數(shù)字政府背景下建設(shè)系統(tǒng)業(yè)務(wù)檔案新發(fā)展

陶煒

進入數(shù)字時代，隨著數(shù)字政府建設(shè)的推進，建設(shè)系統(tǒng)業(yè)務(wù)檔案的管理面臨機構(gòu)改革、部門更新等一系列問題。為了保障檔案得到高效管理，現(xiàn)從理念、制度、整合、共享方面闡明發(fā)展方向，制定詳細策略，指明管理方式和管理路徑，突出檔案資源的開放和開發(fā)，力求完善城建檔案管理體系，推動檔案事業(yè)實現(xiàn)高質(zhì)量和現(xiàn)代化發(fā)展。

中華人民共和國建設(shè)部公布的《城市建設(shè)檔案管理規(guī)定》指出，城建檔案館重點管理的檔案資料包括建設(shè)系統(tǒng)各專業(yè)管理部門形成的業(yè)務(wù)管理和業(yè)務(wù)技術(shù)檔案，可以將這類檔案稱為建設(shè)系統(tǒng)業(yè)務(wù)檔案。建設(shè)系統(tǒng)業(yè)務(wù)檔案是建設(shè)系統(tǒng)各部門在開展工作的過程中形成的，是城市記憶的遺留物，也是城建檔案的重要組成部分。在數(shù)字時代，如何與時俱進地制定有效的策略，規(guī)范管理建設(shè)系統(tǒng)業(yè)務(wù)檔案，值得深入研究。

背景分析

隨著新一輪科技革命、產(chǎn)業(yè)變革的推進，數(shù)字產(chǎn)業(yè)飛速發(fā)展。2022年6月，《國務(wù)院關(guān)于加強數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》發(fā)布。近年來，數(shù)字政府建設(shè)穩(wěn)步發(fā)展，改革突破，創(chuàng)新發(fā)展，積極順應(yīng)數(shù)字化發(fā)展趨勢。

新時代

中國特色社會主義新時代是中國發(fā)展新的歷史方位，也是檔案事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的新時代。因此，開展檔案工作要記錄好、留存好中華民族偉大復(fù)興的奮斗歷史，以更好地服務(wù)黨和國家工作大局，服務(wù)人民群眾。在這個承前啟后、繼往開來的新時代，高質(zhì)量發(fā)展成為檔案工作重點，建設(shè)系統(tǒng)業(yè)務(wù)檔案的形成、發(fā)展、管理面臨新局面，這促使相關(guān)主體不斷推進建設(shè)系統(tǒng)業(yè)務(wù)檔案管理改革創(chuàng)新，以適應(yīng)新時代的高要求。

新變革

2018年國務(wù)院機構(gòu)改革，將國土資源部的職責(zé)，國家發(fā)展和改革委員會的組織編制主體功能區(qū)規(guī)劃職責(zé)，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職責(zé)，水利部的水資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責(zé)等整合起來，組建自然資源部。隨著機構(gòu)改革的不斷推進，建設(shè)系統(tǒng)業(yè)務(wù)檔案的管理面臨新變革。一方面，全國各地的城建檔案管理機構(gòu)調(diào)整、隸屬關(guān)系調(diào)整，給城建檔案管理帶來新問題；另一方面，涉及建設(shè)系統(tǒng)業(yè)務(wù)檔案的各類專業(yè)管理機構(gòu)也在調(diào)整，各個機構(gòu)的職能發(fā)生了變化。而數(shù)字時代的機構(gòu)改革將以數(shù)據(jù)為核心，盤活數(shù)據(jù)資源，實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源的整合共享，從而推動建設(shè)系統(tǒng)業(yè)務(wù)檔案管理變革。

新機遇

隨著數(shù)字時代的到來，檔案信息化建設(shè)將進一步融入數(shù)字中國建設(shè)，城建檔案的信息化建設(shè)也必然融入數(shù)字政府、智慧城市的建設(shè)中。數(shù)字政府的建設(shè)給城建檔案管理帶來了一些難題，但給其帶來的更多的是新機遇、新發(fā)展。2023年8月，《政務(wù)服務(wù)電子文件歸檔和電子檔案管理辦法》發(fā)布，這既為各行業(yè)各領(lǐng)域政務(wù)服務(wù)電子文件全流程管理提供了依據(jù)，又為建設(shè)系統(tǒng)業(yè)務(wù)檔案的電子文件歸檔、數(shù)字化轉(zhuǎn)型指明了方向，能助力其適應(yīng)數(shù)字時代需求，突破瓶頸，實現(xiàn)“質(zhì)”的飛躍。

管理困惑

在中國特色社會主義新時代，數(shù)字政府建設(shè)推進、機構(gòu)改革深化、工程建設(shè)項目審批制度改革等，對管理基礎(chǔ)不穩(wěn)固的建設(shè)系統(tǒng)業(yè)務(wù)檔案而言既是難得的機遇，也是一種挑戰(zhàn)。因此，各地城建檔案管理機構(gòu)面臨諸多困惑。

機構(gòu)壁壘導(dǎo)致收集不齊全

1997年，中華人民共和國建設(shè)部公布《城市建設(shè)檔案管理規(guī)定》，指出建設(shè)系統(tǒng)各專業(yè)管理部門包括城市規(guī)劃、勘測、設(shè)計、施工、監(jiān)理、園林、風(fēng)景名勝、環(huán)衛(wèi)、市政、公用、房地產(chǎn)管理、人防等部門。建設(shè)系統(tǒng)各專業(yè)管理部門涵蓋規(guī)劃、設(shè)計、施工、管理等，是一個完整的建設(shè)系統(tǒng)鏈。隨著數(shù)輪機構(gòu)改革的變化，結(jié)合各省、市、區(qū)（縣）、鎮(zhèn)的工作實際，其建設(shè)系統(tǒng)職能的主管部門又各不相同，既有住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、城管、園林綠化，又有住房保障和房產(chǎn)、建設(shè)局等。以江蘇省為例，在2018年的政府機構(gòu)改革中，城建檔案管理機構(gòu)部門隸屬關(guān)系，由原先主要隸屬建設(shè)（規(guī)劃）部門，調(diào)整為住房建設(shè)主管部門、規(guī)劃和自然資源主管部門、檔案主管部門。城建檔案管理機構(gòu)對建設(shè)系統(tǒng)業(yè)務(wù)檔案的綜合管理受隸屬關(guān)系的影響較大。隸屬于住建部門的，收集到的一般包括施工圖審查、工程招投標(biāo)、工程施工許可、工程質(zhì)量監(jiān)督、工程安全監(jiān)督、消防審驗、工程竣工驗收備案等檔案；隸屬于規(guī)劃部門的，收集到的一般包括規(guī)劃審批類、規(guī)劃成果類、規(guī)劃執(zhí)法監(jiān)察類等檔案；此外，也有部分建設(shè)系統(tǒng)業(yè)務(wù)檔案由國家綜合檔案館統(tǒng)一管理。另外，機構(gòu)變革還會使建設(shè)系統(tǒng)業(yè)務(wù)檔案管理產(chǎn)生兩方面的問題。一方面，受隸屬關(guān)系、機構(gòu)職能影響，建設(shè)系統(tǒng)業(yè)務(wù)檔案處于一個相對分散的狀態(tài)，存放分散，管理分散。另一方面，在機構(gòu)改革完成后，建設(shè)系統(tǒng)業(yè)務(wù)檔案移交的連續(xù)性中斷。以規(guī)劃審批檔案為例，前序的檔案一直都是移交到城建檔案管理機構(gòu)；當(dāng)規(guī)劃職能被劃分到其他部門后，后續(xù)的檔案可能會移交到其他專業(yè)檔案館或綜合檔案館。這些由機構(gòu)原因形成的壁壘不僅不利于各部門對工程項目的全過程管理，還會影響智慧城市的有序建設(shè)。

部門更新導(dǎo)致收集不及時

隨著機構(gòu)改革的深入，部門職能也在發(fā)生變化。2008年國務(wù)院機構(gòu)改革后，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部成立，房地產(chǎn)管理職能所形成的建設(shè)系統(tǒng)業(yè)務(wù)檔案包括住房保障、商品房預(yù)售許可、商品房交付使用備案等檔案。2019年4月起，國務(wù)院住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門承接建設(shè)工程消防設(shè)計審查、消防驗收、備案和抽查職責(zé)，形成了建設(shè)工程消防設(shè)計、驗收、備案檔案。此外，勘測、設(shè)計、施工、監(jiān)理等企業(yè)在業(yè)務(wù)工作過程中所產(chǎn)生的建設(shè)系統(tǒng)業(yè)務(wù)檔案，由于企業(yè)改制、版權(quán)等原因，基本都由企業(yè)自行保管。因為城建檔案管理機構(gòu)難以對其進行及時收集，所以這些檔案的保管狀況令人擔(dān)憂。以設(shè)計圖為例，城建檔案管理機構(gòu)收集到的一些設(shè)計底圖由改制前的設(shè)計院移交，大都是形成于20世紀的手繪紙質(zhì)圖紙，經(jīng)過設(shè)計院的轉(zhuǎn)企改制，設(shè)計底圖從手繪到CAD制圖，如今，設(shè)計圖都由設(shè)計企業(yè)自行保管。這些問題的產(chǎn)生有以下幾個原因：一是各專業(yè)管理部門不重視檔案管理工作，檔案管理的人員、庫房等條件普遍較差；二是城建檔案管理機構(gòu)對這些新型建設(shè)系統(tǒng)業(yè)務(wù)檔案的重視度不夠，敏感度不高，導(dǎo)致檔案收集不及時，進而影響了城建檔案事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展；三是城建檔案管理機構(gòu)館藏資源的開發(fā)、檔案文化的宣傳力度不夠大，無法吸引更多的部門關(guān)注檔案事業(yè)，從而主動保護和移交檔案。

數(shù)字化引起的收集不完整

數(shù)字政府建設(shè)的顯著提速，政務(wù)服務(wù)實現(xiàn)網(wǎng)上可辦，“一網(wǎng)通辦”“最多跑一次”等實踐，尤其是工程建設(shè)項目審批制度的改革深入，推進了立項用地規(guī)劃許可階段、工程建設(shè)許可階段、施工許可階段、竣工驗收階段的全流程在線審批，促使工程建設(shè)項目審批所形成的電子文件逐年增多。工程施工許可、工程規(guī)劃許可、消防審驗等政務(wù)服務(wù)事項已在多地實現(xiàn)電子化。以工程施工許可為例，2017年，江蘇在全國率先實現(xiàn)了以“不見面審批”方式獲得施工許可電子證書。2021年1月1日起，全國范圍內(nèi)的房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程項目全面實行施工許可電子證照。另外，電子文件歸檔的法律法規(guī)逐漸完善。由此可見，涉及建設(shè)系統(tǒng)業(yè)務(wù)檔案的電子文件歸檔迫在眉睫。

當(dāng)前，建設(shè)系統(tǒng)業(yè)務(wù)檔案的信息化管理仍面臨一些難題。第一，由于地區(qū)發(fā)展不平衡，大部分城建管理機構(gòu)的信息化水平不高，缺少接收電子文件的現(xiàn)實條件。第二，原生電子文件接收保管問題。政務(wù)文件雖已基本實現(xiàn)原生電子文件，但受簽章手續(xù)等制約，作為工程項目審批的依據(jù)性文件大都還是通過紙質(zhì)文件掃描上傳審批系統(tǒng)，而不是原生電子文件。由于這些文件既包含原生的電子文件，又包含非原生的電子文件，因此城建檔案管理機構(gòu)在保證接收電子文件的真實性、完整性、可用性、安全性這一實踐工作中存在困難。第三，受數(shù)據(jù)接口轉(zhuǎn)換、對接困難等因素影響，各專業(yè)管理部門都有健全的業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)。城建檔案管理機構(gòu)對此則處于探索階段，接收建設(shè)系統(tǒng)專業(yè)電子文件的實際操作極少。

管理路徑

建設(shè)系統(tǒng)業(yè)務(wù)檔案的管理應(yīng)立足于服務(wù)數(shù)字政府建設(shè)，服務(wù)社會大眾，健全和規(guī)范管理模式，從理念、制度、整合、共享方面完善管理路徑和管理策略，推動檔案事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

理念：轉(zhuǎn)變觀念，強化檔案意識

建設(shè)系統(tǒng)業(yè)務(wù)檔案是城建檔案不可分割的一部分。為了促進檔案事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展，有效推動建設(shè)系統(tǒng)業(yè)務(wù)檔案可持續(xù)發(fā)展，城建檔案主管部門要加強管理，城建檔案管理機構(gòu)要做好指導(dǎo)服務(wù)，切實提高建設(shè)系統(tǒng)各專業(yè)管理部門的檔案意識。首先，各部門要有牢固的檔案意識，樹立檔案法治意識，重視并做好檔案工作，有齊心協(xié)力、協(xié)同配合、聯(lián)動做好檔案管理工作的決心和信心。其次，各專業(yè)管理部門要認識到建設(shè)系統(tǒng)業(yè)務(wù)檔案的重要性，其真實地記錄了城市建設(shè)活動，是城市建設(shè)工作動態(tài)的豐富成果。再次，各專業(yè)管理部門要認識到做好業(yè)務(wù)檔案工作的必要性。業(yè)務(wù)檔案具有存憑、留史、資政、育人作用，是各級政府掌握情況、把握大勢、做出決策的重要依據(jù)。最后，各專業(yè)管理部門要明確負責(zé)人，落實責(zé)任部門，并配備專（兼）人員負責(zé)業(yè)務(wù)檔案的收集、整理、歸檔等工作。

制度：落實責(zé)任，編制翔實的歸檔制度

城建檔案主管部門要厘清各專業(yè)管理部門所形成文件的類型、保存現(xiàn)狀等基礎(chǔ)信息，并根據(jù)工作實際，編制翔實的歸檔制度。建設(shè)系統(tǒng)業(yè)務(wù)檔案的歸檔制度，具體應(yīng)包括歸檔范圍、歸檔方式、歸檔時間等。關(guān)于歸檔范圍，應(yīng)包含業(yè)務(wù)名稱、歸檔材料內(nèi)容等。關(guān)于歸檔方式，應(yīng)明確文件的分類、整理、著錄、數(shù)字化要求，以保障移交檔案的質(zhì)量。關(guān)于歸檔時間，對具有永久保存價值的，在本單位保存使用1—5年后移送；對具有長期保存價值的，由城建檔案管理機構(gòu)根據(jù)城市建設(shè)的需要選擇接收。城建檔案管理機構(gòu)要根據(jù)工作計劃，確定接收工作的重點及對象；對擬接收檔案的部門，開展接收前的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和服務(wù)，并審核準備移交的檔案內(nèi)容和質(zhì)量，辦理接收手續(xù)。以消防設(shè)計審驗檔案為例，歸檔主體應(yīng)為消防設(shè)計審驗部門；歸檔范圍應(yīng)包括特殊建設(shè)工程消防設(shè)計審查文件，特殊建設(shè)工程消防驗收文件，其他建設(shè)工程消防驗收備案、抽查文件；歸檔方式應(yīng)當(dāng)為紙質(zhì)和電子雙套制歸檔，但如果消防設(shè)計審驗文件僅形成電子文件，應(yīng)實行電子文件歸檔；關(guān)于歸檔文件排序，比如一份特殊建設(shè)工程消防驗收文件的排序為特殊消防工程的受理憑證、消防驗收申請表、特殊消防工程的消防驗收意見文件、工程竣工驗收報告、涉及消防的建設(shè)工程竣工圖紙等；保管期限為永久；歸檔時間可定為1年移交，因為通過紙質(zhì)圖紙審查的消防審驗圖紙量大，保存空間需求大；利用方式應(yīng)由消防設(shè)計審驗部門與城建檔案管理機構(gòu)共同確定。

整合：打破壁壘，實現(xiàn)檔案資源整合

實現(xiàn)檔案資源整合應(yīng)秉持應(yīng)收盡收的原則，促使建設(shè)系統(tǒng)業(yè)務(wù)檔案的管理從分散到集中，從無序到有序。電子檔案資源的整合共享可以避免機構(gòu)、人員、庫房等因素的干擾，是最有效的管理建設(shè)系統(tǒng)業(yè)務(wù)檔案模式?！丁笆奈濉比珖鴻n案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》指出，要加快檔案資源數(shù)字化轉(zhuǎn)型，建立以檔案數(shù)字資源為主導(dǎo)的檔案資源體系。一方面，城建檔案管理機構(gòu)要進一步提高檔案信息化建設(shè)水平，繼續(xù)推動存量檔案數(shù)字化，構(gòu)建健全的一體化數(shù)字化檔案管理平臺，搭建安全的數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)庫、數(shù)據(jù)儲存中心，為數(shù)據(jù)的接收提供良好的硬性條件，保障數(shù)字檔案的信息安全；另一方面則要主動出擊，逐個突破，充分融入工程項目審批平臺的建設(shè)中，積極探索和推進電子檔案管理信息系統(tǒng)建設(shè)，與工程項目審批平臺、各專業(yè)業(yè)務(wù)系統(tǒng)等相銜接，推動工程施工許可、消防設(shè)計審驗、工程竣工驗收備案等電子文件資源有效整合。紙質(zhì)等其他類型建設(shè)系統(tǒng)業(yè)務(wù)檔案的資源整合應(yīng)充分考慮檔案價值規(guī)律，收集與城市重點建設(shè)、特色建設(shè)關(guān)聯(lián)度高，保存價值高，利用率高的檔案，如設(shè)計院的設(shè)計圖，雖然此類檔案圖紙數(shù)量龐大，所占空間大，但早期設(shè)計圖都是采用手繪的方式完成的，普遍保存齊全，能展現(xiàn)出設(shè)計師的理念，具有較高的保存和利用價值，應(yīng)作為收集的重點。

共享：強化利用，推動檔案資源共享

檔案具有資政服務(wù)、公共服務(wù)、文化教育的能力，因此，要通過開發(fā)利用和開放審核建設(shè)系統(tǒng)業(yè)務(wù)檔案，實現(xiàn)檔案資源共享，從而服務(wù)城市建設(shè)和管理，服務(wù)城建文化的傳承。作為科技檔案，建設(shè)系統(tǒng)業(yè)務(wù)檔案可以少于25年向社會開放；涉及政府公開信息的部分，更應(yīng)及時開放審核。具體而言，要做到以下幾點。第一，城建檔案管理機構(gòu)應(yīng)會同建設(shè)系統(tǒng)各專業(yè)管理部門，商定未開放檔案的利用手續(xù)，在移交時附具意見。第二，城建檔案管理機構(gòu)應(yīng)會同建設(shè)系統(tǒng)各專業(yè)管理部門或移交單位，及時規(guī)范做好對已滿保管期限檔案的開放審核工作。第三，城建檔案管理機構(gòu)應(yīng)突破工程檔案按工程、案卷、文件管理的理念，以“件”為對象，探索檔案開放審核工作，充分開發(fā)利用館藏檔案資源，服務(wù)社會。開發(fā)利用一直是城建檔案資源相對薄弱的環(huán)節(jié)，城建檔案管理機構(gòu)應(yīng)強化對檔案文化的宣傳，深入挖掘建設(shè)系統(tǒng)業(yè)務(wù)檔案的價值，通過展覽、編研出版、影視宣傳等方式，優(yōu)化館藏資源，推出具有影響力的檔案文化精品。例如，上海市城市建設(shè)檔案館推出《上海建筑百年》系列專題片，以館藏檔案資源和編研成果為基礎(chǔ)，尤其是向社會公開其所珍藏的歷史檔案圖，形成了具有文化性、科普性的影像資料，受到了社會的廣泛關(guān)注。城建檔案資源的開發(fā)利用要用開放的思維、開發(fā)的理念，采用VR等新技術(shù)，通過數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化的宣傳展示，擴大影響力，提高相關(guān)人員的檔案意識，進一步優(yōu)化館藏資源。

城建檔案是城市變遷的縮影，是城市建設(shè)發(fā)展的記憶。推動建設(shè)系統(tǒng)業(yè)務(wù)檔案規(guī)范化、系統(tǒng)化、數(shù)字化管理，既能促進城建檔案的提質(zhì)增效，推動檔案事業(yè)實現(xiàn)高質(zhì)量、現(xiàn)代化發(fā)展；又能留存城市記憶，傳承城建文化，為城市更新、城市生命線工程建設(shè)等提供依據(jù)，更好地服務(wù)智慧城市發(fā)展、數(shù)字政府建設(shè)。新時代，保存好、管理好、利用好這些建設(shè)系統(tǒng)業(yè)務(wù)檔案是一項任重而道遠的工作，需要相關(guān)主體制定最佳的工作方針和制度，構(gòu)建完善的管理體系，在實踐中不斷摸索前進。

（作者單位：蘇州市城鄉(xiāng)建設(shè)檔案館）