電力工程聯(lián)合體EPC項目的安全管理模式探討

蔡升華，戴洪軍，宋坤林，李 揚，李林浩

(1.中國能源建設(shè)集團江蘇省電力設(shè)計院有限公司，江蘇 南京 211102；2.華電福新清遠能源有限公司，廣東 英德 513058）

0 引言

以往國內(nèi)企業(yè)在海外承接項目時，為了降低項目實施過程中的風險，經(jīng)常采用聯(lián)合體或聯(lián)營體的模式；海外項目的業(yè)主為了分散大型、復雜項目的風險，也希望投標方以聯(lián)合體或聯(lián)營體的形式參與[1-6]。隨著工程項目規(guī)模越來越大與技術(shù)繁雜程度越來越高，以及受項目所在地政策環(huán)境的影響，國內(nèi)外EPC項目采用聯(lián)合體模式會越來越普遍。

國內(nèi)法律法規(guī)和行業(yè)標準均對工程總承包單位的安全管理責任進行了明確，但并未對聯(lián)合體工程總承包單位的安全管理責任進行界定。當前對安全生產(chǎn)的認識與安全管理的要求都達到前所未有的高度，強調(diào)安全生產(chǎn)的紅線意識、底線思維與一票否決。但仍有聯(lián)合體EPC項目盡管現(xiàn)場已經(jīng)施工，但在安全管理機構(gòu)設(shè)置、人員配備及職責劃分上存在歧義，導致安全管理責任一直沒有落實到位，安全管理處于混亂狀態(tài)，存在較大的安全生產(chǎn)隱患。

為了更好地促進聯(lián)合體EPC項目的安全管理工作，需要進一步深入研究聯(lián)合體EPC項目的安全管理組織架構(gòu)、風險與責任等內(nèi)容，本文結(jié)合工程實例作了探討。

1 聯(lián)合體EPC項目組織架構(gòu)

1.1 聯(lián)合體與聯(lián)營體的差異

業(yè)界經(jīng)常將聯(lián)合體模式與聯(lián)營體類型混用。胡旭陽[1]等認為聯(lián)合體區(qū)別于聯(lián)營體的最主要特征是：聯(lián)合體成員間不共享利潤或損失，不承擔任何聯(lián)合體協(xié)議規(guī)定以外的責任；而聯(lián)營體具有共同投入、共同經(jīng)營、共享收益和共擔風險等四個共同的特征。這與《民法通則》第五十三條的規(guī)定不符。

根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，聯(lián)合體與聯(lián)營體最本質(zhì)的區(qū)別在于：聯(lián)合體成員內(nèi)部需要通過聯(lián)合體協(xié)議來明確成員之間的各自分工，成員之間一般不需要再簽署法人合同來明確各自的權(quán)利與義務(wù)，對外則共同與第三方簽署法人合同，且聯(lián)合體成員需要承擔連帶責任；而聯(lián)營體成員之間必須簽署法人合同來明確各自的權(quán)利與義務(wù)，而不是聯(lián)營體協(xié)議，至于是否共同經(jīng)營、共擔風險與收益，以及承擔連帶責任則要看聯(lián)營體的合同如何明確。至于聯(lián)合體是否轉(zhuǎn)變?yōu)槁?lián)營體，則要看中標后成員方是否將協(xié)議關(guān)系轉(zhuǎn)變成合同關(guān)系，且要與招標人達成共識。聯(lián)合體內(nèi)外部關(guān)系如圖1所示，聯(lián)營體成員關(guān)系如圖2所示。

圖1 聯(lián)合體內(nèi)外部關(guān)系圖

圖2 聯(lián)營體成員關(guān)系圖

1.2 聯(lián)合體模式

關(guān)于聯(lián)合體的模式業(yè)界有不同的認識與劃分，目前國內(nèi)法律法規(guī)還沒有對聯(lián)合體EPC項目的組織模式進行明確界定。王華[2]、尹宜罡[3]等認為在國際工程項目中常見的聯(lián)合體合作模式包括公司型聯(lián)合體和合同型聯(lián)合體。周廣標[4]、張麗霞[5]等則認為國外項目聯(lián)合體主要有合資公司、緊密型聯(lián)合體和松散型聯(lián)合體。馬高峰[6]認為聯(lián)合體可分為緊密型聯(lián)合體和松散型聯(lián)合體。

根據(jù)聯(lián)合體協(xié)議中的分工，以及組織架構(gòu)的設(shè)置與人員的配置，聯(lián)合體可分為緊密型、合伙型和松散型，無論哪種類型的聯(lián)合體均需要承擔連帶責任，這屬于一項法定責任。

緊密型聯(lián)合體是指成員方共同經(jīng)營項目，按照聯(lián)合體協(xié)議約定的比例，分享利潤和承擔風險，成員方共同提供項目所需的資金、人員、材料、機械設(shè)備等資源，聯(lián)合體項目部在機構(gòu)設(shè)置時，成員方的人員交叉配置，服從聯(lián)合體EPC項目經(jīng)理的統(tǒng)一領(lǐng)導與指揮。

合伙型聯(lián)合體是指成員方共同合作完成項目管理工作，按EPC合同及聯(lián)合體協(xié)議承擔各自的工作，獲取自身的收益，成員方共同設(shè)立聯(lián)合體項目組織機構(gòu)，但人員基本沒有交叉配置，主要服從各自的項目經(jīng)理領(lǐng)導與指揮。

松散型聯(lián)合體是指成員方承擔各自的工作，自負盈虧，合作程度最低。在當前安全管理形勢下，聯(lián)合體EPC項目設(shè)計方常常采用合伙型聯(lián)合體，在聯(lián)合體協(xié)議中將施工安全明確由施工方負責。

1.3 聯(lián)合體EPC項目組織架構(gòu)

根據(jù)EPC項目管理的需要，聯(lián)合體EPC項目組織架構(gòu)通常分為三個層級進行管理。

聯(lián)合體EPC項目決策層，由聯(lián)合體各成員方的中高層管理人員組成，主要對聯(lián)合體承包的重大問題做出決策。

聯(lián)合體EPC項目管理層，聯(lián)合體項目經(jīng)理一般由牽頭方項目經(jīng)理擔任，一般有多名副經(jīng)理，二級機構(gòu)的設(shè)置主要取決于聯(lián)合體EPC項目合同及協(xié)議書中有關(guān)事項的約定，沒有統(tǒng)一的標準與規(guī)定。

聯(lián)合體EPC項目執(zhí)行層，包括設(shè)計、采購、施工各方作業(yè)人員與設(shè)備物資供應(yīng)商等，是EPC項目的具體執(zhí)行者和實施者。

典型聯(lián)合體EPC項目組織架構(gòu)如圖3所示。

圖3 典型聯(lián)合體EPC項目組織架構(gòu)圖

2 聯(lián)合體EPC項目安全風險與責任

2.1 聯(lián)合體EPC項目的安全風險

很多研究者從不同的角度介紹了關(guān)于聯(lián)合體EPC項目模式存在的一些風險因素。李惠玲[7]等認為報價損失、合同條款不嚴謹、設(shè)計圖紙質(zhì)量風險和現(xiàn)場安全措施合理性四個因素風險相對較高。王曉強[8]、王守清[9]、李習清[10]、魏凡[11]、蔣彬[12]、宋杰[13]等作者的文獻均未將安全風險作為聯(lián)合體EPC項目風險的重要因素。

聯(lián)合體EPC項目除了具有EPC項目中的安全風險外，還具有一些聯(lián)合體特有的安全風險，主要體現(xiàn)在管理方面，也就是第二類危險源中管理上的缺陷。由于聯(lián)合體EPC項目部是由成員方共同組建，如果在聯(lián)合體協(xié)議書中沒有將安全管理工作分工明確，成員方在安全管理工作上就會出現(xiàn)相互推諉、扯皮的現(xiàn)象，特別是在管理接口的地方容易出現(xiàn)疏忽。

相較于EPC項目，聯(lián)合體EPC項目可能還存在以下的安全風險：聯(lián)合體安全生產(chǎn)委員會(以及消防、應(yīng)急領(lǐng)導小組等機構(gòu))不及時成立或僅施工方一家單獨成立、聯(lián)合體安全管理制度缺失或施工方編制僅適用于自身的制度(未包括聯(lián)合體各成員方)、聯(lián)合體安委會不定期召開、相關(guān)成員方不參加安全例會、未開展聯(lián)合體的安全隱患排查與安全教育培訓、未開展聯(lián)合體的應(yīng)急演練、危大工程及超危工程的專項方案缺少審查或?qū)＜以u審、作業(yè)人員及進場設(shè)備材料與機具報審不及時、聯(lián)合體項目部的HSE部(安健環(huán)部)僅有施工方人員、聯(lián)合體EPC項目經(jīng)理無權(quán)領(lǐng)導與指揮HSE部的工作、以及缺少施工組織總設(shè)計等。

2.2 聯(lián)合體EPC項目的安全責任

《工程總承包管理辦法》第二十三條、《電力建設(shè)工程施工安全監(jiān)督管理辦法》(國家發(fā)改委第28號令)第六條第五款、NB/T 10096—2018《電力建設(shè)工程施工安全管理導則》第17.5.5和GF—2020—0216《建設(shè)項目工程總承包合同(示范文本)》第二部分通用條款第4.6.2條均明確工程總承包單位應(yīng)履行建設(shè)單位對工程的安全生產(chǎn)責任，工程總承包單位對承包范圍內(nèi)工程的安全生產(chǎn)負總責，分包單位不服從管理導致生產(chǎn)安全事故的，工程總承包單位要承擔連帶責任。根據(jù)上述法律法規(guī)及標準來看，聯(lián)合體各成員方應(yīng)當承擔高于各自資質(zhì)和工作范圍的責任，尤其是安全生產(chǎn)責任，主要涉及民事責任、行政責任和刑事責任三個方面。

民事責任主要是損害賠償責任，最新的依據(jù)是《中華人民共和國民法典》。在安全生產(chǎn)領(lǐng)域，主要是發(fā)生生產(chǎn)安全事故后對事故受害方進行的賠償責任和經(jīng)濟損失的承擔。聯(lián)合體既然是連帶責任，事故受害方可以向任意一方主張賠償權(quán)利；就對外賠償義務(wù)而言，牽頭方和成員方的法律地位、責任是一致的；當然根據(jù)聯(lián)合體協(xié)議，無過錯一方可以向另一方追償損失。

行政責任主要有罰款、停產(chǎn)停業(yè)整頓、吊銷資質(zhì)、關(guān)閉、拘留及紀律處分等，追責的主要依據(jù)是生產(chǎn)經(jīng)營單位是否履行了安全生產(chǎn)主體責任，各崗位人員是否按照“一崗雙責”盡到管理職責，在安全生產(chǎn)事故處理中還不能完全做到“盡職免責”。盡管聯(lián)合體各成員方因協(xié)議分工不同而安全生產(chǎn)責任不一樣，但聯(lián)合體牽頭方在項目建設(shè)過程中具有名義上的管理權(quán)、指揮權(quán)、資源調(diào)動權(quán)等，因此，聯(lián)合體牽頭方一般在安全生產(chǎn)的連帶責任中需要負總責。

刑事責任由《刑法》第134至137條及第139條對生產(chǎn)安全犯罪作了規(guī)定，涉及工程建設(shè)項目的主要有重大責任事故罪，強令、組織他人違章冒險作業(yè)罪，危險作業(yè)罪等8類。根據(jù)《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理危害生產(chǎn)安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》規(guī)定，以上犯罪主體包括對負責人、管理人員、實際控制人、投資人等人員。由此可見，聯(lián)合體各成員方的法人單位在生產(chǎn)安全上不存在刑事責任，而是成員方人員需要對事故負有刑事責任。

盡管法律法規(guī)沒有對聯(lián)合體EPC項目各成員方的安全責任作出明確規(guī)定，但在民事責任與行政責任方面是既從法定且有連帶，在刑事責任方面事故當事人各負其責。

3 聯(lián)合體EPC項目安全管理模式與實踐

聯(lián)合體EPC項目模式?jīng)Q定了安全管理模式，由于聯(lián)合體各成員方的組織文化、規(guī)章制度與員工素質(zhì)等方面存在差異，緊密型聯(lián)合體的模式通常在項目實施過程中存在諸多矛盾，如果聯(lián)合體項目經(jīng)理是設(shè)計方擔任，則其既要在安全生產(chǎn)方面負有重要責任，往往又很難開展施工安全管理的工作；而松散型模式不僅沒有規(guī)避成員方的安全責任，反而增加了管理成本。因此，在近幾年來的聯(lián)合體EPC項目實踐中，采用合伙型聯(lián)合體模式越來越普遍。

為了更清晰地理解不同組織模式下的安全管理特點，現(xiàn)結(jié)合多個電力工程聯(lián)合體EPC項目中的安全管理實踐，對不同安全管理模式進行對比分析，見表1所列。

表1 聯(lián)合體EPC項目不同安全管理模式比較

鑒于不同聯(lián)合體的安全管理模式存在顯著的差異，從有利于管控EPC項目安全風險管理的角度而言，對于不同規(guī)模、不同范圍、不同牽頭方的EPC項目，可以綜合考慮采取相應(yīng)的管理模式以及管控要求，結(jié)合國內(nèi)電力工程EPC項目的現(xiàn)狀，建議可采取以下做法：

對于投資規(guī)模較大的EPC項目，無論是設(shè)計方還是施工方牽頭進行聯(lián)合體總承包，由于項目周期長、安全風險大，宜采取緊密型安全管理模式，各成員方均需要投入安全管理人員，且牽頭方應(yīng)與各成員方加強溝通與協(xié)調(diào)，確保項目安全管理的要求落實到位，避免安全管理失靈和出現(xiàn)管理漏洞的情況。

對于由設(shè)計方牽頭的聯(lián)合體EPC項目，且設(shè)計方自身有單項工程分包需要另行委托施工單位的情況，由于需要直接管理單項工程的施工單位承擔安全管理的第一責任，聯(lián)合體應(yīng)采取緊密型安全管理模式，設(shè)計方應(yīng)投入足夠的安全管理人員，且應(yīng)與施工方加強溝通與協(xié)調(diào)，確保整個項目的安全管理工作順利開展。

對于投資規(guī)模不大或主機設(shè)備由業(yè)主自行采購且設(shè)計無需直接委托施工單位的項目，可采取合伙型安全管理模式，聯(lián)合體項目部的安全管理部門應(yīng)由施工單位負責組建，但設(shè)計方宜安排有安全資格證書的人員參與安全管理工作，這樣設(shè)計方才能掌握與了解整個項目的安全管理情況，且設(shè)計方的項目經(jīng)理應(yīng)參與安委會及安全檢查等重要的工作。

聯(lián)合體EPC項目一般不建議采用松散型安全管理模式，這種模式既沒有形成聯(lián)合體的合力，且資源浪費、多頭管理，容易出現(xiàn)安全管理上的漏洞，不利于EPC項目的安全風險管理。

4 結(jié)語

聯(lián)合體與聯(lián)營體最本質(zhì)的區(qū)別在于成員方是以法人合同形式明確權(quán)利與義務(wù)，還是以協(xié)議形式明確范圍與分工，聯(lián)合體成員方有連帶責任，聯(lián)營體成員方是否具有連帶責任則要視合同如何約定。

盡管法律法規(guī)沒有對聯(lián)合體EPC項目各成員方的安全責任作出明確規(guī)定，但在民事責任與行政責任方面是既從法定且有連帶，在刑事責任方面事故當事人各負其責。

在當前安全管理形勢下，為了盡可能合理地規(guī)避項目中施工安全的風險與責任，以設(shè)計方牽頭的聯(lián)合體EPC項目多采用合伙型的模式或其他類似的模式，但在項目實施過程中需要加強成員方的溝通與協(xié)調(diào)工作。