“治理能力現(xiàn)代化”背景下培訓(xùn)類事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)研究

裘方園

（作者單位：機(jī)械工業(yè)哈爾濱焊接技術(shù)培訓(xùn)中心）

一、研究背景

黨的十九屆三中全會(huì)提出加快推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是對(duì)十八屆三中全會(huì)關(guān)于國(guó)家治理體系和治理能力的深化和做出的進(jìn)一步要求。治理現(xiàn)代化不僅體現(xiàn)在財(cái)政改革，也同時(shí)需要加大事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)。雖然最近幾年，隨著內(nèi)控報(bào)告編制和內(nèi)控建設(shè)不斷規(guī)范，事業(yè)單位內(nèi)部控制能力有了很大提高，但是仍存在一些問(wèn)題亟待解決。現(xiàn)階段，治理能力現(xiàn)代化要求與事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)能力還不匹配，需要事業(yè)單位繼續(xù)深化內(nèi)部控制建設(shè)，強(qiáng)化治理能力現(xiàn)代化對(duì)事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指引。

二、研究意義

內(nèi)部控制是促進(jìn)事業(yè)單位風(fēng)險(xiǎn)防范，合法行使公權(quán)力及促進(jìn)治理現(xiàn)代化的有效手段。內(nèi)部控制建設(shè)與治理能力現(xiàn)代化相輔相成，互相促進(jìn)。內(nèi)部控制是實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化的重要抓手，治理能力現(xiàn)代化則是指引內(nèi)部控制建設(shè)的方向。

（一）有力提高事業(yè)單位公共服務(wù)能力

治理能力現(xiàn)代化主要表現(xiàn)在法制化背景下，事業(yè)單位各領(lǐng)域現(xiàn)代化的開(kāi)展各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作。事業(yè)單位通過(guò)建立內(nèi)控體系，完善各項(xiàng)財(cái)務(wù)和業(yè)務(wù)制度，進(jìn)一步完善單位法人治理結(jié)構(gòu)，結(jié)合事業(yè)單位實(shí)際，落實(shí)“放管服”精神，不斷提高事業(yè)單位公共服務(wù)能力，同時(shí)在經(jīng)費(fèi)使用方面，要確保資金使用合理、合法、合規(guī)，提高財(cái)政資金使用效益。

（二）建立健全防腐治腐制度體系

建立懲治和預(yù)防腐敗制度體系是治理能力現(xiàn)代化的有力體現(xiàn)，事業(yè)單位要建立有效的制約機(jī)制。通過(guò)強(qiáng)化對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約與監(jiān)督，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，在社會(huì)上形成一種不敢腐、不能腐、不易腐的思想。內(nèi)控建設(shè)可以有效對(duì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，將業(yè)務(wù)置于內(nèi)控運(yùn)行程序之中，形成制度籠子的效果。培訓(xùn)類事業(yè)單位在建設(shè)內(nèi)控過(guò)程中，可以對(duì)業(yè)務(wù)和財(cái)務(wù)進(jìn)行有效監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)過(guò)程留痕管理。以內(nèi)控建設(shè)為抓手，有效預(yù)防各類違法、違規(guī)行為發(fā)生。

（三）提升事業(yè)單位履職效能

內(nèi)控體系建設(shè)是有效預(yù)防違法、違規(guī)行為發(fā)生的手段，可以對(duì)單位各項(xiàng)業(yè)務(wù)進(jìn)行自查式體檢?？梢杂行鞔_各部門(mén)的管理職責(zé)，促進(jìn)事業(yè)單位業(yè)務(wù)高效完成。提高內(nèi)部控制建設(shè)水平要充分利用信息化手段，助力內(nèi)部控制更加精細(xì)化、科學(xué)性，將內(nèi)控建設(shè)從“人控”變?yōu)椤皺C(jī)控”，提高事業(yè)單位履職能力和治理規(guī)范化。

三、事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)問(wèn)題分析

H 單位成立于1984 年，隸屬于國(guó)務(wù)院國(guó)資委，現(xiàn)委托中國(guó)工業(yè)機(jī)械聯(lián)合會(huì)管理的培訓(xùn)類事業(yè)單位。主要業(yè)務(wù)是為機(jī)械工業(yè)系統(tǒng)提供焊接培訓(xùn)等相關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn)。預(yù)算納入國(guó)務(wù)院國(guó)資委部門(mén)預(yù)算編報(bào)。為更好了解H 單位內(nèi)控建設(shè)的現(xiàn)狀和內(nèi)部控制建設(shè)過(guò)程中存在的困難與挑戰(zhàn)，向H 單位業(yè)務(wù)部門(mén)、財(cái)務(wù)部門(mén)以及紀(jì)檢監(jiān)察等部門(mén)發(fā)放問(wèn)卷調(diào)查表。問(wèn)卷內(nèi)容主要包含H 單位內(nèi)部控制工作的組織架構(gòu)、業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制、內(nèi)控結(jié)果運(yùn)用及信息化、職工自我評(píng)價(jià)與監(jiān)督等四個(gè)主體部分。通過(guò)對(duì)問(wèn)卷結(jié)果進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，H 單位普遍存在干部職工對(duì)內(nèi)控建設(shè)重視程度有待加強(qiáng)、單位內(nèi)控體系建設(shè)有待完善、內(nèi)控評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用有待加強(qiáng)、信息化在內(nèi)控領(lǐng)域未充分使用等問(wèn)題。這與治理能力現(xiàn)代化要求存在較大差距，需要持續(xù)改進(jìn)、提升。

（一）重視程度和認(rèn)識(shí)層面有待加強(qiáng)

H 單位干部職工普遍具有這樣的思想，作為國(guó)資委下屬培訓(xùn)類事業(yè)單位，培訓(xùn)業(yè)務(wù)是重中之重，形成了重視業(yè)務(wù)發(fā)展，輕視內(nèi)部管理的現(xiàn)象。職工思想意識(shí)未轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致H 單位內(nèi)部控制建設(shè)推進(jìn)困難。H 單位開(kāi)展內(nèi)部控制工作中存在著流于形式，只是相關(guān)牽頭部門(mén)在被動(dòng)開(kāi)展，單位干部職工普遍存在著對(duì)內(nèi)部控制工作重視不夠的問(wèn)題。在H 單位內(nèi)部控制運(yùn)行中，主要是財(cái)務(wù)部門(mén)和紀(jì)檢部門(mén)在孤軍奮戰(zhàn)，其他相關(guān)部門(mén)參與度較低。但是，一個(gè)單位的內(nèi)部控制并不是僅僅由一兩個(gè)牽頭部門(mén)能獨(dú)立完成的。內(nèi)部控制也不僅僅是控制財(cái)務(wù)部門(mén)，相關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)也需要全力配合，才能使得內(nèi)控制度在H 單位真正落地實(shí)施。同時(shí)，財(cái)務(wù)人員兼職內(nèi)部控制崗位，這本來(lái)就違背內(nèi)部控制規(guī)范的要求，使得單位內(nèi)部控制獨(dú)立性和權(quán)威性受到質(zhì)疑，內(nèi)部控制建設(shè)效果不理想。另外，單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)內(nèi)部控制工作重視不夠，未安排對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)效用的培訓(xùn)，容易造成與內(nèi)部控制關(guān)聯(lián)較低的部門(mén)人員對(duì)內(nèi)部控制作用理解不到位。有些部門(mén)職工認(rèn)為參與內(nèi)部控制工作，會(huì)額外增加工作負(fù)擔(dān)，并未意識(shí)到內(nèi)部控制實(shí)施對(duì)全體職工來(lái)說(shuō)是一種天然的保護(hù)，避免出現(xiàn)一些大家未認(rèn)識(shí)到的問(wèn)題和錯(cuò)誤發(fā)生。

（二）內(nèi)部控制建設(shè)體系有待完善

1.改革宣貫不到位，管理機(jī)制不健全

最近幾年，伴隨著“放管服”改革的不斷推進(jìn)，培訓(xùn)類事業(yè)單位人員精力都集中在培訓(xùn)業(yè)務(wù)上。單位職工認(rèn)為內(nèi)控建設(shè)是負(fù)責(zé)人和財(cái)務(wù)部門(mén)的事，改革宣傳和貫徹未深入職工思想中。事業(yè)單位未進(jìn)行內(nèi)控制度細(xì)化工作，造成宣傳貫徹難度大。單位內(nèi)控制度不規(guī)范，制度體系不完善。比如雖然制定了資產(chǎn)管理制度，但未對(duì)專業(yè)設(shè)備、相關(guān)業(yè)務(wù)進(jìn)行明確的規(guī)定，這與內(nèi)控重要性原則相違背。很多事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)主要依靠制度執(zhí)行來(lái)完成，并未制定專門(mén)內(nèi)控手冊(cè)，造成不同部門(mén)和崗位對(duì)相關(guān)制度模糊不清，未能充分發(fā)揮內(nèi)部控制的效能。如何統(tǒng)籌事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)與業(yè)務(wù)管理相結(jié)合，是事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)面臨的難點(diǎn)。

2.內(nèi)部控制建設(shè)缺乏經(jīng)費(fèi)支撐和人員保障

一是內(nèi)部控制建設(shè)經(jīng)費(fèi)不足。H 單位內(nèi)控建設(shè)無(wú)專項(xiàng)配套經(jīng)費(fèi)投入，造成專家講座培訓(xùn)難實(shí)施，內(nèi)控資料書(shū)籍缺乏，內(nèi)控系統(tǒng)軟件配套升級(jí)困難。另外，因無(wú)經(jīng)費(fèi)投入，未能實(shí)現(xiàn)邀請(qǐng)第三方內(nèi)控測(cè)評(píng)機(jī)構(gòu)對(duì)單位內(nèi)部控制建設(shè)進(jìn)行測(cè)評(píng)?，F(xiàn)階段H 單位內(nèi)部控制建設(shè)和執(zhí)行主要依賴財(cái)務(wù)部門(mén)，按照財(cái)務(wù)人員思維來(lái)執(zhí)行和實(shí)施，這樣缺少獨(dú)立性和權(quán)威性，同時(shí)也極大地削弱了內(nèi)控建設(shè)執(zhí)行和實(shí)施的效果。二是內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)力度和人員保障不足。H單位雖然成立了以單位主要負(fù)責(zé)人為組長(zhǎng)的內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組，但是大部分工作最后又落到了財(cái)務(wù)部門(mén)頭上，財(cái)務(wù)人員承擔(dān)了主要工作。H 單位為國(guó)資委所屬專門(mén)從事培訓(xùn)的差額事業(yè)單位，人員編制較少，財(cái)政撥款嚴(yán)重不足，主要靠培訓(xùn)業(yè)務(wù)創(chuàng)收?？紤]到成本因素，很多崗位都是一人兼任數(shù)職，未能有效實(shí)現(xiàn)不相容崗位分離。

3.內(nèi)部監(jiān)督職能有待加強(qiáng)

H 單位雖然設(shè)有紀(jì)檢監(jiān)督部門(mén)和審計(jì)崗位，但是人員都是兼職，尚不能實(shí)現(xiàn)對(duì)單位內(nèi)部控制工作的監(jiān)督和制約，未對(duì)單位內(nèi)部控制制度執(zhí)行情況和效果進(jìn)行檢查與評(píng)估，內(nèi)控建設(shè)存在的問(wèn)題不能被及時(shí)發(fā)現(xiàn)，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估沒(méi)有真正實(shí)施。

（三）內(nèi)控報(bào)告評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用有待加強(qiáng)

全國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部開(kāi)展內(nèi)控報(bào)告編制工作已經(jīng)多年，內(nèi)控報(bào)告質(zhì)量較之前有了很大提高，內(nèi)控編制系統(tǒng)也在不斷完善，內(nèi)控評(píng)價(jià)結(jié)果已可以真實(shí)反映事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)和運(yùn)行狀況。但相關(guān)監(jiān)管部門(mén)并未根據(jù)單位內(nèi)控評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行相應(yīng)的獎(jiǎng)懲，造成行政事業(yè)單位對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)不重視，監(jiān)管部門(mén)內(nèi)控報(bào)告評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用任重道遠(yuǎn)。

（四）內(nèi)控建設(shè)信息化水平有待提升

信息化時(shí)代，事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的關(guān)鍵是做好業(yè)務(wù)系統(tǒng)、財(cái)務(wù)系統(tǒng)和內(nèi)控系統(tǒng)集成，有效完成對(duì)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)、業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的審核、分析，這是提升事業(yè)單位治理能力和工作效率的關(guān)鍵，是內(nèi)控建設(shè)要考慮和完善的重要問(wèn)題。H單位雖然實(shí)現(xiàn)了財(cái)務(wù)信息化、業(yè)務(wù)信息化，但是尚未將這些信息和數(shù)據(jù)進(jìn)行關(guān)聯(lián)互通，亦未形成各系統(tǒng)之間模塊的信息數(shù)據(jù)及時(shí)共享。H 單位內(nèi)控建設(shè)信息化尚未實(shí)現(xiàn)聯(lián)通，“信息孤島”問(wèn)題仍未解決。

四、完善事業(yè)單位內(nèi)部控制工作的對(duì)策

（一）加強(qiáng)全員內(nèi)部控制意識(shí)，從“要我做”向“我要做”觀念轉(zhuǎn)變

內(nèi)部控制建設(shè)過(guò)程中，不僅要完成內(nèi)控報(bào)告的編制，還要積極對(duì)本單位人員進(jìn)行內(nèi)控觀念的宣傳，使人人有內(nèi)控觀念，將內(nèi)控工作由“要我做”向“我要做”轉(zhuǎn)變。要想內(nèi)控工作在單位生根，需要全體職工提高內(nèi)控意識(shí)，轉(zhuǎn)變思維，充分認(rèn)識(shí)到內(nèi)控工作的本質(zhì)是規(guī)范行為，提高治理能力，是對(duì)全體干部職工的一種無(wú)形保護(hù)。思想認(rèn)識(shí)提高了，單位內(nèi)控工作才能真正落到實(shí)處，提高單位內(nèi)控工作質(zhì)量[1]。單位主要負(fù)責(zé)人要承擔(dān)起內(nèi)控建設(shè)主要責(zé)任人的擔(dān)子，積極建立內(nèi)控管理機(jī)構(gòu)，推動(dòng)內(nèi)控管理機(jī)構(gòu)由虛到實(shí)，構(gòu)建完善內(nèi)部控制體系。第一，成立由主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任組長(zhǎng)的內(nèi)控小組，明確小組成員責(zé)任和任務(wù)；第二，內(nèi)控小組成員單位要結(jié)合部門(mén)職能，各司其職，推動(dòng)本部門(mén)內(nèi)控建設(shè)的實(shí)施；第三，要建立長(zhǎng)久有效的內(nèi)控體系，需要單位全員參與，明確職工責(zé)權(quán)關(guān)系，確保單位各項(xiàng)制度制定、執(zhí)行[2]。

（二）持續(xù)深化內(nèi)部控制體系建設(shè)

1.將內(nèi)控建設(shè)與“放管服”相結(jié)合

在事業(yè)單位內(nèi)部建立和完善內(nèi)控涉及的規(guī)章和制度。出臺(tái)貼合事業(yè)單位實(shí)際的具有操作性的內(nèi)控業(yè)務(wù)操作指南，明確各種情況下內(nèi)控操作關(guān)鍵點(diǎn)，建立和健全內(nèi)控建設(shè)框架、要求和基本原則。培訓(xùn)類事業(yè)單位要結(jié)合本單位實(shí)際情況，按照多樣性要求，建成具有單位自身特色的內(nèi)控體系。有條件的事業(yè)單位可以單獨(dú)設(shè)立內(nèi)控管理機(jī)構(gòu)，專門(mén)撥付內(nèi)控建設(shè)經(jīng)費(fèi)。同時(shí)可以聘請(qǐng)第三方內(nèi)控評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)參與單位內(nèi)控評(píng)價(jià)，更好地促進(jìn)事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)。

2.加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，提高人員素質(zhì)

內(nèi)控制度執(zhí)行主要在于單位人員素質(zhì)的高低，要想更好地確保內(nèi)控體制高質(zhì)量的建設(shè)，需要單位不斷提高員工的內(nèi)控意識(shí)。管理人員素質(zhì)的提高，能夠更好地促進(jìn)單位內(nèi)控管理工作的開(kāi)展。普通員工素質(zhì)的提高，則是推動(dòng)內(nèi)控體系建設(shè)的基石，是內(nèi)控工作能否真實(shí)落地實(shí)施的關(guān)鍵。H 單位要積極組織各部門(mén)人員輪流參加內(nèi)控制度培訓(xùn)，著力打造一支高質(zhì)量的內(nèi)控專業(yè)團(tuán)隊(duì)，高效完成H 單位內(nèi)控建設(shè)相關(guān)工作。

3.發(fā)揮事業(yè)單位內(nèi)部紀(jì)檢審計(jì)的作用

充分發(fā)掘內(nèi)控與內(nèi)審和內(nèi)部巡視對(duì)事業(yè)單位監(jiān)督職能。對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)和執(zhí)行的監(jiān)督，是促進(jìn)內(nèi)部控制制度有效實(shí)施的重要抓手，是持續(xù)推進(jìn)單位內(nèi)控體系不斷完善的有效手段。很多單位紀(jì)檢審計(jì)部門(mén)將重點(diǎn)工作落在了對(duì)單位財(cái)務(wù)資金合法、合理性的審核上，對(duì)單位內(nèi)部控制執(zhí)行情況關(guān)注不夠，并未發(fā)揮出紀(jì)檢審計(jì)的監(jiān)督職能。紀(jì)檢審計(jì)部門(mén)要不定期對(duì)單位內(nèi)控執(zhí)行情況進(jìn)行檢查，對(duì)內(nèi)控制度執(zhí)行情況進(jìn)行評(píng)價(jià)[3]。要充分發(fā)揮培訓(xùn)類事業(yè)單位內(nèi)部紀(jì)檢審計(jì)的作用，充分保障監(jiān)督的獨(dú)立性，將內(nèi)部監(jiān)督和審計(jì)嵌入內(nèi)部控制之中，實(shí)現(xiàn)紀(jì)檢審計(jì)自查的常態(tài)化機(jī)制[4]。同時(shí)重視紀(jì)檢審計(jì)結(jié)果，按照審計(jì)報(bào)告指出的問(wèn)題，及時(shí)完善單位內(nèi)控體系，提高內(nèi)控體系的有效性和及時(shí)性。

（三）加大內(nèi)控評(píng)價(jià)力度，強(qiáng)化報(bào)告結(jié)果運(yùn)用

事業(yè)單位通過(guò)內(nèi)部控制評(píng)價(jià)，可以發(fā)現(xiàn)單位內(nèi)部?jī)?nèi)控運(yùn)行存在的問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)內(nèi)控評(píng)價(jià)也是評(píng)價(jià)單位內(nèi)控體系有效性的主要依據(jù)。事業(yè)單位可以通過(guò)內(nèi)部和外部相結(jié)合的方式對(duì)單位內(nèi)部控制運(yùn)行進(jìn)行評(píng)價(jià)。內(nèi)部評(píng)價(jià)主要是圍繞單位內(nèi)控報(bào)告編制開(kāi)展，外部評(píng)價(jià)則是依托第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)進(jìn)行。相關(guān)監(jiān)管部門(mén)要充分利用評(píng)價(jià)結(jié)果，對(duì)事業(yè)單位內(nèi)控責(zé)任人進(jìn)行考核，完善內(nèi)控評(píng)價(jià)結(jié)果與考核級(jí)次相掛鉤機(jī)制。對(duì)內(nèi)控評(píng)價(jià)結(jié)果較好的單位，在提拔任用和加大預(yù)算支持方面進(jìn)行傾斜，對(duì)內(nèi)控評(píng)價(jià)結(jié)果較差的單位，對(duì)相關(guān)責(zé)任人和單位進(jìn)行考核扣分，扣減相關(guān)預(yù)算安排。

（四）創(chuàng)新內(nèi)部控制管理系統(tǒng)

內(nèi)部建設(shè)信息化是助推內(nèi)控體系建立的強(qiáng)力保障。事業(yè)單位內(nèi)部控制信息化建設(shè)，可以集合相關(guān)財(cái)務(wù)部門(mén)、業(yè)務(wù)部門(mén)、紀(jì)檢審計(jì)部門(mén)相關(guān)業(yè)務(wù)和流程，將財(cái)務(wù)審批、崗位職能、審批權(quán)限等內(nèi)容嵌入內(nèi)控信息化系統(tǒng)內(nèi)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)控系統(tǒng)對(duì)相關(guān)業(yè)務(wù)和財(cái)務(wù)的監(jiān)督與約束，確保各項(xiàng)權(quán)限和審批流程規(guī)范化。事業(yè)單位可以建立內(nèi)部控制與財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)相融合的一體化信息系統(tǒng)，為常態(tài)化內(nèi)部控制工作提供極大的便利，也有助于單位內(nèi)部控制年度報(bào)告編制時(shí)數(shù)據(jù)的提取與核對(duì)。建議單位通過(guò)優(yōu)化內(nèi)部控制報(bào)告編報(bào)系統(tǒng)，通過(guò)信息化手段，實(shí)現(xiàn)內(nèi)控報(bào)告編制與內(nèi)控日常管理結(jié)合，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)內(nèi)部相關(guān)模塊數(shù)據(jù)融合。

五、結(jié)語(yǔ)

習(xí)近平總書(shū)記在中央全面依法治國(guó)工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持在法治軌道上推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。2012 年開(kāi)始，事業(yè)單位內(nèi)控工作開(kāi)始實(shí)施，通過(guò)多年的推進(jìn)和完善，培訓(xùn)類事業(yè)單位內(nèi)部控制工作取得長(zhǎng)足的發(fā)展。單位內(nèi)部管理水平不斷提高，內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制有序推進(jìn)，舞弊和腐敗被極大地限制，內(nèi)控工作取得一定的成效[5]。內(nèi)部控制建設(shè)的完善，也助推了行政事業(yè)單位治理能力的長(zhǎng)足進(jìn)步，內(nèi)控體系的確立為治理現(xiàn)代化奠定了制度保障。本文通過(guò)案例揭示了培訓(xùn)類事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)存在的問(wèn)題，并提出了相應(yīng)的解決方案，以期為相關(guān)行業(yè)內(nèi)控建設(shè)提供一些有益的啟示。