度上為《檔案法》立法內(nèi)容的延展提供了基礎(chǔ)。

二、延展的價值

（一）有利于檔案相關(guān)聯(lián)合執(zhí)法活動的開展

檔案行政執(zhí)法作為國家行政執(zhí)法的重要組成部分，是檔案法律法規(guī)得以貫徹執(zhí)行落實的重要因素和基本保障。從執(zhí)法內(nèi)容上看，檔案行政執(zhí)法可以分為兩類：一是檔案行政管理部門依法做出決定，采取相關(guān)措施，直接或間接影響個人或組織的權(quán)利和義務(wù)；二是通過各種形式，對個人、組織是否依法正當行使權(quán)利和履行義務(wù)的情況進行監(jiān)督檢查。從執(zhí)法主體上看，檔案行為涉及的部門廣泛且復(fù)雜，需要相關(guān)部門的協(xié)調(diào)配合。《中華人民共和國行政處罰法》第十八條規(guī)定：“國家在城市管理、市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境、文化市場、交通運輸、應(yīng)急管理、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域推行建立綜合行政執(zhí)法制度，相對集中行政處罰權(quán)?！睆纳戏治觯覀兛梢郧逦乜吹綑n案違法行為發(fā)生在多個領(lǐng)域，成為相關(guān)行政處罰的實施機關(guān)所涉及的工作內(nèi)容。在行政執(zhí)法中，由于檔案工作跨領(lǐng)域和跨行業(yè)，聯(lián)合執(zhí)法也就成為常見方式?！稒n案法》規(guī)定，“檔案主管部門依照法律、行政法規(guī)有關(guān)檔案管理的規(guī)定，可以對檔案館和機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位以及其他組織的下列情況進行檢查?！痹趯嶋H執(zhí)行中，由于檔案行為的復(fù)雜性，常涉及除檔案主管部門之外的其他行政處罰實施機關(guān)，如《中華人民共和國會計法》中的“縣級以上人民政府財政部門”，《中華人民共和國公證法》（以下簡稱《公證法》）中的“省、自治區(qū)、直轄市或者設(shè)區(qū)的市人民政府司法行政部門”，《中華人民共和國電影業(yè)促進法》中“縣級以上人民政府電影主管部門”，這就需要多部門聯(lián)合進行執(zhí)法。多部門聯(lián)合執(zhí)法不僅需要確定聯(lián)合執(zhí)法的主體、觸發(fā)機制，還需要明確聯(lián)合執(zhí)法的處罰規(guī)定、聯(lián)合執(zhí)法的基本程序等。以《檔案法》和《公證法》中有關(guān)偽造檔案的處罰來看，二者的處罰起點存在一定的差異，這就需要在聯(lián)合執(zhí)法中進行協(xié)商確定?！稒n案法》中相關(guān)內(nèi)容的延展，為協(xié)商提供了法律基礎(chǔ)，便于聯(lián)合執(zhí)法的開展。

（二）有利于檔案治理體系的完善

檔案治理體系一般來說是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下管理檔案的制度體系，這一制度體系包括了法律法規(guī)、體制和機制等要素?！丁笆奈濉比珖鴻n案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》首次提出檔案治理體系建設(shè)，并將其與檔案資源體系、檔案利用體系、檔案安全體系建設(shè)同步規(guī)劃，作為“四大體系”建設(shè)的首位。法規(guī)體系的發(fā)展是檔案治理體系現(xiàn)代化過程的重要基礎(chǔ)，依法治檔的實現(xiàn)得益于檔案法律法規(guī)體系的夯實和完善。從目前來看，在檔案法規(guī)體系的發(fā)展中，學界關(guān)注了檔案法律體系的五個層次的建設(shè)問題，分別是法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件，但是對于與《檔案法》橫向聯(lián)系的部門法的關(guān)注還不夠。從以上分析可以看到，《檔案法》的立法內(nèi)容已經(jīng)通過各種方式和途徑延展到其他相關(guān)法律中，相關(guān)法律中存在大量涉及檔案的條款，這些內(nèi)容理應(yīng)成為檔案法律體系的合理構(gòu)成，而受到必要的關(guān)注和吸收。《檔案法》內(nèi)容的延展，也在一定程度上豐富了檔案多元治理主體的內(nèi)涵?！稒n案法》規(guī)定“國家鼓勵社會力量參與和支持檔案事業(yè)的發(fā)展”。法的延展，也在一定程度上密切了執(zhí)法主體之間的關(guān)系，檔案主管部門、其他行政執(zhí)法部門、行業(yè)檔案館（室）形成了一個多元共治的主體，這都將進一步豐富發(fā)展檔案治理體系。

（三）有利于檔案治理能力的提升

檔案治理能力是指運用檔案制度管理檔案各方面事務(wù)的能力，其不僅是檔案管理能力建設(shè)現(xiàn)代化的重要表現(xiàn)，也是檔案管理法治化的重要標志之一。隨著國家治理現(xiàn)代化的豐富發(fā)展，理念創(chuàng)新、技術(shù)迭代、經(jīng)驗提升都對檔案治理能力提出新的更高要求。從目前來看，檔案治理能力可以從不同的角度來進行界定，目前有研究者將檔案治理能力劃分為：制度能力、統(tǒng)籌與組織能力、監(jiān)督與管理能力、回應(yīng)能力、過程管理能力、利益整合能力、法治能力、檔案公共服務(wù)能力、檔案業(yè)務(wù)能力、社會參與能力。一般而言，檔案治理能力包括了檔案戰(zhàn)略規(guī)劃能力、執(zhí)行能力、發(fā)展能力、分配能力、保障能力、統(tǒng)籌能力、參與和主導(dǎo)全球檔案治理等方面。［3］《檔案法》立法內(nèi)容在其他法律中的延展，也有利于檔案主管部門和檔案管理機構(gòu)形成新的治理能力，如檔案主管部門和檔案館在實踐中需要考慮到各部門法律中立法與檔案實踐的融合，將各行業(yè)檔案管理納入檔案事業(yè)體系并給予相應(yīng)的關(guān)注?！稒n案法》內(nèi)容的延展，也要求檔案立法者和檔案管理者橫向協(xié)調(diào)能力不斷提升，需要立法者和檔案管理者能夠進一步提升檔案資源的整體保護和聯(lián)合開發(fā)的能力，檔案聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)督的協(xié)作能力，檔案聯(lián)合宣傳的能力，以及檔案全球治理能力的共識與提升，對推進檔案治理體系現(xiàn)代化也必將產(chǎn)生積極而深遠的影響。

（四）有利于檔案立法技術(shù)的提高

立法技術(shù)是有關(guān)立法篇章結(jié)構(gòu)的安排、邏輯的構(gòu)建、字詞與標點規(guī)范等方面的綜合工作，社會主義法律體系協(xié)調(diào)性的增強有賴于立法技術(shù)的提升。從《檔案法》的內(nèi)容來看，有關(guān)檔案、檔案館、檔案主管部門等相關(guān)概念始終保持著內(nèi)部的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)。同時，《檔案法》有關(guān)概念也橫向延展到其他法律中，其中突出表現(xiàn)是《檔案法》有關(guān)檔案定義為其他法律所吸收，并結(jié)合其他法律的需要而出現(xiàn)了符合行業(yè)需要的檔案術(shù)語和概念，如“消防檔案”“養(yǎng)殖檔案”“信用檔案”“電影檔案”“非物質(zhì)文化遺產(chǎn)檔案”“健康檔案”等等。因為“概念的明確統(tǒng)一不限于一部法內(nèi)部，還要擴充到整個法律規(guī)范體系，還要擴充到整個法律規(guī)范體系。使整個法律體系成為一個內(nèi)部概念統(tǒng)一、邏輯嚴密、相互自洽、彼此不抵觸的統(tǒng)一整體，是法治的前提，同時也是法治的目標”。［4］《檔案法》中內(nèi)容較為簡單的部分，在具體部門法中也得到豐富，如《檔案法》第十二條“按照國家規(guī)定應(yīng)當形成檔案的機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織，應(yīng)當建立檔案工作責任制，依法健全檔案管理制度”。具體應(yīng)該建立哪些檔案管理制度，這一內(nèi)容在其他法律中得到細化，如《中華人民共和國資產(chǎn)評估法》有關(guān)保存期限的規(guī)定，豐富了此類內(nèi)容。同時，我們也應(yīng)該看到《檔案法》的延展是雙向的，在將相應(yīng)內(nèi)容延展到其他法律的同時，也會進一步吸收其他法律的內(nèi)容?！稒n案法》修訂中，相關(guān)術(shù)語的表述也吸收了其他法律成果，如《檔案法》中有關(guān)“文獻信息”的表述，是在“圖書資料”的表述基礎(chǔ)上橫向吸收《公共圖書館法》的一種結(jié)果。《檔案法》內(nèi)容的延展也對立法技術(shù)提出了新的要求，要求立法者能夠關(guān)照不同部門法之間的邏輯關(guān)系、概念的統(tǒng)一、法律懲處的適用，立法技術(shù)的提高又將進一步完善提升檔案立法內(nèi)容和質(zhì)量。