高速公路建設(shè)項(xiàng)目投融資模式探究

傅文澤

（中交公路規(guī)劃設(shè)計(jì)院有限公司，北京 100010）

新時(shí)代背景下，高速公路發(fā)揮的作用越來越突出，社會(huì)大眾對(duì)高速公路的需求也不斷攀升，為適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)變、滿足人們與日俱增的需求，近年來我國不斷提高了對(duì)高速公路項(xiàng)目建設(shè)的重視度。而在高速公路項(xiàng)目建設(shè)實(shí)踐中，鑒于高速公路建設(shè)項(xiàng)目的特殊性，投資總量大、資金回收周期漫長，該種投資回報(bào)收益很難在短期內(nèi)變現(xiàn)的情況，使得高速公路資金來源主要為向國家申請(qǐng)專項(xiàng)資金、向國內(nèi)外金融機(jī)構(gòu)借貸或者地方人民群眾自籌。高速公路建設(shè)所需求的龐大資金與單一資金來源的鮮明對(duì)比，一定程度上阻礙了近年來高速公路的有序發(fā)展。高速公路發(fā)展水平重要影響著一個(gè)國家發(fā)達(dá)與否，在此形勢(shì)下，相關(guān)人員應(yīng)積極探究高速公路建設(shè)項(xiàng)目投融資模式，拓寬投融資渠道，立足于我國實(shí)際，為高速公路探尋一條新的發(fā)展路徑。

1 高速公路建設(shè)項(xiàng)目傳統(tǒng)和新興投融資模式概述

1.1 傳統(tǒng)投融資模式

長期以來，我國高速公路建設(shè)項(xiàng)目較為常見的投融資模式，主要包括有以下幾種。

第一，政府收費(fèi)還貸模式。作為我國早期高速公路建設(shè)項(xiàng)目投融資的主要模式，政府收費(fèi)還貸模式主要指的是縣級(jí)以上地方人民政府交通主管部門，可作為投融資主體，向金融機(jī)構(gòu)貸款，或者向企業(yè)、個(gè)人籌集資金建設(shè)公路，等到公路轉(zhuǎn)至運(yùn)營階段，再利用通行費(fèi)及其他使用者付費(fèi)收入，償還公路建設(shè)階段的借款。結(jié)合近年來我國相關(guān)職能部門頒布的《地方政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券管理辦法（試行）》而言，原本項(xiàng)目資金以外部分依托銀行貸款籌措的資金，應(yīng)當(dāng)由地方借助發(fā)行收費(fèi)公路專項(xiàng)債券的形式籌措，以此切實(shí)強(qiáng)化了政府對(duì)這一模式實(shí)際應(yīng)用的控制力度。通過《2022年全國收費(fèi)公路統(tǒng)計(jì)公報(bào)》可了解到，截至2022年年末，我國高速公路里程17.73×104km，國家高速公路里程11.99×104km，政府收費(fèi)還貸模式下的高速公路建設(shè)項(xiàng)目呈逐漸減少趨勢(shì)。

第二，政府特許經(jīng)營模式。政府特許經(jīng)營模式，即為BOT模式，是由政府以良性競爭的方式，比如公開招標(biāo)，合法合理授權(quán)社會(huì)資本方，并經(jīng)由簽訂特許經(jīng)營協(xié)議的方式，約定在相應(yīng)期限及條件內(nèi)容，社會(huì)資本方享有高速公路項(xiàng)目創(chuàng)造的所有收益，在期限到期后，高速公路移交給政府繼續(xù)運(yùn)營。這一模式下，政府既無需擔(dān)負(fù)投融資責(zé)任、債務(wù)，也長期無法獲得項(xiàng)目收益。這一模式下企業(yè)投融人可依靠使用者付費(fèi)獲得收益，但高速公路投資體量龐大、運(yùn)營周期漫長，且面臨一系列不確定因素，倘若項(xiàng)目通行費(fèi)收入難以達(dá)到預(yù)期，或受不可抗力因素影響使得項(xiàng)目難以正常運(yùn)營，加之企業(yè)投資人建設(shè)、經(jīng)濟(jì)實(shí)力偏弱，高速公路建設(shè)項(xiàng)目難以正常運(yùn)營。所以，這一模式對(duì)高速公路交通量、通道功能等提出了較為嚴(yán)格的要求。

第三，政府與社會(huì)資本合作模式。政府與社會(huì)資本合作模式，即為PPP模式，這一模式核心在于政府與社會(huì)資本方共享、共擔(dān)利益風(fēng)險(xiǎn)，與政府特許經(jīng)營模式相似，這一模式同樣有政府授予社會(huì)資本方以特許經(jīng)營權(quán)，允許在高速公路領(lǐng)域具備較強(qiáng)專業(yè)能力、財(cái)力以及豐富運(yùn)營管理經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)資本方，參與到公共產(chǎn)品及公共服務(wù)中來，保障項(xiàng)目可穩(wěn)定持續(xù)發(fā)揮作用。這一模式下，政府與社會(huì)資本方共同出資組建項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)營，合作期滿后由項(xiàng)目公司將項(xiàng)目移交給政府繼續(xù)運(yùn)營。

1.2 新興投融資模式

在新時(shí)期發(fā)展中，為實(shí)現(xiàn)更理想的發(fā)展效果，適應(yīng)新時(shí)代發(fā)展要求，高速公路建設(shè)項(xiàng)目投融資模式不斷追求創(chuàng)新發(fā)展，如今新興投融資模式主要包括有延長收費(fèi)期模式、公募REITs模式、交通+資源模式等模式。

第一，延長收費(fèi)期模式。對(duì)于延長收費(fèi)期模式而言，主要指的是針對(duì)一些表現(xiàn)出大投資、高造價(jià)、低收益等特征的高速公路項(xiàng)目，將其特許經(jīng)營期延長至超過30年。比如，安徽省G3京臺(tái)高速公路復(fù)線，宿州至固鎮(zhèn)段工程項(xiàng)目，社會(huì)投資人特許經(jīng)營期最高標(biāo)價(jià)為38年，實(shí)際中標(biāo)單位報(bào)價(jià)為36年，這里特許經(jīng)營期均在30年以上。延長收益期模式下，可促進(jìn)提升使用者收費(fèi)收入及項(xiàng)目投資收益情況。

第二，公募REITs模式。REITs，即為不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金，主要指的是將不動(dòng)產(chǎn)權(quán)益或者資產(chǎn)設(shè)計(jì)成能夠于交易所上市交易的金融產(chǎn)品，不僅具備流動(dòng)性突出、收益穩(wěn)定等特征，相較于股票、債權(quán)，運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)也相對(duì)偏低。公募REITs模式下，對(duì)高速公路建設(shè)項(xiàng)目開展再融資，不僅可依托引入公眾資金，使項(xiàng)目資產(chǎn)得到盤活，幫助投資人回收大量資金；還可縮減項(xiàng)目杠桿率，防范潛在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，助力企業(yè)實(shí)現(xiàn)債務(wù)出表。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2023年3月，我國公募基礎(chǔ)設(shè)施REITs總計(jì)25只，總發(fā)行規(guī)模達(dá)到801.18億元，其中，高速公路REITs 產(chǎn)品7只，發(fā)行規(guī)模達(dá)到437.30億元，在總發(fā)行規(guī)模中占比54.58%。由此表明，高度公路建設(shè)項(xiàng)目體量龐大，與公募產(chǎn)品募資規(guī)模大的特征相匹配。

第三，交通+資源模式。交通+資源模式等模式，主要指的是針對(duì)一些大投資、收益有限以及有賴于政府財(cái)政支持的地區(qū)，可通過對(duì)高速公路建設(shè)項(xiàng)目沿線礦產(chǎn)、風(fēng)電、土地等資源的開發(fā)利用，以此實(shí)現(xiàn)交通建設(shè)與資源開發(fā)相結(jié)合的投融資模式，為項(xiàng)目建設(shè)提供有力補(bǔ)償。比如，在我國西部地區(qū)高速建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)中，即可引入交通+資源模式，通過對(duì)沿線礦產(chǎn)資源、人文資源等的開發(fā)利用，為公路建設(shè)提供一定補(bǔ)償。

2 當(dāng)前高速公路建設(shè)項(xiàng)目投融資模式面臨的主要困境

2.1 工程造價(jià)提升，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)下調(diào)，致使收支失衡

新形勢(shì)下，我國高速公路建設(shè)區(qū)域重心逐漸由中西部欠發(fā)達(dá)區(qū)域取代了東部發(fā)達(dá)地區(qū)。在地勢(shì)復(fù)雜、橋隧占比高，實(shí)際建設(shè)中對(duì)應(yīng)需求的建筑材料、人工機(jī)械成本等不斷上漲一系列因素的影響下，使得西部地區(qū)高速公路建設(shè)項(xiàng)目工程造價(jià)成本逐步提升。與此同時(shí)，為幫助國人減輕生活負(fù)擔(dān)，降低出行成本，近年來我國針對(duì)高速公路通行費(fèi)，不斷加大了降費(fèi)力度，更在一些節(jié)假日直接實(shí)行通行費(fèi)減免政策，在此背景下，使得大多數(shù)高速公路建設(shè)項(xiàng)目預(yù)期投資收益都相對(duì)偏低，項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營成本支出與通行費(fèi)收入無法做到收支平衡。

2.2 過度依賴地方政府財(cái)政投入

現(xiàn)階段，除去中央汽車銷售稅補(bǔ)貼之外，普通公路普遍實(shí)行省市縣共同融資的融資模式。在此情形下，地方政府擔(dān)負(fù)著極大的高速公路建設(shè)責(zé)任及資金壓力。因?yàn)槌青l(xiāng)財(cái)政資源大多十分有限，尤其是近年來我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)邁入進(jìn)全新發(fā)展階段，各地區(qū)稅收與支出的矛盾逐漸凸顯。除去一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省市地區(qū)，大多數(shù)市縣交通項(xiàng)目建設(shè)可供支配的資金規(guī)模普遍偏小，由此很大程度上阻礙了高速公路建設(shè)的有序進(jìn)行。

2.3 項(xiàng)目近期收益率偏低

高速公路建設(shè)周期漫長，并且在項(xiàng)目建成后，車流量還要花費(fèi)較長時(shí)間培育，由此使得高速公路建設(shè)項(xiàng)目投資人不論在項(xiàng)目建設(shè)期，還是在運(yùn)營期近期都面臨收益率偏低甚至虧損的局面。因此，基于理論視角，諸如保險(xiǎn)資金、政策性引導(dǎo)基金以及公募REITs等長期限、低收益要求的資金，與高速公路項(xiàng)目特征相契合。但需要明確的是，保險(xiǎn)資金、政策性引導(dǎo)資金盡管對(duì)收益要求偏低，但長期處在虧損狀態(tài)，其也很難接受。而公募REITs則要求項(xiàng)目應(yīng)進(jìn)入運(yùn)營期，同時(shí)有穩(wěn)定現(xiàn)金流，所以，對(duì)于新增或者剛進(jìn)入運(yùn)營期的高速公路建設(shè)項(xiàng)目，公募REITs資金不易于介入。

3 高速公路建設(shè)項(xiàng)目投融資創(chuàng)新路徑

3.1 優(yōu)化商業(yè)模式，建立更為科學(xué)合理的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

新時(shí)代背景下，傳統(tǒng)投融資模式已不足以適應(yīng)當(dāng)前新時(shí)期發(fā)展要求，在地方政府財(cái)政壓力大、投融資環(huán)境不斷發(fā)展轉(zhuǎn)變等因素影響下，規(guī)模龐大的工程項(xiàng)目必然會(huì)面臨各種資金缺口，對(duì)此，必須要推進(jìn)傳統(tǒng)商業(yè)模式的創(chuàng)新發(fā)展，積極順應(yīng)高速公路市場(chǎng)發(fā)展規(guī)律、趨勢(shì)。在發(fā)展實(shí)踐中，相關(guān)人員應(yīng)當(dāng)對(duì)高速公路建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)成本、特許經(jīng)營年限、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、區(qū)域市場(chǎng)環(huán)境等因素進(jìn)行綜合分析，推進(jìn)高速公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的市場(chǎng)化改革，嘗試實(shí)行基于路段、時(shí)段、車型等不同標(biāo)準(zhǔn)的個(gè)性化、動(dòng)態(tài)化收費(fèi)模式，建立更為科學(xué)合理的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，扭轉(zhuǎn)新建項(xiàng)目投資收益不足的不良局面，協(xié)調(diào)高速公路建設(shè)項(xiàng)目的成本投入與運(yùn)營收益。

3.2 加大對(duì)社會(huì)資本的引進(jìn)力度

我國發(fā)布的《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》中明確指出，高速公路建設(shè)項(xiàng)目的融資應(yīng)當(dāng)對(duì)社會(huì)資本進(jìn)行全面整合，開發(fā)政府特許經(jīng)營模式等一系列融資模式。與此同時(shí)，這一通知的發(fā)布為項(xiàng)目投融資指明了新的發(fā)展方向。公告還指出，企業(yè)的可用資本涵蓋國有企業(yè)、民營企業(yè)、混合企業(yè)以及外資企業(yè)等，但特別提出不包括國有控股的關(guān)聯(lián)企業(yè)及相對(duì)應(yīng)的對(duì)等信貸機(jī)構(gòu)。基于此，在高速公路建設(shè)項(xiàng)目投融資創(chuàng)新發(fā)展中，應(yīng)加大對(duì)社會(huì)資本的引進(jìn)力度。首先，提高社會(huì)組織在投融資中的參與度?？梢劳形?、重組、轉(zhuǎn)讓等手段，對(duì)高速公路建設(shè)項(xiàng)目的部分股權(quán)進(jìn)行協(xié)調(diào)處理，構(gòu)建起社會(huì)組織與項(xiàng)目建設(shè)之間的緊密聯(lián)系。與此同時(shí)，可結(jié)合建設(shè)項(xiàng)目實(shí)際情況，將其與其他相關(guān)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行全面綜合，進(jìn)而形成聚合效應(yīng)，構(gòu)建起彼此間的相互促進(jìn)、向相互推動(dòng)關(guān)系。其次，建立配套完善的相關(guān)運(yùn)行管理機(jī)制，切實(shí)維護(hù)社會(huì)組織的合法權(quán)益，調(diào)動(dòng)社會(huì)組織參與投融資的主觀能動(dòng)性。再次，相關(guān)政府職能部門應(yīng)當(dāng)發(fā)揮好自身引導(dǎo)職能，為社會(huì)資源參與投融資頒布相關(guān)利好政策，進(jìn)一步提高社會(huì)組織在投融資中的參與度。

3.3 開展好項(xiàng)目投融資準(zhǔn)備工作

高速公路建設(shè)項(xiàng)目離不開資金的有力支持，而建設(shè)項(xiàng)目投融資并不可一蹴而就，第一步必須要做好準(zhǔn)備工作，特別是要防范出現(xiàn)資本供應(yīng)鏈斷裂情況，對(duì)投融資工作造成不利影響。鑒于高速公路建設(shè)項(xiàng)目的特殊性，往往需要投入大量資金，且很難在短期內(nèi)收獲足夠的收益以對(duì)之前的投資進(jìn)行平衡，因而必須要做好項(xiàng)目可行性論證工作，保障項(xiàng)目投資、建設(shè)預(yù)期效益科學(xué)性。將項(xiàng)目投資作為投資評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)不易于實(shí)現(xiàn)投資回報(bào)的項(xiàng)目進(jìn)行合理選擇，并盡量從不同層面、不同視角展現(xiàn)項(xiàng)目的可行性，包括項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)收益、投資動(dòng)態(tài)回收期等。對(duì)于一些會(huì)產(chǎn)生較大社會(huì)影響的高速公路建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)切實(shí)加大政府投資力度，積極引入政府資本投資及金融投資，最大限度獲取財(cái)政支持，減輕稅收負(fù)擔(dān)，提升項(xiàng)目盈利能力。除此之外，在項(xiàng)目運(yùn)營早期階段，應(yīng)當(dāng)為其提供穩(wěn)定、持續(xù)的資金支持。

3.4 多渠道籌措資金，盤活項(xiàng)目資產(chǎn)

針對(duì)當(dāng)前高速公路建設(shè)項(xiàng)目融資方式單一的問題，應(yīng)注重拓寬投融資渠道，實(shí)現(xiàn)多渠道籌措資金，保持項(xiàng)目資產(chǎn)活力。首先，推進(jìn)債務(wù)融資結(jié)構(gòu)革新發(fā)展。長期以來，高速公路資金籌措主要通過向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)貸款獲得，鑒于債務(wù)融資結(jié)構(gòu)趨向于單一化，使得項(xiàng)目面臨著不小的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)造成不利影響。對(duì)此，有必要提升其他融資方式在項(xiàng)目融資整體中的比重，進(jìn)而切實(shí)降低因債務(wù)融資結(jié)構(gòu)單一化所帶來的金融風(fēng)險(xiǎn)。其次，積極獲取來自各級(jí)部門的財(cái)政資金支持，拓寬政府投融資渠道。積極探索各種新興投融資模式，提升項(xiàng)目資產(chǎn)活力，為項(xiàng)目建設(shè)提供更可靠資金支持。再次，推進(jìn)對(duì)資源資產(chǎn)的全面整合，展現(xiàn)融資活力，進(jìn)一步提升高速公路建設(shè)項(xiàng)目投融資能力。比如，引入交通+資源模式，發(fā)揮沿線資源優(yōu)勢(shì)，依托地方政府頒布的相關(guān)優(yōu)惠政策，對(duì)各類資源進(jìn)行合理開發(fā)利用，基于多樣化資源補(bǔ)償措施，幫助建設(shè)項(xiàng)目創(chuàng)收，緩解投融資壓力。又如，還可引入“PPP+資產(chǎn)證券化”模式，對(duì)項(xiàng)目預(yù)期收益進(jìn)行提現(xiàn)變現(xiàn)處理，對(duì)之前的投資進(jìn)行平衡，多渠道籌措高速公路建設(shè)、運(yùn)營資金，為新建高速公路建設(shè)項(xiàng)目探尋新型投融資模式。

4 結(jié)束語

總之，推進(jìn)高速公路項(xiàng)目建設(shè)，不僅是助力我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必由之路，還是實(shí)現(xiàn)我國交通運(yùn)輸現(xiàn)代化的一大前提，與公眾生產(chǎn)生活有著密不可分的聯(lián)系。新時(shí)期，在內(nèi)外環(huán)境各種因素影響下，使得高速公路建設(shè)項(xiàng)目投融資受到極大制約，項(xiàng)目建設(shè)資金短缺。對(duì)此，相關(guān)人員必須要積極圍繞如何更有效推進(jìn)高速公路建設(shè)項(xiàng)目投融資模式創(chuàng)新進(jìn)行探索研究，優(yōu)化商業(yè)模式，協(xié)調(diào)高速公路建設(shè)項(xiàng)目收支，加大對(duì)社會(huì)資本的引進(jìn)力度，多渠道籌措資金，提升高速公路建設(shè)項(xiàng)目投融資能力，助力高速公路行業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展。