歐盟農(nóng)藥殘留特別貿(mào)易關(guān)注發(fā)展趨勢分析

郭林宇, 崔素娟, 黃筱靜, 袁龍飛, 周 超, 葉貴標(biāo)

(1.中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院 農(nóng)業(yè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與檢測技術(shù)研究所，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全重點實驗室，北京 100081；2.中國合格評定國家認(rèn)可中心，北京 100062；3.中國科學(xué)院 動物研究所，北京 100101；4.泰安市農(nóng)業(yè)科學(xué)院，山東 泰安 271000；5.聯(lián)合國糧食與農(nóng)業(yè)組織，意大利 羅馬 00153)

為防止“衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施” (sanitary and phytosanitary measures，SPS) 被變相用于貿(mào)易保護(hù)，烏拉圭回合多邊貿(mào)易談判中，1994 年各方簽署了“實施衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施協(xié)定 (SPS 協(xié)定)”，澄清了SPS 措施的運用規(guī)則，指導(dǎo)各締約方合理運用食品安全和動植物衛(wèi)生措施，減少貿(mào)易壁壘。根據(jù)SPS 協(xié)定實施機(jī)制，世界貿(mào)易組織 (World Trade Organization，WTO) 成立了SPS 委員會，該委員會每年召開3 次例行會議，SPS 特別貿(mào)易關(guān)注 (specific trade concerns，STCs) 是SPS 委員會會議的重要議題之一。WTO 成員可以在SPS 委員會例行會議上就影響國際貿(mào)易的擬議或現(xiàn)行SPS 措施提出特別貿(mào)易關(guān)注，特別貿(mào)易關(guān)注議題的討論為WTO 成員提供了在透明、多邊環(huán)境下進(jìn)行正式磋商的機(jī)會。如果成員關(guān)注的貿(mào)易問題未能在SPS 委員會得到解決，則成員可能會進(jìn)一步使用WTO 爭端解決程序進(jìn)行爭端解決?？梢姡琒PS 特別貿(mào)易關(guān)注集中反映了影響農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易的SPS 熱點和焦點問題，有利于在早期階段溝通、討論成員關(guān)注的議題，促進(jìn)成員之間化解可能產(chǎn)生的貿(mào)易摩擦，避免貿(mào)易摩擦升級。

農(nóng)藥殘留是農(nóng)產(chǎn)品和食品安全的關(guān)注重點，也是引發(fā)農(nóng)產(chǎn)品和食品國際貿(mào)易摩擦的重要因素[1]。歐盟是全球食品安全保護(hù)水平最為嚴(yán)格的地區(qū)，其農(nóng)藥管理政策和農(nóng)藥殘留限量 (MRLs) 均較為嚴(yán)苛[2-4]。近年來，歐盟不斷以食品安全和環(huán)境保護(hù)為由，取消或限制多種農(nóng)藥有效成分的登記使用[5]，并將相關(guān)農(nóng)藥殘留限量降低至定量限 (LOQ) 水平，受到WTO 成員的廣泛關(guān)注，已成為SPS 特別貿(mào)易關(guān)注的熱點議題。同時，歐盟是我國植物源農(nóng)產(chǎn)品出口的重要目標(biāo)市場，其嚴(yán)苛的農(nóng)藥殘留限量是我國農(nóng)產(chǎn)品出口歐盟面臨的主要障礙之一[6-7]，因此，研究分析歐盟農(nóng)藥殘留SPS 特別貿(mào)易關(guān)注趨勢進(jìn)展，對把握農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易壁壘前沿動態(tài)，提升我國農(nóng)產(chǎn)品技術(shù)性貿(mào)易壁壘應(yīng)對能力具有重要參考意義。

1 WTO 成員關(guān)注歐盟農(nóng)藥殘留管控措施的總體狀況

1.1 特別貿(mào)易關(guān)注議題數(shù)量的發(fā)展趨勢

自1995 年美國第一次提出SPS 特別貿(mào)易關(guān)注以來，截至2022 年底，WTO 成員共提出558 項SPS 特別貿(mào)易關(guān)注議題。其中，與農(nóng)藥殘留相關(guān)的議題共有52 項，占SPS 特別貿(mào)易關(guān)注議題總量的9.32%。這52 項農(nóng)藥殘留特別貿(mào)易關(guān)注議題涉及歐盟、日本、美國等10 余位WTO 成員，其中，針對歐盟提出的關(guān)注議題數(shù)量最多 (32 項，占61.54%)，其次是日本 (7 項，占13.46%)，向其他成員提出的關(guān)注議題數(shù)量均較少，僅為1 項～3 項 (圖1)。同期，WTO 成員共對歐盟提出127 項SPS 特別貿(mào)易關(guān)注，其中與農(nóng)藥殘留相關(guān)的關(guān)注議題占比為25.20%?？梢钥闯?，WTO 成員對于歐盟制定的農(nóng)藥殘留管控措施關(guān)注度極高，歐盟是WTO 框架下因農(nóng)藥殘留管控措施被提出貿(mào)易關(guān)注最多的成員。

圖1 1995 年至2022 年農(nóng)藥殘留相關(guān)WTO/SPS 特別貿(mào)易關(guān)注涉及成員分布Fig.1 Member distribution of WTO/SPS specific trade concerns regarding pesticide residues proposed from 1995 to 2022

圖2 顯示了自WTO 成立以來各成員針對歐盟提出的農(nóng)藥殘留特別貿(mào)易關(guān)注的具體情況。WTO成員從2001 年開始對歐盟農(nóng)藥殘留管控措施提出特別貿(mào)易關(guān)注，且連續(xù)5 年均有新關(guān)注議題提出，說明本世紀(jì)初期WTO 成員對歐盟的農(nóng)藥殘留管控措施較為關(guān)注。2006 年至2015 年間，新提出的關(guān)注議題數(shù)量較少，僅2008 年、2010 年、2012年和2014 年4 個年份提出過新關(guān)注，說明在這10 年間WTO 成員對歐盟農(nóng)藥殘留管控措施的關(guān)注度有所降低。2016 年至2022 年則每年都有新的關(guān)注議題提出，其中2022 年提出的新關(guān)注議題最多 (6 項)，且大部分新關(guān)注議題提出后，都在后續(xù)年份又被延續(xù)提出，說明近年來WTO 成員對歐盟農(nóng)藥殘留管控措施的關(guān)注度大幅提升。WTO 成員對歐盟農(nóng)藥殘留管控措施的關(guān)注度主要受歐盟農(nóng)藥禁限用管理政策調(diào)整影響。據(jù)初步統(tǒng)計，2001年至2015 年間，歐盟平均每年發(fā)出農(nóng)藥禁限用技術(shù)性貿(mào)易措施通報4.5 項，而2016 年至2022 年間，歐盟平均每年發(fā)出農(nóng)藥禁限用技術(shù)性貿(mào)易措施通報達(dá)10.3 項，歐盟農(nóng)藥禁限用措施通報數(shù)量增加與WTO 成員對其農(nóng)藥殘留管控措施關(guān)注量上升的總體趨勢相同。歐盟禁限用部分農(nóng)藥后，隨即將相應(yīng)的MRLs 降低至LOQ 水平，導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口門檻大大提高。根據(jù)歐盟食品和飼料快速預(yù)警系統(tǒng) (RASFF) 數(shù)據(jù)，2021 年至2022 年，非歐盟國家因農(nóng)藥殘留問題被歐盟通報的農(nóng)產(chǎn)品和食品批次數(shù)量呈跳躍式上升，2021 年和2022 年被通報批次數(shù)量分別為2020 年的1.56 倍 (959 批次)和1.48 倍 (909 批次)?？梢?，歐盟不斷增加禁限用農(nóng)藥種類并持續(xù)降低農(nóng)藥最大殘留限量已經(jīng)對國際貿(mào)易造成重要影響和壁壘效應(yīng)。

圖2 1995 年至2022 年WTO 成員對歐盟提出農(nóng)藥殘留特別貿(mào)易關(guān)注議題的數(shù)量變化Fig.2 Number of specific trade concerns raised by WTO members regarding pesticide residues in the EU from 1995 to 2022

1.2 提出及支持特別貿(mào)易關(guān)注成員的特點

1995 年至2022 年間，共有43 位成員對歐盟提出過SPS 特別貿(mào)易關(guān)注，對歐盟提出農(nóng)藥殘留特別貿(mào)易關(guān)注的成員有18 位，占比41.86%。23項歐盟農(nóng)藥殘留特別貿(mào)易關(guān)注議題由1 位WTO 成員單獨提出，8 項由多位WTO 成員共同提出，涉及成員最多的1 項議題 (關(guān)于歐盟擬定噻嗪酮、百菌清等15 種農(nóng)藥MRLs 的關(guān)注) 由10 位成員共同提出。值得注意的是，很多成員雖然本身不是某項特別貿(mào)易關(guān)注議題的提出方，但積極通過支持其他成員提出的關(guān)注議題參與相關(guān)討論。32 項對歐盟提出的農(nóng)藥殘留特別貿(mào)易關(guān)注中，共有20 項得到其他成員支持，17 項有多位成員共同支持，7 項有超過10 位成員共同支持，涉及成員最多的1 項 (關(guān)于歐盟內(nèi)分泌干擾物立法的關(guān)注) 有約50 位成員共同支持。歐盟作為全球最重要的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口市場之一，其嚴(yán)苛的農(nóng)藥殘留管控措施受關(guān)注程度之深、影響范圍之廣可見一斑。

分析提出關(guān)注議題的成員類型(表1)，可發(fā)現(xiàn)歐盟農(nóng)藥殘留管控措施是發(fā)達(dá)成員、發(fā)展中成員共同關(guān)注的議題，其中發(fā)展中成員關(guān)注度相對更高。農(nóng)產(chǎn)品出口是發(fā)展中成員參與國際貿(mào)易、保持國際收支平衡的重要方面，但受資源、經(jīng)濟(jì)和科技發(fā)展水平限制，面對歐盟日益提高的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口門檻，發(fā)展中成員農(nóng)產(chǎn)品出口承受的技術(shù)壁壘壓力越來越大。同時，歐盟持續(xù)將多種全球廣泛使用的農(nóng)藥排除在許可清單之外，也給其他發(fā)展程度相當(dāng)?shù)陌l(fā)達(dá)成員的農(nóng)產(chǎn)品出口造成了困擾，美國和澳大利亞等成員也先后提出關(guān)注，進(jìn)一步反映出歐盟農(nóng)藥殘留管控措施的嚴(yán)苛程度。

表1 對歐盟農(nóng)藥殘留管控措施提出特別貿(mào)易關(guān)注議題的WTO 成員分布Table 1 WTO member distribution of specific trade concerns regarding EU pesticide residue measures

從提出關(guān)注議題成員的地理分布看，主要涉及南美洲 (37.50%)、亞洲 (31.25%)、北美洲(23.44%)、非洲 (6.25%) 和大洋洲 (1.56%)，說明美洲和亞洲成員在關(guān)注歐盟農(nóng)藥殘留管控措施方面表現(xiàn)最為活躍。從提出關(guān)注議題的具體成員看，位列前5 的成員分別為：中國 (10 項，31.25%)、印度 (9 項，28.13%)、厄瓜多爾 (8 項，25.00%)、哥倫比亞 (7 項，21.88%)、科特迪瓦和巴拉圭 (各4 項，12.50%)。整體而言，地處熱帶地區(qū)的成員對歐盟提出農(nóng)藥殘留特別貿(mào)易關(guān)注的積極性較高，分析其原因主要有兩方面：一是熱帶地區(qū)氣候溫暖濕潤，病蟲害種類多、發(fā)生頻繁，農(nóng)藥使用需求大，歐盟禁限用某些農(nóng)藥并降低殘留限量后，熱帶地區(qū)成員出口農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)用藥受到較大限制；二是熱帶地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品出口多為當(dāng)?shù)氐闹еa(chǎn)業(yè)，而歐盟是熱帶農(nóng)產(chǎn)品出口的主要目標(biāo)市場之一，如果農(nóng)產(chǎn)品出口因農(nóng)藥殘留問題受阻，對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和農(nóng)戶生計影響較大。

1.3 特別貿(mào)易關(guān)注的措施類型分析

廣泛受到各成員關(guān)注的歐盟農(nóng)藥殘留管控措施主要包括限量調(diào)整、殘留檢測要求和適用新限量的過渡期3 個方面，這些措施的實施理由主要為確保食品安全和保護(hù)人類健康。其中農(nóng)藥殘留限量的調(diào)整最受關(guān)注，1995 年至2022 年間，此類關(guān)注議題共有27 項，涉及百菌清、代森錳鋅、抑霉唑等約64 種農(nóng)藥，近3/4 的農(nóng)藥的殘留限量值已/擬降低至定量限或一律限量 (0.01 mg/kg)。農(nóng)藥殘留檢測要求類關(guān)注議題共有4 項，分別為中國對滅菌丹殘留定義和對茶葉中農(nóng)藥殘留檢測方法的關(guān)注、印度對大米中農(nóng)藥殘留檢測(以稻谷為檢測部位)的關(guān)注和古巴對蜂蜜中農(nóng)藥殘留物分析計劃的關(guān)注。適用新限量的過渡期在很多關(guān)注議題中均有所提及，但單獨作為關(guān)注議題提出的僅有1 項 (關(guān)于歐盟MRLs 過渡期和國際磋商的關(guān)注)，由哥倫比亞提出，包括中國、美國和加拿大在內(nèi)的16 個成員對該議題表示了支持。綜上可以看出，WTO 成員對歐盟農(nóng)藥殘留管控措施的核心關(guān)注點是，歐盟禁限用特定農(nóng)藥后，將原有農(nóng)藥殘留限量調(diào)整為定量限或一律限量這一做法，對農(nóng)產(chǎn)品的國際貿(mào)易構(gòu)成了顯著影響。

1.4 特別貿(mào)易關(guān)注的產(chǎn)品種類分析

由于農(nóng)藥主要施用于植物上，農(nóng)藥殘留管控措施變化也主要影響植物源農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)出口貿(mào)易，因此，各成員關(guān)注的產(chǎn)品種類也以植物源農(nóng)產(chǎn)品為主，僅有2 項關(guān)注議題涉及動物源性產(chǎn)品蜂蜜。植物源農(nóng)產(chǎn)品中，水果及其制品、飲料作物、谷物、油料、蔬菜是關(guān)注的重點，具體關(guān)注產(chǎn)品涉及香蕉、芒果、菠蘿、柑橘、葡萄、茶葉、咖啡、可可豆、大米、小麥、大豆、蘆筍、青豆、香辛料等，尤以熱帶產(chǎn)品和飲料作物受關(guān)注較多。

1.5 特別貿(mào)易關(guān)注議題的解決情況

跟蹤分析歐盟農(nóng)藥殘留特別貿(mào)易關(guān)注議題的解決情況發(fā)現(xiàn)，已解決的僅有1 項，為古巴對歐盟蜂蜜中農(nóng)藥殘留物分析計劃的關(guān)注；部分解決的有3 項，分別是厄瓜多爾對歐盟可可豆中農(nóng)藥殘留限量的關(guān)注以及對歐盟菠蘿中乙烯利殘留限量的關(guān)注、中國對歐盟茶葉中農(nóng)藥殘留限量及檢測方法的關(guān)注。上述已解決或部分解決的關(guān)注議題均為2008 年及之前提出的，暫未報告解決情況的有28 項，以2008 年之后提出的關(guān)注議題為主(23 項)。雖然提出議題的成員后續(xù)沒有報告具體解決狀態(tài)，但分析相關(guān)議題的討論內(nèi)容可以看出，這些關(guān)注議題的解決情況并不樂觀，推進(jìn)難度較大，部分議題曾多次在SPS 委員會進(jìn)行討論，但仍然沒有得到有效解決，其中討論次數(shù)最多的一項是關(guān)于歐盟內(nèi)分泌干擾物立法的關(guān)注，已在24 次SPS 委員會會議上提出并討論。

2 WTO 成員對歐盟農(nóng)藥殘留管控措施的主要關(guān)注點

2.1 所擬定措施缺乏充分的科學(xué)依據(jù)

提出關(guān)注議題的成員普遍認(rèn)為，歐盟將越來越多的農(nóng)藥殘留限量降低至定量限水平不符合SPS 協(xié)定的第2.2 條和第5.1 條，歐盟修訂這些農(nóng)藥的殘留限量時并未以充分的科學(xué)證據(jù)和風(fēng)險評估為基礎(chǔ)，而僅僅是基于危害和預(yù)防性原則采取的措施。SPS 協(xié)定認(rèn)可各成員有權(quán)確定其認(rèn)為適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)水平，但應(yīng)基于科學(xué)證據(jù)和風(fēng)險評估結(jié)果，制定實現(xiàn)適當(dāng)保護(hù)水平的措施，確保所采取的措施是實現(xiàn)該保護(hù)水平所必需的，不應(yīng)以可能存在的危害為基礎(chǔ)無限期采取預(yù)防性措施，更不應(yīng)對貿(mào)易構(gòu)成不必要的限制。眾多案例表明，歐盟在很多情形中并沒有完成針對特定農(nóng)藥有效成分的風(fēng)險評估，而是以相關(guān)農(nóng)藥有效成分及其代謝物具有基因毒性或缺乏評估數(shù)據(jù)無法完成風(fēng)險評估為理由，取消登記授權(quán)并將其MRLs 修改為定量限。以G/SPS/N/EU/394 通報為例，該通報修訂了百菌清等10 種農(nóng)藥的殘留限量，其中8 種為歐盟曾批準(zhǔn)使用但未續(xù)展登記的農(nóng)藥，歐洲食品安全局 (EFSA) 在審查這8 種農(nóng)藥時并沒有完成對消費者的膳食暴露風(fēng)險評估，就將其殘留限量降低至定量限[8]。

2.2 未與國際標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)一致

很多提出關(guān)注議題的成員指出，歐盟將殘留限量降低至定量限的多種農(nóng)藥，之前已被國際食品法典委員會(CAC)和其他貿(mào)易伙伴審查、評估并制定了安全合理的限量標(biāo)準(zhǔn)，證明在按照良好農(nóng)業(yè)規(guī)范使用時不會構(gòu)成不可接受的風(fēng)險，但歐盟在調(diào)整這些農(nóng)藥的殘留限量時并沒有考慮與國際標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)一致，違反了SPS 協(xié)定第3.1 條。根據(jù)SPS 協(xié)定第3.3 條，如果有科學(xué)理由或能夠證實已經(jīng)制定的國際標(biāo)準(zhǔn)不能滿足其可接受的保護(hù)水平，成員可以制定高于國際標(biāo)準(zhǔn)的保護(hù)水平，但當(dāng)某成員決定不采用某項國際標(biāo)準(zhǔn)時，必須進(jìn)行適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險評估，并且需與SPS 協(xié)定第5 條 (風(fēng)險評估和適當(dāng)?shù)男l(wèi)生與植物衛(wèi)生保護(hù)水平的確定)中規(guī)定的其他條件一致。聯(lián)合國糧農(nóng)組織(FAO)和世界衛(wèi)生組織(WHO)農(nóng)藥殘留聯(lián)席會議(JMPR)是全球農(nóng)藥殘留評估領(lǐng)域最主要的科學(xué)咨詢機(jī)構(gòu)。歐盟曾要求JMPR 重新評估歐盟擬禁用的某些物質(zhì)，如歐盟曾提出過一項針對噻嗪酮的公共健康關(guān)注，涉及待加工產(chǎn)品中噻嗪酮殘留物轉(zhuǎn)化為苯胺的潛在可能性，但2019 年JMPR 評估得出的結(jié)論并沒有支持歐盟的觀點。JMPR 認(rèn)為，在其所評估的膳食暴露水平下，苯胺對人體沒有致癌作用，重申了現(xiàn)有的CAC 農(nóng)藥殘留限量的安全性，同時建議將噻嗪酮在柑橘渣中的殘留限量由2 mg/kg 提高至5 mg/kg，并進(jìn)一步制定該農(nóng)藥在多種產(chǎn)品中新的CAC 殘留限量。在JMPR 建議提高和新增噻嗪酮在部分作物中的殘留限量的背景下，歐盟卻大幅降低該農(nóng)藥的殘留限量，無疑會給相關(guān)安全食品的國際貿(mào)易造成障礙[9]。如果歐盟認(rèn)為CAC 制定的農(nóng)藥殘留限量科學(xué)證據(jù)不夠充分，應(yīng)該采取恰當(dāng)?shù)呐R時措施，并在合理的期限內(nèi)尋求開展更客觀的風(fēng)險評估和審查農(nóng)藥殘留限量所需的額外信息，而不是簡單地通過一項法規(guī)直接撤消或降低相關(guān)農(nóng)藥的殘留限量。

2.3 對貿(mào)易的影響超出必要限度

世界各地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者都依賴于可獲得的各種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料和技術(shù)進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，其對于降低糧食安全風(fēng)險和減輕貧困問題至關(guān)重要，農(nóng)藥即是其中必不可少的一環(huán)。農(nóng)藥是有害生物綜合防治 (IPM) 的重要組成部分，允許合理使用農(nóng)藥可保護(hù)作物免受有害生物的危害，在促進(jìn)提高產(chǎn)量和生產(chǎn)力的同時還可減少收獲后的損失和不必要的浪費，以滿足全球日益增長的消費需求。多種農(nóng)藥輪換使用有助于減輕有害生物對特定農(nóng)藥的抗性，而不必要地限制一些農(nóng)藥的使用可能會增強(qiáng)抗藥性，給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者造成額外的挑戰(zhàn)。歐盟連續(xù)采取措施撤消某些重要農(nóng)藥的登記使用，并將殘留限量降低至定量限，限制了生產(chǎn)者使用這些農(nóng)藥產(chǎn)品，增加了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，甚至影響到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全。

目前歐盟將殘留限量降低至定量限的多種農(nóng)藥在全球使用廣泛，在非歐盟成員大多登記在重要農(nóng)作物上使用，是保護(hù)這些重要作物的主要藥劑，且很多在生產(chǎn)中沒有可替代的藥劑[10]。特別是熱帶地區(qū)由于病蟲害易發(fā)多發(fā)，某些必需的農(nóng)藥品種對保障這些地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)至關(guān)重要[11]。同時由于熱帶地區(qū)和歐洲之間距離較遠(yuǎn)，有些農(nóng)藥不僅是保護(hù)作物免受有害生物侵害的基本工具，也是在農(nóng)產(chǎn)品儲存、運輸和銷售期間保證產(chǎn)品質(zhì)量的必要措施。因此，歐盟制定的一些缺乏科學(xué)依據(jù)、過于嚴(yán)苛的農(nóng)藥殘留限量將對農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易構(gòu)成不必要的障礙，對其他成員的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國際貿(mào)易產(chǎn)生重要影響。以哥倫比亞為例，香蕉是哥倫比亞的重要出口農(nóng)產(chǎn)品，約占哥倫比亞水果和蔬菜出口量的53%，其中80%銷往歐盟[12]，而嚴(yán)重威脅香蕉產(chǎn)業(yè)的重要真菌病害黑條葉斑病病原菌已對多種殺菌劑產(chǎn)生了抗性，目前百菌清、代森錳鋅是可有效防治香蕉黑條葉斑病的主要化學(xué)藥劑，歐盟不許可百菌清和代森錳鋅續(xù)展登記之后將其殘留限量降低至定量限，將導(dǎo)致哥倫比亞缺乏控制黑條葉斑病的可用藥劑，對其香蕉產(chǎn)業(yè)造成極大負(fù)面影響，直接或間接影響到依賴香蕉出口歐盟維持生計的16 萬從業(yè)者[13]。

2.4 對非歐盟成員構(gòu)成歧視

提出關(guān)注議題的成員認(rèn)為，歐盟在農(nóng)藥緊急授權(quán)使用方面對非歐盟成員構(gòu)成歧視，違反了SPS 協(xié)定第2.3 條。通常在歐盟禁用某些農(nóng)藥后，如果經(jīng)評估認(rèn)為，在某些特殊情況下沒有切實可行、可接受的、明確的非農(nóng)藥有效方案用于防治有害生物，或當(dāng)非農(nóng)藥的方法可用但無法提供與農(nóng)藥相同的效力時，歐盟成員國會緊急授權(quán)使用某些禁用農(nóng)藥。但歐盟的這一緊急授權(quán)政策只適用于國內(nèi)生產(chǎn)者，并不適用于非歐盟成員。雖然歐盟設(shè)置了進(jìn)口限量制定機(jī)制，即允許非歐盟成員根據(jù)貿(mào)易需求針對相關(guān)出口產(chǎn)品申請制定進(jìn)口限量，但是這類進(jìn)口限量的申請和審批需要非常艱難、復(fù)雜的程序，并且很難獲得批準(zhǔn)通過。據(jù)統(tǒng)計，自2017 年以來，歐洲生產(chǎn)商受益的農(nóng)藥緊急授權(quán)共達(dá)1934 項，而同期只批準(zhǔn)了61 項進(jìn)口限量[14]。提出此類關(guān)注議題的成員認(rèn)為，歐盟對禁用農(nóng)藥的緊急授權(quán)證明其自身將這些產(chǎn)品視為IPM 的重要組成部分，因此要求歐盟考慮同樣為第三國的生產(chǎn)商提供平等的市場機(jī)會。

2.5 未提供充足合理的過渡期

雖然SPS 協(xié)定規(guī)定，措施公布和實施之間一般需要提供6 個月的過渡期，但是歐盟撤消農(nóng)藥產(chǎn)品登記并降低殘留限量的措施具有特殊性，新的替代農(nóng)藥的研發(fā)、試驗和審批需要較長的時間周期，6 個月對于找到符合歐盟高標(biāo)準(zhǔn)要求的替代方案來說是明顯不夠的[9]。過渡期不足和缺乏替代措施可能導(dǎo)致非歐盟成員的農(nóng)產(chǎn)品無法進(jìn)入歐盟市場，而歐盟是全球農(nóng)產(chǎn)品和食品貿(mào)易的最重要市場之一。按照歐盟法規(guī)(EC) No 1107/2009 第4.7 條規(guī)定，當(dāng)控制嚴(yán)重植物病害必需某種農(nóng)藥，同時該植物病害無法通過其他措施得到控制，那么該農(nóng)藥可以被臨時批準(zhǔn)使用，但該臨時授權(quán)時間不超過5 年，同時在使用這類農(nóng)藥時需采取必要的風(fēng)險緩解措施，以確保人類和環(huán)境的暴露量降到最小。因此，歐盟在降低某些農(nóng)藥的殘留限量之前，應(yīng)給予非歐盟地區(qū)出口商同樣的臨時授權(quán)時限，以有效控制病害并尋找潛在的替代產(chǎn)品。此外，即便在能夠獲得替代農(nóng)藥的情況下，種植者也必須在最終出口產(chǎn)品到達(dá)目標(biāo)市場邊境的前一年確定種植作物的農(nóng)藥使用方案，因此過渡期較短將給生產(chǎn)者帶來重大挑戰(zhàn)，特別是對于儲存和銷售周期較長的商品，問題尤其嚴(yán)重。例如干果、罐裝產(chǎn)品、冷凍產(chǎn)品、果汁、葡萄酒和烈酒等，這些商品有可能在生產(chǎn)時還是按照有效的歐盟標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)的，但在裝運時就已經(jīng)不再具備進(jìn)入歐盟市場的條件[15]?？傊诤侠淼那樾蜗?，原有生產(chǎn)系統(tǒng)需要足夠時間做出調(diào)整才能適應(yīng)歐盟的新措施。

3 應(yīng)對歐盟農(nóng)藥殘留管控措施的幾點建議

3.1 加強(qiáng)基于科學(xué)數(shù)據(jù)的風(fēng)險評估

對于成員質(zhì)疑歐盟持續(xù)撤消部分農(nóng)藥登記授權(quán)并降低多種農(nóng)藥殘留限量的做法過于嚴(yán)苛，歐盟在答復(fù)成員關(guān)注時強(qiáng)調(diào)，非歐盟成員可以提交可供歐盟開展風(fēng)險評估的數(shù)據(jù)，參與修訂歐盟的農(nóng)藥殘留限量或申請制定進(jìn)口限量。EFSA 會定期公布擬修訂殘留限量的農(nóng)藥名單，非歐盟成員可以通過相關(guān)農(nóng)藥的生產(chǎn)商，在EFSA 開展風(fēng)險評估之前的早期階段向負(fù)責(zé)起草評估報告的報告成員國 (rapporteur member state，RMS) 提供補(bǔ)充信息或數(shù)據(jù)，也可以在歐盟委員會形成限量修訂法規(guī)草案并向WTO 通報后，通過WTO/SPS 評議機(jī)制向歐盟提出評議意見，以便自身的利益需求能夠在歐盟農(nóng)藥殘留限量修訂中得到體現(xiàn)。如果歐盟制定的農(nóng)藥殘留限量無法滿足非歐盟成員的貿(mào)易需求，非歐盟成員還可以申請制定進(jìn)口限量。但無論是參與修訂歐盟的農(nóng)藥殘留限量，還是向歐盟申請制定進(jìn)口限量，都必須提交滿足歐盟要求的可供進(jìn)行風(fēng)險評估的數(shù)據(jù)，如果沒有相關(guān)數(shù)據(jù)或數(shù)據(jù)不充分，則只能被動接受歐盟單方面制定的嚴(yán)苛殘留限量?？茖W(xué)的試驗證據(jù)和風(fēng)險評估是制定農(nóng)藥殘留限量的核心原則和依據(jù)，也是在歐盟現(xiàn)有法規(guī)框架下，推動歐盟采納貿(mào)易伙伴意見、放寬殘留限量要求的核心要素。目前我國在應(yīng)對歐盟農(nóng)藥殘留貿(mào)易壁壘的過程中，由于缺少基礎(chǔ)研究數(shù)據(jù)支撐，難以推動相關(guān)議題取得實質(zhì)進(jìn)展，因此迫切需要針對影響我國重要農(nóng)產(chǎn)品出口的農(nóng)藥殘留物，加強(qiáng)基礎(chǔ)研究和風(fēng)險評估數(shù)據(jù)積累，強(qiáng)化風(fēng)險評估方法體系及能力建設(shè)，為與歐盟交涉相關(guān)議題提供有力的科學(xué)依據(jù)。

3.2 加強(qiáng)多邊機(jī)制下有共同訴求成員的聯(lián)合應(yīng)對

由于歐盟推動建立了一套自己的評估體系，對于風(fēng)險評估數(shù)據(jù)、方法和程序都有極為嚴(yán)苛的要求，因此其他成員提交的風(fēng)險評估數(shù)據(jù)想要獲得歐盟的認(rèn)可具有一定難度。2009 年至2020 年間，應(yīng)貿(mào)易伙伴申請，歐盟共制定了422 項農(nóng)藥殘留進(jìn)口限量，其中由單一成員申請制定和由多位成員聯(lián)合申請制定的約各占一半，申請制定這些進(jìn)口限量的成員以美國和加拿大等發(fā)達(dá)成員為主，由發(fā)展中成員申請制定的進(jìn)口限量數(shù)量很少，目前還沒有由我國申請制定的進(jìn)口限量。可見，發(fā)展中成員的科技、經(jīng)濟(jì)實力與發(fā)達(dá)成員還存在較大差距，向歐盟申請制定農(nóng)藥殘留進(jìn)口限量仍存在不小的困難。因此，有必要強(qiáng)化CAC 等國際組織的功能和作用，加快推動對全球農(nóng)產(chǎn)品和食品貿(mào)易具有重要影響的農(nóng)藥在JMPR 機(jī)制下的毒理學(xué)評估和殘留限量審查與制定進(jìn)程，爭取有共同利益訴求的成員形成多邊聯(lián)合，集中風(fēng)險評估資源，依據(jù)國際認(rèn)可的方法和程序制定農(nóng)藥殘留限量國際標(biāo)準(zhǔn)，力爭形成國際共識，推動歐盟對CAC 農(nóng)藥殘留限量的認(rèn)可和采信，以共同應(yīng)對歐盟嚴(yán)苛的殘留限量標(biāo)準(zhǔn)體系。

3.3 加強(qiáng)信息預(yù)警并提早做好應(yīng)對準(zhǔn)備

歐盟持續(xù)撤消部分農(nóng)藥登記授權(quán)并降低最大殘留限量的舉措對我國農(nóng)產(chǎn)品出口貿(mào)易的影響已初步顯現(xiàn)。近年來歐盟因農(nóng)藥殘留問題通報我國出口農(nóng)產(chǎn)品批次數(shù)量有所增加，涉及的農(nóng)藥種類和產(chǎn)品范圍均有所擴(kuò)展。如受歐盟撤消毒死蜱登記授權(quán)并降低其殘留限量影響，2021 年以來我國茶葉、柚子、梨等多種出口農(nóng)產(chǎn)品因毒死蜱殘留問題被歐盟通報。在應(yīng)對全球氣候變化、推動實施“歐洲綠色協(xié)議”大背景下，歐盟在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域積極對標(biāo)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，于2021 年底正式通過了新的共同農(nóng)業(yè)政策。該政策提出的具體目標(biāo)包括到2030 年化學(xué)農(nóng)藥的使用量和風(fēng)險減少50%，危害較大的農(nóng)藥品種的使用量減少50%?？梢灶A(yù)見在未來一段時期，歐盟仍然會持續(xù)收緊農(nóng)藥登記使用政策，并擴(kuò)展降低殘留限量的農(nóng)藥范圍，亦即對歐盟農(nóng)藥殘留貿(mào)易壁壘的應(yīng)對具有長期性。因此，為保障農(nóng)產(chǎn)品順暢出口歐盟市場，需要主動跟蹤歐盟農(nóng)藥管理政策變化動態(tài)，及時掌握歐盟農(nóng)藥登記和殘留限量調(diào)整新動向，盡早向行業(yè)發(fā)出預(yù)警信息，提前做好應(yīng)對準(zhǔn)備，提升應(yīng)對歐盟農(nóng)藥殘留貿(mào)易壁壘的前瞻性。

3.4 充分表達(dá)利益訴求，爭取更長的過渡期

有關(guān)歐盟農(nóng)藥殘留特別貿(mào)易關(guān)注的議題數(shù)量、涉及農(nóng)藥種類、提出和支持關(guān)注的成員均較多，說明歐盟撤消部分農(nóng)藥品種登記及降低殘留限量不是僅涉及雙邊或某個區(qū)域的關(guān)注議題，而是對全球很多成員的農(nóng)產(chǎn)品及食品出口產(chǎn)生了廣泛影響。盡管歐盟農(nóng)藥殘留管控趨嚴(yán)的做法在SPS 例會上屢受關(guān)注，但歐盟并沒有對相關(guān)措施做出實質(zhì)性改變，僅強(qiáng)調(diào)適用于歐盟成員的農(nóng)藥緊急授權(quán)是臨時性措施，貿(mào)易伙伴可以通過申請進(jìn)口限量長遠(yuǎn)解決因農(nóng)藥殘留導(dǎo)致的貿(mào)易問題。在缺少符合歐盟高標(biāo)準(zhǔn)要求的科學(xué)試驗數(shù)據(jù)的背景下，讓歐盟取消降低農(nóng)藥殘留限量相關(guān)措施的難度極大。不過隨著眾多成員對歐盟農(nóng)藥殘留管控趨嚴(yán)的持續(xù)關(guān)注和對貿(mào)易所受影響的不斷訴求反饋，歐盟可能會考慮適當(dāng)延長過渡期，以促進(jìn)新措施的平穩(wěn)過渡。例如，目前歐盟在撤消噻蟲嗪等新煙堿類農(nóng)藥殘留限量的案例中，擬提供36 個月的過渡期，從一個側(cè)面說明成員的利益訴求表達(dá)得到了歐盟的關(guān)注，并影響了其決策。因此發(fā)展中成員應(yīng)積極利用SPS 例會等多邊機(jī)制，充分表達(dá)產(chǎn)業(yè)和貿(mào)易利益訴求，盡量爭取較長的過渡期和公平合理的政策。

3.5 積極尋求技術(shù)援助

由于各成員的生產(chǎn)條件、氣候環(huán)境、作物品種和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在差異，病蟲害防治的緊迫程度也不相同。發(fā)展中成員受經(jīng)濟(jì)和科技實力限制，一方面，為適應(yīng)歐盟依據(jù)定量限設(shè)定殘留限量的措施，需要調(diào)整檢測方法以滿足對相應(yīng)定量限的要求，同時確保出口產(chǎn)品檢測合規(guī)；另一方面，尋找和開發(fā)替代農(nóng)藥產(chǎn)品的能力不足，如何有效防治有害生物、保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)并滿足歐盟市場準(zhǔn)入要求，是擺在發(fā)展中成員面前的一道難題。而SPS 協(xié)定規(guī)定了技術(shù)援助相關(guān)條款，發(fā)展中成員可向歐盟尋求技術(shù)援助，請歐盟提供檢測技術(shù)、替代產(chǎn)品和方法等方面的培訓(xùn)交流，幫助發(fā)展中成員獲得切實有效的工具，在保護(hù)食品安全和推動可持續(xù)發(fā)展的同時，確保全球糧食安全和貿(mào)易平穩(wěn)發(fā)展。因此，發(fā)展中成員應(yīng)充分利用這一條款，積極向歐盟尋求必要的技術(shù)援助。