農業(yè)科研單位經濟管理重點風險及防控措施研究

皇甫江河 金妍萍 阮 臣 杜迅雷

（作者單位：浙江省農業(yè)科學院）

一、研究背景

構建農業(yè)科研單位風險防控體系，有效防范風險，是單位加強內部控制和促進治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的重要抓手，對于落實全面從嚴治黨、深化源頭治理、規(guī)范經營管理、營造風清氣正的科研氛圍、助力現(xiàn)代農科強院建設具有重要意義。

近年來，ZJ 省農業(yè)科學院積極適應新形勢、新變化，依據(jù)和參考上級部門的新政策、新規(guī)定，結合農業(yè)科研單位實際，研究梳理領導干部經濟責任、科研項目和基建管理等重點領域的風險，相繼出臺了《院領導干部履行經濟責任風險防范清單》《院科研類項目管理全過程風險點防控規(guī)定》《院基本建設全過程風險點防控規(guī)定》系列制度，以“人權財權事權”為重點監(jiān)督內容，圍繞“政治政策項目資金”主線，形成了領導干部經濟責任、科研項目和基建管理等重點領域的風險清單，提出了一些風險防控措施，以提升單位經濟和廉政風險防范能力。

二、領導干部經濟責任風險清單和防控措施

圍繞領導干部經濟責任，結合紀檢巡察、審計實踐中發(fā)現(xiàn)的問題，堅持抓住“關鍵少數(shù)”以上率下，針對不同的領域列出風險點，提出具體的防范措施，形成風險清單，明確各單位（部門）均為風險防范的責任部門，負責風險查找、預防、內控制度建設及整改措施落實，牽頭實施部門負責職能范圍內的風險防范、監(jiān)管及制度建設，強化對權力運行的監(jiān)督。

（一）貫徹執(zhí)行方針政策和決策部署

主要風險點：未將上級部門及院有關經濟管理決策部署落到實處。主要防控措施：將經濟管理有關任務和要求納入單位（部門）職責和年度考核中，對照重點工作任務分解責任清單，積極履行職責，推動經濟責任的落實。

（二）貫徹落實中央八項規(guī)定精神

主要風險點：“三公”經費、會議費和培訓費使用管理不規(guī)范；違規(guī)列支禮品、發(fā)放購物卡等；違規(guī)組織公款旅游；違規(guī)發(fā)放津補貼、獎金及福利；領導干部違規(guī)兼職取酬。主要防控措施：嚴格預算執(zhí)行和按規(guī)定履行報批程序，不得攤派或轉嫁費用；不得公車私用、私車公養(yǎng)，車輛應定點維修、定點參保、定點存放、規(guī)范加油；嚴禁超標準公務接待和超預算安排支出，接待審批應加強審核，禁止接待無公函的來訪人員；遵守中央“八項規(guī)定”、省委“28 條辦法”和院實施意見，規(guī)范公務支出，嚴格執(zhí)行科研經費管理規(guī)定；規(guī)范津貼補貼發(fā)放，不得自行提高津補貼標準和擴大實施范圍；領導干部未經批準，不得違規(guī)兼職兼薪。

（三）重大經濟事項決策

主要風險點：重大經濟決策制度不完善；重大經濟決策程序不規(guī)范。主要防控措施：嚴格落實“三重一大”制度，健全重大經濟決策制度，明確專項資金分配、重要項目安排、大額資金存放使用、部門預算、資產處置、政府采購等重大經濟事項必須經過領導班子集體討論決定[1]。

（四）科研經費和科技成果轉化管理

主要風險點：虛構業(yè)務套取科研經費；通過關聯(lián)交易套取科研經費；報銷與項目無關的費用；違規(guī)領取勞務費；設立虛假科研項目；科技成果轉化（含“四技服務”）過程不規(guī)范。主要防控措施：加強管理，完善制度，杜絕虛假經濟業(yè)務事項和虛假資料；加強科研經費使用管理，項目負責人不得借協(xié)作科研名義將科研經費挪作他用，或轉入與項目負責人有利益關系的單位[2]，嚴禁將科研經費用于無關活動，嚴禁從科研項目經費中謀取私利；嚴格按合同或院規(guī)定獲取勞務報酬，并依法納稅；嚴格縱向課題勞務費開支范圍，限于參與項目研究的研究生、博士后、訪問學者以及項目聘用的研究人員、科研輔助人員等[3]；簽訂合法的書面合同，并審查橫向科研項目經費來源的真實性、合法性；嚴格執(zhí)行院科技成果轉化等管理規(guī)定，嚴格合同備案和審批程序，加強成本核算，嚴禁違規(guī)分配和分配不執(zhí)行公示制度的行為。

（五）預算執(zhí)行和財務收支管理

主要風險點：預算編制和執(zhí)行不規(guī)范；財務支出不規(guī)范；往來款清理不及時，歷年往來款項長期掛賬；設立“小金庫”，公款私存；公款未競爭性存放。主要防控措施：預算編制科學精準、規(guī)范透明和講求績效，強化預算約束，按規(guī)定的用途、范圍和標準使用資金；嚴肅財經紀律，及時清理往來款。

（六）國有資產管理、使用及處置

主要風險點：固定資產管理不規(guī)范；國有資產對外投資管理不規(guī)范；忽視資產管理。主要防控措施：嚴格履行對外投資審批手續(xù)，未經批準不得對外投資；嚴格履行國有資產處置審批手續(xù)，未經批準不得自行處置；主管部門應加強對下屬國有企業(yè)的監(jiān)管；資產出租需報經主管部門審核同意后，報同級財政部門審批；實行公開招租；出租收入上繳財政；及時辦理產權證；采取有效措施盤活資產，提高房產使用效率。

（七）重要項目投資、建設和管理

主要風險點：基本建設立項審批不規(guī)范；招投標不規(guī)范；在工程變更、質量管理、費用結算等方面管理不到位；項目未辦理竣工決算和驗收。主要防控措施：項目建設嚴格按照規(guī)定履行報批手續(xù)；嚴格執(zhí)行項目建設招投標有關法律法規(guī)，杜絕不按照規(guī)定招標或者以其他方式規(guī)避招標的行為；邀請招標應經項目審批部門批準；按照招標文件要求訂立合同并嚴格執(zhí)行；按照批準的設計文件進行施工建設，嚴格執(zhí)行工程變更審批制度；加強對工程施工質量的監(jiān)督管理；項目竣工后及時進行竣工決算及驗收。

（八）政府采購執(zhí)行

主要風險點：政府采購制度執(zhí)行不到位。主要防控措施：嚴格執(zhí)行政府采購規(guī)定，對目錄內的項目應嚴格實行政府采購，不得違規(guī)以化整為零或其他方式規(guī)避公開招標；政府采購的項目金額達到公開招標限額的，應采用公開招標方式采購。

（九）合同管理

主要風險點：合同管理不規(guī)范，合同控制薄弱。主要防控措施：加強合同調查；對重大合同應組織歸口管理部門、業(yè)務部門、財會部門及法律顧問聯(lián)合會審；嚴格按照合同約定辦理支付和收入催繳入賬手續(xù)，不得超進度支付款項；對需要調整或無法履行的合同事項，應按審批程序及時修訂或解除合同，防范糾紛；明確合同歸口管理部門和相關部門職責，定期對合同進行統(tǒng)計、分類和歸檔。

（十）專項資金分配和使用

主要風險點：專項資金未專款專用，使用監(jiān)管不到位。主要防控措施：不得自行擴大支出范圍和提高開支標準；實施全過程績效管理，加強對績效目標完成情況、項目實施進程和支出執(zhí)行進度的跟蹤管理。

（十一）內控制度建設及執(zhí)行

主要風險點：不重視內控制度；內部控制制度未及時更新；制度本身不合理不完善；未按規(guī)定管理制度執(zhí)行。主要防控措施：提高對內控制度建設重要性的思想意識，創(chuàng)造良好的文化氛圍等內控環(huán)境；優(yōu)化內控流程并嚴格執(zhí)行。

（十二）機構設置及編制等規(guī)定的執(zhí)行

主要風險點：編外或借用人員用工管理不規(guī)范。主要防控措施：機構實有人員不得超編制；規(guī)范用工及人員經費使用，不得將費用轉移至下屬單位。

（十三）對下屬單位和社會團體（學會、協(xié)會）監(jiān)督管理

主要風險點：對下屬單位監(jiān)管不到位；下屬單位重大事項未報告。主要防控措施：制定管理、考核辦法，加強對下屬單位的監(jiān)管，建立重大事項報告制度和審批制度。

三、科研項目管理全過程風險清單和防控措施

伴隨建設農業(yè)強國的步伐加快，國家對農業(yè)科技高度重視，科研投入逐年增加，農業(yè)科研單位承擔的科研項目和獲得的經費大幅度增長，管理過程中的問題也日益凸顯，迫切需要科研單位重視和加強對科研項目的管理。通過對科研項目全過程管理流程的梳理，建立風險清單，完善內部風險防控機制，從而有效防范風險，能充分發(fā)揮科研經費的資金效益，保障農業(yè)科研項目的順利實施。

（一）科研項目需求推薦、申報立項階段

主要風險點：申報信息未公開；研究所推薦產生過程不規(guī)范；專家保密不到位；專家評審階段不合理；上報程序不到位。主要防控措施：需求征集或項目申報通知走“部信息內網發(fā)布工作單”流程，經部門負責人審批后，在院內網公開發(fā)布；項目申報經研究所相關議事程序產生，必要時可請相關專家進行論證、咨詢和評估；依照所務公開的有關規(guī)定程序和方式，在相應范圍內及時公開；評審專家須嚴格遵守保密紀律，簽訂保密協(xié)議，不得提前泄露評審信息，明確評審內容和依據(jù)標準、專家組成及產生范圍、專家數(shù)量，會同紀檢室從院專家?guī)熘谐槿∫欢〝?shù)量專家組成評審組，嚴格執(zhí)行回避制度，相關人員嚴格遵守保密紀律，在組織評審活動中紀檢部門全程參與監(jiān)督；嚴格執(zhí)行上報審批程序，根據(jù)項目的級別，提交院分管領導審批，重大項目需經院黨委會審議。

（二）科研項目過程管理階段

主要風險點：經費使用不合理；科研活動不規(guī)范；成果產出不真實。主要防控措施：嚴格按照有關規(guī)定開支相關經費，項目外撥經費按照規(guī)定程序進行審查批準，若項目合同中未明確協(xié)作經費額度的合作單位或非合作單位的經費轉撥，按照院相關辦法審批同意后方可轉撥，不得以測試化驗費的名義設立子任務，變相轉撥項目經費，嚴格落實經費支出“負面清單”和經費使用信息公開制度；在項目執(zhí)行期，發(fā)生人員變更、主要研究任務調整，預算調整、延期申請等，需及時辦理科研項目變更審批流程，經分管院領導審批后方可實施，或按要求上報立項部門審批，按批復意見實施，對于科技計劃項目，根據(jù)立項部門的相關管理辦法，進行中期檢查和隨機抽查，結合巡查、督查進行專項檢查，對于院選項目，根據(jù)院有關規(guī)定進行考評；科研道德與誠信工作實行常態(tài)化管理，各研究所建立健全科研誠信審核、科研倫理審查等制度，嚴格執(zhí)行國家、部省及我院科研道德與誠信管理相關辦法，專利（品種權、著作權、品種審定、標準）[4]申報需經審批，一旦出現(xiàn)相關問題，則零容忍處理。

（三）結題與驗收階段

主要風險點：結題驗收材料不真實；結題驗收不及時；結余經費使用不合理。主要防控措施：嚴格按照立項部門要求審核結題驗收材料，根據(jù)有關辦法提交項目經費審計報告或財務決算表，嚴格執(zhí)行國家、部省及院科研道德與誠信管理相關辦法，嚴格落實保密制度；年初梳理當年合同到期項目清單，督促到期項目做好結題驗收工作；結余經費按照院有關規(guī)定執(zhí)行。

四、基建全過程風險清單和防控措施

近年來，為了全面促進農業(yè)科技創(chuàng)新發(fā)展，農業(yè)科研單位加快了科研基礎條件建設，實驗室、基地、質檢中心、種子資源庫等工程種類多、建設周期長，投入資金量大，基本建設風險防控也成為農業(yè)科研單位廉政風險的重點領域之一?；椖抗芾淼娘L險防控專業(yè)性強，對風險點清單要進行周期性更新，因環(huán)境、設施、組織、人員、活動等變更導致風險點研判結果變化時，要及時系統(tǒng)分析風險點，對防控措施的適應性重新進行檢查評估，對不適用的防控措施要結合實際進行修改完善，實施動態(tài)管理。

（一）工程立項階段

主要風險點：編制方案不符合有關政策或脫離工程實際；方案缺乏關鍵內容；項目建設啟動必要性未經過集體決策；項目建設可行性論證不充分；投資估算不合理；規(guī)避有關行政審批程序。主要防控措施：嚴格按照有關政策或規(guī)劃進行充分論證；編制的方案必須經過工程實施單位（部門）審批；項目建設書內容應當編制規(guī)范要素齊全；建設項目屬于重大經濟事項、決策應當由單位領導班子集體決定；項目決策程序、相關責任和各方面意見要形成書面文件、落實項目決策責任；根據(jù)批準的項目建議書開展可行性研究，對建設項目合理性和可行性進行全面分析論證；建立基建項目總體評審機制，加強項目審核，參與評審專家應具備相應專業(yè)技術知識；投資估算應有計算的依據(jù)；投資方案必要時可請第三方咨詢；項目按照規(guī)定進行審批、核準、備案，必要時進行公示。

（二）工程設計階段

主要風險點：設計內容與可行性研究不符合；設計方案、技術參數(shù)不合理，不能有效落實；初步設計的修改補充不符合相關要求程序；工程設計圖紙實施前未經過核對審查；概算偏大或偏小，分項存在構成不合理；主要防控措施：不符合科研的建設內容應進行論證，項目建設關聯(lián)度不高的建設內容應進行論證；必要時技術方案應單獨編制并進行專題論證，涉及建設內容、規(guī)模、標準、技術方案、投資等關鍵問題審批意見與審查意見不一致的應進行論證并保存記錄；修改補充初步設計應當發(fā)出書面文件，評審專家應簽署評審意見并做好存檔；設計圖紙必須報工程實施單位（部門）審批、確保建設方案符合建設單位需求；投資概算應有計算的依據(jù)，投資方案必要時可咨詢第三方。

（三）工程招投標階段

主要風險點：應招標而不招標或將項目化整為零規(guī)避招標；招標文件未經審核，相關條款、資質要求和評分細則無法體現(xiàn)公正性、影響招標質量，招標文件是否滿足工程實施單位（部門）要求無法得到有效把控；招標未報有關政府主管部門備案；泄露標底，透露標底編制依據(jù)、方法和數(shù)據(jù)或按特定投標人意圖設置標底；在部分投標人參加現(xiàn)場踏勘的情況下僅向參加單位透露與招標有關的信息；評標過程中具有明顯傾向性，明示暗示評標專家或泄露有關評審（評標）。主要防控措施：招標方式應進行必要的論證，不招標工程應履行相應審批程序；建立招標集體決策制，明確相關責任；使用標準招標文件或示范文本標準文件；確定并審核招標文件，對評分條款等招標文件的核心內容工程實施單位（部門）應逐條確認，并實行集體決策；省、市、區(qū)發(fā)改委批準立項的基本建設項目報對應省、市、區(qū)招標辦認可備案；加強標底審查，縮小標底編制人員范圍，在可控范圍內增加標底的隨機性；縮短簽封標底和開標的時間差；技術簡單的項目無標底招標；招標單位不參加現(xiàn)場踏勘或投標預備會備案；嚴格執(zhí)行背靠背的預審評標制度，對項目的評審評標過程現(xiàn)場錄音、錄像，嚴格執(zhí)行保密制度。

（四）工程建設階段

主要風險點：項目人員不符合合同約定或人員資格條件不滿足國家規(guī)定；與材料設備供應商生產商有利益關聯(lián)；不履行規(guī)定的質量檢測程序；工期與費用索賠無合同依據(jù)或采用的依據(jù)明顯不合理；工程量的計算規(guī)則與合同約定不一致，工程量清單以外項目的量或價確定明顯不合理；對安全措施明顯不落實的情況不及時提出整改意見；工程變更理由明顯不合理，變更程序不符合規(guī)定；工程款支付不符相關規(guī)定。主要防控措施：項目人員應嚴格按照合同約定配備，并按照相關程序報送監(jiān)理和工程實施單位（部門）備案；對合同約定條款不落實時應當經過論證，應當明確相關人的責任，并采取相關措施；工程實施單位（部門）原則上不得參與施工單位的有關采購活動項目，有關要求應當在合同中明確；規(guī)范質量檢查檢測程序和記錄要求，履行質量檢查責任追究制度；對于進度計劃、工程費用的調整，應當進行論證并留下可追溯的記錄；完善進度計劃檢查和建立責任追究制度；重要隱蔽工程實行參建各方現(xiàn)場聯(lián)合復核制度；工程量清單以外項目的量或價進行充分論證，必要時應由第三方對工程量清單以外項目的量或價咨詢與審核；定期進行安全檢查，并建立安全檢查可追溯的檢查記錄制度；工程變更嚴格按照規(guī)定程序進行審查報批；工程變更應當遵循集體決策制，明確相關責任；工程款支付審核審批程序應嚴格遵守，按照合同約定的付款方式、時間節(jié)點等相關支付條款及時按規(guī)定流程報批、支付工程款，做好工程款支付登記臺賬。

（五）工程竣工驗收階段

主要風險點：驗收條件依據(jù)程序等不符合合同約定和驗收標準的給予通過驗收；驗收所需資料的完整性規(guī)范性缺乏或驗收程序不完備；技術鑒定、評估審計報告結論與工程實際明顯不符；監(jiān)理未對工程各分項進行驗收或驗收過程不合規(guī)、不嚴謹，增大項目風險，影響工程質量。主要防控措施：未經檢驗或驗收不合格的不準進入下一道工序，驗收條件程序和標準公開，建立驗收問題處理公示制度；按規(guī)范要求建立完善施工驗收自查制度，進一步完善竣工驗收自查工作程序；完善評估報告編制程序，建立評估人員意見記錄可追溯制度；工程實施單位（部門）會同施工單位、監(jiān)理機構共同對項目按照政府主管部門的要求進行全面檢查驗收。

（六）工程結算審計階段

主要風險點：施工單位不及時提交結算申請，造成結算審計工作滯后，提供的原始資料不完整，包括圖紙、變更、簽證，隱蔽工程驗收等影響到審計結果的準確性；審計單位審計工作周期過長、風險加大。主要防控措施：嚴格管理工程進度款支付，在工程竣工驗收合格前，最多支付工程合同款的80%（院內部規(guī)定），工程驗收合格結算審定后支付工程竣工結算價款；充分做好審計準備工作，加強對資料和證據(jù)的審核，審計單位應加強同工程實施單位（部門）、施工單位的溝通協(xié)調，必要時應進行三方會審，做好會審紀要。

五、結語

農業(yè)科研單位風險查找的目的是預防風險、控制風險，確?？萍紕?chuàng)新和改革的各項舉措行穩(wěn)致遠。本文主要列舉了ZJ 省農業(yè)科學院領導干部經濟責任、科研項目和基建等經濟管理方面存在的風險點及防控措施。構建風險防控體系是一項系統(tǒng)工程，任重道遠，需要單位領導的重視支持和各單位（部門）的配合[5]，在實踐中不斷加以完善和優(yōu)化。高質量發(fā)展是“十四五”乃至更長時期內我國經濟社會發(fā)展的主題，面對新環(huán)境、新風險，迎接新挑戰(zhàn)，農業(yè)科研單位要圍繞中心服務大局，持續(xù)推進風險防控體系建設，不斷提高單位管理水平和治理效能，助力農業(yè)科研事業(yè)安全高效發(fā)展。