深入推進京津冀協(xié)同發(fā)展的方向與路徑

肖金成 李博雅

京津冀協(xié)同發(fā)展是在我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進入新階段，全國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)深化調(diào)整的大背景下提出的，是防治北京“大城市病”、探索區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新路徑和加快培育全國高質(zhì)量發(fā)展動力引擎的重大戰(zhàn)略選擇。展望未來，順應(yīng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和轉(zhuǎn)型升級的趨勢，促進空間布局優(yōu)化、加強區(qū)域合作、培育新的經(jīng)濟增長極和動力源、推動產(chǎn)業(yè)園區(qū)共建，是京津冀協(xié)同發(fā)展進一步推進的方向。

優(yōu)化空間布局，在“三軸四區(qū)”上發(fā)力

空間布局優(yōu)化是新時期京津冀協(xié)同發(fā)展的重要議題。《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》明確，京津冀空間布局可濃縮為幾個字，就是“一核雙城三軸四區(qū)多節(jié)點”，“一核雙城”指的是北京與天津，“三軸”指的是京津發(fā)展軸、京唐秦發(fā)展軸、京保石發(fā)展軸，“四區(qū)”指的是中部核心功能區(qū)、東部濱海發(fā)展區(qū)、南部功能拓展區(qū)和西北部生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)四個功能區(qū)，“多節(jié)點”指的是河北包括石家莊在內(nèi)的11個地級市的中心城區(qū)。北京在疏解非首都功能的同時，致力于發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，形成創(chuàng)新引領(lǐng)、技術(shù)密集、價值高端的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，進一步加強對河北的輻射帶動作用，加強與周邊地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施連接和公共服務(wù)共享，推進中心城區(qū)的非首都功能疏解，推進輻射周邊的首都經(jīng)濟圈規(guī)劃。天津通過強化區(qū)域服務(wù)與輻射帶動作用，強化與毗鄰的河北唐山、滄州、廊坊、秦皇島等城市的專業(yè)化分工，從而提高其區(qū)域發(fā)展的引擎地位?！叭S四區(qū)”作為規(guī)劃和協(xié)同發(fā)展的重點，通過一體聯(lián)動，帶動雙翼齊飛。

“京津發(fā)展軸”是京津冀的主軸，需要著力打造。京津發(fā)展軸以北京為起點，經(jīng)廊坊、武清、天津到天津濱海新區(qū)的塘沽，長度150公里，除天津外還有三個節(jié)點：廊坊、武清、塘沽。人口、產(chǎn)業(yè)、城市、要素高度集聚，交通基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)達，經(jīng)濟聯(lián)系緊密。規(guī)劃綱要提出，推動北京、廊坊和天津交通沿線主要城鎮(zhèn)加快發(fā)展，輻射張家口、承德，打造京津冀地區(qū)科技研發(fā)轉(zhuǎn)化、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、高端制造業(yè)發(fā)展軸。京津發(fā)展軸作為京津冀協(xié)同發(fā)展的主軸，可以帶動軸上更多城市、城鎮(zhèn)經(jīng)濟共同繁榮。近年來，廊坊市不斷強化科技創(chuàng)新轉(zhuǎn)化能力，加快發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，并與北京共建產(chǎn)業(yè)合作平臺，但是相對而言，公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展不充分，在吸引高端要素和人才方面仍有不足。根據(jù)廊坊市“十四五”規(guī)劃，廊坊城市定位為“與京津一體化發(fā)展示范區(qū)、高端高新產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)、科技成果轉(zhuǎn)化引領(lǐng)區(qū)、國際空港門戶功能區(qū)和連接京津雄生態(tài)宜居城市”，在規(guī)劃、政策、交通、生態(tài)等方面與京津?qū)崿F(xiàn)一體化發(fā)展。天津市武清區(qū)西與廊坊市安次區(qū)接壤，空間布局較為分散，城市人口不到50萬。作為京津之間的兩個重要節(jié)點，廊坊和武清需要加強合作，統(tǒng)一規(guī)劃，共同發(fā)展。塘沽是天津濱海新區(qū)的中心區(qū)，位于天津東部沿海地區(qū)，海河流域下游，渤海灣頂端，東瀕渤海，西鄰東麗、津南區(qū)，地跨海河兩岸。東部的天津港是中國北方最大的綜合性貿(mào)易港口。應(yīng)進一步發(fā)揮大港口、自貿(mào)區(qū)和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)雄厚的優(yōu)勢，促進港產(chǎn)城一體化。

發(fā)揮京石邯發(fā)展軸的潛力，帶動京津冀南翼起飛。京石邯發(fā)展軸在規(guī)劃綱要中謂之京保石發(fā)展軸，位于京廣經(jīng)濟帶北段、太行山前，依次有北京城區(qū)、涿州、高碑店、保定、定州、新樂、石家莊、邢臺、沙河、邯鄲等城市。這條發(fā)展軸，人口比較密集，工業(yè)基礎(chǔ)雄厚，極富發(fā)展?jié)摿ΑＮ磥?，?yīng)在這條發(fā)展軸上繼續(xù)聚集產(chǎn)業(yè)，重點推動保定、石家莊、邢臺、邯鄲加快發(fā)展，支持涿州、高碑店、定州、新樂、沙河的發(fā)展，由五個節(jié)點變成十個節(jié)點。重視產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，集聚產(chǎn)業(yè)，吸納西部太行山區(qū)和東部平原地區(qū)的人口，打造京津冀重要的先進制造業(yè)發(fā)展帶和城市密集帶。京石邯發(fā)展軸的隆起，將帶動京津冀南翼尤其是冀中南地區(qū)的發(fā)展。

把京唐秦發(fā)展軸打造為東西向經(jīng)濟隆起帶，帶動京津冀北翼起飛。京唐秦發(fā)展軸自西向東依次串聯(lián)北京、唐山、秦皇島三個城市，如果把北京、唐山之間的香河、寶坻兩區(qū)縣和唐山、秦皇島之間的灤州市發(fā)展起來，可以由三個節(jié)點變成六個節(jié)點。寶坻、香河二者相距不到30公里，應(yīng)統(tǒng)一規(guī)劃，相向錯位發(fā)展。香河縣產(chǎn)業(yè)園區(qū)功能配套完善，是華北地區(qū)最具影響力的家居產(chǎn)品集散地、中國北方最大的鈑金制品和印刷包裝生產(chǎn)基地。寶坻區(qū)是天津市的市轄區(qū)之一，位于天津市中北部、燕山山脈南麓，地處京、津、唐三角地帶，裝備制造、新能源新材料、節(jié)能環(huán)保等產(chǎn)業(yè)已有一定基礎(chǔ)。京唐城際鐵路已建成通車。灤州市地處唐山和秦皇島之間，有京哈、京秦等五條鐵路，京哈高速、遷曹高速公路穿城而過，有希望發(fā)展成為京唐秦發(fā)展軸上的節(jié)點城市。

按照“四區(qū)”的功能定位確定發(fā)展方向，發(fā)揮濱海發(fā)展區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢和生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的生態(tài)功能。規(guī)劃綱要結(jié)合京津冀的自然地理環(huán)境、產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點和疏解北京非首都功能的需要，從區(qū)域長遠發(fā)展和合理布局考慮，將京津冀劃分為4個功能區(qū)，即中部核心功能區(qū)、東部濱海發(fā)展區(qū)、南部功能拓展區(qū)和西北部生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)。中部核心功能區(qū)包括北京市平原地區(qū)、天津市平原地區(qū)、河北省廊坊市及保定市平原地區(qū)，面積約2.7萬平方公里，占京津冀總面積的12.5%。中部核心功能區(qū)要素資源集聚、產(chǎn)業(yè)層次高、創(chuàng)新能力強，是引領(lǐng)京津冀協(xié)同發(fā)展的核心區(qū)域，重點承接北京非首都功能的疏解，推動京津保地區(qū)率先聯(lián)動發(fā)展，增強輻射帶動能力。東部濱海發(fā)展區(qū)包括天津市與河北省秦皇島市、唐山市和滄州市等沿海地區(qū)。東部濱海發(fā)展區(qū)對外開放優(yōu)勢明顯、發(fā)展勢頭強勁、發(fā)展空間廣闊，是帶動京津冀協(xié)同發(fā)展的重點區(qū)域，應(yīng)重點發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、先進制造業(yè)以及生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，形成產(chǎn)業(yè)發(fā)達和城市競爭力超強的區(qū)域。南部功能拓展區(qū)包括河北省石家莊市、邯鄲市、邢臺市平原地區(qū)以及衡水市。南部功能拓展區(qū)發(fā)展基礎(chǔ)良好，自然資源豐富、增長潛力較大，是推動京津冀協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略腹地和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重要示范區(qū)，重點承擔(dān)農(nóng)副產(chǎn)品供給、科技成果產(chǎn)業(yè)化和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展功能。西北部生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)包括北京市北部山區(qū)、天津市北部山區(qū)、河北省張（家口）承（德）地區(qū)及其他山區(qū)，土地面積約10.1萬平方公里，占京津冀總面積的46%。西北部生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)系統(tǒng)較為完整、環(huán)境質(zhì)量相對較好、水資源比較豐富，是支撐京津冀協(xié)同發(fā)展的生態(tài)保障區(qū)域，應(yīng)重點發(fā)揮生態(tài)保障、水源涵養(yǎng)、旅游休閑、綠色產(chǎn)品供給等功能，通過建立生態(tài)補償機制，促進產(chǎn)業(yè)人口向外轉(zhuǎn)移，完善公共服務(wù)，提高居民生活水平。

培育新的經(jīng)濟增長極，加快形成新的動力源

京津冀協(xié)同發(fā)展的重要著力點是培育新的經(jīng)濟增長極，因為京津冀未來的增長動力來自新的經(jīng)濟增長極，但增長極是培育起來的，不是自然成長起來的。未來需要明確重點，加大投入，集中集聚集約發(fā)展，以此輻射帶動周邊地區(qū)的發(fā)展。

加快建設(shè)雄安新區(qū)。雄安新區(qū)是北京非首都功能的集中疏解地，既是北京的兩翼之一，也是河北的兩翼之一，可見其承擔(dān)著十分重要的歷史使命。作為河北的兩翼之一，要帶動河北起飛，因此，要把雄安新區(qū)培育成為新的經(jīng)濟增長極、新發(fā)展理念的引領(lǐng)踐行區(qū)。要增強其對產(chǎn)業(yè)和人口的吸引力。第一，要承接北京市疏解出來的非首都功能，如金融機構(gòu)、教育機構(gòu)、醫(yī)療機構(gòu)、中央部委的附屬機構(gòu)；第二，引進高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和人才；第三就是吸引全國、全世界的經(jīng)濟要素。雄安新區(qū)啟動區(qū)設(shè)有科學(xué)園、大學(xué)城、創(chuàng)新坊、互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)園、總部基地、金融島等，同時配套良好的教育和醫(yī)療資源。雄安新區(qū)建設(shè)堅持規(guī)劃先行，現(xiàn)已進入承接北京非首都功能疏解與大規(guī)模建設(shè)同步推進的重要時期。根據(jù)國家和河北省布局，支持雄安新區(qū)在貿(mào)易投資自由化、便利化和高端高新產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面先行先試，加快建設(shè)國家數(shù)字經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展試驗區(qū)和金融創(chuàng)新先行區(qū)。雄安新區(qū)國家數(shù)字經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展試驗區(qū)、數(shù)字交易中心正在加快建設(shè)。同時，全面深化服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展試點，努力打造面向全球的服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新引領(lǐng)集聚示范區(qū)。

提振天津濱海新區(qū)發(fā)展動能。天津濱海新區(qū)作為全國綜合配套改革試驗區(qū)、國家自主創(chuàng)新示范區(qū)和北方首個自由貿(mào)易試驗區(qū)，是天津市重要的經(jīng)濟增長引擎。十年來，天津濱海新區(qū)的建成區(qū)面積與人口都得到長足增長。建成區(qū)面積從2009年的283.75平方公里增加到了2020年的383.39平方公里，產(chǎn)業(yè)體系日益完善。新區(qū)積極發(fā)展新一代人工智能產(chǎn)業(yè)，航空航天裝備產(chǎn)業(yè)鏈逐步完善，新能源產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展，生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)鏈條基本完備；形成汽車全產(chǎn)業(yè)鏈，發(fā)動機、變速器等配套生產(chǎn)能力大幅提升。建成8個國家新型工業(yè)化產(chǎn)業(yè)示范基地，形成汽車及機械裝備制造、石油化工兩個兩千億級產(chǎn)業(yè)集群，新一代信息技術(shù)、新能源新材料兩個千億級產(chǎn)業(yè)集群；國家高新技術(shù)企業(yè)、科技型中小企業(yè)分別達到3900家和3740家。

加快發(fā)展北京城市副中心。城市副中心是北京的兩翼之一，應(yīng)通過建設(shè)完善城市功能，提高對產(chǎn)業(yè)和人口的吸納能力。聚焦新一代信息技術(shù)、智能制造等領(lǐng)域，引導(dǎo)創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈在城市副中心及周邊地區(qū)布局，大力發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟，提升金融商務(wù)服務(wù)功能，加快文化體育旅游發(fā)展，構(gòu)建便捷高效的現(xiàn)代交通體系，有序承接中心城區(qū)非首都功能疏解，與三河、大廠、香河一體化高質(zhì)量發(fā)展，打造京津冀協(xié)同發(fā)展的高質(zhì)量樣板和國家綠色發(fā)展示范區(qū)。

加快曹妃甸新區(qū)、北戴河新區(qū)、渤海新區(qū)、冀南新區(qū)的發(fā)展。北戴河新區(qū)應(yīng)重點發(fā)展高端旅游、科技研發(fā)、商務(wù)會展、文化創(chuàng)意等產(chǎn)業(yè)，建設(shè)中國北方和環(huán)渤海地區(qū)現(xiàn)代化旅游宜居城市、國家級綠色環(huán)保示范區(qū)。曹妃甸新區(qū)應(yīng)依托深水大港，發(fā)揮土地資源優(yōu)勢，全力打造新型工業(yè)化基地、商業(yè)性能源儲備基地和國家級循環(huán)經(jīng)濟示范區(qū)，培育精品鋼材、裝備制造、石油化工和港口物流等臨港優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和電力、出口加工等關(guān)聯(lián)配套產(chǎn)業(yè)，打造冀東沿海中心城市、環(huán)渤海地區(qū)重要國際港口城市。渤海新區(qū)憑借區(qū)位與交通優(yōu)勢，重點打造汽車及零部件、石化及新材料、生物醫(yī)藥、現(xiàn)代物流、通用航空、冶金和裝備制造等產(chǎn)業(yè)，建成中國北方原材料集散中心和京津冀重要的港口城市。冀南新區(qū)重點發(fā)展裝備制造、煤化工、新材料、現(xiàn)代物流等新興產(chǎn)業(yè)，打造全國重要的先進裝備制造業(yè)基地、區(qū)域現(xiàn)代物流樞紐、京津冀的重要支撐點，培育發(fā)展成為冀中南地區(qū)的經(jīng)濟增長極。

發(fā)揮戰(zhàn)略性功能區(qū)的引領(lǐng)作用。圍繞國家戰(zhàn)略需求和民生改善的領(lǐng)域，推動發(fā)展戰(zhàn)略性功能區(qū)，提升科技創(chuàng)新水平自主研發(fā)能力，通過人才、資金、知識等要素的空間溢出與成果轉(zhuǎn)化，形成分工明確、交流合作、結(jié)構(gòu)合理的區(qū)域發(fā)展格局。

將中關(guān)村科技園區(qū)建成國際科技創(chuàng)新中心。大力發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟、智能經(jīng)濟、生物經(jīng)濟、研發(fā)經(jīng)濟等新業(yè)態(tài)，完善一區(qū)多園發(fā)展機制，將其從北京擴散至津冀，加大與津冀地區(qū)的科技交流合作，通過政產(chǎn)學(xué)研結(jié)合，提升科技成果轉(zhuǎn)化水平，引領(lǐng)京津冀高質(zhì)量發(fā)展。

將北京經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)和天津經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)建成具有全球影響力的創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)集群和科技服務(wù)中心。著眼國家戰(zhàn)略需求，圍繞攻克核心技術(shù)、轉(zhuǎn)化科技成果、優(yōu)化創(chuàng)新生態(tài)，集聚創(chuàng)新要素，完善創(chuàng)新鏈條，推動高精尖產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展和新興產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，著力在新一代信息技術(shù)、高端汽車和新能源智能汽車、生物技術(shù)和大健康、機器人和智能制造產(chǎn)業(yè)等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，加快建設(shè)國際科技創(chuàng)新中心，推動產(chǎn)學(xué)研一體化高效協(xié)同，加速京津冀科技創(chuàng)新合作，建立京津冀技術(shù)交易市場，與天津、河北等地的開發(fā)區(qū)開展合作，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟和科技一體化發(fā)展。

加強區(qū)域合作，推動園區(qū)共建

京津冀協(xié)同發(fā)展經(jīng)過多年的努力形成了良好的合作基礎(chǔ)，但城鎮(zhèn)體系不合理、核心城市輻射不夠、產(chǎn)業(yè)鏈延伸仍存在障礙等問題仍然存在。未來應(yīng)提升京津雙城輻射帶動作用，建立不同層次的合作機制，縮小河北各市與京津的發(fā)展差距，規(guī)劃建設(shè)現(xiàn)代化首都都市圈，進一步提高京津冀一體化水平。

規(guī)劃建設(shè)現(xiàn)代化都市圈。都市圈一般跨行政區(qū)，所以都市圈也是區(qū)域合作區(qū)。加快建設(shè)現(xiàn)代化首都都市圈，在強化首都核心功能和提升城市綜合服務(wù)功能的同時輻射帶動區(qū)域發(fā)展，形成帶動國家經(jīng)濟發(fā)展和參與國際競爭的重要戰(zhàn)略區(qū)域。

從“通州+北三縣”到“廊大武”，推進京津冀核心區(qū)深度合作。2020年3月，國家發(fā)改委發(fā)布《北京市通州區(qū)與河北省三河、大廠、香河三縣市協(xié)同發(fā)展規(guī)劃》，對通州區(qū)與廊坊北三縣從空間格局、文化保護、生態(tài)環(huán)境、綜合交通、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、防災(zāi)減災(zāi)等領(lǐng)域提出協(xié)同發(fā)展的要求，為深入推進通州區(qū)與北三縣一體化發(fā)展指明了方向。廊坊市、大興區(qū)、武清區(qū)三地雖分屬三省市，但地緣相接，加強合作的必要性顯而易見。其中，廊坊面積最大，人口最多，位置居中，加強合作最為必要且必需?！袄却笪洹焙献饕部蓪Α巴ㄖ?北三縣合作”提供重要支撐，下一個階段勢必將合作區(qū)擴大到通州和寶坻。

三地共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)，推進京津冀實質(zhì)性合作。共建園區(qū)是產(chǎn)業(yè)跨區(qū)域轉(zhuǎn)移過程中常見的合作平臺，也是當(dāng)前我國各級政府正在積極推進的一種區(qū)域合作模式。共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)的各參與主體能夠充分發(fā)揮人才、資金、土地、科技創(chuàng)新等方面的優(yōu)勢，促進區(qū)域產(chǎn)業(yè)合作，通過園區(qū)集聚效應(yīng)和示范效應(yīng)，降低企業(yè)生產(chǎn)成本，實現(xiàn)互利共贏。創(chuàng)新園區(qū)合作共建機制，加快產(chǎn)業(yè)平臺打造。一是發(fā)揮中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)的引領(lǐng)作用，加快高端要素和創(chuàng)新資源向高能級平臺集聚，共同打造產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的科技創(chuàng)新園區(qū)；二是圍繞疏解和承接功能，推動北京、天津經(jīng)開區(qū)和高新區(qū)與河北省各地市的開發(fā)區(qū)共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)，全方位拓展合作廣度和深度；三是建立利益共享長效機制，減少制度性摩擦，合作主體本著互利共贏的原則，確定合作方式，完善配套設(shè)施建設(shè)，參與主體共享園區(qū)共建的發(fā)展成果。

（作者簡介：肖金成，中國國土經(jīng)濟學(xué)會理事長、中國宏觀經(jīng)濟研究院研究員；李博雅，北京物資學(xué)院經(jīng)濟學(xué)院副教授）

責(zé)任編輯 / 蔡慶悅