糧食安全視角下農(nóng)村亂占耕地建房執(zhí)法問(wèn)題研究
——基于400個(gè)典型案例的實(shí)證分析

惠建利，楊媛媛

（陜西師范大學(xué)國(guó)家安全學(xué)院（政法與公共管理學(xué)院），陜西 西安 710119）

一、引 言

黨的二十大報(bào)告指出，“全方位夯實(shí)糧食安全根基，全面落實(shí)糧食安全黨政同責(zé)，牢牢守住十八億畝耕地紅線……確保中國(guó)人的飯碗牢牢端在自己手中”［1］。國(guó)家糧食安全關(guān)乎國(guó)運(yùn)民生，守住18 億畝耕地紅線是保障我國(guó)糧食安全之根本。

當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村亂占耕地建房問(wèn)題突出，所涉耕地?cái)?shù)目龐大，亦對(duì)糧食安全存在威脅。2021 年8 月公布的第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)耕地面積為19.18 億畝，與第二次全國(guó)國(guó)土調(diào)查數(shù)據(jù)相比，10年間耕地地類減少了1.13億畝［2］。其中，農(nóng)村亂占耕地建房是導(dǎo)致我國(guó)耕地面積減少的原因之一。2020年7月3日，國(guó)務(wù)院召開(kāi)關(guān)于農(nóng)村亂占耕地建房問(wèn)題整治工作會(huì)議，要求對(duì)新增亂占耕地建房行為“零容忍”。同月，自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于農(nóng)村亂占耕地建房“八不準(zhǔn)”的通知》［3］和《關(guān)于保障農(nóng)村村民住宅建設(shè)合理用地的通知》［4］。2022 年9 月，自然資源部發(fā)布關(guān)于《耕地保護(hù)法（草案）》（征求意見(jiàn)稿），明確規(guī)定農(nóng)村村民非法占用耕地建住宅由縣級(jí)以上人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門依法處罰。2023 年2 月20 日，自然資源部發(fā)布通知，要求聚焦耕地保護(hù)、依法嚴(yán)查違法占用耕地行為，推動(dòng)落實(shí)糧食安全黨政同責(zé)，牢守18 億畝耕地紅線［5］。農(nóng)村亂占耕地建房執(zhí)法問(wèn)題事關(guān)我國(guó)耕地保護(hù)與國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略，亟待解決。

多年來(lái)，我國(guó)基層土地執(zhí)法問(wèn)題受到學(xué)術(shù)界持續(xù)關(guān)注。學(xué)者們從多角度對(duì)基層土地執(zhí)法進(jìn)行研究，如陳柏峰從權(quán)力配置角度指出，推進(jìn)基層執(zhí)法體制改革，一方面要加強(qiáng)綜合執(zhí)法部門的內(nèi)部管理，另一方面應(yīng)適當(dāng)減輕鄉(xiāng)級(jí)政府“屬地管理”責(zé)任［6］，還探討了我國(guó)黨政體制對(duì)基層執(zhí)法的塑造［7］；徐凱從治理能力視角切入，提出有效提升基層治理能力是解決鄉(xiāng)村食品安全監(jiān)管執(zhí)法日常監(jiān)管缺位、過(guò)度依賴專項(xiàng)整治問(wèn)題的關(guān)鍵［8］。對(duì)于基層執(zhí)法困境，有學(xué)者認(rèn)為，利益同盟、執(zhí)法主體多元、畸形政績(jī)觀、地方財(cái)政困境等為主要成因［9］，而中央與地方政府不同工作重心造成的執(zhí)法搖擺，是導(dǎo)致基層土地執(zhí)法效果不理想的根本原因［10］。但是，現(xiàn)有研究成果中專門針對(duì)農(nóng)村亂占耕地建房執(zhí)法問(wèn)題的較少。

基于此，本文從糧食安全視角，通過(guò)對(duì)農(nóng)村亂占耕地建房典型案例的實(shí)證分析，總結(jié)違法占地行為的特點(diǎn)，概括農(nóng)村亂占耕地建房執(zhí)法的困境，剖析困境成因，并結(jié)合國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略的需求對(duì)農(nóng)村亂占耕地建房執(zhí)法問(wèn)題提出對(duì)策。

二、農(nóng)村亂占耕地建房典型案例及執(zhí)法困境分析

（一）典型案例篩選

自國(guó)務(wù)院2020 年7 月召開(kāi)整治農(nóng)村亂占耕地建房電視電話會(huì)議以后，自然資源部聯(lián)合農(nóng)業(yè)農(nóng)村部以及各省級(jí)相關(guān)部門，公布了新增農(nóng)村亂占耕地建房的典型案例。其中，2020—2022年分別公開(kāi)通報(bào)151宗［11］、272宗［12］、77宗［13］典型案例，三年共計(jì)500 宗，涉及我國(guó)22 個(gè)省、5 個(gè)自治區(qū)、3 個(gè)直轄市，案件地域覆蓋面廣，具有一定代表性。為提高統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的質(zhì)量，本文剔除了部分信息不完整的案例，并以案件違法主體明確、查處機(jī)關(guān)已知、處理流程清晰為標(biāo)準(zhǔn)，從中篩選典型案例共計(jì)400宗。一是從農(nóng)村亂占耕地建房切入，分別對(duì)違法用地面積、違法主體、案件處理結(jié)果進(jìn)行分析；二是從土地執(zhí)法切入，對(duì)案件涉及執(zhí)法人員比例、實(shí)際參與執(zhí)法的機(jī)關(guān)、執(zhí)法主體所屬層級(jí)等進(jìn)行整理分析。需要說(shuō)明的是，本文中的“房”泛指建于硬化地面之上的建筑物。

（二）農(nóng)村亂占耕地建房行為特點(diǎn)

1.個(gè)人亂占耕地建房案例最多

本文主要將違法主體分為個(gè)人、企業(yè)、村委會(huì)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作社、行政機(jī)關(guān)與事業(yè)單位、其他主體五類，如圖1所示。

圖1 各類違法主體占比統(tǒng)計(jì)

由圖1 可知，有265 宗案件的違法主體為個(gè)人，占比66.25%；違法主體涉及企業(yè)的案例有96宗，占比為24.00%；違法主體涉及村委會(huì)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作社的各有18 宗，占比為4.50%；違法主體為行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的有15 宗，占比3.75%，其中行政機(jī)關(guān)主要包括鄉(xiāng)級(jí)政府、街道辦事處、文化和旅游局、住房和建設(shè)局、民政局等；另有2宗案例的違法主體有多方，分別是個(gè)人與縣自然資源局、事業(yè)單位與企業(yè)，占比0.50%；其他主體有4宗案例，占比為1%。

2.企業(yè)違法亂占耕地面積最大

由表1可見(jiàn)，在違法主體涉及企業(yè)的96宗案例中，企業(yè)共占耕地面積12 802.35畝，占400 宗案例所涉耕地總數(shù)的75.4%，其中企業(yè)亂占耕地面積的平均值為133.36 畝。在企業(yè)所占耕地中，有4 501.86畝為永久基本農(nóng)田，占比是耕地總面積的35%。違法主體為個(gè)人的案件共計(jì)占用耕地491.66畝，其中永久基本農(nóng)田面積為147.65畝，人均亂占耕地1.86畝，個(gè)人亂占耕地面積在耕地總面積中的占比為2.8%，永久基本農(nóng)田為個(gè)人所占耕地面積的30%。由此可知，個(gè)人亂占耕地建房的面積雖多，但是人均占地較少，而企業(yè)占用耕地面積遠(yuǎn)高于個(gè)人所占。

表1 個(gè)人、企業(yè)亂占耕地面積統(tǒng)計(jì)

3.違法主體亂占耕地建房的用途多元

在企業(yè)亂占耕地建房的案例中，主要用途包括項(xiàng)目建設(shè)、日常辦公、企業(yè)生產(chǎn)三類；在以個(gè)人為違法主體的案件中，違法建筑物多用于居住、倉(cāng)儲(chǔ)、停車、養(yǎng)殖等。亂占耕地建房的情況錯(cuò)綜復(fù)雜，企業(yè)亂占耕地多是為了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)這一經(jīng)濟(jì)目的，個(gè)人亂占耕地建房，或是出于生活需要，或是出于經(jīng)濟(jì)需求，抑或兩者兼有。對(duì)此，基層執(zhí)法部門應(yīng)在查清違法目的的基礎(chǔ)上分類處理，避免“一刀切”式執(zhí)法。

（三）農(nóng)村亂占耕地建房執(zhí)法的特點(diǎn)及困境

在糧食產(chǎn)量穩(wěn)定的情況下，耕地面積越廣糧食供應(yīng)量越大，而農(nóng)村亂占耕地建房的執(zhí)法效果又與耕地?cái)?shù)量呈正相關(guān)。因此，分析農(nóng)村亂占耕地建房執(zhí)法的特點(diǎn)對(duì)保障國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略具有重要意義。

1.執(zhí)法主體不明確

執(zhí)法主體不明確，一方面表現(xiàn)為鄉(xiāng)級(jí)政府執(zhí)法參與度高；另一方面表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門和自然資源部門對(duì)各自主管案件分工不明。

第一，鄉(xiāng)級(jí)政府執(zhí)法參與度高。除去移送至其他部門的3 宗案件，在剩余的397宗案件中，有343 宗案件由縣級(jí)以上政府、縣級(jí)以上政府部門或者縣級(jí)以上政府部門的派出機(jī)構(gòu)等查處，占比為86%，但343 宗案件中有105 宗案件是由鄉(xiāng)級(jí)政府或者街道辦事處實(shí)際參與整改的，包括督促違法主體自行拆除并復(fù)耕、組織拆除等。另有56 宗案件從查處、發(fā)布整改通知到實(shí)際整改，均由鄉(xiāng)級(jí)政府、街道辦事處獨(dú)立進(jìn)行，占比為14%。因此，在397 宗案件中，鄉(xiāng)級(jí)政府、街道辦事處共參與或獨(dú)立處理的案件有161 宗，參與度高達(dá)40.6%。而在343宗縣級(jí)以上政府、縣級(jí)以上政府部門或者縣級(jí)以上政府部門的派出機(jī)構(gòu)等查處案件中，鄉(xiāng)級(jí)政府與街道辦事處的參與率也高達(dá)30.6%。根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》）第67條規(guī)定，擁有治理亂占耕地建房行政執(zhí)法權(quán)的應(yīng)當(dāng)為縣級(jí)自然資源部門和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門，我國(guó)法律并未明確授予鄉(xiāng)級(jí)政府和街道辦事處對(duì)農(nóng)村亂占耕地建房行為進(jìn)行監(jiān)管的權(quán)力，而鄉(xiāng)級(jí)政府僅是對(duì)本轄區(qū)的違法建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等承擔(dān)屬地責(zé)任。但經(jīng)過(guò)統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)級(jí)政府卻成了實(shí)際規(guī)制農(nóng)村亂占耕地建房行為的執(zhí)法機(jī)關(guān)。

第二，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門和自然資源部門對(duì)各自主管案件分工不明。在所統(tǒng)計(jì)的案件中，個(gè)人建住宅或者住房的有61宗，其中移送至農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門或者由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門參與的案例僅有5宗，由自然資源部門主管或者參與的有19宗。亂占耕地建住宅的多為村民，根據(jù)《土地管理法》第78條規(guī)定，此類案件的主管部門應(yīng)當(dāng)為縣級(jí)以上人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門，但在實(shí)踐中縣級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門對(duì)自己主管案件的參與度卻不高。對(duì)于法律明確規(guī)定的案件尚且存在分工不明的情況，那么法律規(guī)定模糊或者沒(méi)有規(guī)定的情形則更難確定主管部門，比如非農(nóng)村村民亂占耕地修建非住宅型建筑物案件的管轄問(wèn)題。

2.執(zhí)法效果不理想

在統(tǒng)計(jì)的400 宗案件中，有2 宗移送至縣級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門、1宗移送至公安部門的案件無(wú)法知悉處理結(jié)果。而剩余的397宗案件，從查處至公布，共有324 宗案件整改到位，整改方式主要為組織拆除并恢復(fù)耕種或者恢復(fù)耕種條件，個(gè)別案件是違法主體通過(guò)補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)使違法行為合法化。但尚有73宗案件未整改到位，在397宗案件中占比為18.4%，整改率為81.6%。其中，整改不到位的案件又分為以下幾種具體情形，即處于調(diào)查階段、已停工但未拆除、已拆除但還未復(fù)耕或者恢復(fù)原貌。

“民非谷不食，谷非地不生”。保障糧食安全的根本之道在于國(guó)家能夠建立穩(wěn)定、可持續(xù)的糧食供應(yīng)保障體系，而農(nóng)村亂占耕地建房致使耕地面積不斷減少。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中81.6%的整改率看似樂(lè)觀，實(shí)則不然。一方面，自然資源部通報(bào)的案件部分由地方主動(dòng)上報(bào)，地方執(zhí)法部門基于自身利益考量，可能會(huì)對(duì)上報(bào)的案例進(jìn)行有偏向性的篩選，即在現(xiàn)有案例中選擇整改較為徹底的、整改程序相對(duì)合規(guī)的進(jìn)行上報(bào)。由此可見(jiàn)，向自然資源部上報(bào)的案件尚有18.4%未整改到位，那么其他未上報(bào)案件的整改情況更是等而下之。另一方面，在收集案例時(shí)還發(fā)現(xiàn)，有的亂占耕地行為建房伊始便被發(fā)現(xiàn)，但由于制止不及時(shí)或者查處、監(jiān)管不到位，違法主體在停工數(shù)日后繼續(xù)修建，待修建完成再拆除更是難以落實(shí)。例如，在廣東梅州王某違法占地建房案中，在梅州市自然資源局梅江分局提出立即停工并拆除的要求后，王某再次動(dòng)工建設(shè)，5個(gè)月后梅江分局才下達(dá)整改通知書(shū)，最終對(duì)違法建筑進(jìn)行拆除?；诩Z食安全視角考慮，農(nóng)村亂占耕地建房執(zhí)法工作不僅僅停留在查處，更重要的是恢復(fù)耕種或者恢復(fù)耕種條件，強(qiáng)調(diào)執(zhí)法的徹底性。具體而言，即在下達(dá)整改通知之后，持續(xù)跟蹤、督促違法主體停工、拆除、恢復(fù)原狀。

國(guó)務(wù)院及其相關(guān)部門雖多次提出要對(duì)亂占耕地行為“零容忍”，對(duì)亂占永久基本農(nóng)田的行為更是如此，但案例統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明，當(dāng)前農(nóng)村亂占耕地建房執(zhí)法的查處力度、覆蓋廣度仍有不足，執(zhí)法方式仍存在漏洞，執(zhí)法效果還有很大提升空間。

三、農(nóng)村亂占耕地建房執(zhí)法困境成因分析

農(nóng)村亂占耕地建房執(zhí)法困境的形成并非一朝一夕。在我國(guó)近三十年的土地執(zhí)法過(guò)程中，雖多次“重拳出擊”，但執(zhí)法效果并不明顯，反而呈現(xiàn)多樣化、復(fù)雜化的趨勢(shì)。因此，要對(duì)農(nóng)村亂占耕地建房執(zhí)法困境有實(shí)質(zhì)性突破，守護(hù)耕地紅線、保障國(guó)家糧食安全，就必須深入剖析執(zhí)法困境。

（一）農(nóng)村亂占耕地建房執(zhí)法權(quán)橫向劃分不明確

《土地管理法》第78條對(duì)違法主體以及違法目的進(jìn)行了限定，即只有“農(nóng)村村民”非法占用土地建“住宅”的行為，由縣級(jí)以上人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門管理，第77條則未對(duì)違法行為及違法主體進(jìn)行特別規(guī)定，僅涉及違法行為、查處措施與主管部門。對(duì)此，如果“農(nóng)村村民”非法占用“土地”建“住宅”的行為，由縣級(jí)以上人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門查處，那么“農(nóng)村村民”以外的其他主體，非法占用土地由誰(shuí)管理［14］？“農(nóng)村村民”非法占用土地建“住宅”之外的其他建筑物由誰(shuí)管理？均由第77條中提到的縣級(jí)以上人民政府自然資源主管部門負(fù)責(zé)嗎？另外，我國(guó)對(duì)不同性質(zhì)土地的保護(hù)力度是不同的，那么在法條中的“土地”如何理解？“農(nóng)村村民”又如何理解？對(duì)這些問(wèn)題的不同解釋會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村亂占耕地建房的執(zhí)法主體不一致。由于我國(guó)相關(guān)法律未對(duì)此作出較為細(xì)致的規(guī)定，在學(xué)術(shù)界、司法實(shí)踐中對(duì)這兩個(gè)法條的理解也形成了不同的觀點(diǎn)。此類模糊規(guī)定也影響農(nóng)村亂占耕地建房執(zhí)法權(quán)的劃分。

目前對(duì)法律條文中“土地”的解釋，有兩種不同的觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，只要是農(nóng)村村民未經(jīng)批準(zhǔn)非法占用土地建房的行為，就歸農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門監(jiān)管，不論所占用土地的類型，亦不論是否取得宅基地審批。其理由是：第一，農(nóng)村村民在修建住宅時(shí)分辨土地類型的意識(shí)薄弱，即使意識(shí)到要分辨土地類型也不會(huì)對(duì)土地類型進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別，故而可能會(huì)在集體建設(shè)用地上申請(qǐng)宅基地，亦有可能在農(nóng)用地、未利用地上申請(qǐng)，因此不能僅因?yàn)橥恋匦再|(zhì)不同，就對(duì)相同程度的違法行為作出不同的處理結(jié)果，這不符合過(guò)罰相當(dāng)?shù)囊螅?5］；第二，《土地管理法》第77條中的“土地”包含各類土地，從體系解釋的角度看，第78 條中的“土地”內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)與其保持一致，同樣理解為各類土地。

另一種觀點(diǎn)，認(rèn)為《土地管理法》第78條中的“土地”僅指集體建設(shè)用地中的宅基地，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門只負(fù)責(zé)宅基地的執(zhí)法管理，其余類型土地的執(zhí)法管理部門應(yīng)當(dāng)為自然資源部門［16］。具體理由為：第一，從立法目的和違法責(zé)任看，違反第77 條的行為有兩種，分別是“未經(jīng)批準(zhǔn)或者騙取批準(zhǔn)非法占用土地”和“違反規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地”，與之相對(duì)應(yīng)的罰則分別是責(zé)令退還土地，限期拆除建筑物、恢復(fù)土地原狀、沒(méi)收違法建筑物、罰款，如果不區(qū)分土地類型，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門適用第78 條對(duì)非法占用農(nóng)用地建住宅進(jìn)行處罰的話，僅責(zé)令退還土地、限期拆除住宅，不要求恢復(fù)原狀，就會(huì)導(dǎo)致被非法破壞的農(nóng)用地?zé)o法得到恢復(fù)與利用，這不符合合理利用土地資源的立法目的［15］。此外，《土地管理法》第62 條規(guī)定，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負(fù)責(zé)對(duì)農(nóng)村宅基地的監(jiān)管，而第78 條中提到的主管部門為農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門，因此第78 條中的“土地”應(yīng)當(dāng)解釋為宅基地。第二，《土地管理法》第62條規(guī)定，“農(nóng)村村民所擁有的宅基地的面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)”，這說(shuō)明宅基地用地是有“標(biāo)準(zhǔn)”的，而在第78 條規(guī)定“超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，多占的土地以非法占用土地論處”，兩條法律條文都出現(xiàn)“標(biāo)準(zhǔn)”一詞，這說(shuō)明第78條中的“土地”是指宅基地［17］。理論界對(duì)法律條文表述的不同解釋會(huì)產(chǎn)生不同的觀點(diǎn)，且這些觀點(diǎn)均有一定的合理之處，這雖有助于加深對(duì)法律條文的理解，但實(shí)踐中卻容易出現(xiàn)“同案不同判”的情形。

結(jié)合前文中對(duì)典型案例的分析，針對(duì)村民亂占耕地建房的情形，有的縣級(jí)自然資源部門將其移送至同級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門處理，有的則不移送，其根源就在于立法對(duì)此未作出細(xì)致規(guī)定。面對(duì)農(nóng)村亂占耕地建房行為，各執(zhí)法部門有可能根據(jù)自己的利益選擇決定是否對(duì)該案件進(jìn)行監(jiān)管，這就會(huì)影響土地執(zhí)法工作的推進(jìn)，使大量耕地被占用而久拖不決，進(jìn)而影響糧食供應(yīng)。因此，通過(guò)后續(xù)立法或者法律解釋工作，劃分清楚農(nóng)村亂占耕地建房執(zhí)法權(quán)限十分必要。

（二）農(nóng)村亂占耕地建房基層執(zhí)法權(quán)縱向配置不合理

農(nóng)村亂占耕地建房基層執(zhí)法權(quán)配置不合理主要表現(xiàn)在兩方面：一是鄉(xiāng)級(jí)政府權(quán)小責(zé)大、權(quán)責(zé)不統(tǒng)一；二是執(zhí)法權(quán)重心過(guò)高導(dǎo)致執(zhí)法缺乏滲透力。

第一，鄉(xiāng)級(jí)政府權(quán)責(zé)不統(tǒng)一。經(jīng)上文分析發(fā)現(xiàn)，基層執(zhí)法權(quán)“查處分離”的現(xiàn)象較為普遍，如在本文統(tǒng)計(jì)的397 宗案件中，鄉(xiāng)級(jí)政府、街道辦事處的土地執(zhí)法參與度高達(dá)40.6%。執(zhí)法參與度高說(shuō)明鄉(xiāng)級(jí)政府、街道辦事處需要處理的事務(wù)多，相應(yīng)地就需要較強(qiáng)的執(zhí)法能力，但在實(shí)踐中鄉(xiāng)級(jí)政府、街道辦事處卻表現(xiàn)出“權(quán)小責(zé)大”的特點(diǎn)：一方面，在權(quán)力配置上，縣級(jí)執(zhí)法部門是主要的執(zhí)法主體，擁有較高的執(zhí)法權(quán)限和決策能力，部分地區(qū)由縣級(jí)政府部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)簡(jiǎn)單化、常規(guī)化的事務(wù)，而鄉(xiāng)級(jí)政府只對(duì)村鎮(zhèn)規(guī)劃等領(lǐng)域擁有執(zhí)法權(quán)，執(zhí)法權(quán)限低且覆蓋面?。涣硪环矫?，在責(zé)任承擔(dān)上，縣級(jí)政府所屬部門對(duì)本部門的執(zhí)法工作負(fù)責(zé)，而鄉(xiāng)級(jí)政府需要對(duì)轄區(qū)內(nèi)各個(gè)方面的事務(wù)承擔(dān)責(zé)任，即鄉(xiāng)級(jí)政府對(duì)縣級(jí)政府部門及其派出機(jī)構(gòu)的部分工作也要承擔(dān)責(zé)任?！皺?quán)小”意味著鄉(xiāng)級(jí)政府能夠調(diào)配的人員、財(cái)力、物資有限，但為了配合縣級(jí)政府及其部門完成相關(guān)行政執(zhí)法任務(wù)，可能會(huì)采取強(qiáng)制拆遷等手段，進(jìn)而導(dǎo)致群體上訪、抗拒執(zhí)法等現(xiàn)象出現(xiàn)，這也會(huì)加大基層執(zhí)法難度［6］。

第二，執(zhí)法權(quán)重心過(guò)高導(dǎo)致執(zhí)法缺乏滲透力。通過(guò)分析典型案例發(fā)現(xiàn)，部分案件直至上報(bào)都未整改到位，這說(shuō)明執(zhí)法力度不足，原因就在于執(zhí)法權(quán)重心過(guò)高。執(zhí)法主體多為縣級(jí)政府及其行政部門，執(zhí)法工作難以深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊。就本文討論的問(wèn)題而言，具有土地執(zhí)法權(quán)的最低行政機(jī)關(guān)是縣級(jí)人民政府的土地管理部門，而亂占耕地建房的情況大多出現(xiàn)在村莊，這就存在執(zhí)法者不能及時(shí)掌握土地違法狀態(tài)、不了解土地違法行為的情況，鄉(xiāng)級(jí)政府了解用地情況卻沒(méi)有執(zhí)法權(quán)或者沒(méi)有能力承接相應(yīng)的行政處罰權(quán)，這最終導(dǎo)致縣級(jí)政府部門執(zhí)法缺乏滲透力。

（三）農(nóng)村亂占耕地建房的綜合執(zhí)法程度不高

在本文統(tǒng)計(jì)的400宗典型案例中，由專門的綜合執(zhí)法部門進(jìn)行執(zhí)法或者通過(guò)多部門聯(lián)合執(zhí)法的案例僅有52宗，占比為13%，說(shuō)明農(nóng)村亂占耕地建房的綜合執(zhí)法程度不高。由于執(zhí)法本身就有界限模糊的特點(diǎn)，違法主體、違法程度、違法目的等都可能導(dǎo)致執(zhí)法主體難以確定，因此，實(shí)踐中存在較多需要聯(lián)合執(zhí)法的案件。比如，2020 年黃石市鐵山區(qū)人民檢察院訴陽(yáng)新縣太子鎮(zhèn)人民政府不履行查處違法用地法定職責(zé)行政公益訴訟案，就涉及太子鎮(zhèn)人民政府、黃石市自然資源和規(guī)劃局開(kāi)發(fā)區(qū)鐵山區(qū)分局、黃石經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)鐵山區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、黃石經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)鐵山區(qū)城市管理執(zhí)法局多個(gè)執(zhí)法主體［18］。

不同執(zhí)法部門執(zhí)法目的不同，工作各有側(cè)重，相應(yīng)的考核標(biāo)準(zhǔn)、激勵(lì)措施也只針對(duì)各自的工作重點(diǎn)，因此執(zhí)法人員綜合執(zhí)法意識(shí)較弱、動(dòng)力不足，在執(zhí)法工作中就表現(xiàn)為“部門壁壘”。具體而言，一個(gè)土地違法案件可能會(huì)同時(shí)違反宅基地管理制度和國(guó)土空間規(guī)劃制度，進(jìn)而會(huì)涉及多個(gè)執(zhí)法主體，而在執(zhí)法過(guò)程中，執(zhí)法主體的責(zé)任范圍只涉及執(zhí)法任務(wù)的某一部分或某一環(huán)節(jié)，此情形下部門間缺乏合理有效的合作機(jī)制，執(zhí)法工作便難以為繼。有權(quán)就有責(zé)，執(zhí)法意味著公權(quán)力行使和法律責(zé)任的承擔(dān)，其背后還包含了執(zhí)法部門及其部門成員的政績(jī)及權(quán)益。因此，執(zhí)法部門基于多重考量，很少主動(dòng)參與其他領(lǐng)域的執(zhí)法工作，也不會(huì)輕易允許其他部門介入自己的業(yè)務(wù)領(lǐng)域。另外，農(nóng)村亂占耕地建房執(zhí)法行為往往涉及鄉(xiāng)級(jí)政府、縣級(jí)政府、縣級(jí)政府部門或縣級(jí)政府部門派出機(jī)構(gòu)等。從行政級(jí)別看，縣級(jí)政府部門之間是平級(jí)關(guān)系，鄉(xiāng)級(jí)政府與縣級(jí)政府部門之間也是平級(jí)關(guān)系，這種互不統(tǒng)屬的平級(jí)關(guān)系也增加了綜合執(zhí)法的難度。貫徹落實(shí)糧食安全戰(zhàn)略是全國(guó)一盤棋，強(qiáng)調(diào)全局性，農(nóng)村亂占耕地建房執(zhí)法作為耕地保護(hù)的重要一環(huán)，也需要基層執(zhí)法部門打破執(zhí)法壁壘，積極推進(jìn)綜合化執(zhí)法。

（四）執(zhí)法隊(duì)伍業(yè)務(wù)水平不高

執(zhí)法者業(yè)務(wù)水平不高的主要表現(xiàn)有兩點(diǎn)：一是部分鄉(xiāng)級(jí)政府行政人員執(zhí)法專業(yè)性不強(qiáng)；二是少數(shù)行政執(zhí)法人員帶頭違法。

部分鄉(xiāng)級(jí)政府行政人員執(zhí)法專業(yè)性不強(qiáng)。農(nóng)村亂占耕地建房執(zhí)法隊(duì)伍主要包括縣、鄉(xiāng)兩級(jí)的行政執(zhí)法人員。前文提到，鄉(xiāng)級(jí)政府執(zhí)法參與度高，但由于鄉(xiāng)級(jí)政府行政人員分工不明確，沒(méi)有正式執(zhí)法權(quán)，執(zhí)法能力有限，而且相較于縣級(jí)自然資源部門和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的工作人員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部并未進(jìn)行過(guò)較為系統(tǒng)的土地執(zhí)法培訓(xùn)，對(duì)相關(guān)實(shí)體法和程序法的掌握有限，故而執(zhí)法專業(yè)性不強(qiáng)。比如，在案件中行政執(zhí)法人員對(duì)“住宅”“住房”“房屋”等關(guān)鍵概念的理解出現(xiàn)偏差，即會(huì)導(dǎo)致《土地管理法》相關(guān)條文適用錯(cuò)誤。

少數(shù)行政執(zhí)法人員帶頭違法。統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，在400宗案件中土地執(zhí)法部門工作人員受到追責(zé)的有20宗。如在河北省任丘市鋼結(jié)構(gòu)廠房案中，任丘市自然資源局將高某違法占用耕地建設(shè)廠房未拆除按已拆除上報(bào)；河北省唐山市遵化市政府違規(guī)批準(zhǔn)占用耕地建設(shè)山里各莊稻夢(mèng)莊園綜合體項(xiàng)目。這些案件涉及違法亂占耕地的主體多為企業(yè)，因此行政執(zhí)法人員基于地方稅收、個(gè)人經(jīng)濟(jì)利益等的考慮，存在違法批地或者怠于查處和監(jiān)管的情形。行政執(zhí)法人員帶頭違法，說(shuō)明執(zhí)法部門執(zhí)法不嚴(yán)，行政執(zhí)法人員法治意識(shí)不強(qiáng)、職業(yè)素養(yǎng)不高，行政執(zhí)法人員需加強(qiáng)相關(guān)法律知識(shí)的學(xué)習(xí)，不斷提高自身法治意識(shí)和職業(yè)素養(yǎng)。

四、農(nóng)村亂占耕地建房執(zhí)法困境的解決路徑

糧不離農(nóng)，農(nóng)不離地。糧食安全具有緊迫性、全局性的特點(diǎn)，需要耕地?cái)?shù)量與質(zhì)量做保障。在亂占耕地違法建設(shè)的初期進(jìn)行查處，對(duì)保證耕地?cái)?shù)量最有益，查處后也更容易恢復(fù)耕地質(zhì)量。因此，在糧食安全視角下，針對(duì)農(nóng)村亂占耕地建房執(zhí)法工作需要做到實(shí)時(shí)監(jiān)管、及時(shí)跟蹤、高效執(zhí)行，最重要的是執(zhí)法效果能夠長(zhǎng)久維持。本文認(rèn)為可以通過(guò)明確執(zhí)法權(quán)限、推進(jìn)部門綜合執(zhí)法、下放行政執(zhí)法權(quán)、提高執(zhí)法隊(duì)伍專業(yè)化來(lái)突破執(zhí)法困境。

（一）明確劃分執(zhí)法權(quán)限

借助法律解釋能夠使農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門、自然資源部門之間的執(zhí)法權(quán)分配相對(duì)明晰，但終是治標(biāo)不治本。通過(guò)立法工作，明確《土地管理法》第77 條、第78 條的內(nèi)涵與關(guān)系、細(xì)化執(zhí)法主體的職能、規(guī)范土地執(zhí)法程序，才能從根本上避免理論爭(zhēng)議和實(shí)踐沖突。

不同行政部門執(zhí)法權(quán)分配，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負(fù)責(zé)農(nóng)村宅基地改革和管理工作，組織開(kāi)展關(guān)于農(nóng)村宅基地的統(tǒng)計(jì)調(diào)查，參與編制國(guó)土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃。自然資源部門負(fù)責(zé)國(guó)土空間規(guī)劃、土地利用計(jì)劃和規(guī)劃許可等工作［19］。對(duì)于各自獨(dú)立的職權(quán)，由各自負(fù)責(zé)，而對(duì)于存在職權(quán)交叉的部分，建議建立共同責(zé)任機(jī)制，在政府的組織領(lǐng)導(dǎo)下，統(tǒng)籌各相關(guān)部門依法履行職責(zé)，具體責(zé)任承擔(dān)要打破部門壁壘，將責(zé)任落實(shí)到個(gè)人。此外，完善、細(xì)化執(zhí)法程序，做好相關(guān)資料的留存?zhèn)浒?，加?qiáng)對(duì)執(zhí)法工作的多渠道監(jiān)督，能夠細(xì)化執(zhí)法責(zé)任，有助于突破農(nóng)村違法占地執(zhí)法困境。

另外，針對(duì)立法部門化的缺陷，推動(dòng)多部門聯(lián)合立法有助于實(shí)現(xiàn)部門之間的權(quán)責(zé)整合，不僅能提高政府部門內(nèi)部的工作協(xié)同能力，還有助于減少部門立法沖突、節(jié)約立法成本。涉及農(nóng)村違法占地的農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部等行政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定部門規(guī)章、其他規(guī)范性法律文件也有助于明確部門之間的職權(quán)劃分。當(dāng)然，部門聯(lián)合立法常態(tài)化，還需要制定和完善部門聯(lián)合立法程序規(guī)則，防止各部門在立法過(guò)程中出現(xiàn)爭(zhēng)奪權(quán)益、消極怠慢等問(wèn)題。

（二）推進(jìn)部門綜合執(zhí)法

推進(jìn)部門綜合執(zhí)法的合法性?！吨腥A人民共和國(guó)行政處罰法》（下文簡(jiǎn)稱《行政處罰法》）第18條規(guī)定，國(guó)家在生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域推行建立綜合行政執(zhí)法制度，相對(duì)集中行政處罰權(quán)，同時(shí)國(guó)務(wù)院或省級(jí)人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政處罰權(quán)。農(nóng)村亂占耕地建房執(zhí)法，涉及生態(tài)環(huán)境和農(nóng)業(yè)兩個(gè)領(lǐng)域，推進(jìn)部門綜合執(zhí)法具有法律依據(jù)。同時(shí)，在立法對(duì)執(zhí)法權(quán)分配作出明確規(guī)定前，加強(qiáng)部門之間的溝通交流，推進(jìn)部門綜合執(zhí)法能夠在一定程度上緩解執(zhí)法困境。在《土地管理法》修訂后，中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部與自然資源部針對(duì)執(zhí)法權(quán)分配問(wèn)題積極溝通并聯(lián)合下發(fā)通知，指出雙方要建立部門協(xié)調(diào)機(jī)制，做好信息共享互通，推進(jìn)管理重心下沉，共同做好農(nóng)村宅基地審批和建房規(guī)劃許可管理工作［19］。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在《對(duì)十三屆全國(guó)人大五次會(huì)議第4741號(hào)建議的答復(fù)摘要》中也表示將繼續(xù)加強(qiáng)與自然資源部等部門的協(xié)作配合，扎實(shí)開(kāi)展農(nóng)村亂占耕地建房專項(xiàng)整治等工作，逐步化解宅基地歷史遺留問(wèn)題［20］。

推進(jìn)部門綜合執(zhí)法的必要性。執(zhí)法部門的設(shè)置和職權(quán)劃分是有側(cè)重的，但是社會(huì)的復(fù)雜性和聯(lián)系的普遍性使得違法行為的法律法規(guī)關(guān)系往往相互交織，行政執(zhí)法邊界并不十分清晰，尤其在經(jīng)濟(jì)社會(huì)越來(lái)越發(fā)達(dá)的情況下，一個(gè)案件可能會(huì)同時(shí)違反宅基地管理制度和國(guó)土空間規(guī)劃制度，進(jìn)而會(huì)涉及多個(gè)執(zhí)法主體。因此，不打破部門壁壘，執(zhí)法工作將難以推進(jìn)。同時(shí)，部門綜合執(zhí)法，能夠做到信息共享，統(tǒng)籌人員、設(shè)備等執(zhí)法資源，有利于處理執(zhí)行難度較大的案件，比如，在拆除違法建筑物遇到阻力時(shí)，能夠及時(shí)對(duì)當(dāng)事人乃至社會(huì)作出回應(yīng)；有助于及時(shí)排查，及時(shí)將違法占地行為遏制在占地初期階段，降低執(zhí)法難度。

（三）下放行政執(zhí)法權(quán)

就農(nóng)村亂占耕地建房而言，下放行政執(zhí)法權(quán)是指將縣級(jí)行政主管部門的部分行政審批權(quán)、行政處罰權(quán)和行政強(qiáng)制權(quán)交由鄉(xiāng)級(jí)政府機(jī)關(guān)行使。“下放”不等于“分權(quán)”，因此將農(nóng)村亂占耕地建房的執(zhí)法權(quán)下放到鄉(xiāng)級(jí)政府后，原行政部門就不再行使已下放的行政權(quán)力［21］。

下放行政執(zhí)法權(quán)的合法性。在法律層面，《行政處罰法》第24條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市可以根據(jù)具體情況，將縣級(jí)人民政府部門的行政處罰權(quán)交由鄉(xiāng)級(jí)政府、街道辦事處行使。另，《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（下文簡(jiǎn)稱《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》）第65 條規(guī)定：在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)未依法取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證或者未按照鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府責(zé)令停止建設(shè)、限期改正；逾期不改正的，可以拆除，這說(shuō)明在“停止建設(shè)”通知未落實(shí)時(shí)，鄉(xiāng)級(jí)人民政府有權(quán)直接做出拆除決定，無(wú)須申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。因此，鄉(xiāng)級(jí)人民政府根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《行政處罰法》等法律規(guī)定，對(duì)農(nóng)村亂占耕地建房問(wèn)題統(tǒng)一行使執(zhí)法權(quán)并履行監(jiān)管職責(zé)，更有利于相關(guān)監(jiān)管制度的落實(shí)。而且實(shí)踐中已經(jīng)存在下放行政執(zhí)法權(quán)的具體做法，如廣東省人民政府《關(guān)于農(nóng)村村民非法占用土地建住宅行政執(zhí)法權(quán)的公告》，將第78條規(guī)定的行政處罰權(quán)以及與此相關(guān)的行政檢查、行政強(qiáng)制措施權(quán)，調(diào)整由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）行使，而各級(jí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源行政主管部門要加強(qiáng)指導(dǎo)［22］。

下放行政執(zhí)法權(quán)的必要性。下放行政執(zhí)法權(quán)能夠有效緩解政府權(quán)責(zé)層級(jí)配置不合理的問(wèn)題，是我國(guó)行政執(zhí)法體制改革的重要內(nèi)容之一，有助于推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。就農(nóng)村亂占耕地建房而言，執(zhí)法權(quán)下放到鄉(xiāng)級(jí)政府，一方面，鄉(xiāng)級(jí)政府可以及時(shí)掌握農(nóng)村村民占地建房的動(dòng)態(tài)，一旦發(fā)現(xiàn)土地違法情形，就將其扼殺在萌芽狀態(tài)，提高執(zhí)法效率，節(jié)約成本；另一方面，面對(duì)既存的占地建房問(wèn)題，因鄉(xiāng)級(jí)政府對(duì)土地違法當(dāng)事人的情況比較了解，有助于在法律允許范圍內(nèi)制定針對(duì)性解決措施，能夠盡量避免集體上訪、抗拒執(zhí)法等情形，還有助于及時(shí)督促占用耕地的違法者恢復(fù)原狀，保障被占耕地質(zhì)量的恢復(fù)。

將農(nóng)村亂占耕地建房的執(zhí)法權(quán)下放到鄉(xiāng)級(jí)政府，還要注意以下幾個(gè)問(wèn)題：第一，根據(jù)目前的法律規(guī)定，下放主體只有省、自治區(qū)、直轄市，承接主體也僅限于鄉(xiāng)級(jí)政府和街道辦，后續(xù)還需明確具體下放主體、下放方式、下放內(nèi)容［23］。第二，執(zhí)法權(quán)下放須以多方資源為保障。放權(quán)于基層的同時(shí)，還要保證基層有開(kāi)展執(zhí)法工作的能力，包括但不限于人員、財(cái)政、技術(shù)支持。第三，加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法權(quán)下放的監(jiān)管。要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，應(yīng)當(dāng)對(duì)執(zhí)法權(quán)下放決定進(jìn)行備案審查，同時(shí)縣級(jí)自然資源部門和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門要在自己的職能范圍內(nèi)，對(duì)鄉(xiāng)級(jí)政府的工作進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)管，鄉(xiāng)級(jí)政府仍應(yīng)接受縣級(jí)人民政府的監(jiān)督和管理。第四，基于權(quán)責(zé)統(tǒng)一的原則，鄉(xiāng)級(jí)政府應(yīng)當(dāng)對(duì)執(zhí)法權(quán)行使過(guò)程中出現(xiàn)的糾紛承擔(dān)責(zé)任。

（四）提高執(zhí)法隊(duì)伍業(yè)務(wù)水平

行政執(zhí)法權(quán)下放至基層，會(huì)使基層執(zhí)法工作的種類、數(shù)量大增，也需要提高基層執(zhí)法隊(duì)伍的業(yè)務(wù)水平。況且，農(nóng)村亂占耕地建房執(zhí)法涉及的財(cái)物數(shù)目較大，一線執(zhí)法情況更加復(fù)雜，對(duì)執(zhí)法隊(duì)伍的要求也更高，包括但不限于專業(yè)知識(shí)與技能、身體素質(zhì)、溝通表達(dá)、心理健康、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)等。業(yè)務(wù)水平的提高是一個(gè)系統(tǒng)性工程。一是在人員招錄方面，要有針對(duì)性，如從事土地違法監(jiān)測(cè)、查處工作的執(zhí)法人員，需要有測(cè)繪、計(jì)算機(jī)等方面的學(xué)習(xí)或者實(shí)習(xí)背景；二是在人員培訓(xùn)方面，既要重視對(duì)法律基礎(chǔ)知識(shí)以及相關(guān)業(yè)務(wù)知識(shí)的學(xué)習(xí)，還要加強(qiáng)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的分享，重視職業(yè)道德的培養(yǎng)，明確執(zhí)法工作既有強(qiáng)制性又有服務(wù)性，執(zhí)法人員應(yīng)集責(zé)任意識(shí)、服務(wù)意識(shí)于一體；三是在考核方面，現(xiàn)有的考核標(biāo)準(zhǔn)比較模糊且難以量化，故而需要建立多元考核機(jī)制，細(xì)化考核制度，加大日常執(zhí)法工作表現(xiàn)在考核中的權(quán)重；四是根據(jù)不同崗位的工作性質(zhì)，建立靈活的獎(jiǎng)懲機(jī)制，適當(dāng)提高一線執(zhí)法工作人員的福利，以調(diào)動(dòng)工作積極性。

五、結(jié) 語(yǔ)

千里之堤，潰于蟻穴。農(nóng)村亂占耕地建房問(wèn)題屢禁不止，長(zhǎng)此以往勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致耕地面積銳減，威脅國(guó)家糧食安全。本文的研究表明，通過(guò)立法明確執(zhí)法權(quán)限、推進(jìn)部門綜合執(zhí)法、下放行政執(zhí)法權(quán)，可有效遏制農(nóng)村亂占耕地建房行為，積極推動(dòng)拆房退地后耕地質(zhì)量的快速恢復(fù)，對(duì)保障糧食穩(wěn)定供應(yīng)具有積極意義。當(dāng)然，推進(jìn)部門綜合執(zhí)法、下放行政執(zhí)法權(quán)的諸多細(xì)節(jié)，還需作進(jìn)一步研究?；鶎诱谛惺箞?zhí)法權(quán)時(shí)，亦要考慮各地具體情況，注重在法律允許范圍內(nèi)靈活執(zhí)法，避免“一刀切”。