優(yōu)化國土空間發(fā)展格局視域下推進城市群一體化發(fā)展的空間邏輯

馬雪松 柏 然

國土空間作為國民進行生產(chǎn)、生活和生態(tài)文明建設(shè)的實體環(huán)境和地理場域，其發(fā)展格局是國家發(fā)展路徑和戰(zhàn)略目標(biāo)在空間維度上的集中體現(xiàn)。在主體功能區(qū)戰(zhàn)略的指引下，中國初步形成以農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)、城市化地區(qū)為核心的國土空間發(fā)展格局，其中城市化地區(qū)以相對有限的國土面積實現(xiàn)了大規(guī)模的人口與經(jīng)濟集聚，衍生出城市群這一大尺度的城市集群發(fā)展形態(tài)。黨的十八大以來，隨著主體功能區(qū)制度的健全完善，國土空間發(fā)展格局與資源環(huán)境承載力更加匹配，城市群作為國土空間中承載發(fā)展要素的主要優(yōu)勢地區(qū)，愈益成為中國推進新型城鎮(zhèn)化的空間主體、經(jīng)濟高水平發(fā)展的主要平臺、人民高質(zhì)量生活的關(guān)鍵載體。在此背景下，黨的二十大報告提出：“健全主體功能區(qū)制度，優(yōu)化國土空間發(fā)展格局”，“以城市群、都市圈為依托構(gòu)建大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展格局?！雹倭?xí)近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2022 年，第32 頁。中國經(jīng)濟社會發(fā)展進入新階段，高質(zhì)量發(fā)展的首要任務(wù)與構(gòu)建新發(fā)展格局的戰(zhàn)略任務(wù)，要求城市群和都市圈這兩種空間發(fā)展形態(tài)提供空間動能、支撐經(jīng)濟增長、參與國際競爭。城市群作為都市圈與周邊城市耦合形成的區(qū)域性空間結(jié)構(gòu)，不僅在國土空間發(fā)展格局中發(fā)揮優(yōu)化生產(chǎn)空間、改善生活空間、保護生態(tài)空間的引領(lǐng)作用，還通過平衡與協(xié)調(diào)大中小城市發(fā)展規(guī)模，構(gòu)建疏密有致、錯位發(fā)展的城鎮(zhèn)化空間格局。城市群在地理尺度上屬于跨省市聯(lián)合的空間單元，一體化是城市群的基本特征與發(fā)展動能，可以讓技術(shù)、資本、人口等要素在省市區(qū)域?qū)崿F(xiàn)合理流動與優(yōu)化配置，有利于“統(tǒng)籌推進基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)調(diào)布局、產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作、公共服務(wù)共享、生態(tài)共建環(huán)境共治”①《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，北京：人民出版社，2021年，第79頁。。在城市群發(fā)展壯大的關(guān)鍵時期，關(guān)注國土空間發(fā)展格局中城市群一體化發(fā)展趨勢，以“空間”為切入點剖析城市群帶動大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的作用機制，明確城市群一體化發(fā)展與優(yōu)化國土空間發(fā)展格局的內(nèi)在聯(lián)系，對于進一步推進新型城鎮(zhèn)化、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、國土空間開發(fā)保護格局優(yōu)化具有重要的理論和實踐意義。

從空間政治學(xué)的視角來看，隨著全球化與信息化的快速發(fā)展，各類要素的高速化、規(guī)?；⒍嘞蚧鲃?，對城市群、都市圈、都市區(qū)等空間形式的塑造作用日益凸顯。美國城市社會學(xué)者卡斯特（Manuel Castells）將空間理解為由各種“流”不斷運動所形成的社會網(wǎng)絡(luò)的載體或場域，認(rèn)為在物理臨近原則基礎(chǔ)上構(gòu)建的恒定性、靜態(tài)化的場所空間（spaces of places）內(nèi)，附加著由人流、物流等實體流和資金流、技術(shù)流、信息流等非實體流共同組成的關(guān)系化、動態(tài)性的流動空間（spaces of flows）。②[美]曼紐爾·卡斯特：《網(wǎng)絡(luò)社會的崛起》，夏鑄九、王志弘等譯，北京：社會科學(xué)文獻出版社，2001 年，第518—524 頁。中國的國土空間是兼具自然地理、經(jīng)濟社會、政治文化屬性的復(fù)合空間系統(tǒng)，傳統(tǒng)的國土空間規(guī)劃與管理理念主張通過劃分明確的管轄邊界形成不同地理尺度的場所空間。然而，在要素流動不斷打破行政藩籬和制度障礙的治理情境下，如何在完善既有格局的前提下促進跨尺度國土空間系統(tǒng)之間的遠(yuǎn)程耦合和協(xié)調(diào)發(fā)展，成為中國空間布局再優(yōu)化的重要內(nèi)容。③顏昌武、楊怡寧：《什么是空間治理》，《廣西師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2023 年第1 期。從發(fā)展實踐來看，城市群具有流動空間屬性，城市群一體化發(fā)展既是經(jīng)濟全球化空間選擇的結(jié)果，也是制度創(chuàng)新的產(chǎn)物。一方面，城市群等高流動性空間單元的布局設(shè)計體現(xiàn)了國家意志和整體規(guī)劃的戰(zhàn)略性，一體化發(fā)展不僅契合公共部門的行政規(guī)劃和政策引領(lǐng)，而且注重發(fā)揮市場力量的主體作用。另一方面，城市群是要素跨域流動、城市分工協(xié)作所形成的空間組合，在屬地化與層級化的空間治理體系中，構(gòu)建多行政區(qū)協(xié)調(diào)和多主體參與的跨域治理模式既是城市群一體化發(fā)展的重要任務(wù)，也是提升國土空間發(fā)展水平與治理能力的必要舉措。在優(yōu)化國土空間發(fā)展格局的視域下分析城市群一體化發(fā)展的機理，有利于從流動性、開放性、連接性的動態(tài)空間視角認(rèn)識中國城市群一體化發(fā)展的總體規(guī)律，為探討從城市群內(nèi)部均衡走向國土空間廣域均衡的實現(xiàn)路徑、揭示大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展格局與國土空間發(fā)展格局協(xié)同優(yōu)化的具體機制提供思考契機。

一、優(yōu)化國土空間發(fā)展格局與城市群一體化發(fā)展的空間聯(lián)系

城市群是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略支點和城市化的主體形態(tài)，承擔(dān)著實現(xiàn)經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的重任，但在一體化發(fā)展過程中面臨著相對偏高的人口集聚密度、城市擴張速度、環(huán)境污染強度和不確定性風(fēng)險。協(xié)調(diào)城市群一體化發(fā)展與優(yōu)化國土空間發(fā)展格局的關(guān)系，是學(xué)術(shù)界和實務(wù)部門普遍關(guān)注的重要問題。在國土空間發(fā)展格局中，要素是社會、經(jīng)濟、自然系統(tǒng)的組成元素，結(jié)構(gòu)是一定范圍內(nèi)各類要素的分布情況和組合關(guān)系，功能是有益于人類活動與自然資源環(huán)境的綜合效用。④朱從謀、王珂、張晶等：《國土空間治理內(nèi)涵及實現(xiàn)路徑——基于“要素—結(jié)構(gòu)—功能—價值”視角》，《中國土地科學(xué)》2022 年第2 期。城市群一體化發(fā)展是優(yōu)化國土空間發(fā)展格局下增強空間要素活性、結(jié)構(gòu)韌性和功能協(xié)調(diào)性的關(guān)鍵路徑。

首先，要素高效流動和有效集聚是優(yōu)化國土空間開發(fā)與保護格局、促進城市群形成與一體化發(fā)展的基本前提。國土空間本質(zhì)上是由自然要素與人文要素系統(tǒng)集成的復(fù)雜空間，優(yōu)化國土空間發(fā)展格局既在整體布局上保障自然要素的有序循環(huán)與生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定運作，牢牢守住國土空間安全底線，也在一定范圍內(nèi)引導(dǎo)各類生產(chǎn)要素的高效集聚與自由流動，利用有限的國土空間資源滿足經(jīng)濟社會發(fā)展與人民生產(chǎn)生活需要。①吳志強：《國土空間規(guī)劃原理》，上海：同濟大學(xué)出版社，2022 年，第14 頁。城市群正在成為國土空間中承載人口和經(jīng)濟發(fā)展要素的核心部分，其一體化發(fā)展不僅需要以發(fā)展導(dǎo)向規(guī)劃經(jīng)濟活動相關(guān)要素的合理流動，打造區(qū)域性優(yōu)質(zhì)資源要素配置高地，同時需要以保護導(dǎo)向?qū)徤骺紤]區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的整體性、綜合性修復(fù)與自然資源要素有序、有度開發(fā)，構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展的國土空間開發(fā)與保護新格局。一方面，與單體城市發(fā)展相比，城市群一體化發(fā)展依托主體功能區(qū)框架對特定空間范圍內(nèi)的要素進行有機組織與高效配置，充分提升區(qū)域要素活性和空間發(fā)展效率。資源要素的空間配置與國家和區(qū)域發(fā)展的效率性、公平性密切相關(guān)，優(yōu)化國土空間發(fā)展格局需要依據(jù)自然地理格局與經(jīng)濟社會發(fā)展布局，對國土空間要素進行統(tǒng)籌安排，以實現(xiàn)自然資源可持續(xù)利用與經(jīng)濟社會活動有序開展。2010 年出臺的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》確定了國土空間總體布局的基本分區(qū)，其中京津冀、長三角、珠三角等優(yōu)化提升的城市群主要分布于優(yōu)化開發(fā)區(qū)，呼包鄂榆、中原、長江中游、哈長等發(fā)展壯大、培育發(fā)展的城市群位于重點開發(fā)區(qū)。②謝地、王圣媛：《我國主體功能區(qū)建設(shè)的演進脈絡(luò)、內(nèi)在邏輯與實踐要求》，《學(xué)習(xí)與探索》2023 年第6 期。精細(xì)化的國土空間布局為城市群一體化發(fā)展提供了具體的功能定位、方向指引與空間支撐，各類優(yōu)質(zhì)要素資源加速向都市圈、城市群、經(jīng)濟帶地區(qū)集聚，國土空間中各區(qū)域板塊的高能級發(fā)展支點逐漸形成。另一方面，構(gòu)建國土空間長遠(yuǎn)發(fā)展格局，要求以底線思維綜合評估資源環(huán)境承載力和國土空間開發(fā)適宜性，這為城市群一體化發(fā)展提出了自然要素利用與保護的約束性要求。國土空間中各組成要素間具有強耦合關(guān)系，城市群中高強度的人地交互深刻改變了生態(tài)系統(tǒng)的要素分布和能量轉(zhuǎn)化，也影響了在自然條件下形成的生態(tài)平衡和穩(wěn)態(tài)結(jié)構(gòu)，城市群一體化發(fā)展具有共同開發(fā)、合理利用自然資源與系統(tǒng)保護、妥善修復(fù)生態(tài)環(huán)境的需求。在優(yōu)化國土空間發(fā)展格局進程中推進城市群一體化發(fā)展，需要地方政府秉持底線思維做好全域全要素的統(tǒng)籌管控，以生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田保護線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條剛性控制線為基準(zhǔn)，調(diào)整生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局，促進城市群整體空間的內(nèi)涵式、集約型、綠色化高質(zhì)量發(fā)展。③樊杰、周侃：《以“三區(qū)三線”深化落實主體功能區(qū)戰(zhàn)略的理論思考與路徑探索》，《中國土地科學(xué)》2021 年第9 期。

其次，在百年未有之大變局的時代背景下，保障國土空間格局的高水平安全與高質(zhì)量發(fā)展是優(yōu)化國土空間發(fā)展格局的兩大主要目標(biāo)，城市群一體化發(fā)展有利于維護風(fēng)險共擔(dān)、資源共享、協(xié)同運行的城市集群網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，通過平面拓展與節(jié)點聯(lián)通增強國土空間結(jié)構(gòu)韌性?？臻g結(jié)構(gòu)是城市群經(jīng)濟社會發(fā)展與資源環(huán)境保護的空間形態(tài)表達，城市群一體化發(fā)展高度依賴于節(jié)點城市間密集的區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，總體呈現(xiàn)由散點連接成線進而擴展成面的演進軌跡。④方創(chuàng)琳、王振波、馬海濤：《中國城市群形成發(fā)育規(guī)律的理論認(rèn)知與地理學(xué)貢獻》，《地理學(xué)報》2018 年第4 期。高密度的人口、產(chǎn)業(yè)與資本聚集催生出環(huán)環(huán)相扣、高效運作的城市群發(fā)展鏈條，其中任何一個節(jié)點出現(xiàn)偶然性安全問題都極易被放大并引發(fā)連鎖風(fēng)險。統(tǒng)籌安全與發(fā)展始終是中國各級國土空間規(guī)劃編制的戰(zhàn)略要點和城市群一體化發(fā)展的重要問題，通過合理規(guī)劃和科學(xué)布局增強國土空間的結(jié)構(gòu)韌性，這是承載人口和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟活動與應(yīng)對不確定性風(fēng)險的關(guān)鍵策略，同時也為城市群在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)布局、應(yīng)急治理等方面的一體化發(fā)展指明方向。⑤翟國方、夏陳紅：《我國韌性國土空間建設(shè)的戰(zhàn)略重點》，《城市規(guī)劃》2021 年第2 期。一方面，優(yōu)化國土空間發(fā)展格局強調(diào)增強空間結(jié)構(gòu)對資源要素的承載能力，城市群一體化發(fā)展進程中形成了以不同等級的交通網(wǎng)絡(luò)、生態(tài)網(wǎng)絡(luò)、產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)為基本架構(gòu)的韌性空間結(jié)構(gòu)，保障城市群空間穩(wěn)定運行。在產(chǎn)業(yè)、人口不斷集聚的趨勢下，城市群一體化發(fā)展以提升生態(tài)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等對各類要素的承載能力為主線，促進區(qū)域性重大基礎(chǔ)設(shè)施廊道、能源基地和產(chǎn)業(yè)體系布局與城鎮(zhèn)人口分布、城鎮(zhèn)密度相協(xié)調(diào)，緩解單個城市發(fā)展空間不足造成的土地、環(huán)境、資源壓力，提高城市群整體的資源調(diào)配效率和空間運行效能。⑥張尚武、潘鑫：《新時期我國跨區(qū)域重大基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)的戰(zhàn)略思考》，《城市規(guī)劃學(xué)刊》2021 年第2 期。另一方面，國土空間安全風(fēng)險容易跨域傳播和多域并發(fā)，以城市群為依托構(gòu)建府際數(shù)據(jù)信息共享網(wǎng)絡(luò)與聯(lián)防聯(lián)控應(yīng)急管理體系，可以在應(yīng)對風(fēng)險沖擊時保障空間治理有序運行。自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生等多重災(zāi)害風(fēng)險的侵?jǐn)_范圍突破了單個城市的空間邊界和行政轄區(qū)，提升國家空間治理體系應(yīng)對跨域風(fēng)險的能力與水平，需要多個城市主體和風(fēng)險治理部門協(xié)同構(gòu)建聯(lián)防聯(lián)控機制和聯(lián)合救援網(wǎng)絡(luò)。作為相鄰城市間設(shè)施聯(lián)通、制度對接、資源整合、信息共享的有機體，城市群為推動組建區(qū)域應(yīng)急管理與風(fēng)險治理共同體提供了堅實的空間架構(gòu)和良好的制度環(huán)境，一體化發(fā)展在加強應(yīng)急資源與信息高效流動的基礎(chǔ)上，健全不同國土空間層次中跨域應(yīng)急協(xié)同聯(lián)動機制。①吳曉林、譚曉琴：《新時代城市安全風(fēng)險治理體系建設(shè)——風(fēng)險研判與治理轉(zhuǎn)型》，《天津社會科學(xué)》2023 年第5 期。

最后，在加快構(gòu)建新發(fā)展格局的現(xiàn)實形勢下，優(yōu)化國土空間發(fā)展格局強調(diào)統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)各類空間復(fù)合功能，激發(fā)各個地區(qū)的發(fā)展?jié)撃懿⑿纬扇轿坏暮献髀?lián)動局面，這需要城市群在暢通區(qū)域內(nèi)部小循環(huán)、融入和服務(wù)國內(nèi)國際雙循環(huán)中發(fā)揮核心支撐作用。隨著經(jīng)濟全球化與區(qū)域一體化深入發(fā)展，城市群開始作為獨立空間主體參與全球競爭與國際合作。城市群一體化發(fā)展有利于協(xié)調(diào)國土空間功能和健全國民經(jīng)濟發(fā)展循環(huán)鏈條，有利于增強內(nèi)生發(fā)展動力和抵御外部沖擊能力，有利于構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局。一方面，城市群是特定空間范圍內(nèi)多個城市分工協(xié)作有機組合而成的一體化功能區(qū)域，可以作為國土空間格局中的區(qū)域性小循環(huán)平臺和暢通國內(nèi)大循環(huán)的重要樞紐。②孫久文、席強敏、易淑昶：《新型城鎮(zhèn)化與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2023 年，第11 頁。城市群一體化發(fā)展表現(xiàn)為由一個或多個中心城市帶動中小城市、城鎮(zhèn)與毗鄰地區(qū)協(xié)同共進，城市間在規(guī)模結(jié)構(gòu)和功能定位上相對合理，大城市人才、資金、技術(shù)等各類生產(chǎn)要素充足，承擔(dān)輻射帶動周邊地區(qū)的空間功能，中小城市和小城鎮(zhèn)可承接大城市所轉(zhuǎn)移和疏解的非核心產(chǎn)業(yè)服務(wù)。城市群一體化通過合理規(guī)劃大中小城市的等級體系、發(fā)展重點和功能布局，使大城市發(fā)展空間拓展、中小城市發(fā)展能級提升和城市群體綜合效益最大化，有益于優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局和構(gòu)建合理的城鎮(zhèn)體系。③劉秉鐮、高子茗：《城市群空間結(jié)構(gòu)視角下中國式城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵、機制與路徑》，《西安交通大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2023 年第4 期。另一方面，城市群不僅充當(dāng)國家和區(qū)域發(fā)展創(chuàng)新的主體，而且可以作為全面承載要素流動、銜接供需體系、暢通國內(nèi)外市場的平臺。城市群的形成與一體化發(fā)展，既是國家實施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的產(chǎn)物，還是對經(jīng)濟全球化背景下區(qū)域尺度崛起的回應(yīng)，其中蘊含新發(fā)展格局下本土化建群與全球化建群相結(jié)合的發(fā)展導(dǎo)向。規(guī)模較大、經(jīng)濟活力較強、開放程度較高的城市化地區(qū)，如京津冀城市群、長三角城市群、珠三角城市群，將順應(yīng)發(fā)展要求重點建設(shè)世界級城市群，承擔(dān)作為國家增長中心和國際增長中心的重要功能，在更高層次參與國際競爭與全球合作。

二、優(yōu)化國土空間發(fā)展格局視域下城市群一體化發(fā)展的機理闡釋

國土空間發(fā)展格局涉及宏觀空間發(fā)展秩序的維護，中觀行政權(quán)力地理范圍的劃分，以及微觀多元主體行動邊界的限定。從優(yōu)化國土空間發(fā)展格局的視角考察城市群一體化發(fā)展的內(nèi)在機理，可以從空間規(guī)劃與發(fā)展規(guī)劃協(xié)同引領(lǐng)、空間尺度與權(quán)力結(jié)構(gòu)動態(tài)適配、核心城市與重要主體輻射帶動三個角度，分析城市群一體化發(fā)展的前提條件、支撐要素與推進動力。

（一）宏觀機理：空間規(guī)劃與發(fā)展規(guī)劃協(xié)同引領(lǐng)

城市群一體化發(fā)展由中央政府及相關(guān)部門統(tǒng)籌規(guī)劃，以發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)、空間規(guī)劃為約束，從頂層設(shè)計層面科學(xué)謀劃城市群一體化發(fā)展的時間序列和空間布局。發(fā)展規(guī)劃與空間規(guī)劃的協(xié)同運作，能夠引領(lǐng)和指導(dǎo)城市群空間開發(fā)、利用和保護，為區(qū)域經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展與城市群一體化高質(zhì)量發(fā)展提供動力。

一方面，城市群一體化發(fā)展強調(diào)發(fā)展規(guī)劃與空間規(guī)劃橫向銜接，從更高層次、更大范圍形成規(guī)劃合力，引領(lǐng)城市群的空間優(yōu)化、社會建設(shè)、經(jīng)濟增長與生態(tài)保護。國家規(guī)劃體系可大致劃分為時間維度的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃與空間維度的國土空間規(guī)劃兩個大類（以下簡稱“發(fā)展規(guī)劃”和“空間規(guī)劃”），兩類規(guī)劃都涉及空間布局的適當(dāng)調(diào)整。④許景權(quán)：《國家規(guī)劃體系與國土空間規(guī)劃體系的關(guān)系研究》，《規(guī)劃師》2020 年第23 期。城市群規(guī)劃作為國家規(guī)劃體系中的重要組成部分，受上位發(fā)展規(guī)劃和空間規(guī)劃的協(xié)同引領(lǐng)，是以優(yōu)化國土空間布局、指導(dǎo)城市群健康發(fā)展為主要目的，兼具發(fā)展和空間意涵的區(qū)域性規(guī)劃。①郭銳、樊杰：《城市群規(guī)劃多規(guī)協(xié)同狀態(tài)分析與路徑研究》，《城市規(guī)劃學(xué)刊》2015 年第2 期。一體化發(fā)展導(dǎo)向的城市群規(guī)劃編制更加注重與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展、主體功能區(qū)建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護等規(guī)劃相互銜接，既根據(jù)發(fā)展規(guī)劃所提出的經(jīng)濟社會發(fā)展目標(biāo)與任務(wù)要求，合理設(shè)計城市群空間發(fā)展格局和公共設(shè)施布局，也將空間規(guī)劃所確定的資源環(huán)境承載力、空間開發(fā)適宜性與空間要素配置等內(nèi)容作為依據(jù)，科學(xué)設(shè)定城市群經(jīng)濟社會發(fā)展目標(biāo)。另一方面，城市群一體化發(fā)展先由中央政府統(tǒng)籌制定差異化的總體規(guī)劃與制度安排，再由地方政府及相關(guān)部門制定配套專項規(guī)劃并貫徹實施，通過自上而下的縱向傳導(dǎo)實現(xiàn)不同空間尺度規(guī)劃在城市群發(fā)展目標(biāo)與功能定位上的深度融合。黨的十八大以來，各級政府將城市群作為推進新型城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)予以積極部署、優(yōu)先發(fā)展。中央政府組織編制跨省級行政區(qū)的城市群規(guī)劃，各省、自治區(qū)政府及相關(guān)部門在國家全局性規(guī)劃的引導(dǎo)下組織編制轄區(qū)內(nèi)城市群規(guī)劃，與省區(qū)范圍內(nèi)的平級規(guī)劃和下位規(guī)劃耦合形成區(qū)域協(xié)調(diào)的政策框架體系。②肖金成、袁朱主編：《經(jīng)濟引擎——中國城市群》，重慶：重慶大學(xué)出版社，2022 年，第78 頁。截至2023 年，全國共編制完成19 個城市群規(guī)劃，國務(wù)院正式批復(fù)的城市群規(guī)劃共有11 個（見表1）。國家、省級城市群規(guī)劃在空間分布上覆蓋了東部、中部、西部與東北地區(qū)四大板塊，既服務(wù)于京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)等區(qū)域重大戰(zhàn)略和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，也是對國家和省級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃與新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的遵循與落實。③張銜春、唐承輝、許順才等：《中國城市群空間規(guī)劃的歷史演化與空間邏輯——基于新國家空間視角》，《城市規(guī)劃》2021 年第5 期。

表1 全國城市群規(guī)劃編制情況

（二）中觀機理：空間尺度與權(quán)力結(jié)構(gòu)動態(tài)適配

國家將空間與權(quán)力相交織，通過行政邊界框定行政權(quán)力的空間范圍，同時又以權(quán)力體系控制和推動空間生產(chǎn)。④陳曉彤、楊雪冬：《空間、城鎮(zhèn)化與治理變革》，《探索與爭鳴》2013 年第11 期。“尺度”是衡量空間規(guī)模、層級與關(guān)系的基本概念，尺度變遷包含地理層面的地域重構(gòu)以及空間中社會關(guān)系、權(quán)力結(jié)構(gòu)的重組。⑤王豐龍、劉云剛：《中國行政區(qū)劃調(diào)整的尺度政治》，《地理學(xué)報》2019 年第10 期。國家尺度與城市尺度的權(quán)力遷移，塑造了與城市群一體化發(fā)展空間格局演化動態(tài)適配的權(quán)力結(jié)構(gòu)。

一方面，國家意志推動與權(quán)力下移為城市群一體化發(fā)展的空間整合升級提供了價值引導(dǎo)和資源支持。城市群作為國土空間開發(fā)保護和區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的重要單元，其形成與一體化發(fā)展既是人口與經(jīng)濟集聚的產(chǎn)物，還是國家主導(dǎo)下提升發(fā)展能級與優(yōu)化經(jīng)濟布局的空間選擇。中央政府通過批準(zhǔn)城市群規(guī)劃或出臺推進城市群一體化指導(dǎo)意見的方式，為城市群一體化發(fā)展中地方政府的跨域治理合作與行政權(quán)力協(xié)調(diào)奠定制度基礎(chǔ)。①彭彥強：《中國地方政府合作研究——基于行政權(quán)力分析的視角》，北京：中央編譯出版社，2013 年，第166 頁。在面臨規(guī)模與體量遠(yuǎn)超常規(guī)的治理問題時，中央政府以領(lǐng)導(dǎo)參與、績效考核、政策支持等縱向干預(yù)手段推動國家權(quán)力尺度下移，有效協(xié)調(diào)城市群內(nèi)部的權(quán)力關(guān)系和協(xié)同行動，對一體化縱深推進和空間治理效能提升起到關(guān)鍵性作用。②周凌一：《地方政府協(xié)同治理的邏輯——縱向干預(yù)的視角》，上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2022 年，第137 頁。另一方面，城市群一體化發(fā)展中多尺度城市空間重新劃分并塑造了不同地域組織的權(quán)力排列方式與運作邏輯，地方政府之間積極建立行政協(xié)調(diào)與合作機制來處理城市群跨域公共事務(wù)，推動省市層級的權(quán)力尺度上移。國土空間中不同尺度的城市區(qū)域都被賦予了與之匹配的權(quán)力結(jié)構(gòu)，城市群的空間尺度重構(gòu)是獨立城市空間逐漸結(jié)合成單一實體的過程，單體城市以行政區(qū)劃為依據(jù)劃分管轄界限、分割權(quán)責(zé)的制度供給，難以滿足城市群突破政區(qū)邊界和常規(guī)治理層級的空間治理需求。鑒于處理城市群一體化發(fā)展中共同面臨的公共事務(wù)問題和實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，相關(guān)省市政府自主向上移交一定職權(quán)給城市群設(shè)立的跨省管理機構(gòu)或政府聯(lián)盟，確保區(qū)域公共事務(wù)治理和協(xié)同發(fā)展相關(guān)制度政策的有效制定和運作。③方雷、鐘世紅等：《跨區(qū)域治理的行政制度供給》，桂林：廣西師范大學(xué)出版社，2022 年，第119 頁。城市群一體化發(fā)展超越了傳統(tǒng)行政區(qū)合并策略，在不改變現(xiàn)有行政建制或隸屬關(guān)系的情況下，以柔性手段促使權(quán)力結(jié)構(gòu)與空間尺度動態(tài)適配，避免正式行政組織架構(gòu)變革帶來的巨大制度成本。④張銜春、胡國華、單卓然等：《中國城市區(qū)域治理的尺度重構(gòu)與尺度政治》，《地理科學(xué)》2021 年第1 期。

（三）微觀機理：核心城市與重要主體輻射帶動

核心城市和地方主政官員在城市群一體化發(fā)展中發(fā)揮了關(guān)鍵性輻射帶動作用，推動不同空間形成實質(zhì)性聯(lián)系。通過縱向權(quán)力體系的層層傳導(dǎo)和空間格局的逐級落實，發(fā)展規(guī)劃與國土空間規(guī)劃共同確定的城市群一體化目標(biāo)藍圖完成了由宏觀任務(wù)至微觀行動的轉(zhuǎn)換。

一方面，城市群一體化發(fā)展以多個核心城市的發(fā)展動能和擴散效應(yīng)為依托，培育和擴大核心城市的城鎮(zhèn)化范圍，實現(xiàn)核心城市輻射帶動與周邊地區(qū)聯(lián)動崛起的有機結(jié)合。在城市群范圍內(nèi)，國家中心城市、省會城市和具有特殊影響力的超大、特大城市是城市群的核心空間和主要帶動力量，這些核心城市在政策支持、地理區(qū)位、交通運輸、發(fā)展能級等方面相對更具優(yōu)勢，往往能夠吸引和集聚更多的人才、資金和技術(shù)資源進而形成強勁有力的增長極，可以通過基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)、現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系、統(tǒng)一市場建設(shè)輻射帶動城市群一體化發(fā)展。⑤馬雪松、柏然：《優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置視域下的“強省會”建設(shè)——功能預(yù)期、實踐形態(tài)與效能轉(zhuǎn)化》，《云南社會科學(xué)》2023 年第3 期。因此，由核心城市主導(dǎo)形成與緊鄰地區(qū)的小圈層協(xié)作，依照“核心城市—都市圈—城市群”的空間發(fā)展序列梯次推進，成為城市群一體化發(fā)展進程的普遍經(jīng)驗。⑥尹稚、盧慶強：《中國新型城鎮(zhèn)化進入?yún)^(qū)域協(xié)同發(fā)展階段》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2022 年第22 期。如2019 年頒布實施的《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，提出“構(gòu)建極點帶動、軸帶支撐網(wǎng)絡(luò)化空間格局”，要求發(fā)揮香港—深圳、廣州—佛山、澳門—珠海強強聯(lián)合的引領(lǐng)帶動作用。⑦《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，《人民日報》2019 年2 月19 日。另一方面，地方主政官員在城市群一體化發(fā)展進程中扮演重要角色，地方官員定期會晤制度與異地任職制度逐步成為城市群內(nèi)建立空間關(guān)聯(lián)網(wǎng)絡(luò)、優(yōu)化資源配置、協(xié)同規(guī)劃區(qū)域發(fā)展的主要機制。在城市群一體化發(fā)展進程中，各級政府是統(tǒng)籌、落實城市群規(guī)劃的責(zé)任主體，地方主政官員更是在推進城市群建設(shè)和深化府際協(xié)作中發(fā)揮帶動作用。國家級城市群規(guī)劃陸續(xù)頒布實施后，地方主政官員積極響應(yīng)發(fā)展規(guī)劃并重點構(gòu)建城市群一體化發(fā)展的合作機制，形成了“行政首長聯(lián)席會議”“主要領(lǐng)導(dǎo)定期會晤機制”“市長聯(lián)席會議”等協(xié)調(diào)合作制度。①方雷、鐘世紅等：《跨區(qū)域治理的行政制度供給》，第131 頁。隨著城市群一體化發(fā)展和跨域合作的需求不斷加大，城市群內(nèi)不同地區(qū)的主政官員的跨域交流也在一定程度上消減城市間的制度距離，官員異地調(diào)任的職業(yè)軌跡促使空間上分散的區(qū)域建立起密切關(guān)聯(lián)，引導(dǎo)各地在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)分工、空間治理等方面達成更為持續(xù)的合作。②張瑾、賀思琪、李金鎧：《網(wǎng)絡(luò)視角下城市官員流動的空間減排效應(yīng)及機制分析》，《管理學(xué)刊》2023 年第3 期。

三、新時期健全城市群一體化發(fā)展機制的路徑選擇

健全城市群一體化發(fā)展機制，需要綜合考慮國土空間資源環(huán)境約束、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)以及各城市群發(fā)展的基本階段和獨特優(yōu)勢，從完善空間規(guī)劃、優(yōu)化空間治理、實現(xiàn)空間正義三個層面著力提升未來中國城市群的規(guī)劃、建設(shè)、治理水平。

首先，城市群一體化發(fā)展要兼顧理想運行狀態(tài)與動態(tài)演進過程，城市群規(guī)劃應(yīng)圍繞解決當(dāng)?shù)噩F(xiàn)階段和未來一段時期的重大發(fā)展問題，確定規(guī)劃內(nèi)容和部署實施路徑，促進城市群一體化發(fā)展過程與規(guī)劃目標(biāo)的動態(tài)適配。面對持續(xù)的發(fā)展過程與快速的形勢變化，城市群規(guī)劃的編制與實施需要發(fā)揮循序漸進的戰(zhàn)略引領(lǐng)和動態(tài)調(diào)適的策略功能，在充分認(rèn)識城市群的演化規(guī)律和發(fā)展階段特征的前提下，做好系統(tǒng)性、前瞻性與戰(zhàn)略性的規(guī)劃應(yīng)對與空間協(xié)調(diào)。一方面，為了更好引導(dǎo)城市群實現(xiàn)一體化的經(jīng)濟社會發(fā)展與空間生產(chǎn)目標(biāo)，應(yīng)完善城市群規(guī)劃的前期研究、規(guī)劃編制、論證審批、評估修訂等程序，并鼓勵民眾共同參與規(guī)劃編制和實施的全過程，提升城市群規(guī)劃制定與執(zhí)行的科學(xué)化、系統(tǒng)化、民主化水平。規(guī)劃實施過程中應(yīng)動態(tài)監(jiān)控執(zhí)行情況，以便發(fā)現(xiàn)問題并及時糾偏，保障城市群一體化發(fā)展永遠(yuǎn)把人民對美好生活的向往作為目標(biāo)設(shè)定和規(guī)劃行使的方向。另一方面，立足新發(fā)展階段，城市群可作為國家規(guī)劃體系中的一個相對獨立的空間層級，將城市群規(guī)劃從服務(wù)于地方經(jīng)濟社會發(fā)展的空間治理策略，升級為推動區(qū)域一體化和國家空間治理現(xiàn)代化的政策工具。③郭銳、孫勇、樊杰：《“十四五”時期中國城市群分類治理的政策》，《中國科學(xué)院院刊》2020 年第7 期。發(fā)展規(guī)劃與空間規(guī)劃在縱向上分為國家、省、市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)五個層級，應(yīng)考慮到城市群對國土空間格局優(yōu)化和經(jīng)濟社會發(fā)展的特殊功能，嘗試將城市群這一跨行政區(qū)的空間單元單獨設(shè)定為一個層級，在整體判斷城市群發(fā)展階段、地理區(qū)位、歷史基礎(chǔ)、資源環(huán)境等特征的前提下，因地制宜、因時制宜規(guī)劃城市群的發(fā)展方向和戰(zhàn)略定位。

其次，實現(xiàn)城市群高質(zhì)量發(fā)展需要以高效能的空間治理為基礎(chǔ)，面向治理現(xiàn)代化推進不同層次、不同領(lǐng)域的空間治理精細(xì)化、智能化、高效化。中國不同城市群發(fā)展的基礎(chǔ)條件和內(nèi)外部環(huán)境差異較大，受所處成長階段、經(jīng)濟社會聯(lián)系強弱的差異以及多種體制性、政策性因素的影響，城市群一體化發(fā)展不存在靜態(tài)化、普適性的空間治理模型。因此，城市群空間治理體系的優(yōu)化升級應(yīng)該在一般性規(guī)則指導(dǎo)下，鼓勵各城市群根據(jù)實際情況分層次、分場景積極探索符合現(xiàn)實需要的城市群治理模式。一方面，城市群系統(tǒng)性空間治理體系的建立，可以按照空間尺度的不同、經(jīng)濟聯(lián)系緊密的程度以及治理議題的區(qū)分來匹配差異化的治理邏輯，在整體上構(gòu)建覆蓋全域空間單元的治理體系。城市群空間治理體系從空間尺度上可以分解為不同層次，在城市群尺度可嘗試建立統(tǒng)一的區(qū)域協(xié)調(diào)委員會，在都市圈尺度可嘗試推行城市聯(lián)盟、專家委員會、行業(yè)協(xié)會等跨越空間邊界、部門邊界、公私邊界的治理組織，在不同行政層級之間、政府與企業(yè)之間、政府與社會之間實現(xiàn)行動共軛，形成多圈層、點軸式城市群一體化空間治理結(jié)構(gòu)。另一方面，依托數(shù)字技術(shù)賦能，城市群中污染防治、環(huán)境保護、公共服務(wù)供給等專項領(lǐng)域公共事務(wù)的治理可升級為“以數(shù)據(jù)為依據(jù)、以算法為核心、以算力為支撐”的數(shù)字化空間治理模式。④陳鵬：《國家治理的智能化轉(zhuǎn)向及其實施進路》，《探索》2021 年第3 期。聚焦環(huán)保、醫(yī)療、科技、應(yīng)急管理等跨域合作要求較高和技術(shù)驅(qū)動效應(yīng)較強的領(lǐng)域，未來城市群一體化發(fā)展應(yīng)加快推進數(shù)字技術(shù)的開發(fā)利用和數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的深度布局，以此為依托提高城市群空間治理的科學(xué)化、智能化與精細(xì)化水平。⑤吳俊杰、鄭凌方、杜文宇等：《從風(fēng)險預(yù)測到風(fēng)險溯源——大數(shù)據(jù)賦能城市安全管理的行動設(shè)計研究》，《管理世界》2020 年第8 期。

最后，城市群一體化發(fā)展應(yīng)保障民眾在空間生產(chǎn)和資源配置層面享有的社會公平與公正，在國土空間開發(fā)與保護過程中實現(xiàn)利用、交換以及消費空間資源的空間正義。城市群是中國實現(xiàn)全體人民共同富裕和現(xiàn)代化目標(biāo)的先導(dǎo)地區(qū)，一體化發(fā)展的空間正義不僅側(cè)重不同區(qū)域板塊和空間尺度的均衡發(fā)展，也指向城市群內(nèi)在核心城市與其他城市間、城鄉(xiāng)間合理且公正地分配社會資源，共享城市群高質(zhì)量發(fā)展成果。一方面，中國東部地區(qū)城市群的整體競爭力、經(jīng)濟發(fā)展水平和空間治理效能優(yōu)于中、西部地區(qū)城市群，解決地區(qū)發(fā)展不平衡問題需要在城市群一體化發(fā)展進程中堅持統(tǒng)籌謀劃與分類施策相結(jié)合，根據(jù)各城市群的資源稟賦條件和經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)，進一步確立發(fā)展重點、縮小發(fā)展差距。國內(nèi)現(xiàn)有城市群可從發(fā)展階段上分為成熟期、成長期與培育期，與趨近發(fā)展成熟的城市群相比，處于培育形成期或規(guī)劃建設(shè)階段的城市群廣泛存在核心城市引領(lǐng)帶動作用有限、大中小城市發(fā)展斷層、區(qū)域間要素流動不暢等問題。在此情況下，應(yīng)推進發(fā)展期、培育期城市群與京津冀、長三角、珠三角等成熟型城市群交流合作，在客觀認(rèn)識發(fā)展差距的前提下通過借鑒學(xué)習(xí)成熟經(jīng)驗與合理做法，逐步破解城市群一體化發(fā)展機制中的突出問題，加快補齊相對欠發(fā)達地區(qū)的發(fā)展短板。另一方面，城市群一體化發(fā)展維護空間正義的具體機制，也體現(xiàn)在同一城市群內(nèi)空間資源的公平分配方面。近年來，中國城市群吸引流動人口和吸納整合周邊地區(qū)的能力在逐步增強，但是也存在內(nèi)部大中小城市發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)發(fā)展差距較為明顯以及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進度緩慢等矛盾和問題，對城市群一體化發(fā)展進程中實現(xiàn)共同富裕和空間正義造成阻礙。新時期城市群一體化發(fā)展的空間正義訴求更加突出追求效率與公平的有機統(tǒng)一，未來應(yīng)著力在土地規(guī)劃管理、生產(chǎn)要素流通、公共服務(wù)跨域共享、戶籍制度改革等方面構(gòu)建一體化發(fā)展體制和利益協(xié)調(diào)共享機制，促進人口市民化與土地城鎮(zhèn)化同步推進，保障大中小城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)享有參與發(fā)展過程、分享發(fā)展成果的平等機會。