我國城市軌道交通既有線改造投融資機(jī)制研究

郭雪萌，陳 炎，程 晏，李 凱，馬佳欣

（1.北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，北京 100044；2.北京市地鐵運(yùn)營有限公司，北京 100044；3.地鐵運(yùn)營安全保障技術(shù)北京市重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京 100044；4.北京市發(fā)展和改革委員會(huì)區(qū)域發(fā)展處，北京 101160）

1 研究背景

2 現(xiàn)存問題分析

城市軌道交通既有線的可持續(xù)投資、建設(shè)、運(yùn)營與維護(hù)是新發(fā)展格局下城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的重要支撐。我國城市軌道交通建設(shè)起步于1965 年，發(fā)展至今已近60 年。截至2023 年9 月30 日，中國內(nèi)地累計(jì)有 58 座城市投運(yùn)城軌交通線路10 841.59 km[1]。北京、上海、廣州、深圳、成都、南京等大型城市開通運(yùn)營線路均超過10 條，線網(wǎng)規(guī)模龐大[2]。其中，北京已開通運(yùn)營城軌交通50 余年，既有線運(yùn)營10 年以上線路占比達(dá)61%；上海已開通運(yùn)營30 年，既有線運(yùn)營10 年以上線路占比達(dá)到65%；廣州地鐵已開通運(yùn)營近30 年，既有線運(yùn)營10 年以上線路占比達(dá)44%。鑒于主要設(shè)備使用壽命在10 年至30 年，隨著城軌交通運(yùn)營年限逐漸增加，我國城市軌道交通逐漸步入“增量擴(kuò)張”向“存量優(yōu)化”轉(zhuǎn)型的發(fā)展新階段，既有線改造資金需求也逐步增長。面對既有線更新改造、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展等新形勢新挑戰(zhàn)，既有線改造的投融資問題得到了各地政府的廣泛關(guān)注?！侗本┦小笆奈濉睍r(shí)期交通發(fā)展建設(shè)規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持新線建設(shè)與既有線改造并重，高質(zhì)量推進(jìn)既有線改造提升，探索建立政府資金與社會(huì)資本合作的資金保障機(jī)制?！稄V州市軌道項(xiàng)目建設(shè)投融資方案(2021—2023)》明確要通過多元化渠道籌集資金，積極采用PPP 模式、股權(quán)投資+施工總承包模式等創(chuàng)新投融資手段，撬動(dòng)更多社會(huì)資本參與建設(shè)，同時(shí)積極推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施不動(dòng)產(chǎn)信托基金(real estate investment trust，REITs)，盤活存量資產(chǎn)作為籌資來源有益補(bǔ)充，促進(jìn)存量資產(chǎn)和新增投資的良性循環(huán)。綜上所述，城市軌道交通既有線改造是一項(xiàng)基礎(chǔ)性、長期性、系統(tǒng)性的復(fù)雜工程，迫切需要大規(guī)模的資金支持。因此，構(gòu)建與既有線改造當(dāng)前及未來需求相適應(yīng)的可持續(xù)投融資機(jī)制，對于促進(jìn)多元主體參與、提升投資質(zhì)量效益、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展具有重要的研究價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。為此，本文在剖析既有線改造投融資特征及現(xiàn)存問題、總結(jié)國內(nèi)外典型投融資案例經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)之上，研究構(gòu)建既有線改造多主體協(xié)同、面向中長期的投融資機(jī)制并形成政策建議，以期為我國既有線改造投融資實(shí)踐提供參考借鑒和決策依據(jù)。

我省應(yīng)加強(qiáng)飼料的技術(shù)研發(fā)，開發(fā)利用當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)副產(chǎn)品，加強(qiáng)技術(shù)推廣，優(yōu)化飼料配方，既有利于循環(huán)經(jīng)濟(jì)，又降低了飼料成本。我省有豐富的農(nóng)業(yè)資源，如果積極挖掘平原地區(qū)的小麥、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品和壩上地區(qū)的燕麥、土豆等飼草、飼料資源，就會(huì)彌補(bǔ)我省飼草總量的不足，降低飼草、飼料受國家政策、進(jìn)出口貿(mào)易等因素的影響。同時(shí)，應(yīng)建立與生豬、奶牛、肉牛和肉羊養(yǎng)殖規(guī)模相適應(yīng)的飼料加工企業(yè)，滿足本地飼料市場需求，降低飼料購買流通成本，提高養(yǎng)殖效益。

目前，我國城市軌道交通已進(jìn)入“增量擴(kuò)張”向“存量優(yōu)化”轉(zhuǎn)型的新發(fā)展階段，既有線改造對資金規(guī)模和動(dòng)態(tài)可持續(xù)的要求高。但是目前既有線改造投融資在實(shí)踐層面缺乏系統(tǒng)的指導(dǎo)規(guī)劃，在理論層面尚未得到廣泛研究關(guān)注；同時(shí)，改造項(xiàng)目類型多樣且利益主體復(fù)雜，單一或傳統(tǒng)的投融資機(jī)制難以形成有效支撐。

1) 既有線改造投融資缺乏上位規(guī)劃指導(dǎo)，頂層設(shè)計(jì)有待加強(qiáng)。在“增量擴(kuò)張”向“存量優(yōu)化”轉(zhuǎn)型的新發(fā)展階段，我國既有線改造投融資政策目前數(shù)量總體較少并且零星分布在財(cái)政、市場化投融資、城市更新等領(lǐng)域政策之中，尚未形成單獨(dú)完整的、針對性強(qiáng)的指導(dǎo)體系。盡管一些地方政府出臺(tái)了相關(guān)支持政策，但仍是以財(cái)政為主導(dǎo)的暫時(shí)性機(jī)制，并非長久之計(jì)。因此，為了切實(shí)保障既有線改造工作行穩(wěn)致遠(yuǎn)，基于頂層設(shè)計(jì)角度構(gòu)建科學(xué)、高效、統(tǒng)一的指導(dǎo)規(guī)劃體系是引領(lǐng)實(shí)踐創(chuàng)新、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵。

2) 既有線改造投融資尚未得到廣泛研究關(guān)注，難以為投融資和實(shí)踐創(chuàng)新提供充分的理論依據(jù)與研究支撐。已有研究多從新線建設(shè)角度開展投融資相關(guān)分析，對于既有線改造的針對性分析較為欠缺?？赡艿脑蛟谟?，我國既有線改造總體尚處在起步階段，與新線建設(shè)的龐大市場需求以及更多的盈利機(jī)會(huì)相比，既有線改造整體的公益屬性更強(qiáng)、盈利來源較少，實(shí)踐中的投融資機(jī)制仍以政府主導(dǎo)的單一方式為主，難以為研究的深入開展提供豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)支撐。因此，在堅(jiān)持新線建設(shè)與既有線改造并重的實(shí)踐發(fā)展格局下，有必要同步推動(dòng)學(xué)界的研究重心轉(zhuǎn)向，為構(gòu)建增量提質(zhì)和存量優(yōu)化有機(jī)結(jié)合、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的投融資機(jī)制提供充分的研究支撐。

20 世紀(jì)80 年代，為降低小田原線混雜率，小田急電鐵推進(jìn)小田原線雙復(fù)線改造和連續(xù)立體交叉項(xiàng)目，需在東北澤至和泉多摩川之間(10.4 km)實(shí)施大規(guī)模的雙復(fù)線改造和“平改立”工程。項(xiàng)目于1989 年動(dòng)工、2018 年完工。鑒于造價(jià)高、歷時(shí)長，小田急電鐵得到多項(xiàng)補(bǔ)助支持：第一，雙復(fù)線改造得到“車票價(jià)格增額補(bǔ)助”，通過提前抬高票價(jià)并免稅累積票務(wù)收入，為項(xiàng)目建設(shè)儲(chǔ)備金額470 億日元；第二，雙復(fù)線改造項(xiàng)目得到了“轉(zhuǎn)讓線利息補(bǔ)給金制度”支持，移交后鐵路運(yùn)營商在25 年內(nèi)以等額本息還款，利率超過5%的部分可享受財(cái)政貼息；第三，根據(jù)“立體交叉工程費(fèi)用負(fù)擔(dān)制度”，政府與私鐵按86∶14 共同負(fù)擔(dān)連續(xù)立體交叉工程費(fèi)用。此外，需要說明的是，日本軌道交通采取上下分離的投融資模式[5]，基建項(xiàng)目以公益性為主，列車運(yùn)營項(xiàng)目由私鐵承擔(dān)；私鐵已形成資源開發(fā)、土地經(jīng)營等多元化盈利模式，不再依賴政府補(bǔ)助并能向基建部門支付軌道交通使用費(fèi)。但為鼓勵(lì)線網(wǎng)升級，日本政府堅(jiān)持為私鐵更新改造項(xiàng)目提供財(cái)政補(bǔ)助，遍及各領(lǐng)域且已成體系。

3 國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)分析

3.1 倫敦地鐵改擴(kuò)建PPP 模式

“中國-東盟博覽會(huì)（CHINA-ASEAN Exposition簡稱CAEXPO），簡稱東博會(huì)，由中國前國務(wù)院總理溫家寶倡議，由中國和東盟10國經(jīng)貿(mào)主管部門及東盟秘書處共同主辦，廣西壯族自治區(qū)人民政府承辦的國家級、國際性經(jīng)貿(mào)交流盛會(huì)，每年在廣西壯族自治區(qū)南寧舉辦?！弊詵|博會(huì)年永久落戶廣西壯族自治區(qū)首府南寧市之后，十多年來其不斷促進(jìn)南寧的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、金融、信息、旅游等方面的發(fā)展。經(jīng)過十多年的發(fā)展，南寧的面目不斷煥發(fā)新顏，人民的生活水平不斷得到提升，同時(shí)也吸引著越來越多的人來南寧進(jìn)行旅游度假。

圖1 倫敦地鐵改擴(kuò)建PPP 模式Figure 1 Diagram of the London Underground refurbishment and expansion PPP model

為盤活城軌存量資產(chǎn)，引入經(jīng)驗(yàn)豐富的運(yùn)營公司參與既有線運(yùn)營，2020 年6 月，天津地鐵2、3 號線以TOT 股權(quán)轉(zhuǎn)讓方式引入中交公司，與政府方出資代表天津地下鐵道集團(tuán)有限公司，按51∶49 的股權(quán)比例組建軌道交通運(yùn)營公司，在合同期內(nèi)承擔(dān)維護(hù)、追加投資與資產(chǎn)改造等事項(xiàng)，成為國內(nèi)首例成功實(shí)施地鐵存量PPP 模式的項(xiàng)目。2 號線項(xiàng)目公司資產(chǎn)約762 491.22 萬元，3 號線約963 076.82 萬元，股權(quán)占比均為20%。運(yùn)營期內(nèi)項(xiàng)目公司的收益來源主要包括票務(wù)與非票務(wù)收入、政府補(bǔ)助，需要承擔(dān)運(yùn)營和更新改造支出以保證既有線可持續(xù)運(yùn)營。

3.2 日本小田原線雙復(fù)線與立體化改造私鐵補(bǔ)助模式

3) 既有線改造項(xiàng)目類型多樣、資金需求龐大且利益主體復(fù)雜，單一或傳統(tǒng)投融資機(jī)制難以形成有效支撐。既有線改造具有公益性與經(jīng)營性的雙重屬性，其中，線網(wǎng)優(yōu)化升級項(xiàng)目的經(jīng)營屬性較強(qiáng)，消隱改造項(xiàng)目則難以產(chǎn)生經(jīng)營收益。同時(shí)，針對線路擴(kuò)建延伸、車站改造、設(shè)施設(shè)備更新、安全提升等類型的改造項(xiàng)目，同一線路的投資時(shí)點(diǎn)可能會(huì)較為分散、資金使用周期不一致，受到技術(shù)迭代、市場周期、政策不確定性等影響，其資金回收周期也存在較大波動(dòng)。另外，既有線改造項(xiàng)目中的利益主體復(fù)雜，涉及原始權(quán)益人與再融資主體利益平衡等諸多問題。因此，單一或傳統(tǒng)的投融資機(jī)制與既有線改造的匹配性較弱，有必要結(jié)合既有線改造的項(xiàng)目特征、周期特征、主體特征等構(gòu)建分級分類的投融資機(jī)制。

圖2 日本小田原線雙復(fù)線與立體化改造模式Figure 2 Diagram of the double duplexing and stereo modification pattern of the Odawara Line in Japan

小田原線工程造價(jià)大、技術(shù)難度高，但是在2018年順利完工，并且有效降低了線路的混雜率，縮短了通勤時(shí)間，提升了小田急電鐵的乘客出行體驗(yàn)和軌道交通的社會(huì)經(jīng)濟(jì)價(jià)值。綜合日本軌道交通投融資機(jī)制，得出以下經(jīng)驗(yàn)：第一，應(yīng)形成一套完整的軌道交通更新改造補(bǔ)助體系，持續(xù)性推進(jìn)既有線網(wǎng)優(yōu)化升級工作；第二，可借鑒日本網(wǎng)運(yùn)分離模式，根據(jù)資產(chǎn)公益性、經(jīng)營性等經(jīng)濟(jì)屬性劃分底層資產(chǎn)及相關(guān)主體，以經(jīng)營性收益反哺基建維護(hù)與改造支出。

3.3 北京地鐵4 號線PPP 模式

為推進(jìn)北京地鐵4 號線建設(shè)、運(yùn)營和資產(chǎn)更新改造，京投公司通過PPP 模式引入了京港地鐵公司參與項(xiàng)目投融資。該項(xiàng)目分為A、B 兩部分，A 部分為土建工程、B 部分為機(jī)電設(shè)備，由京投子公司北京地鐵4號線公司采用轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-移交(transfer-operate-transfer，TOT)模式籌資建設(shè)A 部分，建成后京港地鐵公司擁有30 年使用權(quán)[6]。B 部分采用建設(shè)-運(yùn)營-移交(build-operatetransfer，BOT)模式，由京港地鐵在特許經(jīng)營期內(nèi)負(fù)責(zé)投資建設(shè)、運(yùn)營與管理。同時(shí)，除洞體和結(jié)構(gòu)外的更新改造納入特許協(xié)議考慮；洞體和結(jié)構(gòu)部分的更新改造納入ABO 協(xié)議考慮。

圖3 北京地鐵4 號線PPP 模式Figure 3 PPP model diagram for Beijing Metro Line 4

北京市地鐵4號線采用PPP模式引入再融資主體，不僅減少了財(cái)政負(fù)擔(dān)，也實(shí)現(xiàn)了京投公司、京港地鐵公司、地鐵4 號線公司等多主體的合作共贏，并在2009年提前完工。北京模式的案例經(jīng)驗(yàn)在于：第一，在新線建設(shè)時(shí)同步考慮日后的資產(chǎn)更新改造需要，將其納入合同義務(wù)；第二，由京港地鐵統(tǒng)一負(fù)責(zé)運(yùn)營期的更新改造，以可持續(xù)運(yùn)營為目的推進(jìn)部分更新改造事宜。然而，由于北京市ABO 模式更新改造資金規(guī)模有限，目前主要覆蓋設(shè)備系統(tǒng)到期原狀替換、部件改造、運(yùn)營組織調(diào)整類項(xiàng)目；并且京港地鐵按合同僅履行4 號線部分資產(chǎn)更新義務(wù)，該模式還受到特許經(jīng)營年限的制約。

倫敦是世界上最早修建地鐵的城市，由于地鐵規(guī)模龐大且修建年代久遠(yuǎn)，既有線改造需求較大。倫敦地鐵公司(政府成立的國營地鐵公司)為持續(xù)性推進(jìn)既有線改造升級，2002 至2003 年間，以公私合營模式(public-private-partnership，PPP)相繼引入3 家基礎(chǔ)設(shè)施有限公司，即SSL、BCV、JNP，負(fù)責(zé)地鐵維護(hù)與改擴(kuò)建[3]。資金來源包括貸款、股權(quán)融資和政府可用性付款，特許經(jīng)營期30 年。倫敦地鐵公司仍然掌控日常運(yùn)營和票務(wù)工作，英國交通部每年向倫敦地鐵投入10 億～11 億英鎊來維護(hù)和改善既有線路；主要通過“固定支付+業(yè)績支付”向3 家基礎(chǔ)設(shè)施有限公司支付基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)費(fèi)。同時(shí)，仲裁機(jī)構(gòu)每隔7.5 年評估3 家基礎(chǔ)設(shè)施有限公司的工作表現(xiàn)，重新審定價(jià)格和融資安排等合約條款；行業(yè)專家對更新改造項(xiàng)目進(jìn)行質(zhì)量考核，如考核未通過，基礎(chǔ)設(shè)施公司將面臨被處罰的風(fēng)險(xiǎn)。

鑒于既有線改造涉及的經(jīng)濟(jì)屬性和投融資特征較為復(fù)雜，本文按照項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)屬性，將既有線改造項(xiàng)目總體劃分為公益性項(xiàng)目和經(jīng)營性項(xiàng)目。其中公益性項(xiàng)目的直接或間接收益少、社會(huì)屬性強(qiáng)；經(jīng)營性項(xiàng)目的直接或間接收益相對更高，現(xiàn)金流入更穩(wěn)定。根據(jù)公益性項(xiàng)目以政府支出為主、經(jīng)營性項(xiàng)目拓寬市場化融資的分析原則，構(gòu)建分級分類的投融資機(jī)制與實(shí)施思路。

3.4 上海既有線改造“政府主導(dǎo)、國企實(shí)施”的立項(xiàng)審批模式

上海軌道交通既有線改造采用立項(xiàng)審批模式。申通集團(tuán)作為責(zé)任主體，負(fù)責(zé)起草上海市軌道交通大修和更新改造年度實(shí)施方案與招標(biāo)采購計(jì)劃，報(bào)由市交通委審批備案，接受交通委和監(jiān)管中心的過程監(jiān)管，最后由安質(zhì)監(jiān)站完成工程驗(yàn)收。上海既有線改造主要采用市區(qū)兩級財(cái)政資本金注入、發(fā)行債券、貸款融資的模式。同時(shí)，上海市政府每年以車牌拍賣收入定額補(bǔ)貼既有線改造；補(bǔ)貼始于2013 年，從3 億元/年逐步提升至近20 億元/年，但是由于補(bǔ)貼額度不穩(wěn)定、無法根據(jù)線路老化程度逐步提升補(bǔ)貼額，最終于2020 年成本規(guī)制實(shí)施后改為財(cái)政一攬子補(bǔ)貼缺口。

劉建說，本來我想讓親戚進(jìn)大發(fā)的。夏俊答應(yīng)了，但要六百塊，說要打發(fā)總務(wù)經(jīng)理和人事課長。分明是他自己想得好處，老子不想給他。而且我那親戚剛出來，也實(shí)在拿不出錢來。

在立項(xiàng)審批模式下，上海既有線改造工程逐步推進(jìn)，并且通過擴(kuò)充財(cái)政資金來源，進(jìn)一步提升項(xiàng)目資金保障，從而推動(dòng)項(xiàng)目順利融資與落地實(shí)施。上海模式的經(jīng)驗(yàn)在于：第一，通過立項(xiàng)審批備案機(jī)制，完善對改造類項(xiàng)目的設(shè)立、投資組織、過程監(jiān)管和竣工驗(yàn)收，穩(wěn)步推進(jìn)既有線改造；第二，健全資產(chǎn)管理和成本規(guī)制，制定合理的補(bǔ)貼系數(shù)和補(bǔ)貼模式，通過市區(qū)兩級財(cái)政聯(lián)動(dòng)，提高財(cái)政投資力度和靈活度。

圖4 上海既有線改造立項(xiàng)審批模式Figure 4 Project approval mode for Shanghai’s line renovation

3.5 深圳地鐵1 號線“一鏈兩環(huán)”投融資模式

第三，針對微中心、站城一體化改造等經(jīng)營性較強(qiáng)的項(xiàng)目，可以展開REITs、軌道交通更新基金等創(chuàng)新型探索[9]。一方面，鑒于目前REITs 模式因高收益率要求尚未在軌道交通行業(yè)落地實(shí)施，可以嘗試將消費(fèi)類基礎(chǔ)設(shè)施納入擬入池資產(chǎn)，通過“以大帶小、以肥帶瘦”的模式，將軌道交通運(yùn)營類資產(chǎn)與TOD 資產(chǎn)捆綁運(yùn)作，盤活既有線優(yōu)質(zhì)存量資產(chǎn)，為更新改造補(bǔ)充流動(dòng)性資金；另一方面，通過“網(wǎng)運(yùn)分離”模式，在盤活“運(yùn)端”資產(chǎn)后，向基建類底層資產(chǎn)支付不動(dòng)產(chǎn)使用費(fèi)，為“網(wǎng)”端資產(chǎn)改擴(kuò)建提供更多資金支持。同時(shí)，可以成立軌道交通更新基金，制定專門針對既有線改造的基金管理計(jì)劃，健全線網(wǎng)全生命周期資金保障，通過投資沿線土地和場站綜合體開發(fā)建設(shè)，以基金收益反哺既有線改造升級。

圖5 深圳地鐵1 號線“一鏈兩環(huán)”投融資模式Figure 5 “One chain and two rings” investment and financing model of Shenzhen Metro Line 1

深圳模式的案例經(jīng)驗(yàn)在于：第一，加大站城融合和資源開發(fā)力度，以站點(diǎn)資源開發(fā)收益反哺線網(wǎng)的可持續(xù)發(fā)展；第二，以REITs 模式盤活既有線優(yōu)質(zhì)存量資產(chǎn)，將回收流動(dòng)資金投向既有線改造。以此為基礎(chǔ)，本文認(rèn)為可進(jìn)一步探索軌道交通“TOD 資產(chǎn)+運(yùn)維類資產(chǎn)”捆綁運(yùn)作的REITs 模式，降低城市軌道交通REITs 上市發(fā)行門檻，為既有線更新改造補(bǔ)充更多流動(dòng)資金。

3.6 天津地鐵2、3 號線TOT 模式

在PPP 模式、“固定支付+業(yè)績支付”之下，倫敦地鐵改擴(kuò)建的初期成效明顯。2003—2010 年，基礎(chǔ)設(shè)施公司修繕軌道超551 68.9 km，改造站點(diǎn)近150 個(gè)[4]。然而，項(xiàng)目因聯(lián)合體公司收支不平衡、基礎(chǔ)設(shè)施公司不滿意結(jié)算條款最終宣告失敗，倫敦政府因此承擔(dān)了超過38 億英鎊的負(fù)債。倫敦地鐵改擴(kuò)建PPP 模式最終失敗的原因在于政府監(jiān)管不力(每隔7.5 年對基礎(chǔ)設(shè)施公司實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)審查)、政府擔(dān)保過高(項(xiàng)目合同中寫到基礎(chǔ)設(shè)施公司宣布破產(chǎn)，將由英國交通部償還95%的債務(wù))、補(bǔ)償機(jī)制不完善(缺乏公平性、可持續(xù)性)。由此可見，在既有線改造較長周期內(nèi)，設(shè)置社會(huì)資本方靈活的進(jìn)入與退出方式、強(qiáng)化全生命周期收益和風(fēng)險(xiǎn)管理對項(xiàng)目順利實(shí)施意義重大。

天津模式的案例經(jīng)驗(yàn)在于：第一，天津地鐵2、3號線，通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓成功引入社會(huì)資本，以TOT 模式盤活底層資產(chǎn)超150 億元[8]，從而降低了財(cái)政負(fù)擔(dān)；第二，引入中交集團(tuán)負(fù)責(zé)2、3 號線30 年的運(yùn)營與更新改造，打破了天津軌道交通集團(tuán)一家獨(dú)大的局面，建立了地鐵運(yùn)營市場化競爭機(jī)制，實(shí)現(xiàn)引資引智，促進(jìn)地鐵高質(zhì)量運(yùn)營。

圖6 天津地鐵2、3 號線TOT 模式Figure 6 Tianjin Metro Line 2 and 3 TOT model diagram

4 投融資機(jī)制分析

4.1 建立既有線改造分級分類的投融資機(jī)制

2) 區(qū)域隔離。為保證各聯(lián)合控制室控制系統(tǒng)的相對獨(dú)立，在高級應(yīng)用網(wǎng)與部分聯(lián)合控制室之間部署工業(yè)防火墻進(jìn)行裝置間控制系統(tǒng)隔離，阻止病毒、木馬的入侵和擴(kuò)散等，即使一個(gè)裝置控制系統(tǒng)出現(xiàn)問題，也不會(huì)影響到其他裝置控制系統(tǒng)，將危險(xiǎn)源控制在有效范圍。

Good review article, scientific and rigorous analysis.

第一，針對消隱改造、安全提升、運(yùn)營組織優(yōu)化等公益性強(qiáng)、直接或間接收益較少，甚至沒有直接或間接收益的改造類項(xiàng)目，以財(cái)政資金為主?？梢杂芍醒牒偷胤秸y(tǒng)籌安排更新改造撥款，以財(cái)政資金直接注入項(xiàng)目資本金的形式支持既有線改造；同時(shí)可以通過發(fā)行債券、票據(jù)等融資工具，拓寬配套資金融資渠道。另外，可以在既有線改造立項(xiàng)審批的基礎(chǔ)上，制定科學(xué)合理的資產(chǎn)管理和成本規(guī)制政策，根據(jù)項(xiàng)目類型和設(shè)備老化程度確定補(bǔ)貼系數(shù)和補(bǔ)貼額度，從而為既有線改造提供動(dòng)態(tài)靈活可持續(xù)的財(cái)政資金保障。

由于城市水系統(tǒng)的復(fù)雜性，水系統(tǒng)的水—能關(guān)系研究涉及眾多方面。目前，城市水系統(tǒng)水—能關(guān)系領(lǐng)域的研究多數(shù)是單獨(dú)針對水系統(tǒng)某一環(huán)節(jié)的研究，如水廠、污水處理廠、高樓供水等的能耗研究；這些研究是水系統(tǒng)能耗研究的基礎(chǔ)，但還達(dá)不到系統(tǒng)的層面，系統(tǒng)研究十分缺乏。本文側(cè)重從系統(tǒng)層面介紹城市水系統(tǒng)水—能關(guān)系的研究進(jìn)展。

第二，針對線網(wǎng)運(yùn)能運(yùn)量與公交化提升等兼具公益性與經(jīng)營性雙重屬性，但經(jīng)營性收入不足以覆蓋投資成本的改造類項(xiàng)目，可以采用財(cái)政資金聯(lián)合社會(huì)資本的投融資模式。可以借鑒天津地鐵2、3 號線存量PPP 項(xiàng)目，通過TOT 模式盤活存量資產(chǎn)，引入社會(huì)資本參與既有線運(yùn)營及部分資產(chǎn)更新改造工作，但TOT模式因涉及運(yùn)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的問題，對存量資產(chǎn)運(yùn)營收益有一定要求。ROT(改擴(kuò)建—運(yùn)營—移交)在TOT 運(yùn)營權(quán)轉(zhuǎn)讓基礎(chǔ)上，激勵(lì)社會(huì)資本方通過改擴(kuò)建來提升運(yùn)營效益，適合有收益潛質(zhì)的、大規(guī)模改造提升類項(xiàng)目。同時(shí)，隨著國家發(fā)展改革委、財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見》的發(fā)布，政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制引發(fā)廣泛關(guān)注。一方面，應(yīng)積極鼓勵(lì)民營資本參與既有線改造投融資，同時(shí)加強(qiáng)對政府和社會(huì)資本方權(quán)責(zé)利關(guān)系的劃分；另一方面，鑒于既有線改造施工過程復(fù)雜、技術(shù)性風(fēng)險(xiǎn)高，為防止項(xiàng)目超支或異化造成隱性債務(wù)堆砌，還需在項(xiàng)目實(shí)施過程中健全生命周期收益與風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，形成政府和社會(huì)資本風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、收益共享下的長期合作伙伴關(guān)系。

深圳地鐵1 號線是深圳首條開通鐵路。為持續(xù)優(yōu)化既有線，深圳地鐵1 號線在“軌道+物業(yè)”模式基礎(chǔ)上[7]，創(chuàng)造性提出“一鏈兩環(huán)”模式。第一，1 號線借鑒港鐵“P+R”模式，積極推進(jìn)站城一體、產(chǎn)城融合，目前已經(jīng)形成深鐵置業(yè)大廈、深鐵科技大廈、基金小鎮(zhèn)、連城新天地等多個(gè)核心商業(yè)區(qū)。第二，在持續(xù)運(yùn)營期，以TOD 開發(fā)的經(jīng)營收益反哺地鐵運(yùn)營，利用客流和優(yōu)質(zhì)商業(yè)為物業(yè)增值，形成經(jīng)營性業(yè)務(wù)價(jià)值閉環(huán)，降低對政府補(bǔ)貼的依賴。第三，在“一鏈兩環(huán)”模式的基礎(chǔ)上，深鐵集團(tuán)擬進(jìn)一步篩選優(yōu)質(zhì)存量資產(chǎn)發(fā)行公募REITs 以補(bǔ)充流動(dòng)資金，將回收資金繼續(xù)用于出入口提升改造、既有線列車增購、列車架大修等既有線改造項(xiàng)目。深圳投融資模式提升了軌道交通項(xiàng)目的經(jīng)營效益和社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益，降低了財(cái)政壓力和隱性債務(wù)負(fù)擔(dān)；并且入選了《G20/OECD 政策工具》報(bào)告。

表1 既有線改造分級分類的投融資機(jī)制Table 1 Classification of investment mechanism and financing mechanisms for existing line reconstruction

4.2 健全既有線改造財(cái)政補(bǔ)貼與激勵(lì)機(jī)制

鑒于軌道交通以公益性為主，是關(guān)系到國計(jì)民生的重大基礎(chǔ)設(shè)施，仍要健全財(cái)政補(bǔ)貼與激勵(lì)機(jī)制[10]，盡可能激勵(lì)市場主體參與既有線改造與優(yōu)化提升。第一，應(yīng)健全既有線改造專項(xiàng)立項(xiàng)審批制，定期評估既有線資產(chǎn)使用狀態(tài)，提前制定既有線改造實(shí)施計(jì)劃并做適時(shí)調(diào)整，為可預(yù)測的既有線改造項(xiàng)目留足財(cái)政資本金；并通過貸款貼息、稅費(fèi)減免等政策降低債務(wù)融資壓力?？梢愿鶕?jù)既有線改造經(jīng)濟(jì)屬性和周期特征，形成資產(chǎn)管理和成本規(guī)制補(bǔ)貼計(jì)劃；同時(shí)，根據(jù)既有線改造的主體特征，確定財(cái)政補(bǔ)貼與激勵(lì)機(jī)制，持續(xù)性推進(jìn)既有線改造與優(yōu)化提升工作。第二，對于僅承擔(dān)更新改造工程的市場主體，政府建立固定價(jià)格與激勵(lì)型價(jià)格相結(jié)合的財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制。在改擴(kuò)建項(xiàng)目實(shí)施前，預(yù)撥基礎(chǔ)工程款以應(yīng)對項(xiàng)目實(shí)施過程中不確定因素的干擾；同時(shí)在改造與優(yōu)化提升工程推進(jìn)中，引入既有線改造績效評價(jià)方法，形成按進(jìn)度和績效付費(fèi)的資金支付機(jī)制；在項(xiàng)目結(jié)束后，做好清算兌付以及獎(jiǎng)懲工作。同時(shí)健全對項(xiàng)目與參與主體全生命周期風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)契約治理和關(guān)系治理。第三，對于參與既有線運(yùn)營的市場主體，要激勵(lì)其在運(yùn)營期內(nèi)持續(xù)性推進(jìn)資產(chǎn)更新等改造事項(xiàng)以保障既有線安全與高效運(yùn)營，同時(shí)為兼顧公益性與效率性的雙重屬性，政府應(yīng)建立直接補(bǔ)助與間接補(bǔ)助相結(jié)合的財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制。公益性強(qiáng)的改造項(xiàng)目以政府直接補(bǔ)貼為主，可以采用資產(chǎn)直接替換等補(bǔ)助方式；經(jīng)營性強(qiáng)的改造項(xiàng)目以政府間接補(bǔ)貼為主，通過建立票價(jià)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制與預(yù)留儲(chǔ)備金等方式，激勵(lì)運(yùn)營公司協(xié)同推進(jìn)線網(wǎng)優(yōu)化升級以提高運(yùn)能運(yùn)量。第四，對于參與既有線改造投融資的市場主體，政府可以給予其政策性、資源型補(bǔ)貼，通過投資補(bǔ)助和貸款貼息，減輕社會(huì)資本方顧慮和負(fù)擔(dān)；也可以賦予市場融資主體沿線資源開發(fā)權(quán)、地鐵上蓋物業(yè)開發(fā)權(quán)、土地綜合開發(fā)權(quán)，提高其投資收益，吸引更多民間資本。第五，政府要保障既有線改造財(cái)政資金來源的穩(wěn)健性，結(jié)合軌道交通正外部性、財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任相匹配等原則[11]，通過收取交通擁堵費(fèi)和汽車牌照拍賣收入、成立軌道交通更新基金、健全成本規(guī)制與市區(qū)兩級固定資產(chǎn)投資分擔(dān)機(jī)制等方式，做好補(bǔ)貼資金儲(chǔ)備工作，為既有線改造提供更多補(bǔ)貼方案。另外，參考倫敦地鐵改擴(kuò)建模式，在給予財(cái)政補(bǔ)貼與激勵(lì)的同時(shí)，也要針對不同參與主體建立全生命周期收益與風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，并且優(yōu)化資金補(bǔ)償和退出方式，從而防止項(xiàng)目異化或失敗、減少政府隱性債務(wù)負(fù)擔(dān)。

圖7 存量與新增互促融合機(jī)制Figure 7 Mechanism diagram of mutual promotion and integration between quantity and addition

4.3 建立存量資產(chǎn)與新增投資互促融合的投融資機(jī)制

第一，在線路規(guī)劃和建設(shè)階段建立全壽命周期資金保障機(jī)制，同步規(guī)劃更新改造投融資機(jī)制。以線網(wǎng)效能的持續(xù)性提升為目的，推進(jìn)基建類公司、裝備制造類公司、運(yùn)營服務(wù)類公司、金融服務(wù)類公司縱向一體化建設(shè)。同時(shí)，成立軌道交通更新基金、軌道交通全生命周期基金，委托理財(cái)資金、信托資金、保險(xiǎn)等金融機(jī)構(gòu)制定專門的資產(chǎn)管理計(jì)劃，爭取國開行等政策性銀行對補(bǔ)短板項(xiàng)目的金融支持，建立全線路全生命周期資金保障機(jī)制。第二，結(jié)合網(wǎng)運(yùn)分離或“A+B”捆綁運(yùn)作，盤活既有線存量資產(chǎn)。可以借鑒日本上下分離的投融資模式，分離“網(wǎng)”端資產(chǎn)和“運(yùn)”端資產(chǎn)，通過TOT、ROT、REITs 與資產(chǎn)證券化等模式盤活經(jīng)營效益相對較強(qiáng)的資產(chǎn)[12]，并將盤活資金用于支付基建等公益性資產(chǎn)的使用費(fèi)；也可以采用“A+B”模式，通過“肥瘦相間、以肥帶瘦”等方式盤活更多存量資產(chǎn)，為既有線可持續(xù)發(fā)展補(bǔ)充更多資金。第三，給予既有線利益主體更多政策性、資源型支持。扶持既有線運(yùn)營公司、施工類公司、裝備制造類公司優(yōu)先參與上蓋物業(yè)開發(fā)、沿線資源開發(fā)、土地綜合開發(fā)等經(jīng)營性強(qiáng)的新項(xiàng)目，將資源開發(fā)性收益優(yōu)先反哺既有線改造與升級，實(shí)現(xiàn)新增與存量資金順暢循環(huán)和閉環(huán)運(yùn)作，保障項(xiàng)目收益與融資的動(dòng)態(tài)平衡，同時(shí)吸引更多社會(huì)資本方。

5 結(jié)論與建議

基于新線建設(shè)與既有線改造并重、“增量擴(kuò)張”向“存量優(yōu)化”轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)背景與發(fā)展需求，本文在厘清既有線改造的投融資特征及現(xiàn)存問題、剖析國內(nèi)外典型投融資案例經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合既有線改造的項(xiàng)目特征、周期特征、主體特征，構(gòu)建了分級分類、財(cái)政補(bǔ)貼與激勵(lì)協(xié)同、存量資產(chǎn)與新增投資互促融合的投融資機(jī)制與實(shí)施思路，為加強(qiáng)我國既有線改造工作的頂層設(shè)計(jì)、形成針對性的投融資框架與機(jī)制提供了一定的決策依據(jù)。主要政策建議如下：

1) 強(qiáng)化財(cái)政資金引導(dǎo)，拓展市場化融資渠道。構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體的多元融資與共治體系，以有效的財(cái)政激勵(lì)、多元的收益方式激發(fā)市場主體資金活力，形成政府與市場主體的長期合作關(guān)系。

2) 建立健全資金順暢循環(huán)和閉環(huán)運(yùn)作的可持續(xù)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)收益融資動(dòng)態(tài)平衡。例如政府和企業(yè)聯(lián)合建立既有線改造基金，形成長期蓄資“資金池”；通過“以大帶小，肥瘦相間”等方式，捆綁運(yùn)作經(jīng)營性項(xiàng)目和公益性項(xiàng)目等，滿足收益率的基本要求。

比較兩組滿意程度；妊娠期糖尿病疾病知識(shí)的掌握水平、妊娠期糖尿病血糖達(dá)標(biāo)時(shí)間；護(hù)理前后PBS以及FBS兩項(xiàng)血糖指標(biāo)；產(chǎn)婦并發(fā)癥以及新生兒并發(fā)癥的發(fā)生率。

3) 建立收益與風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)成本可控和資金效用最大化。識(shí)別項(xiàng)目經(jīng)營效益和社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益，建立內(nèi)部收益與外部效益評估體系，形成全生命周期增量投資與存量投資的價(jià)值閉環(huán)；以“誰受益、誰負(fù)擔(dān)”為原則，健全原始權(quán)益人與再融資主體利益分配和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，加強(qiáng)契約治理和關(guān)系治理，推進(jìn)項(xiàng)目的陽光運(yùn)作和風(fēng)險(xiǎn)收益的集成式管理。