雄安新區(qū)發(fā)展中的投融資機(jī)制創(chuàng)新

收稿日期：2023-10-25

作者簡介：賈康，男，出生于武漢，華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院創(chuàng)始院長，中國財政科學(xué)研究院研究員、博士生導(dǎo)師，研究方向為宏觀經(jīng)濟(jì)、財政理論與政策。

新模式 新動能 新機(jī)制：打造雄安新時代投融資創(chuàng)新高地

編者按：設(shè)立河北雄安新區(qū)，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央深入推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展做出的一項重大歷史性戰(zhàn)略決策，是千年大計、國家大事。2023年10月21日，“2023雄安投融資發(fā)展論壇”召開，主題是“新模式新動能新機(jī)制：打造新時代投融資創(chuàng)新高地”。相關(guān)專家探討了在新形勢下，如何貫徹落實創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，運(yùn)用新模式、提供新動力、形成新機(jī)制，打造新時代投融資創(chuàng)新高地，推進(jìn)雄安新區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。

中圖分類號：F832? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：Ａ? ? ? ? 文章編號：2096-2517（２０24）０1－0０03－05

DOI：10.16620/j.cnki.jrjy.2024.01.001

設(shè)立雄安新區(qū)作為千年大計， 經(jīng)過6年多的建設(shè)，已初具規(guī)模，正在從所謂“大寫意”推進(jìn)為“工筆畫”， 致力于建設(shè)成為新時代高質(zhì)量發(fā)展標(biāo)桿。當(dāng)前，雄安新區(qū)的發(fā)展仍面臨著繁重的繼續(xù)建設(shè)任務(wù)和各種挑戰(zhàn)與考驗。因此，應(yīng)當(dāng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和中國新的兩步走、 現(xiàn)代化戰(zhàn)略全局長遠(yuǎn)的需要，不失時機(jī)地進(jìn)一步優(yōu)化雄安新區(qū)的國土開發(fā)方案和全部配套建設(shè)事項的頂層設(shè)計，并基于此積極開展投融資機(jī)制創(chuàng)新， 進(jìn)一步對其發(fā)展給予有力支持。 筆者對雄安新區(qū)發(fā)展中的投融資機(jī)制創(chuàng)新，有以下幾點(diǎn)思考。

第一，財政專項資金支持會逐漸減少。按照雄安新區(qū)總體戰(zhàn)略意圖，必要的財政專項支持仍然是有意義的，但在當(dāng)前雄安新區(qū)已經(jīng)形成了基本的不動產(chǎn)布局、基礎(chǔ)設(shè)施初步到位之后，這個渠道的資金來源趨勢上必然減少，這是對雄安新區(qū)投融資創(chuàng)新的一個鋪墊性認(rèn)識。

第二， 雄安新區(qū)的建設(shè)僅僅依靠政府財力不夠，需要“守正出奇”。政府規(guī)劃支持的孵化器創(chuàng)新園區(qū)，仍對雄安新區(qū)的發(fā)展至關(guān)重要，雄安新區(qū)的很多科研基地都是在開發(fā)新區(qū)的概念之下和孵化器的對接。還有一些總部機(jī)構(gòu)要在此設(shè)置辦公中心或者分中心，類似于過去所說的“總部基地”的形成。不少院校、研究機(jī)構(gòu)的分校、分部也考慮在此建設(shè)。 未來整個居住人口規(guī)模上升之后， 中小學(xué)、醫(yī)院、商業(yè)區(qū)、住宅區(qū)以及必然要發(fā)展的文旅產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)設(shè)施建設(shè)等， 都需要在政府繼續(xù)發(fā)力支持的同時，積極考慮運(yùn)用和吸收非政府、非財政的資金加入而形成合力的方式。 由于政府自身財力有限，因此需要積極考慮運(yùn)用國債、地方債、貼息、PPP、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金等創(chuàng)新機(jī)制來籌資、引資，推進(jìn)建設(shè)和改進(jìn)民生。因此，雄安新區(qū)投融資機(jī)制創(chuàng)新要“守正出奇”， 既要守市場資源配置決定性作用這個市場決定論之“正”，又要出政府作用論之“奇”。這個功能在資源配置層面的公式可以表示為“有效市場+有為、有限政府”。守正出奇， 就是在現(xiàn)實生活中把中央文件里已經(jīng)明確表述、再三強(qiáng)調(diào)的“守正創(chuàng)新”這個含義的具體化。

第三，對純使用者收費(fèi)項目的投融資機(jī)制，要結(jié)合場景實行準(zhǔn)入制。雄安新區(qū)有一系列純使用者付費(fèi)的項目，比如停車場停車位、出租車運(yùn)行系統(tǒng)，公交線路進(jìn)一步的發(fā)展，娛樂設(shè)施、影城、歌廳等建設(shè)，能不能覆蓋長期運(yùn)營的成本，還需要具體事項具體分析。例如公交線路，一些相對偏遠(yuǎn)的地方也不得不設(shè)，那就不能簡單地以某線路能夠收回它的運(yùn)營成本為目的，但可以通過“肥”“瘦”線路搭配來緩解矛盾，一般而言是把這一類算作使用者付費(fèi)基本可以覆蓋的建設(shè)運(yùn)營項目。 那么它在投融資機(jī)制方面，應(yīng)該基本依靠非政府主體的投資，配置以必要的資質(zhì)審定，類似于“準(zhǔn)入”，具有運(yùn)用特許權(quán)經(jīng)營形式的規(guī)范性質(zhì)。 使用者付費(fèi)的機(jī)制有可能對接到特許權(quán)經(jīng)營， 從而避免各種主體自由出入的無序競爭局面。因此，需要有一個政府規(guī)范的、盡可能陽光化的遴選過程，通過績效考評把特許經(jīng)營權(quán)確定到以競爭性程序最后認(rèn)定的那個非政府主體上，并且規(guī)定它的運(yùn)營期限。

第四，對有一定的現(xiàn)金流，但不足以完全覆蓋成本的項目投融資機(jī)制，可采用PPP模式。有些項目一旦運(yùn)營，它會有一定的現(xiàn)金流，但還不足以用商業(yè)化模式實現(xiàn)全部建設(shè)和可持續(xù)運(yùn)營。 例如，很多的水域治理、景觀公園建設(shè)、文旅休閑項目建設(shè)等，會產(chǎn)生一定的現(xiàn)金流， 但不屬于以盈利為目的、幾乎純使用者付費(fèi)就可以解決問題的項目。 又如，垃圾無害化處理，即使整個運(yùn)營系統(tǒng)從商業(yè)化基準(zhǔn)來說不能夠完全覆蓋處理成本，也必須做。再如，保障房建設(shè)和運(yùn)營，必須給社會低收入階層“住有所居”的條件，最低收入階層得到公租房、長租房、共有產(chǎn)權(quán)房等，它們的共性是不能完全按照商品房來提供有效供給，其內(nèi)含著一定的現(xiàn)金流，但是現(xiàn)金流不能對接純商業(yè)性定位。又如，一些公立醫(yī)院、學(xué)校的升級改造，也可能產(chǎn)生一定的現(xiàn)金流。

因此，在這種情況下，需更多地考慮怎樣因項目制宜地選擇政府和社會資本合作的PPP模式。PPP模式在中國化情況之下，曾作為創(chuàng)新重點(diǎn)大力推行，這是中國特色之下融資平臺按照中央的市場化平臺轉(zhuǎn)制要求推進(jìn)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新中投融資機(jī)制創(chuàng)新的一個現(xiàn)實例子。PPP具體的方式包括BOT、TOT和ROT等，諸如此類的運(yùn)作機(jī)制還是相當(dāng)清晰的， 然而，PPP在當(dāng)下的中國還有待走完整頓期并實現(xiàn)新機(jī)制升級。 關(guān)于PPP，早就有形成專門立法之說，但后來放棄立法退而求其次要推出的相關(guān)條例也遲遲沒有推出。目前在管理部門對于怎樣掌握PPP機(jī)制創(chuàng)新的指導(dǎo)意見已公之于世的情況下， 立法工作應(yīng)抓緊推進(jìn)，以適應(yīng)現(xiàn)實需要。

筆者深信，中國整個現(xiàn)代化推進(jìn)的中心任務(wù)是新的兩步走，必須把經(jīng)濟(jì)學(xué)所說的比較優(yōu)勢戰(zhàn)略納入更有全局概括性的追趕-趕超戰(zhàn)略框架之內(nèi)，所以相關(guān)的守正出奇的PPP創(chuàng)新，便成為具有戰(zhàn)略意義必不可少的重點(diǎn)事項之一。中國的發(fā)展，無論中央層面還是地方層面，都不能滿足于一般的常規(guī)發(fā)展，一定要有超常規(guī)發(fā)展的戰(zhàn)略意識，這個超常規(guī)發(fā)展的戰(zhàn)略意識也要納入全局意義的追趕-趕超戰(zhàn)略，而對接前文強(qiáng)調(diào)的“守正出奇”。中國要走出這樣一個“守正”同時有雙軌制意義的“出奇”之路，便需要正視，走出這條成功之路很不容易，它的通道是很窄的。因為有金融的雙軌制，有某些住房的雙軌制，有社會福利供給機(jī)制方面的雙軌制，就必然要帶來一系列復(fù)雜的管理監(jiān)督問題、機(jī)制創(chuàng)新優(yōu)化問題，但是別無選擇，追趕-趕超戰(zhàn)略覆蓋之下，PPP在大方向上勢在必行。如果各個地方政府轄區(qū)自己意識到所謂地方層面的“政績錦標(biāo)賽”，應(yīng)該盡早在這種爭先恐后的地方競爭發(fā)展中，考慮怎樣運(yùn)用好類似于PPP這樣守正出奇的超常規(guī)發(fā)展手段。

在總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)之上，筆者認(rèn)為像雄安新區(qū)這樣的投融資創(chuàng)新高地上的機(jī)制創(chuàng)新中，絕對不能忽視PPP新一輪展開的必然性。舉例說明，雄安新區(qū)包括一些子園區(qū)，一些相對小規(guī)模但仍然有綜合開發(fā)可能性的片區(qū)，可以對接到PPP中一種特別的形式，即在一個片區(qū)內(nèi)，所有項目打成一個包一起來建成并運(yùn)營。

第五，整合政策性融資。結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展各個階段的特定需要，我國應(yīng)該在建設(shè)中創(chuàng)建一整套政策性金融機(jī)制。例如財政貼息，就是一種政策性金融?；仡?020年大疫之年，1萬億元特別國債發(fā)行以后， 其中有2000億元由中央直達(dá)到地方基層，以財政貼息的方式形成了使大量小微企業(yè)、 個體戶能夠繼續(xù)生存和運(yùn)營的優(yōu)惠貸款， 這就是此簡潔機(jī)制的一個大手筆應(yīng)用， 它就是一種政策性融資：政府以財政公共資源投入的貼息資金， 有去無回，但是這樣幾個點(diǎn)的貼息，其倒數(shù)就是整個資金放大的倍數(shù)， 比如5個百分點(diǎn)解決了問題， 便使100%的資金規(guī)模進(jìn)入到欲給予支持的領(lǐng)域，由此支持大量小微企業(yè)、個體工商戶繼續(xù)運(yùn)營。這對全國就業(yè)、社會穩(wěn)定，對可持續(xù)發(fā)展的全局利益的貢獻(xiàn)，都不言而喻。還有類似的政策性信用擔(dān)保，選擇性地對一些項目以財政為后盾， 承擔(dān)控制風(fēng)險比較成功之后還會有的代償損失，其代償?shù)牟糠质秦斦楹蠖苡蓳?dān)保機(jī)構(gòu)去填補(bǔ)， 這與貼息是同樣的道理。 由此而守正出奇地貫徹產(chǎn)業(yè)政策、技術(shù)經(jīng)濟(jì)政策。近幾年地方層面越來越重視產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金，顯然在雄安新區(qū)也不例外。 高科技產(chǎn)業(yè)和相關(guān)的產(chǎn)業(yè)集群的建設(shè)，應(yīng)該和這種機(jī)制對接，也包括基礎(chǔ)設(shè)施REITs（房地產(chǎn)投資信托基金）帶有眾籌性質(zhì)的創(chuàng)新。

所有這些，一個共性的特點(diǎn)，就是有政府背書， 財政作為后盾——前文所述的貼息、 政策性信用擔(dān)保、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金這方面等，都至少是有實際的財政資金作為“第一推動力”介入，而財政的這種政策性資金，要“市場化運(yùn)作、專業(yè)化管理、杠桿式放大”。REITs也有政府特定背書之后權(quán)責(zé)利結(jié)合的眾籌方面的特定配套條件。 這些共性的東西，在具體的創(chuàng)新過程中，當(dāng)然要把它們精細(xì)化，也要把它們落到“工筆畫”的形式上。原則上講，它體現(xiàn)的就是要深刻領(lǐng)會中央所說的中國現(xiàn)代化中創(chuàng)新發(fā)展是第一動力，抓好守正創(chuàng)新、守正出奇的超常規(guī)創(chuàng)新發(fā)展硬道理。這個硬道理，全國如此，雄安新區(qū)尤其如此。筆者認(rèn)為，雄安新區(qū)的投融資機(jī)制創(chuàng)新，特別需要注重在這個視角上有所作為。地方融資平臺市場化轉(zhuǎn)型過程中，具體而言，無論是轉(zhuǎn)為或窄或?qū)挼膶I(yè)化城投、城鄉(xiāng)建設(shè)運(yùn)營公司，還是轉(zhuǎn)為專業(yè)化的地方金融機(jī)構(gòu)，都將在這個創(chuàng)新發(fā)展賽道上大有作為。