新預(yù)算法視野下事業(yè)單位預(yù)算績效評價(jià)存在的問題及對策研究

潘 婷

（蕪湖市社會福利院 安徽蕪湖 241000）

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，事業(yè)單位的重要性日益凸顯。為了更好地實(shí)現(xiàn)公共資源的合理分配，我國不斷完善事業(yè)單位的管理與預(yù)算制度。預(yù)算績效評價(jià)作為預(yù)算制度的重要組成部分，是衡量事業(yè)單位的工作成效和實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的重要手段，對于提高事業(yè)單位服務(wù)水平、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展至關(guān)重要。

事業(yè)單位預(yù)算績效評價(jià)體系也面臨著一些問題，如評價(jià)指標(biāo)不夠科學(xué)、不具有實(shí)際意義，無法真實(shí)反映事業(yè)單位的工作情況；評價(jià)結(jié)果不夠客觀，部門自評情況過于樂觀，存在評價(jià)數(shù)據(jù)造假等問題；預(yù)算績效評價(jià)與實(shí)際業(yè)績之間存在較大差距，評價(jià)結(jié)果難以真正發(fā)揮作用。解決這些問題，事業(yè)單位需要深入探究預(yù)算績效評價(jià)的本質(zhì)和作用，通過加強(qiáng)對評價(jià)指標(biāo)的科學(xué)性和實(shí)用性的研究，改進(jìn)和完善事業(yè)單位預(yù)算績效評價(jià)。

一、預(yù)算績效評價(jià)相關(guān)概念

（一）績效管理

根據(jù)《財(cái)政支出績效評價(jià)管理暫行辦法》，績效管理以實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)和結(jié)果為導(dǎo)向，建立績效評價(jià)體系，通過預(yù)算編制、實(shí)施、評價(jià)等環(huán)節(jié)，將預(yù)算和績效管理有機(jī)結(jié)合起來，從而提高組織和人員的工作效率、質(zhì)量和效益。具體而言，預(yù)算績效管理需要通過制訂合理的預(yù)算計(jì)劃、設(shè)定明確的績效目標(biāo)、評估績效結(jié)果、糾正和改進(jìn)績效等環(huán)節(jié)，不斷優(yōu)化組織的運(yùn)營和管理水平，實(shí)現(xiàn)預(yù)算與績效的有機(jī)融合，提升整體績效和競爭力。

（二）預(yù)算績效評價(jià)主體

評價(jià)機(jī)構(gòu)是預(yù)算績效評價(jià)主體，一般由事業(yè)單位內(nèi)部的部門或獨(dú)立的評價(jià)機(jī)構(gòu)進(jìn)行評價(jià)。預(yù)算編制部門是預(yù)算績效評價(jià)的主要參與者，在預(yù)算編制過程中應(yīng)當(dāng)注重績效目標(biāo)和績效評價(jià)的設(shè)定?？冃Ч芾聿块T（通常是財(cái)政部門）應(yīng)當(dāng)為預(yù)算績效評價(jià)提供支持和協(xié)助，負(fù)責(zé)績效評價(jià)過程中的績效數(shù)據(jù)收集、整理和分析等工作。監(jiān)督部門是負(fù)責(zé)對事業(yè)單位的預(yù)算績效評價(jià)進(jìn)行監(jiān)督和檢查的主要部門，確保評價(jià)結(jié)果是否真實(shí)、客觀、公正。被評價(jià)的事業(yè)單位或其下屬部門，應(yīng)當(dāng)積極參與績效評價(jià)過程，提供有關(guān)的績效數(shù)據(jù)和信息，以確保評價(jià)的真實(shí)和準(zhǔn)確性。

（三）預(yù)算績效評價(jià)過程

預(yù)算績效評價(jià)的第一步是設(shè)定明確的績效目標(biāo)?？冃繕?biāo)應(yīng)當(dāng)與事業(yè)單位的戰(zhàn)略目標(biāo)和政策目標(biāo)相一致，資金使用部門可以根據(jù)不同部門和業(yè)務(wù)特點(diǎn)，制定相應(yīng)的績效目標(biāo)。第二步是績效數(shù)據(jù)收集。預(yù)算績效評價(jià)需要收集和整理各項(xiàng)績效數(shù)據(jù)，包括預(yù)算編制過程中的數(shù)據(jù)、執(zhí)行過程中的數(shù)據(jù)及執(zhí)行結(jié)果數(shù)據(jù)。第三步是績效分析和評價(jià)。在收集和整理績效數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，評價(jià)機(jī)構(gòu)進(jìn)行數(shù)據(jù)分析和評價(jià)，評估績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況。評價(jià)過程應(yīng)當(dāng)注重?cái)?shù)據(jù)的客觀性、準(zhǔn)確性和可比性。第四步是績效報(bào)告編制。根據(jù)評價(jià)結(jié)果，評價(jià)機(jī)構(gòu)編制績效報(bào)告，報(bào)告應(yīng)當(dāng)包括預(yù)算執(zhí)行情況、績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況、影響績效的因素分析、存在的問題和改進(jìn)措施等內(nèi)容。

（四）預(yù)算績效評價(jià)指標(biāo)及評價(jià)方法

事業(yè)單位預(yù)算績效評價(jià)指標(biāo)可以根據(jù)不同的事業(yè)單位、不同的部門和不同的業(yè)務(wù)進(jìn)行分類設(shè)置，一般包括以下方面：1.預(yù)算執(zhí)行情況。主要考察單位預(yù)算的執(zhí)行情況，包括預(yù)算額度使用率、預(yù)算資金使用效率、預(yù)算支出計(jì)劃完成情況等。2.工作成果。主要考察單位的工作成果，包括工作量、工作質(zhì)量、工作效率、工作創(chuàng)新等。3.管理效能。主要考察單位的管理效率和管理水平，包括管理制度執(zhí)行情況、工作流程優(yōu)化情況等。4.社會影響。主要考察單位在社會上的影響力和作用，包括服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)態(tài)度、社會滿意度等。5.資源利用效益。主要考察單位資源利用情況，包括資源利用率、資源節(jié)約和環(huán)保情況等。

評價(jià)方法主要包括成本效益分析法、比較法、因素分析法、公眾評判法、標(biāo)桿管理法等，根據(jù)評價(jià)對象的具體情況，可采用一種或多種方法。成本效益分析法是將公共財(cái)政投入與產(chǎn)出、效益進(jìn)行關(guān)聯(lián)性分析的方法。比較法是將部門管理結(jié)果、政策和項(xiàng)目實(shí)施結(jié)果與績效目標(biāo)、歷史情況進(jìn)行比較分析，將部門管理結(jié)果與同類部門管理情況進(jìn)行比較，政策和項(xiàng)目實(shí)施結(jié)果與不同地區(qū)同類支出情況進(jìn)行比較的方法。因素分析法是指綜合分析影響部門管理、政策和項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)的內(nèi)外部因素的方法。公眾評判法是指采取專家評估、公眾問卷及抽樣調(diào)查等方式，對部門管理、政策和項(xiàng)目實(shí)施情況進(jìn)行評判的方法。標(biāo)桿管理法是指以國內(nèi)外同行業(yè)中較高的績效水平為標(biāo)桿進(jìn)行評判，不斷認(rèn)識和引進(jìn)最佳實(shí)踐，以提高部門管理、政策和項(xiàng)目實(shí)施績效的方法。

（五）預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用

在年度預(yù)算安排時(shí)，相關(guān)部門對績效評價(jià)結(jié)果好的項(xiàng)目予以重點(diǎn)支持、優(yōu)先保障，對績效評價(jià)結(jié)果差的項(xiàng)目，縮減項(xiàng)目資金預(yù)算直至取消項(xiàng)目，切實(shí)做到“花錢必問效，無效必問責(zé)”。預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果作為以后年度預(yù)算安排的重要依據(jù)，是績效管理結(jié)果與預(yù)算安排深度融合，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金效益最大化。

二、當(dāng)前預(yù)算績效評價(jià)存在的問題

（一）現(xiàn)行評價(jià)指標(biāo)的科學(xué)性和可操作性較弱

預(yù)算績效評價(jià)指標(biāo)的科學(xué)性和可操作性，是評價(jià)指標(biāo)質(zhì)量的重要依據(jù)。然而，目前的事業(yè)單位預(yù)算績效評價(jià)指標(biāo)的科學(xué)性和可操作性較弱。一是指標(biāo)體系設(shè)計(jì)不合理。部分預(yù)算績效評價(jià)體系存在指標(biāo)過多、重復(fù)性高、指標(biāo)之間聯(lián)系不緊密等問題，導(dǎo)致指標(biāo)間的權(quán)重和關(guān)聯(lián)性難以確定，評價(jià)結(jié)果不夠準(zhǔn)確和科學(xué)。二是指標(biāo)定義和測量方法不確定。預(yù)算績效評價(jià)指標(biāo)定義和測量方法存在較大的不確定性，指標(biāo)的具體含義和數(shù)據(jù)來源難以標(biāo)準(zhǔn)化，導(dǎo)致評價(jià)指標(biāo)的可比性和可靠性下降。三是指標(biāo)權(quán)重設(shè)置不科學(xué)。預(yù)算績效評價(jià)指標(biāo)的權(quán)重設(shè)置通常缺乏科學(xué)依據(jù)和實(shí)證基礎(chǔ)，權(quán)重設(shè)定往往依賴于主管領(lǐng)導(dǎo)和上級部門，缺乏實(shí)際數(shù)據(jù)支撐，導(dǎo)致評價(jià)結(jié)果的公正性和準(zhǔn)確性受到影響。四是指標(biāo)重視過程而忽視結(jié)果。預(yù)算績效評價(jià)體系通常過于重視過程指標(biāo)，而忽視結(jié)果指標(biāo)，導(dǎo)致評價(jià)結(jié)果與單位工作成果的對應(yīng)性不夠緊密，評價(jià)結(jié)果難以客觀反映單位的績效水平。

（二）項(xiàng)目前后缺乏完整的評估機(jī)制

預(yù)算執(zhí)行過程缺少完整的評估流程和評估指標(biāo)，無法全面、準(zhǔn)確地評估預(yù)算績效。一是缺乏明確的目標(biāo)和指標(biāo)。沒有明確的目標(biāo)和指標(biāo)，就無法對預(yù)算績效進(jìn)行全面的評估。這樣的情況下，預(yù)算執(zhí)行的效果會模糊不清，也無法進(jìn)行科學(xué)的決策分析。二是數(shù)據(jù)缺乏或不可靠。在收集和統(tǒng)計(jì)預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)時(shí)，會遇到數(shù)據(jù)缺乏或者數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確的情況。這會導(dǎo)致預(yù)算績效評估不準(zhǔn)確，從而影響決策和資源分配。三是評估流程粗糙，預(yù)算績效評估需要通過一系列評估流程和步驟來分析預(yù)算執(zhí)行的效果，評估流程粗糙，會忽略一些重要的因素，導(dǎo)致評估結(jié)果失真。

（三）現(xiàn)行評價(jià)體系存在重產(chǎn)出結(jié)果輕投入控制的矛盾

目前，我國對預(yù)算績效評價(jià)指標(biāo)相關(guān)數(shù)據(jù)收集機(jī)制的探索尚不完善，既沒有標(biāo)準(zhǔn)的評價(jià)價(jià)值計(jì)量和數(shù)據(jù)庫建設(shè)，也沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，處于初級靜態(tài)評價(jià)管理階段。預(yù)算績效評估往往偏重于評估單位的產(chǎn)出結(jié)果，如目標(biāo)完成情況、社會滿意度等，而對單位的預(yù)算投入和使用不夠重視。這就導(dǎo)致單位追求產(chǎn)出結(jié)果，忽略預(yù)算投入的控制和優(yōu)化，難以實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置。同時(shí)，預(yù)算績效評估對單位的投入指標(biāo)定義不夠明確，如僅用財(cái)政資金的投入作為衡量指標(biāo)，導(dǎo)致單位在管理過程中難以準(zhǔn)確地掌握預(yù)算投入成本，從而難以控制投入成本。此外，預(yù)算績效評估難以量化預(yù)算投入成本和產(chǎn)出結(jié)果的關(guān)系，導(dǎo)致單位在制定績效評估指標(biāo)時(shí)難以準(zhǔn)確地計(jì)算預(yù)算投入成本，從而難以實(shí)現(xiàn)投入成本和產(chǎn)出結(jié)果的均衡控制。

三、改進(jìn)事業(yè)單位預(yù)算績效評價(jià)的對策與建議

預(yù)算績效評價(jià)是事業(yè)單位預(yù)算績效管理的重要環(huán)節(jié)。上述問題迫切需要系統(tǒng)深化相關(guān)改革、完善機(jī)制來加以解決。

（一）建立科學(xué)的績效評價(jià)指標(biāo)體系

科學(xué)的績效評價(jià)指標(biāo)體系可以幫助單位明確目標(biāo)和任務(wù)，確保指標(biāo)與單位的目標(biāo)相匹配，以便更好地衡量單位的績效表現(xiàn)，有助于單位更好地了解使命和價(jià)值，指導(dǎo)工作方向，為未來的發(fā)展提供參考。同時(shí)，科學(xué)的績效評價(jià)指標(biāo)體系可以幫助單位更有效地管理績效，讓單位更好地了解其績效表現(xiàn)，從而提高績效管理效果。通過制定科學(xué)的指標(biāo)，單位可以更好地了解績效現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)問題和弱點(diǎn)，采取針對性措施改進(jìn)。此外，科學(xué)的績效評價(jià)指標(biāo)體系可以幫助單位更好地了解其公共服務(wù)供給情況，從而改善公共服務(wù)供給，更好地提供公共服務(wù)。公共服務(wù)績效評估可以讓單位更加了解公眾需求和訴求，發(fā)現(xiàn)公共服務(wù)的問題，提升公共服務(wù)質(zhì)量和水平?？茖W(xué)的績效評價(jià)指標(biāo)體系可以幫助單位更好地了解其成本結(jié)構(gòu)和成本效益情況，從而降低公共服務(wù)成本，以便更好地控制成本。成本效益評估可以發(fā)現(xiàn)成本結(jié)構(gòu)中不必要的開支，避免成本浪費(fèi)，提高成本效益。

合理的指標(biāo)體系能確保指標(biāo)的科學(xué)性和實(shí)用性。指標(biāo)體系應(yīng)該盡量避免主觀性和歧義性，確保指標(biāo)的客觀性。

1.合理性是指標(biāo)體系可操作性的保證。指標(biāo)體系應(yīng)該符合單位實(shí)際情況，可以被實(shí)際操作和執(zhí)行。只有建立合理的指標(biāo)體系，才能更好地指導(dǎo)單位的工作和行動。2.合理性是指標(biāo)體系代表性的保證。指標(biāo)體系只有全面、準(zhǔn)確地反映單位的績效表現(xiàn)和成效，才能代表單位的真實(shí)情況。只有建立合理的指標(biāo)體系，才能更好地代表單位的績效表現(xiàn)和成效。3.合理性是指標(biāo)體系可比性的保證。指標(biāo)體系應(yīng)該具有橫向和縱向可比性，以便對單位進(jìn)行橫向和縱向比較。只有建立合理的指標(biāo)體系，才能更好地進(jìn)行比較和評價(jià)。4.合理性是指標(biāo)體系實(shí)用性的保證。指標(biāo)體系應(yīng)該滿足單位的實(shí)際評價(jià)需求，有助于改進(jìn)和優(yōu)化單位的績效表現(xiàn)和成效。只有建立合理的指標(biāo)體系，才能更好地實(shí)現(xiàn)實(shí)用性。

合理的評價(jià)指標(biāo)的確定應(yīng)遵循以下原則。

首先，定量與定性相結(jié)合原則?？冃гu價(jià)指標(biāo)要定量與定性結(jié)合，以定量指標(biāo)為主、定性指標(biāo)為輔的方式進(jìn)行設(shè)置。其中，定量指標(biāo)數(shù)量占績效評價(jià)指標(biāo)總數(shù)比例一般不低于80%。

其次，共性與個性相結(jié)合原則?？冃гu價(jià)指標(biāo)應(yīng)根據(jù)評價(jià)對象屬性分層、分類設(shè)置，既體現(xiàn)績效評價(jià)指標(biāo)共通性，又兼顧差異性，做到點(diǎn)面結(jié)合、縱橫可比。涉及財(cái)政資金投入決策、過程管理、資金使用等方面的績效評價(jià)指標(biāo)，應(yīng)統(tǒng)籌考慮設(shè)置共性指標(biāo)。涉及產(chǎn)出效益方面的績效評價(jià)指標(biāo)，應(yīng)根據(jù)部門、政策和項(xiàng)目特點(diǎn)設(shè)置個性指標(biāo)。

再次，相關(guān)性原則?？冃гu價(jià)指標(biāo)設(shè)置應(yīng)與績效目標(biāo)導(dǎo)向相匹配，能夠準(zhǔn)確反映財(cái)政資金決策投入、過程管理、資金使用和產(chǎn)出效益實(shí)現(xiàn)程度。

最后，重要性原則?？冃гu價(jià)指標(biāo)設(shè)置應(yīng)控制績效評價(jià)指標(biāo)數(shù)量以突出重點(diǎn)。重點(diǎn)任務(wù)應(yīng)選取最能反映項(xiàng)目產(chǎn)出和效果的指標(biāo)，非重點(diǎn)任務(wù)可不設(shè)置績效評價(jià)指標(biāo)。

（二）深化預(yù)算編制改革，完善績效評價(jià)機(jī)制

深化預(yù)算編制改革和完善績效評價(jià)機(jī)制是事業(yè)單位提高管理效能、提高服務(wù)質(zhì)量的重要手段。一是要加強(qiáng)預(yù)算編制改革，建立全面、科學(xué)、規(guī)范、透明的預(yù)算編制制度，實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制的科學(xué)化、規(guī)范化和透明化，確保預(yù)算編制工作的公開、公正和公平。加強(qiáng)對預(yù)算編制過程的控制，確保預(yù)算編制的科學(xué)性和規(guī)范性，避免預(yù)算編制過程出現(xiàn)錯誤或遺漏。加強(qiáng)對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督和管理，確保預(yù)算編制的準(zhǔn)確性和及時(shí)性，避免出現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行的偏差和誤差。二是完善績效評價(jià)機(jī)制，建立專門的績效評價(jià)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對事業(yè)單位的績效進(jìn)行評價(jià)，確保績效評價(jià)工作的科學(xué)性和客觀性。制定并細(xì)化績效評價(jià)指標(biāo)，包括社會效益、管理效益等，確?？冃гu價(jià)工作的全面性和準(zhǔn)確性。加強(qiáng)對績效評價(jià)過程的控制，避免評價(jià)結(jié)果失真。

（三）加快推進(jìn)事業(yè)單位會計(jì)制度改革

事業(yè)單位的經(jīng)費(fèi)是財(cái)政性經(jīng)費(fèi)，需要加強(qiáng)成本核算，以預(yù)算績效管理為出發(fā)點(diǎn)，以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)，按照財(cái)務(wù)權(quán)責(zé)相匹配原則，建立目標(biāo)任務(wù)績效關(guān)聯(lián)評價(jià)機(jī)制，摒棄粗放型的資金管理模式，科學(xué)核算各項(xiàng)成本，分析和評價(jià)各項(xiàng)預(yù)算項(xiàng)目的社會經(jīng)濟(jì)效益，正確反映預(yù)算期內(nèi)事業(yè)單位的實(shí)際成本，結(jié)合現(xiàn)金流量引入評價(jià)指標(biāo)，建立資金使用的激勵約束機(jī)制。事業(yè)單位會計(jì)制度改革要從頂層設(shè)計(jì)入手，推進(jìn)事業(yè)單位權(quán)責(zé)發(fā)生制財(cái)務(wù)精細(xì)化管理，確保財(cái)務(wù)信息能夠反映預(yù)算收支何時(shí)何地發(fā)生和事業(yè)單位整體經(jīng)營成本，以便更準(zhǔn)確地進(jìn)行績效評估和考核。

（四）加強(qiáng)對全覆蓋預(yù)算的監(jiān)督和審查，提高預(yù)算透明度

一是建立全面、嚴(yán)格、規(guī)范的預(yù)算監(jiān)督制度，加強(qiáng)對全覆蓋預(yù)算的監(jiān)督和審查。相關(guān)部門制定相關(guān)規(guī)定，明確各級財(cái)政部門和事業(yè)單位的預(yù)算編制職責(zé)，加強(qiáng)對預(yù)算編制過程和預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督和審查。二是加強(qiáng)預(yù)算信息公開，提高預(yù)算透明度。相關(guān)部門建立預(yù)算公開平臺，公開預(yù)算編制和執(zhí)行各個環(huán)節(jié)的信息，增強(qiáng)社會監(jiān)督力度，促進(jìn)預(yù)算透明化。三是推進(jìn)電子政務(wù)建設(shè)，提高預(yù)算管理信息化水平。相關(guān)部門建立預(yù)算管理信息化系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督和評價(jià)等工作的信息化管理，提升預(yù)算透明度。

四、結(jié)語

總之，加強(qiáng)事業(yè)單位預(yù)算績效評價(jià)符合預(yù)算管理改革的方向，也是提高事業(yè)單位工作質(zhì)量和效率的重要手段。預(yù)算績效評價(jià)可以解決支出結(jié)構(gòu)不合理、資金分配分散、支出進(jìn)度緩慢、資金監(jiān)管不力、事業(yè)單位使用績效差等問題，展示了以提高效率和降低成本為導(dǎo)向，旨在優(yōu)化資源配置和調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，以績效問責(zé)制為保障的新管理模式，全面規(guī)范事業(yè)單位的治理行為，以務(wù)實(shí)高效為宗旨，提升事業(yè)單位管理水平。