法治護航發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型

李峰

大自然是人類賴以生存發(fā)展的基本條件，綠色是大自然的底色。黨的二十大報告對“推動綠色發(fā)展，促進人與自然和諧共生”作了專章部署，并對“加快發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型”提出明確要求，強調(diào)“推動經(jīng)濟社會發(fā)展綠色化、低碳化是實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)”。

2023年12月28日，市十六屆人大常委會第九次會議審議通過《上海市發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型促進條例》（以下簡稱《條例》），自2024年1月1日起施行?！稐l例》定位于指導(dǎo)本市發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型的促進法、綜合法，旨在落實黨中央和市委決策部署，對本市綠色發(fā)展領(lǐng)域進行頂層設(shè)計和系統(tǒng)謀劃，通過構(gòu)建完善能源資源高效率利用、生態(tài)環(huán)境高水平保護和經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展相互協(xié)調(diào)促進的制度體系，加快推動發(fā)展方式向資源節(jié)約、環(huán)境友好、生態(tài)平衡的綠色低碳模式轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)經(jīng)濟社會高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展。

把握立法定位 加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

近年來，本市先后出臺了能源節(jié)約、環(huán)境保護、生活垃圾分類等領(lǐng)域的地方性法規(guī)，以及碳交易管理、綠色建筑管理等政府規(guī)章，此外，還充分發(fā)揮浦東新區(qū)法規(guī)創(chuàng)新突破的制度優(yōu)勢，出臺了綠色金融、固體廢物資源化再利用等浦東新區(qū)法規(guī)，如何處理《條例》與這些現(xiàn)行的制度規(guī)范之間的關(guān)系，是本次綠色轉(zhuǎn)型立法首先要回答的問題。為此，《條例》制定過程中重點把握三個方面內(nèi)容。

注重制度底座。與上述專門立法側(cè)重明確具體領(lǐng)域的規(guī)則要求、實施細則不同的是，《條例》重在明確本市發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型的方向指引和基本制度。比如，推進能耗雙控管理模式向碳排放雙控管理模式轉(zhuǎn)變；實行能源資源消耗、污染物排放和溫室氣體排放重點單位名錄管理；建立統(tǒng)一規(guī)范的碳排放統(tǒng)計核算體系；制定綠色標準、綠色技術(shù)目錄等，與上述專門立法相互協(xié)同、互為支撐，共同形成綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展的法規(guī)保障體系。

注重創(chuàng)新突破。加快發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型，需要推進制度、機制、標準、技術(shù)等領(lǐng)域的創(chuàng)新突破。《條例》對一些關(guān)注度較高的熱點問題作了規(guī)定，力爭形成一批示范引領(lǐng)性的創(chuàng)新制度和舉措，充分發(fā)揮立法對綠色轉(zhuǎn)型的引導(dǎo)、推動和保障作用。比如，國內(nèi)外目前高度關(guān)注綠色低碳供應(yīng)鏈，習近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護大會、中央經(jīng)濟工作會議等重要會議上，多次強調(diào)要加快打造綠色低碳供應(yīng)鏈?！稐l例》對此作出回應(yīng)，明確建立完善產(chǎn)品碳足跡核算評價、標準與計量等管理體系，加強對上下游產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)碳排放管理等方面的指導(dǎo)和服務(wù)。還比如，隨著綠色發(fā)展理念逐漸成為國際共識，企業(yè)環(huán)境、社會和治理（ESG）實踐在國際上發(fā)展迅速，《條例》聚焦生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，對不同主體在能源資源消耗、碳排放、污染物排放等方面的信息披露提出要求，同時，支持企業(yè)開展環(huán)境、社會和治理（ESG）可持續(xù)發(fā)展實踐，體現(xiàn)立法導(dǎo)向。

注重集成提升。近年來，本市在節(jié)能減排、循環(huán)經(jīng)濟等綠色轉(zhuǎn)型領(lǐng)域進行了有益探索，《條例》注重總結(jié)提煉，進一步規(guī)范提升。比如，《上海市生活垃圾管理條例》施行以來，本市生活垃圾分類工作成效顯著，基本建成了生活垃圾全程分類體系，《條例》在此基礎(chǔ)上，進一步提出生活垃圾管理2.0版的要求，明確優(yōu)化生活垃圾分類投放環(huán)境和便利化程度，對可回收物精細分類等。在循環(huán)經(jīng)濟方面，《條例》提出要保障資源循環(huán)利用項目或企業(yè)的用地需求，將本市近兩年來在全國率先實施的政策措施通過立法予以固化。

匯聚各方力量 形成強大合力

加快發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型，推動形成綠色低碳的生產(chǎn)方式和生活方式，具有提高資源利用效率、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量等積極作用，不僅需要政府和市場雙向發(fā)力，還需要全社會的共同努力。

在《條例》制定過程中，各方面對全社會參與發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型頗有共識：“明確支持鼓勵全社會人人厲行節(jié)約、節(jié)能減排，彰顯立法的鮮明導(dǎo)向” “貫徹綠色發(fā)展理念，全社會的力量都需要參與到其中” “降低碳排放是全社會的責任”……

《條例》力求界定好生產(chǎn)生活方式綠色轉(zhuǎn)型中政府、機關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位、社會組織、公眾等各方權(quán)責，充分調(diào)動各方面的積極性和創(chuàng)造性。開宗明義，明確建立“政府引導(dǎo)、市場主導(dǎo)、社會協(xié)同、全民參與”的多元共治機制，形成工作合力。完善政府和部門職責，確保各項相關(guān)工作推進有序、有力、有效。落實主體責任，明確單位和個人的普適性義務(wù)要求，彰顯人人參與、人人有責的立法導(dǎo)向。在此基礎(chǔ)上，分別對機關(guān)、事業(yè)單位、企業(yè)、個人參與發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型提出相應(yīng)的要求。發(fā)揮各方作用，對行業(yè)組織、專業(yè)服務(wù)機構(gòu)、社會服務(wù)機構(gòu)、志愿服務(wù)組織等發(fā)揮各自職能予以明確，并發(fā)動大眾傳播媒介、居民委員會、村民委員會、學校、科普場館等單位開展宣傳教育、知識普及等。

明確重點領(lǐng)域 強化帶動作用

發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型涵蓋能源、工業(yè)、建筑、交通、生活等眾多方面。上海作為一座經(jīng)濟密度高、人口密度高、國際化程度高的超大型城市，需要結(jié)合上海實際，抓住重點，著力解決突出矛盾和問題，務(wù)求在重點領(lǐng)域取得新的突破。同時，要樹立系統(tǒng)觀念，超前預(yù)判、整體設(shè)計、系統(tǒng)謀劃，推進綠色轉(zhuǎn)型向全過程延伸、全領(lǐng)域擴展，滲透到經(jīng)濟社會發(fā)展的方方面面。為此，《條例》聚焦能源發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生活消費等重點領(lǐng)域的綠色轉(zhuǎn)型，帶動經(jīng)濟社會發(fā)展方式全面綠色轉(zhuǎn)型。

能源發(fā)展綠色轉(zhuǎn)型方面。能源發(fā)展綠色轉(zhuǎn)型是發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型的重中之重，對于未來應(yīng)對氣候變化、進一步改善空氣質(zhì)量有著舉足輕重的影響?！稐l例》按照“先立后破、內(nèi)外并舉、源網(wǎng)并重”原則，提出了優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、建設(shè)新型電力系統(tǒng)、加強電力需求側(cè)管理、支持綠色電力和綠色電力證書交易等方面要求，加快打造與超大城市相適應(yīng)的現(xiàn)代能源體系。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)綠色轉(zhuǎn)型方面。實現(xiàn)碳達峰碳中和是發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型的重要目標?！稐l例》準確把握發(fā)展與減碳的關(guān)系，著重從增量引領(lǐng)和存量轉(zhuǎn)型等方面，對構(gòu)建新型產(chǎn)業(yè)體系、工業(yè)綠色轉(zhuǎn)型、循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展等內(nèi)容作出規(guī)定，明確了建筑、交通、農(nóng)業(yè)農(nóng)村以及農(nóng)林海洋增匯等相關(guān)綠色轉(zhuǎn)型的要求。

生活消費綠色轉(zhuǎn)型方面。生活消費綠色轉(zhuǎn)型與人們的衣、食、住、行、用息息相關(guān)，《條例》圍繞綠色消費、餐飲節(jié)約、綠色出行、二手商品交易、垃圾分類、限塑和包裝物減量等方面，明確了相關(guān)綠色轉(zhuǎn)型的要求。

堅持雙輪驅(qū)動 完善保障措施

“十四五”時期，我國生態(tài)文明建設(shè)進入以降碳為重點戰(zhàn)略方向、推動減污降碳協(xié)同增效、促進經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型、實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善由量變到質(zhì)變的關(guān)鍵時期，其中，科技和金融是關(guān)鍵的驅(qū)動力。為此，《條例》設(shè)專章，發(fā)揮本市國際科技創(chuàng)新中心和國際金融中心建設(shè)的聯(lián)動優(yōu)勢，進一步強化科技和金融對發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型的支撐與賦能作用。

綠色金融方面。綠色金融對于改善資源配置效率、推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化等具有十分重要的意義，《條例》將綠色金融創(chuàng)新、碳排放權(quán)、用能、用水、排污等資源環(huán)境要素一體考慮，促進金融工具與發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型深度融合。《條例》明確構(gòu)建多元化綠色投融資機制，特別是要建立綠色金融服務(wù)平臺，引導(dǎo)更多金融“活水”流向低碳、環(huán)保、可再生能源等領(lǐng)域；完善資源環(huán)境價格政策機制、優(yōu)化差別電價和階梯電價政策、健全固體廢物處理收費機制；深化碳市場建設(shè)，支持全國碳排放權(quán)交易系統(tǒng)建設(shè)和運行，建立健全碳普惠等自愿減排機制等。

科技創(chuàng)新方面?？萍紕?chuàng)新是實現(xiàn)發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型的核心驅(qū)動力，必須堅定不移走綠色低碳技術(shù)自主創(chuàng)新之路?！稐l例》明確支持綠色低碳重大科技攻關(guān)和推廣應(yīng)用，推進基礎(chǔ)研究和前沿技術(shù)布局；加快培育綠色技術(shù)相關(guān)科技創(chuàng)新平臺，加大對企業(yè)綠色技術(shù)創(chuàng)新活動的支持力度；加快推動科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化和科技人才引育等。