鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法改革：基層政權(quán)建設(shè)的視角

林輝煌 陶麗娟

摘要：鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法改革是完善基層治理體系的重要舉措。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法改革的實(shí)踐和邏輯進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，改革在縱向上實(shí)現(xiàn)了執(zhí)法權(quán)下放，橫向上實(shí)現(xiàn)了執(zhí)法權(quán)綜合化，從而打破了鄉(xiāng)鎮(zhèn)條塊分割的局面。作為“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”改革的一部分，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法改革本質(zhì)上是國家新一輪基層政權(quán)建設(shè)。在這個過程中，應(yīng)當(dāng)將自上而下的權(quán)力滲透與自下而上的社會治理相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)基層治理能力的有效提升。

關(guān)鍵詞：中國共產(chǎn)黨；綜合行政執(zhí)法改革；權(quán)力下放；強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)；基層政權(quán)建設(shè)

中圖分類號：D9? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? 文章編號：1004-3160（2024）01-0112-13

一、問題的提出

綜合行政執(zhí)法是指由依法成立或依法授權(quán)的一個行政機(jī)關(guān)，行使原本由兩個或兩個以上相關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政職權(quán)，或由一個行政機(jī)關(guān)的一個部門以該行政機(jī)關(guān)名義行使原由多個部門分散行使的行政職權(quán)的一種制度。[1]作為基層治理創(chuàng)新的重要內(nèi)容，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法改革是完善基層治理體系和提升治理能力的重要舉措，也是助推鄉(xiāng)村振興的現(xiàn)實(shí)要求。[2]2019年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實(shí)施意見》（以下簡稱《兩辦意見》），明確提出要將執(zhí)法權(quán)向基層延伸，對基層行政執(zhí)法改革做出了重要部署。2020年新修訂的《中華人民共和國行政處罰法》第24條第1款的規(guī)定，解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法主體的資格問題。

綜合行政執(zhí)法改革源于城市管理相對集中處罰權(quán)的改革。[3]城市管理相對集中處罰權(quán)確立之前，我國城市管理實(shí)行的是專項(xiàng)執(zhí)法，專項(xiàng)執(zhí)法是一種分散的專業(yè)執(zhí)法，“多個部門在執(zhí)法對象上形成明顯的區(qū)間化、分段化和孤立化特征，權(quán)力配置互不隸屬，權(quán)力行使各自安排，針對執(zhí)法對象各管其中一段”。[4]當(dāng)時的立法以“條條”為主，進(jìn)一步擴(kuò)大了執(zhí)法的分散性，“出現(xiàn)制定一部法律、法規(guī)，就設(shè)立一個執(zhí)法部門、增加一支執(zhí)法隊(duì)伍的現(xiàn)象。”[5]執(zhí)法分散性對執(zhí)法專業(yè)化有一定的意義，在城市管理初期發(fā)揮了重要的作用，但執(zhí)法的持續(xù)分散導(dǎo)致執(zhí)法力量不足，執(zhí)法機(jī)構(gòu)膨脹臃腫；且執(zhí)法權(quán)分散于不同的部門，普遍存在“行政執(zhí)法條塊分割、職能交叉、各自為政，執(zhí)法合力難以形成的情況”[6]。

隨著城市管理范圍的擴(kuò)大，原本的專項(xiàng)執(zhí)法越來越難以適應(yīng)實(shí)際需要，一些地區(qū)開始探索新的執(zhí)法方式，即聯(lián)合執(zhí)法——兩個或兩個以上的執(zhí)法部門在自己職責(zé)范圍內(nèi)相互配合共同執(zhí)法。聯(lián)合執(zhí)法加強(qiáng)了各執(zhí)法部門的相互配合與協(xié)作，共同處理執(zhí)法難題。在部分場合，聯(lián)合執(zhí)法呈現(xiàn)出綜合執(zhí)法的效果，但其本質(zhì)卻是形式上的松散聯(lián)合，“聯(lián)合執(zhí)法在總體上仍是各自為政，并不能從根本上解決多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法等問題”。[7]

以相對行政處罰權(quán)為依據(jù)的綜合行政執(zhí)法，改變了執(zhí)法權(quán)分立的局面，將執(zhí)法權(quán)集中到新的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，由綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)統(tǒng)一集中執(zhí)法權(quán)，形成一支隊(duì)伍管執(zhí)法的新格局。綜合行政執(zhí)法改革的實(shí)質(zhì)是通過“優(yōu)化政府職責(zé)體系和組織體系，重構(gòu)行政執(zhí)法體系，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制”。[6]

與早年城市執(zhí)法情況類似，長久以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法權(quán)配置呈現(xiàn)出縱向“重心過高”、橫向“分布過散”的特征，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法權(quán)在運(yùn)行中出現(xiàn)滲透力不強(qiáng)、綜合性不足、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“權(quán)小責(zé)大”等問題。[8]為此，一些地方陸續(xù)開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法改革，主要模式有“權(quán)責(zé)清單+聯(lián)合執(zhí)法”“專業(yè)執(zhí)法+綜合執(zhí)法”、全面“綜合執(zhí)法”三種基本形態(tài)。[9]整體來說，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法改革還在起步階段，對其執(zhí)法權(quán)力配置存在兩種模式：一種是自上而下的模式，由省級政府直接發(fā)布決定或公告的形式，一攬子確定向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）下放的執(zhí)法權(quán)范圍，如北京和廣東；另一種是自下而上的模式，由省級政府制定賦權(quán)指導(dǎo)目錄，各縣（市）區(qū)結(jié)合地區(qū)實(shí)際研究確定擬由鄉(xiāng)鎮(zhèn)行使的行政執(zhí)法清單，例如江蘇。[10]

近年來國家推行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法改革，實(shí)現(xiàn)了行政執(zhí)法權(quán)在橫向和縱向兩個方向的改革。橫向上的改革，是指將原本散落在各個部門的行政執(zhí)法權(quán)集中在同一部門，實(shí)行綜合執(zhí)法；縱向上的改革，是指將行政執(zhí)法權(quán)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，授權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)以自身的名義行使執(zhí)法權(quán)。橫縱兩個方向的改革是對行政執(zhí)法體制的改革，也可以視為國家新一輪的基層政權(quán)建設(shè)：一方面國家試圖通過強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)的執(zhí)法權(quán)限；另一方面旨在改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)條塊分割的局面，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為一個完整的治理主體。整體來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法體制改革取得了初步成效，但仍存在權(quán)力承接不暢、體制機(jī)制不順、[11]職能交叉問題尚未解決、[12]執(zhí)法力量保障不到位[13]等問題。

既有研究對理解綜合行政執(zhí)法改革有著重要的意義，但研究大多基于城市的改革，關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的綜合行政執(zhí)法改革研究較少，且大多集中在改革的實(shí)踐問題與對策路徑方面，還沒有從基層政權(quán)建設(shè)角度進(jìn)行探討。

費(fèi)孝通先生指出我國傳統(tǒng)社會是“雙軌政治”，國家政權(quán)運(yùn)行呈現(xiàn)上下兩條軌道，上層是“皇權(quán)不下縣”原則下以皇帝為中心建立的具有官僚特性的政權(quán)體系，下層是以鄉(xiāng)紳為主的基層自治特性的治理體系[14]，兩個體系共同運(yùn)行?！皣覚?quán)力企圖進(jìn)一步深入鄉(xiāng)村社會的努力始于清末新政”。[15]120世紀(jì)前半期在華北地區(qū)農(nóng)村，國家政權(quán)建設(shè)出現(xiàn)了“內(nèi)卷化”現(xiàn)象，“國家機(jī)構(gòu)不是靠提高舊有或新增機(jī)構(gòu)的效益而是靠復(fù)制或擴(kuò)大舊有的國家與社會關(guān)系——如中國舊有的贏利型經(jīng)紀(jì)體制，來擴(kuò)大其行政職能”。[15]67后來的人民公社制度實(shí)現(xiàn)了國家政權(quán)在基層的直接和全方面控制，解決了“國家政權(quán)內(nèi)卷化”的問題[15]240-241。

對近代以來的國家政權(quán)建設(shè)，有的學(xué)者認(rèn)為國家力量不斷侵入鄉(xiāng)村社會，“阻礙了自下而上的利益?zhèn)鬏斳壍?，將雙軌政治變成了單軌政治”；[16]有的學(xué)者則將國家政權(quán)建設(shè)延伸到鄉(xiāng)村社會視為國家政權(quán)現(xiàn)代化的過程[15]205。林輝煌與王德福用“雙結(jié)構(gòu)治理”來重新理解基礎(chǔ)政權(quán)建設(shè)，認(rèn)為在人民公社解體尤其是改革開放之后，鄉(xiāng)村社會呈現(xiàn)出一種雙結(jié)構(gòu)治理的形態(tài)，即社區(qū)治理和國家治理相互嵌入和改造的一種治理模式。這種治理模式下，“地方村民自發(fā)的社區(qū)治理和國家自上而下的治理共同形塑著新時期國家政權(quán)建設(shè)的社會基礎(chǔ)”。[17]

本文將從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，總結(jié)浙江省、江蘇省、北京市等地鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法改革的內(nèi)在邏輯，進(jìn)而得出本文的基本結(jié)論，即作為基層政權(quán)建設(shè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法改革不應(yīng)該是簡單的自上而下的國家權(quán)力下沉，而是自上而下的權(quán)力下沉和自下而上的社會治理相結(jié)合、相互構(gòu)造的過程。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法的典型經(jīng)驗(yàn)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法改革是對鄉(xiāng)村社會發(fā)展的回應(yīng)，改革始于浙江省、廣東省、江蘇省等地的強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)行動，于2019年開始在全國范圍內(nèi)推行，進(jìn)入新的發(fā)展階段。

為什么要推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法改革？這與鄉(xiāng)村社會的兩大變化趨勢息息相關(guān)。第一個變化趨勢是從“熟人社會”逐漸走向“半熟人社會”，[18]村民越發(fā)“理性化”。由于鄉(xiāng)村社會性質(zhì)的變化，原本的秩序維護(hù)機(jī)制被打破，很多矛盾無法再依靠村莊內(nèi)生力量獲得解決。

鄉(xiāng)村變化的第二個趨勢是從原來的“小農(nóng)經(jīng)濟(jì)”逐漸走向“市場經(jīng)濟(jì)”，農(nóng)民收入的主要來源是工商業(yè)而不再是農(nóng)業(yè)。在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工業(yè)化與城市化水平很高，如浙江省的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)，常住人口達(dá)幾十萬，落戶的企業(yè)也很多。這樣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)化和城市化發(fā)展水平高，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擁有的權(quán)力小，沒有相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)限，面對轄區(qū)的執(zhí)法問題可謂“看得見的管不了”[19]；而有執(zhí)法權(quán)的縣級政府又鞭長莫及，“管得了的看不見”“腰來腿不來”[20]。在這樣的背景下，探索如何增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的力量特別是執(zhí)法力量，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

（一）浙江省綜合行政執(zhí)法改革

2004年，浙江省人民政府根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》和《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》（國發(fā)〔2002〕17號）等文件，批準(zhǔn)了義烏市與衢州市推進(jìn)綜合行政執(zhí)法改革的試點(diǎn)方案。2007年浙江省建設(shè)中心鎮(zhèn)，將部分縣級權(quán)限下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立城鎮(zhèn)管理綜合執(zhí)法大隊(duì)。

2019年《兩辦意見》頒布后，2021年浙江省發(fā)布《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合行政執(zhí)法工作的通知》，全面推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法改革，主要措施是向有迫切需求和承接能力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)放權(quán)，組建綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一行使縣級行政執(zhí)法部門的部分法定行政處罰權(quán)，對其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)則以派駐執(zhí)法隊(duì)伍的方式下沉執(zhí)法力量，因地制宜地推進(jìn)改革。

浙江省的改革方案對鄉(xiāng)鎮(zhèn)做了區(qū)分：一類是有迫切需求也有承接能力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，一類是其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)。在區(qū)分基礎(chǔ)上實(shí)施不同的改革，考慮到了不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)的差異和實(shí)際需求，能夠一定程度上避免出現(xiàn)一刀切導(dǎo)致的不適問題。但是該分類缺少具體的劃分標(biāo)準(zhǔn)和法定依據(jù)，容易出現(xiàn)應(yīng)放權(quán)而未放權(quán)的狀況，導(dǎo)致出現(xiàn)權(quán)力的“空放”和“亂放”等問題。實(shí)際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是持續(xù)發(fā)展的，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)在什么情況下可以得到執(zhí)法賦權(quán)，缺乏相關(guān)說明。

（二）江蘇省相對集中行政處罰權(quán)改革

為深化行政執(zhí)法體制改革，2015年江蘇省人民政府印發(fā)《關(guān)于開展綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，分部門內(nèi)綜合執(zhí)法、跨部門跨行業(yè)綜合執(zhí)法、區(qū)域綜合執(zhí)法三類推進(jìn)改革，在開展相對集中處罰權(quán)的試點(diǎn)鎮(zhèn)探索區(qū)域綜合執(zhí)法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可根據(jù)需要和條件通過法定程序行使部分縣級部門的執(zhí)法權(quán)。入選江蘇省經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)試點(diǎn)鎮(zhèn)的渭塘鎮(zhèn)，在2019年組建了綜合行政執(zhí)法局，承接了349項(xiàng)行政處罰權(quán)，以渭塘鎮(zhèn)人民政府的名義行使執(zhí)法權(quán)。

江蘇省綜合行政執(zhí)法改革的實(shí)質(zhì)是改變執(zhí)法主體資格，鄉(xiāng)鎮(zhèn)由無權(quán)主體成為有資格的權(quán)力行使主體，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法行動提供政策保障。但是在2020年《行政處罰法》修訂前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的執(zhí)法主體資格僅是由政府政策認(rèn)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法改革缺少統(tǒng)一的國家法律層面上的認(rèn)證，其合法性存在爭議。

（三）北京市“街鄉(xiāng)吹哨，部門報到”改革

北京市“街鄉(xiāng)吹哨，部門報到”改革，起始于北京市平谷區(qū)金海湖鎮(zhèn)的黃金盜采屢禁不止。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是執(zhí)法一線，但沒有相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)，上級部門有執(zhí)法權(quán)卻難下到一線，限制著金海湖鎮(zhèn)的有效執(zhí)法。為走出這一困境，平谷區(qū)將執(zhí)法權(quán)下放到金海湖鎮(zhèn)，創(chuàng)造了“街鄉(xiāng)吹哨，部門報到”[21]的形式。所謂“街鄉(xiāng)吹哨”，是指街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)遇到無法解決的重大執(zhí)法案件時向上級部門發(fā)起“號角”；“部門報到”則是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的上級部門在接收到“號角”后限定時間內(nèi)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)處理案件。

2018年2月，北京市頒布《關(guān)于黨建引領(lǐng)街鄉(xiāng)管理體制機(jī)制創(chuàng)新 實(shí)現(xiàn)“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”的實(shí)施方案》，將平谷區(qū)經(jīng)驗(yàn)推廣到北京其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)。2018年11月，中央全面深化改革委員會第五次會議通過了《“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”——北京市推進(jìn)黨建引領(lǐng)基層治理體制機(jī)制創(chuàng)新的探索》，北京的改革創(chuàng)新得到高層認(rèn)可，在全國范圍內(nèi)試點(diǎn)推行。

北京的改革打破了條塊之間的阻塞，形成以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主的行政執(zhí)法格局，使原本散落在各個部門的執(zhí)法力量在鄉(xiāng)鎮(zhèn)得到整合，增強(qiáng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的執(zhí)法力量和執(zhí)法能力。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有著“吹哨”的權(quán)力，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府與縣級政府的權(quán)責(zé)劃分以及對案件緊急與否的判斷還需要更為具體的指導(dǎo)方案，鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)動上級行政部門的靈活空間大，可能會導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)對縣級執(zhí)法部門的“反控制”，帶來新的矛盾和問題。

（四）其他省市的改革

2019年頒布的《兩辦意見》提出要在全國范圍內(nèi)推進(jìn)基層綜合行政執(zhí)法改革，“推進(jìn)行政執(zhí)法權(quán)限和力量向基層延伸和下沉，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的統(tǒng)一指揮和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職責(zé)”[22]?！秲赊k意見》強(qiáng)調(diào)整合現(xiàn)有的執(zhí)法力量和資源，在基層組建綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)名義統(tǒng)一行使縣級政府下放的部分執(zhí)法權(quán)，逐步實(shí)現(xiàn)基層一支隊(duì)伍管執(zhí)法。

《兩辦意見》頒布后，廣東省、河南省、重慶市等也開始在基層推進(jìn)綜合行政執(zhí)法改革。

2020年8月，廣東省人民政府將部分縣級行政執(zhí)法部門行使的行政處罰權(quán)下放到鎮(zhèn)街，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處的名義行使，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道推進(jìn)綜合行政執(zhí)法。河南省商丘市全市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)均設(shè)立綜合行政執(zhí)法大隊(duì)，執(zhí)法大隊(duì)是由縣派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)的執(zhí)法所整合起來重新組建的，隊(duì)伍在二三十人左右，主要負(fù)責(zé)統(tǒng)籌管理所轄區(qū)域的執(zhí)法力量。重慶市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)依照法定程序，在受委托權(quán)限范圍內(nèi)以委托行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)名義開展行政執(zhí)法活動，委托機(jī)構(gòu)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法工作予以指導(dǎo)、培訓(xùn)和監(jiān)督。

這幾個地區(qū)在堅持《兩辦意見》的大方向下都進(jìn)行了自己的創(chuàng)新。廣東省的改革確立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法改革的主體資格，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)。河南省則是對縣派駐的執(zhí)法所力量進(jìn)行整合建立起綜合執(zhí)法大隊(duì)。重慶市則以委托機(jī)構(gòu)的名義開展執(zhí)法活動。鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法改革在全國范圍內(nèi)的推行，勢必帶來鄉(xiāng)鎮(zhèn)“條塊關(guān)系”以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的重構(gòu)，影響基層治理效果和鄉(xiāng)鎮(zhèn)未來的發(fā)展。

三、執(zhí)法權(quán)的下放與綜合化

鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法改革在縱向上實(shí)現(xiàn)了執(zhí)法權(quán)下沉，充實(shí)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的權(quán)力體系；橫向上，實(shí)現(xiàn)了執(zhí)法綜合化，執(zhí)法權(quán)在新設(shè)立的綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)集中，打破了條塊分割的局面，走向“以塊為主，條塊結(jié)合”的治理格局。

（一）執(zhí)法權(quán)力下放

稅費(fèi)改革之后，原本分灶吃飯的縣鄉(xiāng)財政出現(xiàn)了新的變化，財政權(quán)向上集中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員工資和辦公經(jīng)費(fèi)等開支依靠縣政府財政撥款。一些學(xué)者指出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的變化使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為“空殼”，使其走向“懸浮型政府”，難以回應(yīng)鄉(xiāng)村社會的真實(shí)需求。[23]財權(quán)之外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的部分事權(quán)也向上集中，形成“以縣為主”的格局，如義務(wù)教育的事權(quán)上收到縣一級，縣一級直接向鄉(xiāng)村教師發(fā)工資，解決了長久以來鄉(xiāng)村教師工資拖欠的問題，但也進(jìn)一步削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事權(quán)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)連接著國家與農(nóng)民，是重要的治理節(jié)點(diǎn)。但在壓力體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為最基層的政府呈現(xiàn)“責(zé)任無限大，權(quán)力無限小”[24]的怪象。巧婦難為無米之炊，要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的有效治理，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)下放權(quán)力是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)責(zé)統(tǒng)一的重要舉措。

2013年十八屆三中全會決議提出，“直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會事項(xiàng)，一律下放到地方和基層管理?！盵25]

2018年黨的十九屆三中全會審議通過《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》，提出要構(gòu)建簡約高效的基層管理體制，推進(jìn)治理重心下移，把能放到基層的事和權(quán)放到基層，“保障基層事情基層辦、基層權(quán)力給基層、基層事情有人辦?！盵26]治理重心下移的實(shí)質(zhì)是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的擴(kuò)權(quán)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)解決鄉(xiāng)村社會種種矛盾，提升基層治理能力，這是打造基層社會治理新格局的重要內(nèi)容。

行政執(zhí)法改革是提升基層治理能力的重要一環(huán)。在2019年兩辦頒布意見后，全國各地都開始了鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法改革。執(zhí)法權(quán)下放成為近年來的一股潮流，以更好地實(shí)現(xiàn)基層治理重心下移，提高基層治理能力。

推動執(zhí)法權(quán)下放是向鄉(xiāng)鎮(zhèn)賦權(quán)的重要舉措。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直面鄉(xiāng)村社會和執(zhí)法案件，更容易發(fā)現(xiàn)和及時回應(yīng)問題。改革之前，礙于鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有執(zhí)法權(quán)，有執(zhí)法權(quán)的縣級政府無法將觸角伸到各個地方，鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法陷入“看得著無權(quán)管，有權(quán)管看不著”的困境，出現(xiàn)大量的執(zhí)法“真空”地帶。

屬地管理原則下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然沒有執(zhí)法權(quán)，但是出了任何社會問題都要擔(dān)責(zé)。無權(quán)有責(zé)的狀況使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)只能采取選擇性執(zhí)法與突擊性執(zhí)法。一方面選擇上級重視的領(lǐng)域執(zhí)法，盡量選擇不與農(nóng)民發(fā)生太多摩擦的對象執(zhí)法；另一方面，在上級檢查前開展突擊性執(zhí)法，導(dǎo)致執(zhí)法缺乏持續(xù)性和連貫性，覆蓋范圍有限，效率低下。將原本屬于縣級政府的執(zhí)法權(quán)限，通過法定途徑賦權(quán)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實(shí)質(zhì)是對執(zhí)法權(quán)的重新分配，即向下分權(quán)，調(diào)整縣鎮(zhèn)兩級政府的權(quán)力配給，改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)小責(zé)大“小馬拉大車”的現(xiàn)象，有助于鄉(xiāng)村社會矛盾的處理。

推進(jìn)執(zhí)法權(quán)下放是提高執(zhí)法效率的客觀要求。執(zhí)法權(quán)下放之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)受制于執(zhí)法權(quán)限，對需要執(zhí)法的案件無權(quán)執(zhí)法，縣級政府部門有權(quán)執(zhí)法卻難以深入到鄉(xiāng)村開展執(zhí)法，造成執(zhí)法拖延、執(zhí)法案件積壓等問題，執(zhí)法效率低下，嚴(yán)重影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會秩序。“行政管理學(xué)原理指出最接近被管理者的管理最便捷、成本最低、效率最高”，[27]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府最靠近社會，管理最為便捷和高效，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有部分執(zhí)法權(quán)可以降低執(zhí)法成本，提高執(zhí)法效率。

下放執(zhí)法權(quán)之所以可以提高執(zhí)法效率，其一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以直接處理面廣量大的執(zhí)法案件，省去了向上級報告獲得審批和進(jìn)一步指示等流程，減少了執(zhí)法層級，精簡了執(zhí)法流程，節(jié)約了時間成本和人力成本；其二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是與鄉(xiāng)村最緊密相連的政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府熟悉鄉(xiāng)村事務(wù)與鄉(xiāng)村問題的解決方法，能夠采取更靈活、更柔性的執(zhí)法手段，最大限度避免激化政府與農(nóng)民之間矛盾；其三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是農(nóng)民最熟悉的政府，在鄉(xiāng)村社會的執(zhí)法阻力小，也方便農(nóng)民對執(zhí)法過程中遇到的問題進(jìn)行申訴。

下放執(zhí)法權(quán)對基層治理發(fā)揮積極作用的同時，也存在著一些問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法改革中，擁有執(zhí)法權(quán)的縣級執(zhí)法部門是放權(quán)者，下放什么權(quán)力、下放的力度等都是由縣級政府把握。在執(zhí)法權(quán)下放的大趨勢下，不少地方的執(zhí)法權(quán)下放范圍廣、力度大。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間發(fā)展程度和執(zhí)法需求強(qiáng)度是有區(qū)別的，結(jié)果出現(xiàn)一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)對下放的權(quán)力無法承接的現(xiàn)象，使得下放的權(quán)力在鄉(xiāng)鎮(zhèn)無法落地，只存在于文件中，造成權(quán)力的“空放”，不僅無助于鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法反而加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的執(zhí)法責(zé)任。

我們在粵北的S鎮(zhèn)調(diào)研時，S鎮(zhèn)綜合執(zhí)法負(fù)責(zé)人表示，廣東省推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法的改革，要求在各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都建立起綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，承接縣級部門下放的執(zhí)法權(quán)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)名義執(zhí)法。但實(shí)際上L縣除了S鎮(zhèn)等少數(shù)幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)的綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)還沒有設(shè)立或運(yùn)轉(zhuǎn)起來。L縣大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，大多以農(nóng)業(yè)為主，執(zhí)法案件少，執(zhí)法日?；枨笮?。因而綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)難以運(yùn)作，下放的執(zhí)法權(quán)難以落地①。

不該下放的權(quán)力下放，該下放的權(quán)力下放得又不徹底。從調(diào)研情況來看，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下放的關(guān)鍵行政執(zhí)法權(quán)很少，或下放了執(zhí)法權(quán)卻遲遲沒有下放配套的人財物等，使得權(quán)力下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)無法使用，成了一張“空頭支票”。放權(quán)不徹底導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法發(fā)揮空間小，難以真正適應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展需要。我們在S鎮(zhèn)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于沒有經(jīng)費(fèi)購買執(zhí)法過程中需要的記錄儀和取證相機(jī)，執(zhí)法很難有效開展②。

作為綜合行政執(zhí)法改革中的受權(quán)者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對下放權(quán)力承接能力的強(qiáng)弱是權(quán)力能否下放的關(guān)鍵。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)如浙江的中心鎮(zhèn)、江蘇的試點(diǎn)鎮(zhèn)等，此類鄉(xiāng)鎮(zhèn)城市化與工業(yè)化程度較高，有良好的經(jīng)濟(jì)社會基礎(chǔ)，可以有效承接較多下放的執(zhí)法權(quán)。反觀中西部的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平較低，很難有效承接下放的權(quán)力。一刀切地向所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)下放執(zhí)法權(quán)或向所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)下放同樣的行政執(zhí)法權(quán)，不符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)際需求，最終不利于基層治理能力的提升。

權(quán)力下放是一個過程，執(zhí)法權(quán)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)后，縣級政府不是“解放了”，還需要指導(dǎo)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展執(zhí)法活動，對下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和調(diào)整。

伴隨著執(zhí)法權(quán)的下放，各地普遍出臺了相應(yīng)的權(quán)力監(jiān)督文件，大多規(guī)定由權(quán)力下放部門監(jiān)督。但有的縣級政府沒有設(shè)立綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，執(zhí)法權(quán)散落在縣級各個部門，在實(shí)際監(jiān)督過程中可能會出現(xiàn)多頭監(jiān)督或無人監(jiān)督等問題，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法出現(xiàn)監(jiān)督視察過于頻繁或完全無監(jiān)督的現(xiàn)象。

S鎮(zhèn)的執(zhí)法大隊(duì)就面臨多頭管理和監(jiān)督的苦惱，該執(zhí)法大隊(duì)要對接縣級的六個部門，同時面對六個部門的指導(dǎo)和監(jiān)督，有時候檢查很多，應(yīng)接不暇，有時候遇到困難又沒人來指導(dǎo)③。

（二）執(zhí)法權(quán)力綜合化

鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法改革是對傳統(tǒng)執(zhí)法弊端的改進(jìn)。我國行政體制通過層級化把整個行政區(qū)域切成了塊塊，又通過各層級對應(yīng)的部門化把塊塊切成條條，從而形成條塊結(jié)合的體系。“條條”是指政府的職能部門，“塊塊”是指各級政府[28]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法中的“條條”是縣級政府有執(zhí)法權(quán)的各個部門，以及派遣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的站所（現(xiàn)在大多被取消了）。這些機(jī)構(gòu)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展執(zhí)法活動，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無權(quán)直接調(diào)配和管理，導(dǎo)致出現(xiàn)各部門各自為政、相互推諉以及在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的執(zhí)法力量不足等問題。執(zhí)法權(quán)下放到基層最直接的目的，就是要增強(qiáng)基層的治理能力，權(quán)力下放如果還是散落在各處顯然不利于該目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此在鄉(xiāng)鎮(zhèn)推進(jìn)執(zhí)法綜合化，是打破鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法條塊分割局面，構(gòu)建“以塊為主、條塊結(jié)合”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法新格局的重要舉措。

推進(jìn)執(zhí)法權(quán)下放的同時為什么要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施執(zhí)法綜合化？一是要理順“條條”和“塊塊”之間的關(guān)系。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)推進(jìn)執(zhí)法綜合化，即在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級建設(shè)新的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，集中行使執(zhí)法權(quán)，將改變以往鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法職責(zé)條塊分割的局面。各省的下放權(quán)力清單以及責(zé)任清單等，都是在探索如何更為合理科學(xué)地劃分縣級部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法權(quán)責(zé)的嘗試，以實(shí)現(xiàn)基層治理職權(quán)從交叉重疊向相對集中統(tǒng)一轉(zhuǎn)變。[1]二是回應(yīng)鄉(xiāng)村社會的執(zhí)法需求。鄉(xiāng)村社會的矛盾具有鄉(xiāng)土性和非規(guī)范性，以綜合性的執(zhí)法力量來應(yīng)對，更有助于這些矛盾的化解。三是轉(zhuǎn)變執(zhí)法形式。綜合行政執(zhí)法將原本分散的執(zhí)法力量整合起來，充實(shí)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的執(zhí)法隊(duì)伍，有助于改變此前的選擇性執(zhí)法和突擊性執(zhí)法，走向執(zhí)法日?；瑥亩皶r處理鄉(xiāng)村社會矛盾，保障執(zhí)法的連貫性，提高執(zhí)法的有效性，進(jìn)而提高基層治理能力。

執(zhí)法綜合化是解決執(zhí)法權(quán)責(zé)分散問題的重要舉措，但從浙江省、江蘇省、廣東省等地的改革實(shí)踐來看，執(zhí)法綜合化過程中也暴露出了一些問題。

首先，目前的綜合行政執(zhí)法只實(shí)現(xiàn)了執(zhí)法權(quán)的“物理集中”，還沒有實(shí)現(xiàn)“化學(xué)集中”。[6]鄉(xiāng)鎮(zhèn)的綜合行政執(zhí)法改革將行政許可權(quán)、審批權(quán)與監(jiān)督、處罰權(quán)分離，改變了政府職能部門既管審批又管監(jiān)督的體制，將裁判員與裁判委員會分開。[1]但行政管理與行政執(zhí)法的“雙軌制”可能會導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他部門與綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)交叉和多頭管理。在S鎮(zhèn)，執(zhí)法活動到底應(yīng)該由部門審批還是由主管執(zhí)法事務(wù)的負(fù)責(zé)人統(tǒng)一審批，各方出現(xiàn)了分歧。有人認(rèn)為應(yīng)該交由執(zhí)法大隊(duì)的負(fù)責(zé)人來統(tǒng)一審批，有人則認(rèn)為應(yīng)該交由各部門負(fù)責(zé)人分類審批，專業(yè)領(lǐng)域的事交給專業(yè)的人審批。這樣的分歧實(shí)際上反映的是綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)與原部門在職責(zé)上的交叉。①其次，綜合行政執(zhí)法對執(zhí)法人員綜合性要求高。執(zhí)法人員要對各個領(lǐng)域的執(zhí)法規(guī)范和相關(guān)文件都能熟悉，然而各地的人才培養(yǎng)和上崗培訓(xùn)都未能有效跟進(jìn)，影響綜合行政執(zhí)法的效果。在S鎮(zhèn)，執(zhí)法人員青黃不接，沒有人能夠符合要求擔(dān)任主任，新人能力又沒達(dá)到，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)后續(xù)執(zhí)法管理和行動帶來挑戰(zhàn)②。再次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法也要具備一定專業(yè)知識，綜合性和專業(yè)性之間存在內(nèi)在沖突，執(zhí)法人員專業(yè)化與綜合執(zhí)法范圍擴(kuò)大之間成反比，執(zhí)法范圍越擴(kuò)大，執(zhí)法專業(yè)化程度只會越低。[28]? ? ? ? ? 最后，綜合執(zhí)法是在各部門執(zhí)法基礎(chǔ)上的權(quán)責(zé)劃轉(zhuǎn)，屬于政府方面的體制改革，農(nóng)民需要一段時間才能適應(yīng)這個新的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，在適應(yīng)期間綜合執(zhí)法部門的公信度和認(rèn)可度不太高。S鎮(zhèn)的執(zhí)法隊(duì)在執(zhí)法過程中，也遭遇農(nóng)民的不信任，他們認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)威性不如縣級政府高，對執(zhí)法的公信度提出質(zhì)疑。①

四、“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”與基層政權(quán)建設(shè)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革后出現(xiàn)了許多新的變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)向何處去成為學(xué)術(shù)界關(guān)注的焦點(diǎn)。近年來的“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”是其中的一種聲音，即為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)賦權(quán)，賦予其縣級部門的部分執(zhí)法權(quán)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)推行綜合行政執(zhí)法改革。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是中國行政體制的末梢，在取消稅費(fèi)之后，關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制如何改革的問題引起了學(xué)界的爭議。有的學(xué)者認(rèn)為農(nóng)業(yè)稅取消后鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有了收取農(nóng)業(yè)稅的責(zé)任，也就沒有存在的必要，因此應(yīng)該“撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制”；[29]有的學(xué)者主張“保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府”，[30]因?yàn)閮|萬農(nóng)民還需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府提供服務(wù)；還有的學(xué)者提出應(yīng)當(dāng)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)，[31]對經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)實(shí)施強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)。

為探索新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)模式，各地都展開了實(shí)踐，比較突出的是浙江省的強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)、江蘇省的簡政擴(kuò)權(quán)、廣東省的簡政強(qiáng)鎮(zhèn)等改革。

2010年浙江省為加快中心鎮(zhèn)的發(fā)展和改革，出臺了《浙江省強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革指導(dǎo)意見》，在中心鎮(zhèn)實(shí)施強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革。擴(kuò)權(quán)的強(qiáng)鎮(zhèn)被賦予了60多項(xiàng)社會管理職能，如社會治安、就業(yè)保障、戶籍管理等，以及77項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限及部門行政執(zhí)法權(quán)，以激發(fā)中心鎮(zhèn)的發(fā)展活力，增強(qiáng)中心鎮(zhèn)社會管理與公共服務(wù)能力。浙江省的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)人口多、經(jīng)濟(jì)總量大，以往的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制和管理模式限制著鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展，出現(xiàn)了“小馬拉大車”的現(xiàn)象。強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革回應(yīng)了“小馬拉大車”的問題，建立起與強(qiáng)鎮(zhèn)發(fā)展相適應(yīng)的“小政府大服務(wù)”的行政管理體制。[31]

江蘇省為破解發(fā)達(dá)鎮(zhèn)面臨的體制障礙，在2011年批復(fù)了20個經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)作為行政管理體制改革的試點(diǎn)鎮(zhèn)，賦予這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)累計3044項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限，極大推動了試點(diǎn)鎮(zhèn)的發(fā)展。2013年江蘇省為深化行政體制改革，進(jìn)一步簡政放權(quán)，出臺《江蘇省政府關(guān)于推進(jìn)簡政放權(quán)深化行政審批制度改革的意見》，該意見指出要加大向基層政府下放審批權(quán)限的力度，下放到縣（市）的權(quán)限，同時下放到行政管理體制改革試點(diǎn)鎮(zhèn)。

2009年11月，佛山市順德區(qū)容桂街道、南海區(qū)獅山鎮(zhèn)同步啟動簡政強(qiáng)鎮(zhèn)事權(quán)改革試點(diǎn)，成為廣東簡政強(qiáng)鎮(zhèn)改革的先鋒。隨后的2010年順德區(qū)將縣級經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限下放給10個鎮(zhèn)、街道，按“宏觀決策權(quán)上移、微觀管理權(quán)下移”的原則，在總結(jié)容桂試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，將3197項(xiàng)事權(quán)劃由鎮(zhèn)街行使。2011年廣東省又出臺了《廣東省縣鎮(zhèn)事權(quán)改革若干規(guī)定（試行）》，進(jìn)一步推進(jìn)縣鎮(zhèn)事權(quán)改革，擴(kuò)大縣級人民政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的行政管理職權(quán)，規(guī)定可以依法向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)賦予縣級人民政府及其部門在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會管理、民生事業(yè)等方面的部分行政管理職權(quán)，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)賦權(quán)。

“從省級層面看，改革的政策進(jìn)程與政策維度演變各不相同，從而塑造了整體建構(gòu)型的廣東模式、漸進(jìn)調(diào)適型的浙江模式以及重點(diǎn)突破型的江蘇模式”。[32]這三個省的改革都是在強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)，其他省市也紛紛加快了強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的步伐。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)在整個基層治理體制中起到至關(guān)重要的作用，是把自上而下的行政任務(wù)轉(zhuǎn)化為可落地的治理任務(wù)的中間環(huán)節(jié)。近年來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法改革，在橫向上聚攏執(zhí)法權(quán)，縱向上承接下放的執(zhí)法權(quán)，試圖實(shí)現(xiàn)執(zhí)法權(quán)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的集中和統(tǒng)一行使，這實(shí)際上也屬于“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”改革的一部分。

我們可以把強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)趨勢下的執(zhí)法下鄉(xiāng)視為國家推行的新一輪基層政權(quán)建設(shè)，也是國家基礎(chǔ)性權(quán)力的進(jìn)一步下滲和擴(kuò)張，旨在通過權(quán)力下滲實(shí)現(xiàn)對基層社會更有效的控制。但是，國家權(quán)力下滲并不必然帶來基層社會的有效治理。

行政執(zhí)法作為一項(xiàng)專門行動，不同于其他的行政性事務(wù)，要求執(zhí)法人員具備專門的執(zhí)法知識和執(zhí)法能力，近年來執(zhí)法設(shè)備的更新也帶來了執(zhí)法技術(shù)化的趨勢。隨著執(zhí)法的專門化與技術(shù)化，執(zhí)法的群眾參與和群眾監(jiān)督的重要性逐漸被忽略，甚至收集和了解群眾意見也越來越不被重視。在強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的趨勢下，執(zhí)法下鄉(xiāng)反而可能會脫離群眾，演變成單純的權(quán)力自上而下運(yùn)作，成為一項(xiàng)專門化和技術(shù)化而缺乏社會參與的行動。這樣的強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)難以準(zhǔn)確回應(yīng)農(nóng)民真實(shí)訴求，反而有可能導(dǎo)致執(zhí)法行動與鄉(xiāng)村社會的割裂，導(dǎo)致執(zhí)法權(quán)在基層政府空轉(zhuǎn)，因得不到廣大群眾的認(rèn)可和支持而難以落地鄉(xiāng)村社會。群眾的認(rèn)可是基層政權(quán)合法性的來源，群眾不認(rèn)可和不配合，必然會增加執(zhí)法成本，導(dǎo)致行政執(zhí)法人力、物力、財力投入不斷增加，鄉(xiāng)村社會秩序的維護(hù)卻更加困難，從而陷入基層政權(quán)內(nèi)卷化的尷尬境地。

如何避免或盡量減少這種風(fēng)險？或者說，我們要如何避免強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革中權(quán)力科層化帶來的負(fù)面效果？“廣泛的群眾參與和群眾監(jiān)督有利于彌補(bǔ)官僚制度的缺陷，它在本質(zhì)上是一種互動性權(quán)力，是對權(quán)力科層化的社會接應(yīng)”。[33]避免基層政權(quán)內(nèi)卷化意味著要將國家治理與社區(qū)治理相結(jié)合，使自上而下的行政執(zhí)法權(quán)與自下而上的社區(qū)行動互為補(bǔ)充，相互構(gòu)造。

落實(shí)到行政執(zhí)法領(lǐng)域，一方面是經(jīng)由社區(qū)治理使執(zhí)法在鄉(xiāng)村社會得以落實(shí)，通過自上而下的社區(qū)治理將國家認(rèn)同滲透到社區(qū)中，落實(shí)執(zhí)法任務(wù)，維護(hù)鄉(xiāng)村社會秩序；另一方面，社區(qū)借助基層政府賦予的執(zhí)法權(quán)落實(shí)執(zhí)法，進(jìn)行日常監(jiān)督和管理，及時發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會中的執(zhí)法案件，維護(hù)社區(qū)共同利益和共同意識，實(shí)現(xiàn)國家行政執(zhí)法的有效推進(jìn)和社區(qū)共同體的鞏固。如此一來，下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的執(zhí)法權(quán)可以更好地協(xié)調(diào)國家與社會的關(guān)系，發(fā)揮提升基層政府治理能力的作用，使基層行政執(zhí)法成為鄉(xiāng)村社會秩序的穩(wěn)固器。

對鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法進(jìn)行規(guī)范化管理和監(jiān)督的同時，給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法自主性，也是避免改革帶來基層政權(quán)內(nèi)卷化的可能做法。自主性是基層治理的特性之一，給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法自主性就是要將鄉(xiāng)鎮(zhèn)的執(zhí)法改革嵌入基層治理當(dāng)中，如此一來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法可以自主地調(diào)動正式和非正式權(quán)力，共同對鄉(xiāng)村社會進(jìn)行治理，通過非正式權(quán)力緩沖基層政府與農(nóng)民之間的關(guān)系，避免兩者矛盾激化。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法與鄉(xiāng)村非正式權(quán)力合作，可能會出現(xiàn)兩者利益合謀，在正式與非正式權(quán)力中延伸出一條灰色利益帶。鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法擁有自由裁量權(quán)，鄉(xiāng)村社會代理人擁有鄉(xiāng)村社會的完整信息，鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法依賴鄉(xiāng)村代理人提供的信息，代理人想要執(zhí)法自由裁量權(quán)中的潛在利益，這使得兩者有了可以合謀的基礎(chǔ)和條件。兩者合作是基層治理的重要部分，但兩者的合謀又會損害鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法的合法性。因此，改革需要辯證地看待鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法的自主性和規(guī)范性：自主權(quán)過大會助長執(zhí)法中的利益合謀，損害執(zhí)法的公信度和合法性；規(guī)范過于僵硬，鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法將缺乏彈性，最終成為懸浮在鄉(xiāng)村社會的空中執(zhí)法，難以在鄉(xiāng)村社會落地。因而，尋求鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法的自主性和規(guī)范性的辯證平衡，是在強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)過程中實(shí)現(xiàn)執(zhí)法效率提升與基層治理能力提高的關(guān)鍵所在。

五、結(jié)論

鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法改革意味著新一輪基層政權(quán)建設(shè)，國家試圖通過強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)，改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)條塊分割的局面，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為一個完整的治理主體。一方面，通過向下放權(quán)，進(jìn)一步劃分不同層級政府間的職權(quán)，理順縣鎮(zhèn)政府間的職責(zé)與權(quán)力關(guān)系，合理適當(dāng)?shù)貏澽D(zhuǎn)部分權(quán)力到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。另一方面，依據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際發(fā)展情況，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)補(bǔ)充權(quán)力，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力系統(tǒng)，化解壓力型體制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)責(zé)任巨大而權(quán)力微弱，甚至是無權(quán)的困境，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展提供支持。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的綜合行政執(zhí)法，將執(zhí)法權(quán)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)行使，改變了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無權(quán)執(zhí)法的現(xiàn)狀，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法權(quán)責(zé)得以統(tǒng)一，為解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法問題發(fā)揮了重要的作用。

下放的執(zhí)法權(quán)如何在基層政權(quán)建設(shè)的過程中有效發(fā)揮作用？關(guān)鍵是通過下放縣級部門的部分執(zhí)法權(quán)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)，從而完善基層政權(quán)體系。尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)，執(zhí)法案件面廣量大，僅依靠縣級政府或下派執(zhí)法隊(duì)伍，不現(xiàn)實(shí)也不是長久之策。下放權(quán)力在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立起執(zhí)法隊(duì)伍，是解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法主體缺失的可行做法，也是重新聚焦鄉(xiāng)鎮(zhèn)，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)U權(quán)，保護(hù)鄉(xiāng)村社會的做法。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法改革作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，“它不僅是對原有執(zhí)法體制的革新，還是對執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)、執(zhí)法流程和手段等的再造”，[6]其目的在于推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法力量的增強(qiáng)，實(shí)現(xiàn)基層治理體系的完善和治理能力的現(xiàn)代化。因而可以說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法是對基層政權(quán)的重新設(shè)計以及對基層職權(quán)的重新劃分的變革，是基層政權(quán)建設(shè)的一部分。鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法改革只是強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)行動中的一部分，但也預(yù)示了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府未來發(fā)展的方向?！皬?qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的改革指向的是治理權(quán)能重心下移，構(gòu)建以塊統(tǒng)籌的協(xié)同政府，強(qiáng)調(diào)建立以鎮(zhèn)為主的屬地管理格局”[34]。我國在基層治理現(xiàn)代化建設(shè)中，需要對基層政府做出新的定位，突破“條強(qiáng)塊弱”的局面，構(gòu)建起“以塊為主，條塊結(jié)合”的新格局。

另外，執(zhí)法職能定位、執(zhí)法資源配置和權(quán)威結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)也是行政執(zhí)法改革的重要因素。[35]這不僅需要政府在制度設(shè)計上做出革新，還離不開社會的支持。在強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的過程中，應(yīng)當(dāng)將自上而下的權(quán)力滲透與自下而上的社會治理相結(jié)合，共同塑造基層社會秩序，實(shí)現(xiàn)基層治理能力的有效提升。

① L縣S鎮(zhèn)行政綜合執(zhí)法辦負(fù)責(zé)人LJH訪談記錄，2021-11-24.

② L縣S鎮(zhèn)行政綜合執(zhí)法辦負(fù)責(zé)人LJH訪談記錄，2021-11-24.

③ L縣S鎮(zhèn)行政綜合執(zhí)法辦負(fù)責(zé)人LJH訪談記錄，2021-11-24.

① L縣S鎮(zhèn)行政綜合執(zhí)法辦負(fù)責(zé)人LJH訪談記錄，2021-11-24.

② L縣S鎮(zhèn)行政綜合執(zhí)法辦負(fù)責(zé)人LJH訪談記錄，2021-11-24.

① L縣S鎮(zhèn)行政綜合執(zhí)法辦負(fù)責(zé)人LJH訪談記錄，2021-11-24.

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責(zé)任編輯：周育平

收稿日期：2023-11-15

基金項(xiàng)目：中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)項(xiàng)目“鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的財政社會學(xué)研究”（項(xiàng)目編號：ZKXM202104）

作者簡介：林輝煌，男，福建長泰人，華南理工大學(xué)公共政策研究院研究員，主要研究方向：社會治理與社會政策；陶麗娟，女，江西南昌人，中山大學(xué)哲學(xué)系暨馬克思主義哲學(xué)與中國現(xiàn)代化研究所、華南農(nóng)村研究中心博士研究生，主要研究方向：基層治理。