“溫莎框架”協(xié)議與英歐關(guān)系走向*

徐瑞珂 盧昱林

【內(nèi)容提要】 自2021 年1 月脫歐過(guò)渡期結(jié)束以來(lái)，英國(guó)與歐盟在《北愛(ài)爾蘭議定書(shū)》執(zhí)行上齟齬不斷，致使雙邊關(guān)系在約翰遜和特拉斯執(zhí)政時(shí)期嚴(yán)重受困。蘇納克執(zhí)政后，英國(guó)與歐盟通過(guò)積極談判，最終達(dá)成“溫莎框架”協(xié)議。該協(xié)議針對(duì)英國(guó)內(nèi)部市場(chǎng)壁壘、北愛(ài)爾蘭經(jīng)濟(jì)權(quán)利受損和民主赤字等問(wèn)題提出了新舉措。英國(guó)能夠在較短時(shí)間內(nèi)與歐盟就“溫莎框架”協(xié)議達(dá)成共識(shí)，主要?dú)w功于蘇納克政府在談判中展現(xiàn)出的妥協(xié)姿態(tài)，這一策略有效增進(jìn)了英歐雙方的政治互信。此外，北愛(ài)爾蘭的政治與安全局勢(shì)惡化以及在烏克蘭危機(jī)背景下美國(guó)的積極介入，也是影響此次協(xié)議達(dá)成的重要外部因素。通過(guò)“溫莎框架”協(xié)議，英歐雙方的互信得到了顯著提升，這對(duì)促進(jìn)雙方在防務(wù)、外交、金融和科學(xué)研究等多個(gè)領(lǐng)域的合作將產(chǎn)生積極影響。然而，脫歐后的英國(guó)與歐盟之間還未能恢復(fù)成熟的制度化合作關(guān)系。當(dāng)前，由于海關(guān)檢查設(shè)施建設(shè)的滯后、英國(guó)國(guó)內(nèi)的政治分歧以及英歐監(jiān)管體系的日益分化，協(xié)議中的新措施是否能夠順利實(shí)施、達(dá)到預(yù)期效果仍存疑問(wèn)。因此，未來(lái)英歐關(guān)系的發(fā)展仍充滿不確定性。

《北愛(ài)爾蘭議定書(shū)》（以下簡(jiǎn)稱“議定書(shū)”）構(gòu)成英歐《脫歐協(xié)議》的重要組成部分，其主要目的可歸納為三個(gè)方面：第一，確保北愛(ài)爾蘭和愛(ài)爾蘭共和國(guó)維持陸地邊界的開(kāi)放性，使貨物能夠在北愛(ài)爾蘭、愛(ài)爾蘭和歐盟其他國(guó)家之間自由流動(dòng)。第二，確?！敦悹柗ㄋ固貐f(xié)議》①在克林頓政府的積極斡旋下，《貝爾法斯特協(xié)議》在1998 年4 月由英國(guó)與愛(ài)爾蘭簽署，并得到大多數(shù)北愛(ài)爾蘭政黨的支持，北愛(ài)爾蘭和平進(jìn)程取得突破性進(jìn)展。《貝爾法斯特協(xié)議》主要由兩份互相關(guān)聯(lián)的協(xié)議組成，一份是由北愛(ài)爾蘭大多數(shù)政黨達(dá)成的協(xié)議，另一份是由英國(guó)與愛(ài)爾蘭達(dá)成的國(guó)際協(xié)議。該協(xié)議主要秉承兩個(gè)原則：第一，“同等尊重”原則（parity of esteem），需在北愛(ài)爾蘭建立地區(qū)分權(quán)機(jī)構(gòu)，在該機(jī)構(gòu)中，聯(lián)合主義者與民族主義者擁有均等的權(quán)力和機(jī)會(huì)，并對(duì)彼此的決策擁有否決權(quán)；第二，秉承“同意原則”（the principle of consent），愛(ài)爾蘭統(tǒng)一公投發(fā)起需遵從北愛(ài)爾蘭地區(qū)民意，由北愛(ài)爾蘭事務(wù)大臣發(fā)起，在北愛(ài)爾蘭地區(qū)與愛(ài)爾蘭同時(shí)舉行。自1998 年《貝爾法斯特協(xié)議》簽署之后，新成立的歐盟特別項(xiàng)目機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)由歐盟資助、在北愛(ài)爾蘭和臨近地區(qū)（愛(ài)爾蘭共和國(guó)邊境地區(qū)和蘇格蘭西部）實(shí)施的PEACE項(xiàng)目。PEACE 旨在促進(jìn)北愛(ài)爾蘭地區(qū)的和解并朝著和平穩(wěn)定的社會(huì)前進(jìn)。參見(jiàn)：The UK Government, “The Belfast Agreement,” April 10, 1998, https://www.gov.uk/government/publications/the-belfast-agreement;Adrian Guelke, “The USA and the Northern Ireland Peace Process,” Ethnopolitics: Formerly Global Review of Ethnopolitics, Vol. 11, No. 4, 2012; Giada Lagana, The European Union and the Northern Ireland Peace Process, Palgrave Macmillan, 2021。繼續(xù)執(zhí)行。第三，確保歐洲單一市場(chǎng)的完整性?！侗睈?ài)爾蘭議定書(shū)》在一定程度上有效解決了愛(ài)爾蘭島南北部邊界地區(qū)的跨境貿(mào)易問(wèn)題，并成功避免了硬邊界的設(shè)置。然而，該議定書(shū)中關(guān)于在愛(ài)爾蘭海設(shè)立海關(guān)檢查站的條款，實(shí)際上在英國(guó)大不列顛地區(qū)（以下簡(jiǎn)稱“英國(guó)本土”）與北愛(ài)爾蘭之間形成了一種新型的“硬邊界”。這一措施導(dǎo)致了更加復(fù)雜的行政程序、額外的經(jīng)濟(jì)成本和繁重的文書(shū)工作，從而為雙方的貿(mào)易往來(lái)帶來(lái)了新的障礙。②潘多、王明進(jìn)：《〈貿(mào)易與合作協(xié)定〉》與英歐未來(lái)關(guān)系》，《國(guó)際論壇》2022 年第6 期，第43 頁(yè)。

2020 年12 月23 日，英歐聯(lián)合委員會(huì)就議定書(shū)的執(zhí)行達(dá)成共識(shí)，分別給予從英國(guó)本土進(jìn)入北愛(ài)爾蘭的農(nóng)產(chǎn)品、冷鮮肉、藥品3 個(gè)月、6 個(gè)月和1 年的寬限期，在寬限期內(nèi)暫停歐盟法律在北愛(ài)爾蘭的全面適用。③John Curtis, “The Northern Ireland Protocol & the Joint Committee,” House of Commons Library,December 23, 2020, p.7, https://researchbriefings.files.parliament.uk/documents/CBP-9102/CBP-9102.pdf.然而，自2021 年1 月1 日《北愛(ài)爾蘭議定書(shū)》正式生效以來(lái)，英國(guó)與歐洲聯(lián)盟在執(zhí)行議定書(shū)的具體方式上產(chǎn)生了一系列政治爭(zhēng)端。尤其在議定書(shū)的寬限期延長(zhǎng)和修改問(wèn)題上，雙方的分歧持續(xù)加深。這些爭(zhēng)執(zhí)導(dǎo)致英歐關(guān)系在超過(guò)兩年的時(shí)間里頻繁陷入困境。在此期間，“冷淡和疏離”逐漸成為雙方關(guān)系的常態(tài)。④王展鵬：《英國(guó)政黨政治“新共識(shí)”與英歐關(guān)系走向》，《當(dāng)代世界》2023 年第6 期，第60 頁(yè)。直至英國(guó)與歐盟在2023 年2 月27 日達(dá)成“溫莎框架”協(xié)議，雙方在北愛(ài)爾蘭貿(mào)易上的爭(zhēng)端才得以緩和。

盡管“溫莎框架”協(xié)議并未直接涉及中國(guó)，但其可能成為影響中國(guó)與美西方國(guó)家未來(lái)關(guān)系的關(guān)鍵因素，甚至可能成為轉(zhuǎn)折點(diǎn)。該協(xié)議的簽署標(biāo)志著跨大西洋關(guān)系發(fā)展的一個(gè)重要階段，涉及英國(guó)與歐盟、英國(guó)與美國(guó)以及美國(guó)與歐盟之間的關(guān)系。在協(xié)議達(dá)成之前，北愛(ài)爾蘭問(wèn)題長(zhǎng)期是英歐、英美關(guān)系發(fā)展的障礙，制約了英國(guó)與歐盟、美國(guó)在合作方面的廣度與深度?！皽厣蚣堋眳f(xié)議的簽署不僅促進(jìn)了英國(guó)與歐盟及其成員國(guó)之間關(guān)系的和解，還增強(qiáng)了英美特殊關(guān)系的活力，從而提升了跨大西洋關(guān)系內(nèi)部的團(tuán)結(jié)程度。因此，深入分析“溫莎框架”協(xié)議的主要內(nèi)容、達(dá)成的原因及其對(duì)未來(lái)英歐關(guān)系的潛在影響，對(duì)于我國(guó)準(zhǔn)確判斷跨大西洋關(guān)系的未來(lái)走向，并制定相應(yīng)的應(yīng)對(duì)策略具有重要意義。

一、“溫莎框架”協(xié)議與英歐在解決北愛(ài)爾蘭問(wèn)題上的新進(jìn)展

在議定書(shū)執(zhí)行上，英國(guó)與歐盟的主要分歧涉及海關(guān)檢查、農(nóng)業(yè)食品安全標(biāo)準(zhǔn)、藥品管控、政府補(bǔ)貼、增值稅和消費(fèi)稅規(guī)定以及歐洲法院的監(jiān)管角色。通過(guò)“溫莎框架”協(xié)議的達(dá)成，雙方在上述分歧點(diǎn)上實(shí)現(xiàn)了部分共識(shí)，這對(duì)解決相關(guān)爭(zhēng)議具有重要意義。對(duì)于北愛(ài)爾蘭而言，“溫莎框架”協(xié)議的價(jià)值主要體現(xiàn)在為參與北愛(ài)爾蘭貿(mào)易的企業(yè)提供了法律上的確定性，這不僅有利于北愛(ài)爾蘭的政治穩(wěn)定，而且在很大程度上緩解了英國(guó)脫歐對(duì)當(dāng)?shù)孛癖姰a(chǎn)生的負(fù)面影響。

（一）簡(jiǎn)化海關(guān)檢查手續(xù)，兼顧英國(guó)內(nèi)部市場(chǎng)與歐洲單一市場(chǎng)完整性

按照議定書(shū)規(guī)定，歐盟海關(guān)法典適用于北愛(ài)爾蘭，來(lái)自英國(guó)本土和任何第三國(guó)的貨物都需要在北愛(ài)爾蘭港口接受海關(guān)檢查，即使其最終目的地為北愛(ài)爾蘭亦是如此。由于脫歐后英國(guó)與歐盟的食品安全標(biāo)準(zhǔn)存在差異，從英國(guó)本土流向北愛(ài)爾蘭的農(nóng)業(yè)食品需要接受嚴(yán)格的動(dòng)植物衛(wèi)生檢驗(yàn)檢疫（SPS checks）。一輛從英國(guó)本土運(yùn)送農(nóng)業(yè)食品至北愛(ài)爾蘭超市的卡車可能需要出示多達(dá)500 份官方簽署的證書(shū)，每份證書(shū)的費(fèi)用高達(dá)150 英鎊，并需要數(shù)小時(shí)的準(zhǔn)備時(shí)間。此外，議定書(shū)要求對(duì)農(nóng)業(yè)食品進(jìn)行一定比例的實(shí)物檢查（physical checks），如奶制品的檢查比例為15%，紅肉、魚(yú)類和禽肉為30%，特定水果和蔬菜則需100%檢查。一些冷鮮肉產(chǎn)品，如香腸和調(diào)味羊排等，甚至被完全禁止從英國(guó)本土出口至北愛(ài)爾蘭。①The UK Government, “The Windsor Framework: A New Way Forward,” February 2023, p.10,https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/1138989/The_Windsor_Framework_a_new_way_forward.pdf.

繁瑣的海關(guān)手續(xù)一方面給英國(guó)本土企業(yè)加重了成本負(fù)擔(dān)，另一方面亦影響了北愛(ài)爾蘭地區(qū)部分商品的正常供應(yīng),導(dǎo)致物價(jià)上漲。議定書(shū)的執(zhí)行導(dǎo)致僅在2021 年就產(chǎn)生了超過(guò)100 萬(wàn)份海關(guān)申報(bào)，而每份申報(bào)材料需要填寫(xiě)80 余項(xiàng)信息，并且要求提供完整的商品代碼。倘若商品代碼漏填或錯(cuò)填則可能面臨拒絕過(guò)關(guān)、接受處罰等后果，并無(wú)法享受費(fèi)用減免、手續(xù)簡(jiǎn)化等優(yōu)惠措施。②The UK Government, “Goods Moving GB-NI - Green Lane,” https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/1139031/Goods_moving_GB-NI__-_Green_Lane_-_Sector_explainer.pdf; The UK Government, “Using Commodity Codes and Related Additional Codes in the Customs Declaration Service,” October 19, 2021, https://www.gov.uk/guidance/using-commoditycodes-and-related-additional-codes-in-the-customs-declaration-service.英國(guó)本土有至少200 家企業(yè)停止對(duì)北愛(ài)爾蘭市場(chǎng)服務(wù)。此外，由于對(duì)企業(yè)提交手續(xù)的核驗(yàn)工作量的增加，北愛(ài)爾蘭海關(guān)備受壓力。據(jù)北愛(ài)爾蘭行政部門(mén)統(tǒng)計(jì)，2021 年第1 季度海關(guān)手續(xù)查驗(yàn)數(shù)量約占?xì)W盟總量的20%，超過(guò)任一歐盟成員國(guó)，而北愛(ài)爾蘭人口卻僅占?xì)W盟人口的0.5%。③The UK Government, “Northern Ireland Protocol: The Way Forward,” July 2021, p.11.針對(duì)繁瑣的海關(guān)檢查手續(xù)問(wèn)題，“溫莎框架”協(xié)議從海關(guān)檢查規(guī)則和動(dòng)植物檢驗(yàn)檢疫手續(xù)兩處著手提出解決方案，且方案將在2025 年以前分階段實(shí)施，以便企業(yè)適應(yīng)新安排（見(jiàn)表1）。

表1 英歐海關(guān)檢查分歧與“溫莎框架”協(xié)議

（續(xù)表）

第一，“溫莎框架”協(xié)議對(duì)最終目的地為北愛(ài)爾蘭和愛(ài)爾蘭共和國(guó)（即歐盟境內(nèi)）的英國(guó)本土貨物加以區(qū)分，建立“綠色”和“紅色”通道的雙軌系統(tǒng)。前往北愛(ài)爾蘭的貨物將進(jìn)入“綠色”通道，只需要提交一份數(shù)字聲明（digital declaration），取消繁瑣的例行檢查（比如獸醫(yī)檢查）和測(cè)試，英歐之間將對(duì)有關(guān)貨物信息進(jìn)行實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)共享。從北愛(ài)爾蘭前往英國(guó)本土的貨物則無(wú)需文書(shū)和出口申報(bào)。這將大幅提升貨物的流動(dòng)性，最大限度地實(shí)現(xiàn)英國(guó)內(nèi)部貨物流通的便利化。前往愛(ài)爾蘭共和國(guó)的貨物將通過(guò)“紅色”通道接受海關(guān)檢查，以確保符合歐盟法規(guī)。到2025 年，對(duì)最終目的地是北愛(ài)爾蘭的貨物的海關(guān)檢查頻次將降至目前檢查頻次的5%。④Tom Edgington and Tamara Kovacevic, “Brexit: What Are the Northern Ireland Protocol and Windsor Framework,” BBC, April 12, 2023, https://www.bbc.com/news/explainers-53724381.議定書(shū)原來(lái)要求在英國(guó)本土和北愛(ài)爾蘭之間發(fā)送的所有包裹均需接受海關(guān)檢查，而“溫莎框架”協(xié)議取消了歐盟海關(guān)法典對(duì)收發(fā)包裹的要求。個(gè)人在互相發(fā)送包裹時(shí)無(wú)須填寫(xiě)任何表格，英國(guó)本土的在線零售商也可以恢復(fù)至英國(guó)脫歐之前的狀態(tài)，為北愛(ài)爾蘭的客戶提供服務(wù)。此外，企業(yè)還可以通過(guò)設(shè)立的“綠色”通道來(lái)運(yùn)送包裹。①The UK Parliament, “Northern Ireland Protocol,” Vol. 728, February 27, 2023, https://hansard.parliament.uk/commons/2023-02-27/debates/145ECA09-85E8-40C9-B631-5795DCABFA93/NorthernIreland Protocol.歐盟之所以接受“雙通道”安排，一是由于在英國(guó)徹底脫歐后并未發(fā)生明顯貿(mào)易轉(zhuǎn)移（trade deviation）現(xiàn)象，二是基于歐盟對(duì)于英歐雙方信息系統(tǒng)交互共享的信任。②Federico Steinberg, “The Windsor Framework: A Good Step toward a Healthy EU-UK Relationship,”CSIS, March 10, 2023, https://www.csis.org/analysis/windsor-framework-good-step-toward-healthy-eu-ukrelationship.此項(xiàng)安排體現(xiàn)了歐盟方面的重要讓步，它采納了英國(guó)提出的貨物目的地管理原則，標(biāo)志著從嚴(yán)格的規(guī)則立場(chǎng)向更為靈活的風(fēng)險(xiǎn)管理方法的轉(zhuǎn)變。③Anton Spisak, “The Windsor Framework – What Has Been Agreed and What It Means for the Northern Ireland Protocol,” Tony Blair Institute for Global Change, March 1, 2023, https://www.institute.global/insights/geopolitics-and-security/windsor-framework-what-has-been-agreed-and-what-it-meansnorthern-ireland-protocol.

第二，“溫莎框架”協(xié)議取消了針對(duì)按照英國(guó)標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)的零售食品在北愛(ài)爾蘭銷售的禁令，并簡(jiǎn)化了歐盟在北愛(ài)爾蘭實(shí)施的檢驗(yàn)檢疫流程?！凹t綠通道”雙軌系統(tǒng)同樣適用于農(nóng)業(yè)食品，允許有“非歐盟銷售”字樣的商品標(biāo)簽且按照英國(guó)標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)的冷鮮肉產(chǎn)品和乳制品進(jìn)入北愛(ài)爾蘭市場(chǎng)。此前遭到禁止的農(nóng)業(yè)和園藝產(chǎn)品也可以按照英國(guó)生物安全措施進(jìn)入北愛(ài)爾蘭。在“溫莎框架”協(xié)議發(fā)布當(dāng)天，歐盟發(fā)布“農(nóng)業(yè)食品提案”，規(guī)定新的銷售政策自2023 年10 月1 日起實(shí)施。④European Commission, “Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council– Sanitary and Phytosanitary Measures,” February 27, 2023, https://commission.europa.eu/publications/proposal-regulation-european-parliament-and-council-sanitary-and-phytosanitary-measures_en.

（二）注重保障北愛(ài)爾蘭經(jīng)濟(jì)權(quán)利，兼顧英國(guó)規(guī)則與歐盟規(guī)則

議定書(shū)使北愛(ài)爾蘭無(wú)法像英國(guó)其他地區(qū)一樣平等地享受英國(guó)的經(jīng)濟(jì)政策利好，致使其經(jīng)濟(jì)權(quán)利受損。其中，最為突出的三個(gè)政策問(wèn)題分別涉及增值稅、政府補(bǔ)貼和藥品管控?！皽厣蚣堋眳f(xié)議通過(guò)詳細(xì)限定歐盟規(guī)則在北愛(ài)爾蘭的適用范圍，使得英國(guó)在北愛(ài)爾蘭增值稅、政府補(bǔ)貼和藥品管控事宜上獲得了更大的自主權(quán)，北愛(ài)爾蘭不必完全遵循歐盟規(guī)則（見(jiàn)表2）。

表2 北愛(ài)爾蘭經(jīng)濟(jì)權(quán)利爭(zhēng)議與“溫莎框架”協(xié)議

（續(xù)表）

在增值稅方面，議定書(shū)要求北愛(ài)爾蘭和英國(guó)本土之間的貨物貿(mào)易繼續(xù)嚴(yán)格遵守歐盟的增值稅規(guī)則。英國(guó)脫歐以后，北愛(ài)爾蘭成為英國(guó)增值稅區(qū)的一部分。但是，北愛(ài)爾蘭與歐盟之間維持貨物自由流通，仍然是歐洲單一市場(chǎng)的重要一環(huán)。英國(guó)政府在設(shè)置增值稅稅率時(shí)需要充分顧及北愛(ài)爾蘭的“特殊地位”，其征稅自由受到一定限制。同時(shí)，北愛(ài)爾蘭企業(yè)和消費(fèi)者可能也會(huì)因此無(wú)法平等地享受英國(guó)的低稅率優(yōu)惠政策以降低生活成本。根據(jù)“溫莎框架”協(xié)議，歐盟放寬了對(duì)北愛(ài)爾蘭的增值稅要求，使北愛(ài)爾蘭的增值稅規(guī)則與英國(guó)本土更加一致。北愛(ài)爾蘭特定的非移動(dòng)貨物（如熱泵或太陽(yáng)能電池板）可以享受英國(guó)節(jié)能材料零稅率、酒精產(chǎn)品低稅率等優(yōu)惠政策。①The UK Government, “The Windsor Framework: A New Way Forward,” February 2023, pp.13-14.英歐雙方在增值稅問(wèn)題上達(dá)成一致，一定程度上消解了北愛(ài)爾蘭和英國(guó)本土的待遇差異，保障了北愛(ài)爾蘭公眾的經(jīng)濟(jì)權(quán)利。

在政府補(bǔ)貼方面，英國(guó)政府于2023 年1 月通過(guò)了《補(bǔ)貼管控法案》，從而建立了新的補(bǔ)貼管控體系（UK Subsidy Control Regime）。該體系旨在平衡國(guó)家補(bǔ)貼政策的利與弊，以保障英國(guó)企業(yè)在國(guó)際貿(mào)易中的競(jìng)爭(zhēng)力和投資吸引力。然而，議定書(shū)使得歐盟委員會(huì)有權(quán)審核英國(guó)政府對(duì)直接或間接參與北愛(ài)爾蘭貨物貿(mào)易的英國(guó)本土企業(yè)的補(bǔ)貼，也包括可能影響相關(guān)貨物貿(mào)易的服務(wù)貿(mào)易補(bǔ)貼，以確保歐盟企業(yè)在北愛(ài)爾蘭市場(chǎng)與英國(guó)本土企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)。這一安排可能破壞英國(guó)內(nèi)部市場(chǎng)貿(mào)易往來(lái)。對(duì)于歐盟的疑慮，英國(guó)方面提出，正式脫歐前，英國(guó)在鐵路和農(nóng)漁業(yè)以外的公共領(lǐng)域投入的國(guó)家援助在歐盟成員國(guó)中處于較低水平，僅占其GDP 的0.51%，而法國(guó)和德國(guó)國(guó)家相關(guān)援助占GDP 的比例分別為0.85%和1.54%。②The UK Government, “EU State Aid Rules and WTO Subsidies Agreement,” August 4, 2021, https://commonslibrary.parliament.uk/research-briefings/sn06775/.英國(guó)政府認(rèn)為議定書(shū)第10 條的相關(guān)表述較為模糊，缺少對(duì)“影響北愛(ài)爾蘭和歐盟貿(mào)易”補(bǔ)貼的清晰界定，可能會(huì)導(dǎo)致歐盟濫用這一條款將歐盟規(guī)則適用于英國(guó)范圍（UK-wide）或英國(guó)本土（GB-only）范圍內(nèi)的補(bǔ)貼。③Jess Sargeant, Sachin Savur and Joe Marshall, “The Windsor Framework,” Institute for Government,March 27, 2023, https://www.instituteforgovernment.org.uk/explainer/windsor-framework.

根據(jù)“溫莎框架”協(xié)議，歐盟的國(guó)家援助規(guī)則將繼續(xù)適用于北愛(ài)爾蘭，但遵循歐盟補(bǔ)貼規(guī)則的范圍受到嚴(yán)格限制，英國(guó)政府獲得了較大的自主權(quán)。第一，“溫莎框架”協(xié)議制定了一系列嚴(yán)格的測(cè)試標(biāo)準(zhǔn)，旨在確保只有那些同北愛(ài)爾蘭與歐盟貿(mào)易有實(shí)質(zhì)性關(guān)聯(lián)，并且這種關(guān)聯(lián)能夠被真實(shí)證明的英國(guó)本土企業(yè)才需遵守歐盟的規(guī)則。英國(guó)政府認(rèn)為，評(píng)估本土補(bǔ)貼政策是否可能對(duì)北愛(ài)爾蘭—?dú)W盟貿(mào)易產(chǎn)生顯著影響的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)包括考量企業(yè)的規(guī)模、補(bǔ)貼的規(guī)模、市場(chǎng)占有率等因素。④The UK Government, “Guidance on the Scope and Application of Article 10 of the Windsor Framework,” June 9, 2023, https://www.gov.uk/government/publications/complying-with-the-uksinternational-obligations-on-subsidy-control-guidance-for-public-authorities/guidance-on-the-scope-andapplication-of-article-10-of-the-windsor-framework.英國(guó)本土企業(yè)可按照英國(guó)政府的補(bǔ)貼規(guī)則保留大部分補(bǔ)貼。第二，英國(guó)政府對(duì)于涉及農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的北愛(ài)爾蘭企業(yè)實(shí)施的補(bǔ)貼政策，不受歐盟共同農(nóng)業(yè)政策的約束。①The UK Government, “The Windsor Framework: A New Way Forward,” February 2023, p.16.但是對(duì)于超過(guò)聯(lián)合委員會(huì)規(guī)定上限的農(nóng)漁業(yè)補(bǔ)貼仍需遵守歐盟規(guī)定，其中農(nóng)業(yè)上限為每年3.822 億英鎊、漁業(yè)上限為每年401 萬(wàn)英鎊。②The UK Government, “Decision of the Withdrawal Agreement Joint Committee on Agricultural Subsidies,” December 17, 2020.若“溫莎框架”建議的補(bǔ)貼政策能夠順利實(shí)施，將給予英國(guó)補(bǔ)貼機(jī)制較大的靈活性和自由度，激發(fā)英國(guó)本土企業(yè)在北愛(ài)爾蘭市場(chǎng)的活力，從而間接維護(hù)北愛(ài)爾蘭消費(fèi)者權(quán)益。

在藥品監(jiān)管方面，根據(jù)議定書(shū)要求，英國(guó)藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)使用的藥品不會(huì)自動(dòng)在北愛(ài)爾蘭上市,需要得到歐洲藥品管理局（European Medicines Agency）的許可。在2024 年寬限期結(jié)束時(shí)，所有來(lái)自英國(guó)本土的藥品都要接受繁瑣且高成本的海關(guān)檢查。由于北愛(ài)爾蘭80%的藥品來(lái)自英國(guó)，議定書(shū)的嚴(yán)苛要求危及北愛(ài)爾蘭的藥品供應(yīng)。“溫莎框架”協(xié)議為藥品設(shè)置了雙重監(jiān)管，認(rèn)可英國(guó)監(jiān)管的首要地位，為北愛(ài)爾蘭的藥品供應(yīng)提供了安全網(wǎng)。英國(guó)藥品和保健品管理局（MHRA）將對(duì)包括北愛(ài)爾蘭在內(nèi)的整個(gè)英國(guó)市場(chǎng)的所有藥品進(jìn)行管控，歐洲藥品管理局不參與其中。英國(guó)本土生產(chǎn)的藥品可以在北愛(ài)爾蘭出售。③The UK Government, “Windsor Framework Medicines Announcement,” June 9, 2023, https://www.gov.uk/government/news/windsor-framework-medicines-announcement.

（三）擴(kuò)大北愛(ài)爾蘭自主權(quán)，減少歐盟對(duì)北愛(ài)爾蘭經(jīng)濟(jì)事務(wù)的“干預(yù)”

議定書(shū)基于“同意原則”賦予北愛(ài)爾蘭議會(huì)權(quán)力，每隔4 年對(duì)是否繼續(xù)執(zhí)行議定書(shū)原定安排進(jìn)行表決。然而，根據(jù)議定書(shū)規(guī)定，歐盟無(wú)需北愛(ài)爾蘭同意，便可在北愛(ài)爾蘭實(shí)施新的或修訂的商品規(guī)則。由此引發(fā)的爭(zhēng)議打破了《貝爾法斯特協(xié)議》在北愛(ài)爾蘭維系的微妙政治平衡，北愛(ài)爾蘭地方機(jī)構(gòu)陷入癱瘓狀態(tài)。

民主統(tǒng)一黨作為反對(duì)議定書(shū)安排的“急先鋒”，強(qiáng)調(diào)民主赤字是亟待解決的問(wèn)題之一。為了解決民主赤字問(wèn)題，“溫莎框架”協(xié)議納入了“斯托蒙特剎車機(jī)制”（Stormont Brake），賦予北愛(ài)爾蘭地方議會(huì)權(quán)力否決北愛(ài)爾蘭適用歐盟新規(guī)則。如果來(lái)自至少2個(gè)北愛(ài)爾蘭政黨的30 名議員聯(lián)名提交反對(duì)意見(jiàn)并獲得英國(guó)政府支持，那么剎車機(jī)制將被啟動(dòng)。如果北愛(ài)爾蘭議會(huì)跨社區(qū)黨派多數(shù)議員投票反對(duì)歐盟新規(guī)則，那么歐盟新規(guī)則將不會(huì)在北愛(ài)爾蘭被實(shí)施。①Jess Sargeant and Sachin Savur, “Stormont Brake: The Windsor Framework,” Institute for Government, March 10, 2023, https://www.instituteforgovernment.org.uk/explainer/stormont-brakewindsor-framework.在“斯托蒙特剎車機(jī)制”下，英國(guó)政府和北愛(ài)爾蘭議會(huì)都享有否決權(quán)。如果歐盟新規(guī)則得不到北愛(ài)爾蘭聯(lián)合主義者和民族主義者兩大族群的支持，英國(guó)政府可以否決這些歐盟新規(guī)則，歐洲法院則無(wú)權(quán)推翻英國(guó)政府的決定（圖1）。

圖1 “斯托蒙特剎車機(jī)制”流程示意圖

二、英歐達(dá)成“溫莎框架”協(xié)議的動(dòng)因

英國(guó)政府在處理北愛(ài)爾蘭邊界問(wèn)題上面臨著三重困境：第一，如何避免在愛(ài)爾蘭島出現(xiàn)“硬邊界”。第二，如何避免英國(guó)本土與北愛(ài)爾蘭之間出現(xiàn)“硬邊界”。第三，如何避免英國(guó)受歐洲單一市場(chǎng)和關(guān)稅同盟限制。在面臨抉擇時(shí)，英國(guó)政府只能同時(shí)實(shí)現(xiàn)兩個(gè)目標(biāo)，難以兼顧三者。①Joseph Quinn, “The Northern Ireland Trilemma: Brexit’s Final Frontier,” Center for European Policy Analysis, August 18, 2021, https://cepa.org/article/the-northern-ireland-trilemma-brexits-final-frontier/.相比特雷莎·梅的“擔(dān)保方案”以及約翰遜與歐盟達(dá)成的議定書(shū)，“溫莎框架”協(xié)議更接近解決上述三重困境：避免了愛(ài)爾蘭島出現(xiàn)“硬邊界”，實(shí)現(xiàn)了對(duì)從英國(guó)本土運(yùn)往北愛(ài)爾蘭的貨物進(jìn)行最低限度的檢查和控制，并消除了對(duì)英國(guó)在歐洲單一市場(chǎng)和關(guān)稅同盟之外的運(yùn)作能力的實(shí)質(zhì)性限制。②Andrew McCormick, “The Windsor Framework: A Quick Evaluation,” UK in a Changing Europe,February 28, 2023, https://ukandeu.ac.uk/the-windsor-framework-a-quick-evaluation/.“溫莎框架”協(xié)議對(duì)引發(fā)爭(zhēng)議的大部分議定書(shū)條款進(jìn)行了修正，幾乎滿足了英國(guó)的所有要求，提升了英國(guó)在北愛(ài)爾蘭貿(mào)易問(wèn)題上的話語(yǔ)權(quán)。③The UK Parliament, “Northern Ireland Protocol,” Vol. 728, February 27, 2023, https://hansard.parliament.uk/commons/2023-02-27/debates/145ECA09-85E8-40C9-B631-5795DCABFA93/NorthernIrelandProtocol; Jess Sargeant and Sachin Savur, “The Windsor Framework,” March 27, 2023,https://www.instituteforgovernment.org.uk/explainer/windsor-framework.

蘇納克政府之所以能夠短時(shí)間內(nèi)在解決北愛(ài)爾蘭邊界問(wèn)題三重困境上取得實(shí)質(zhì)性突破，主要是三重因素疊加作用的結(jié)果：第一，首相蘇納克的妥協(xié)型談判風(fēng)格贏得了歐盟信任。第二，北愛(ài)爾蘭政治和安全局勢(shì)的惡化愈加危及《貝爾法斯特協(xié)議》在北愛(ài)爾蘭的實(shí)施。第三，俄烏沖突背景下美國(guó)的積極介入促使蘇納克政府具有更強(qiáng)的政治意愿積極探索如何解決與歐盟在議定書(shū)執(zhí)行中的爭(zhēng)端。其中，蘇納克執(zhí)政是“溫莎框架”協(xié)議達(dá)成的主因。

基于反事實(shí)推理，倘若蘇納克沒(méi)有取代特拉斯成為英國(guó)首相，特拉斯會(huì)繼續(xù)推進(jìn)《北愛(ài)爾蘭議定書(shū)法案》在英國(guó)議會(huì)的立法進(jìn)程，使得英國(guó)可以單方面修改議定書(shū)條款，取消歐洲法院對(duì)議定書(shū)執(zhí)行的管轄權(quán)。在2023 年3 月22 日英國(guó)下議院針對(duì)“溫莎框架”協(xié)議的投票中，投反對(duì)票的只有22 名保守黨議員，其中包括特拉斯和約翰遜。④Jennifer Scott, “Windsor Framework: Government Wins Brexit Deal Vote - Despite Tory Rebellion and DUP Anger,” Sky News, March 22, 2023, https://news.sky.com/story/windsor-framework-governmentwins-brexit-deal-vote-despite-tory-rebellion-and-dup-anger-12840173.英國(guó)政府于2022 年6 月推出的《北愛(ài)爾蘭議定書(shū)法案》恰恰是妨礙歐盟與英國(guó)在議定書(shū)執(zhí)行上達(dá)成妥協(xié)的最大絆腳石。

盡管北愛(ài)爾蘭的政治與安全局勢(shì)惡化、俄烏沖突，以及美國(guó)拜登政府的施壓為英國(guó)與歐洲聯(lián)盟解決《北愛(ài)爾蘭議定書(shū)》執(zhí)行過(guò)程中的爭(zhēng)端提供了明顯的外部壓力，但這些因素并未對(duì)雙方最終達(dá)成“溫莎框架”協(xié)議發(fā)揮決定性作用。北愛(ài)爾蘭政治和安全局勢(shì)惡化的一個(gè)重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)是新芬黨在2022 年5 月北愛(ài)爾蘭地方選舉成為第一大黨，致使民主統(tǒng)一黨更加拒絕支持組建北愛(ài)爾蘭自治政府。但是，北愛(ài)爾蘭政治和安全局勢(shì)惡化并未妨礙約翰遜政府在2022 年6 月推出《北愛(ài)爾蘭議定書(shū)法案》。同樣，自2021年1 月開(kāi)始執(zhí)政的拜登政府和自2022 年2 月爆發(fā)的俄烏沖突所形成的外在壓力也沒(méi)有妨礙約翰遜政府在2022 年6 月推出《北愛(ài)爾蘭議定書(shū)法案》以及此后特拉斯政府對(duì)該法案的堅(jiān)定支持。俄烏沖突使得英國(guó)和歐盟自2022 年2 月以來(lái)在安全和防務(wù)領(lǐng)域的合作意愿增強(qiáng)。然而，面對(duì)俄烏沖突這一重大安全危機(jī)，英國(guó)政府并未立即意識(shí)到在《北愛(ài)爾蘭議定書(shū)》執(zhí)行爭(zhēng)端上與歐盟達(dá)成妥協(xié)的必要性和迫切性。相反，俄烏沖突爆發(fā)三個(gè)多月后，英國(guó)政府推出了《北愛(ài)爾蘭議定書(shū)法案》，該法案受到了歐盟的強(qiáng)烈批評(píng)。

關(guān)于以上三個(gè)影響因素之間的主次順序和邏輯關(guān)系，歐盟委員會(huì)和英國(guó)政府就“溫莎框架”發(fā)布的政治宣言亦對(duì)此給予了提示：“基于指導(dǎo)雙方關(guān)系的兩大支柱協(xié)議——《脫歐協(xié)議》和《貿(mào)易與合作協(xié)議》，（‘溫莎框架’提出的）新路徑明確展現(xiàn)了英歐之間發(fā)展積極雙邊關(guān)系的共同愿望，喚起了對(duì)彼此自治權(quán)的尊重以及在公共問(wèn)題上友好合作的抱負(fù)，尤其處于面對(duì)共同地緣挑戰(zhàn)的時(shí)期……惠于雙方，共同支持北愛(ài)爾蘭穩(wěn)定繁榮”。①The UK Government, “Political Declaration by the European Commission and the Government of the United Kingdom,” February 27, 2023.由此，可以探知以下要點(diǎn)：（1）英歐雙方就脫歐達(dá)成的協(xié)議安排不得推翻重訂，特拉斯政府主張單方毀約的《北愛(ài)爾蘭議定書(shū)法案》必然無(wú)法獲得歐盟支持，而“溫莎框架”協(xié)議首先滿足了同歐盟談判的底線要求。（2）歐盟有意改善雙邊關(guān)系，蘇納克妥協(xié)型談判風(fēng)格表達(dá)了對(duì)歐盟權(quán)威的尊重，也為英國(guó)利用“溫莎框架”獲得讓步創(chuàng)造了可能，這是達(dá)成協(xié)議的前提和主因。（3）雙方意識(shí)到俄烏沖突等地緣風(fēng)險(xiǎn)，這促使英歐雙方突破困境，改善合作環(huán)境，此為外部干預(yù)因素。（4）北愛(ài)爾蘭和平穩(wěn)定是英歐雙方的共同關(guān)切和利益交匯點(diǎn)之一，北愛(ài)爾蘭經(jīng)貿(mào)遇阻也是脫歐以來(lái)破壞英歐關(guān)系的癥結(jié)所在，亟待解決。

（一）英國(guó)蘇納克政府的妥協(xié)型談判風(fēng)格

理查德·謝爾歸納了5 種談判風(fēng)格類型：競(jìng)爭(zhēng)型（competing）、妥協(xié)型（compromising）、合作型（collaborating）、順應(yīng)型（accommodating）和規(guī)避型（avoiding）。其中，競(jìng)爭(zhēng)型談判風(fēng)格體現(xiàn)了非贏即輸?shù)摹傲愫筒┺摹彼季S，一味要求對(duì)方讓步，把自己的訴求強(qiáng)加于對(duì)方。妥協(xié)型談判風(fēng)格使得一方致力于縮小與對(duì)方在彼此訴求上的“鴻溝”，在與對(duì)方有嚴(yán)重分歧的問(wèn)題上主動(dòng)讓步，放棄部分訴求，并爭(zhēng)取對(duì)方部分讓步，最終得到現(xiàn)實(shí)中能爭(zhēng)取到的最好結(jié)果。①G. Richard Shell, Bargaining for Advantage: Negotiation Strategies for Reasonable People, Penguin Books, 2018.

約翰遜和特拉斯一意孤行，尋求廢除議定書(shū)的“好戰(zhàn)”姿態(tài)是典型的競(jìng)爭(zhēng)型談判風(fēng)格。在約翰遜和特拉斯執(zhí)政期間，英國(guó)政府不斷實(shí)行單邊行動(dòng)，踐踏歐盟“紅線”，致使歐盟對(duì)英國(guó)政府的信任幾乎消失殆盡，英歐政治關(guān)系因而長(zhǎng)期在低谷中徘徊。在處理英歐《北愛(ài)爾蘭議定書(shū)》執(zhí)行爭(zhēng)端時(shí)，蘇納克及其談判團(tuán)隊(duì)采取了妥協(xié)型的談判風(fēng)格。他們主動(dòng)向歐盟作出讓步，從而贏得了歐盟官員的信任，并在北愛(ài)爾蘭貿(mào)易問(wèn)題上最大化地實(shí)現(xiàn)了英國(guó)的訴求。這種策略的運(yùn)用不僅促進(jìn)了英歐雙方的談判進(jìn)程，而且對(duì)雙方信任與合作關(guān)系的加強(qiáng)起到了重要作用。“溫莎框架”協(xié)議的最終達(dá)成，標(biāo)志著英國(guó)與歐盟之間互信與合作關(guān)系的顯著提升，為未來(lái)的雙邊關(guān)系發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)。

蘇納克政府的妥協(xié)型談判風(fēng)格主要體現(xiàn)在以下兩方面：第一，首相蘇納克通過(guò)首腦外交向歐盟委員會(huì)主席馮德萊恩釋放主動(dòng)妥協(xié)的信號(hào)，表達(dá)合作誠(chéng)意，贏得對(duì)方信任，并與之形成良好合作關(guān)系。2022 年11 月，蘇納克與馮德萊恩在埃及沙姆沙伊赫舉行的第27 屆聯(lián)合國(guó)氣候變化大會(huì)期間進(jìn)行首次雙邊會(huì)晤，表達(dá)了與歐盟達(dá)成協(xié)議的強(qiáng)烈意愿，并主動(dòng)承諾擱置《北愛(ài)爾蘭議定書(shū)法案》的法律進(jìn)程，掃除了妨礙英歐就議定書(shū)執(zhí)行爭(zhēng)端重新談判的最大障礙。②Steven Swinford, Oliver Wright, Chris Smyth and Henry Zeffman, “How Rishi Sunak Got the Brexit Deal over the Line,” The Times, February 27, 2023, https://www.thetimes.co.uk/article/how-rishi-sunak-gotthe-brexit-deal-got-over-the-line-zhjwzlx7w.在英歐談判期間，蘇納克與馮德萊恩保持密切溝通，在“斯托蒙特剎車機(jī)制”等敏感議題上率先達(dá)成共識(shí)，馮德萊恩亦對(duì)蘇納克的務(wù)實(shí)路線給予肯定。③European Commisson, “Statement by President von der Leyen at the Joint Press Conference with UK Prime Minister Sunak,” February 27, 2023, https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/statement_23_1270.

在首腦外交引領(lǐng)下，英歐談判隊(duì)“隊(duì)長(zhǎng)”詹姆斯·克萊弗利（James cleverly）和馬羅什·謝夫喬維奇（Maros Sefcovic）也建立了良好的合作關(guān)系。英國(guó)外交大臣克萊弗利和歐盟委員會(huì)副主席謝夫喬維奇分別是脫歐協(xié)議聯(lián)合委員會(huì)的英方主席和歐方主席。通過(guò)建設(shè)性互動(dòng)，雙方視彼此為可信賴的合作伙伴，都懷有相向而行的政治意愿：克萊弗利不再認(rèn)為歐方因?yàn)橛?guó)脫歐而故意刁難和懲罰英國(guó)，謝夫喬維奇不再認(rèn)為英方為了國(guó)內(nèi)政治利益而故意將談判內(nèi)容曝光，從而將談判失敗的責(zé)任推給歐方。①Cristina Gallardo, Esther Webber and Leonie Kijewski, “Inside the Deal: How Boris Johnson’s Departure Paved the Way for a Grand Brexit Bargain,” Politico, February 28, 2023, https://www.politico.eu/article/uk-eu-deal-boris-johnson-departure-paved-the-way-brexit-bargain-northern-ireland-protocol-liz-trussrishi-sunak-tory-conservatives/.英方主動(dòng)提出進(jìn)行秘密談判，承諾不將談判內(nèi)容單方面公開(kāi)，并決定將所有技術(shù)性談判安排在布魯塞爾進(jìn)行，而非像之前那樣在倫敦和布魯塞爾輪流舉行。自2023 年1 月初以來(lái)，英歐談判團(tuán)隊(duì)在布魯塞爾遠(yuǎn)離歐盟委員會(huì)總部的菲利普勒邦（Philippe le Bon）大樓進(jìn)行秘密談判，就涉及議定書(shū)執(zhí)行的一些技術(shù)性問(wèn)題坦誠(chéng)交流，直至雙方達(dá)成解決方案。②Pippa Crerar and Jessica Elgot, “‘It Was Time to Act as Adults’: How Sunak Charmed His Way through a Deal,” The Guardian, February 28, 2023, https://www.theguardian.com/politics/2023/feb/28/sunak-charmed-his-way-through-a-northern-ireland-deal-ursula-von-der-leyen-brexit.1 月9 日，克萊弗利與謝夫喬維奇達(dá)成數(shù)據(jù)共享協(xié)議，允許歐盟使用實(shí)時(shí)信息系統(tǒng)詳細(xì)掌握從英國(guó)本土流向北愛(ài)爾蘭的貨物的數(shù)據(jù)，為此后英歐雙方達(dá)成“溫莎框架”協(xié)議奠定了關(guān)鍵基石。③Lisa O’Carroll and Jennifer Rankin, “NI Protocol: UK and EU Agree Deal on Trade Data Sharing,”The Guardian, January 9, 2023, https://www.theguardian.com/politics/2023/jan/09/ni-protocol-uk-and-euagree-deal-on-trade-data-sharing.直到蘇納克和馮德萊恩在2 月24 日宣布達(dá)成“溫莎框架”協(xié)議，英歐雙方對(duì)此前談判的內(nèi)容一直對(duì)外保密。

第二，蘇納克及其談判團(tuán)隊(duì)精于細(xì)節(jié)的專業(yè)精神贏得了歐方代表的好感和讓步。英歐在議定書(shū)執(zhí)行上的分歧主要是一些細(xì)節(jié)性問(wèn)題，比如對(duì)從英國(guó)本土流向北愛(ài)爾蘭的貨物進(jìn)行海關(guān)檢查的力度、提交申報(bào)書(shū)的數(shù)量、英國(guó)本土農(nóng)業(yè)食品遵循歐盟食品標(biāo)準(zhǔn)的程度、增值稅和消費(fèi)稅政策的執(zhí)行細(xì)節(jié)等。這些細(xì)節(jié)性問(wèn)題需要英歐談判團(tuán)隊(duì)逐一耐心溝通，傾聽(tīng)彼此關(guān)切，尋求利益匯合點(diǎn)，最終針對(duì)關(guān)鍵問(wèn)題達(dá)成雙方認(rèn)可的解決方案。技術(shù)官僚出身的蘇納克將精于細(xì)節(jié)的專業(yè)精神發(fā)揮到了極致，英方談判團(tuán)隊(duì)在與歐方談判時(shí)亦秉承了蘇納克的專業(yè)精神。蘇納克及其談判團(tuán)隊(duì)向歐盟詳細(xì)闡述議定書(shū)對(duì)英國(guó)影響的同時(shí)，也顧及歐盟立場(chǎng)，參考并吸收了歐盟委員會(huì)在2021 年10 月提出的一攬子解決方案，④2021 年10 月13 日，歐盟委員會(huì)針對(duì)議定書(shū)執(zhí)行出現(xiàn)的問(wèn)題提出針對(duì)北愛(ài)爾蘭的特定安排：簡(jiǎn)化對(duì)動(dòng)植物商品的檢疫手續(xù)，使得對(duì)GB-NI 零售商品的海關(guān)檢查減少80%；通過(guò)建立實(shí)時(shí)IT 系統(tǒng)和增加“復(fù)查終止”條款等手段以減少50%的文書(shū)工作。參見(jiàn)European Commission, “Protocol on Ireland/Northern Ireland: Commission Proposes Bespoke Arrangements to Benefit Northern Ireland,” October 13, 2021,https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_21_5215。使得歐方代表更容易接受英方提出的對(duì)策。

在歐洲法院管轄權(quán)問(wèn)題上，蘇納克政府放棄了對(duì)絕對(duì)控制權(quán)的執(zhí)念，避免與歐盟產(chǎn)生原則性對(duì)抗，專注于爭(zhēng)端解決機(jī)制的細(xì)節(jié)性談判。在接受歐洲法院對(duì)議定書(shū)框架下適用的歐盟法律擁有最終管轄權(quán)的紅線基礎(chǔ)上，蘇納克政府成功說(shuō)服歐盟委員會(huì)優(yōu)先通過(guò)“溫莎框架”協(xié)議下的雙邊對(duì)話，而非法律手段解決雙方的爭(zhēng)端，從而削弱了歐洲法院的實(shí)際管轄權(quán)。為了回饋歐盟委員會(huì)在議定書(shū)執(zhí)行上的巨大讓步，蘇納克政府接受了歐盟委員會(huì)提出的保障措施，比如允許歐盟委員會(huì)在英國(guó)未來(lái)未能履行其義務(wù)的情況下加大海關(guān)檢查力度，向歐盟委員會(huì)分享貨物流動(dòng)的實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)，以及在北愛(ài)爾蘭港口為紅色通道貨物建立邊境控制站。①Anton Spisak, “The Windsor Framework – What Has Been Agreed and What It Means for the Northern Ireland Protocol,” Tony Blair Institute for Global Change, March 1, 2023, https://www.institute.global/insights/geopolitics-and-security/windsor-framework-what-has-been-agreed-and-what-it-meansnorthern-ireland-protocol.此外，蘇納克政府也滿足歐盟委員會(huì)要求，承諾不再推進(jìn)《北愛(ài)爾蘭議定書(shū)法案》的法律進(jìn)程，相當(dāng)于事實(shí)上廢棄了該法案。歐盟委員會(huì)也宣布終止自2021 年3 月以來(lái)就議定書(shū)執(zhí)行爭(zhēng)端對(duì)英國(guó)政府發(fā)起的7 項(xiàng)法律侵權(quán)訴訟（見(jiàn)表3）。

表3 歐盟委員會(huì)對(duì)英國(guó)政府發(fā)起的法律侵權(quán)訴訟一覽表

（續(xù)表）

（二）北愛(ài)爾蘭政治和安全局勢(shì)惡化

議定書(shū)的實(shí)施不但讓英歐關(guān)系惡化，而且使得北愛(ài)爾蘭地方政治和安全局勢(shì)日益緊張，違背了確?！敦悹柗ㄋ固貐f(xié)議》不受損害的初衷。自議定書(shū)簽署以來(lái)，聯(lián)合主義派政黨對(duì)議定書(shū)的持續(xù)強(qiáng)烈反對(duì)以及由此引發(fā)的日益加劇的政黨間紛爭(zhēng)，不僅導(dǎo)致北愛(ài)爾蘭政府陷入停擺狀態(tài)，嚴(yán)重妨礙了“權(quán)力共享”機(jī)制的有效實(shí)施，而且對(duì)促進(jìn)各族群之間的協(xié)商、共建和矛盾解決產(chǎn)生了不利影響。這一局勢(shì)還進(jìn)一步導(dǎo)致了一系列帶有明顯政治動(dòng)機(jī)的暴力事件的發(fā)生。不斷惡化的北愛(ài)爾蘭政治和安全局勢(shì)是促使英國(guó)和歐盟達(dá)成“溫莎框架”協(xié)議的內(nèi)在壓力。在俄烏沖突背景下，英國(guó)與歐盟更加認(rèn)識(shí)到北愛(ài)爾蘭和平的來(lái)之不易，維護(hù)北愛(ài)爾蘭和平是英歐的核心共同利益。

在政治層面，議定書(shū)成為制造北愛(ài)爾蘭政治分裂的“楔子”，遭到了以民主統(tǒng)一黨和阿爾斯特統(tǒng)一黨為代表的聯(lián)合主義派政黨的廣泛抵制。2021 年5 月7 日，8 名參與談判《貝爾法斯特協(xié)議》的北愛(ài)爾蘭聯(lián)合主義派代表分別致信首相約翰遜、愛(ài)爾蘭總理米歇爾·馬丁、美國(guó)總統(tǒng)拜登和歐盟委員會(huì)副主席謝夫喬維奇，聲稱議定書(shū)違反了《貝爾法斯特協(xié)議》的多項(xiàng)規(guī)定，違背了北愛(ài)爾蘭聯(lián)合主義派群體的意愿，有損英國(guó)國(guó)家統(tǒng)一，并呼吁停止實(shí)施議定書(shū)。①“Good Friday Agreement Negotiators Call for NI Protocol Suspension,” BBC, May 7, 2021, https://www.bbc.com/news/uk-northern-ireland-57030871.為了抗議議定書(shū)在北愛(ài)爾蘭的實(shí)施，來(lái)自民主統(tǒng)一黨的北愛(ài)爾蘭聯(lián)合政府首席部長(zhǎng)保羅·吉萬(wàn)在2022 年2 月辭職，第一副部長(zhǎng)新芬黨副主席奧尼爾也因此自動(dòng)下臺(tái)，北愛(ài)爾蘭行政委員會(huì)（又稱“北愛(ài)爾蘭地方聯(lián)合政府”）停擺。②Damien Edgar and Eimear Flanagan, “DUP: NI First Minister Paul Givan Announces Resignation,”BBC, February 3, 2022, https://www.bbc.com/news/uk-60241608.2022 年5 月北愛(ài)爾蘭地方選舉后，選舉失利的民主統(tǒng)一黨以對(duì)議定書(shū)不滿為由，拒絕與勝選的新芬黨立即組建新一屆北愛(ài)爾蘭行政委員會(huì)。③Chris Andrews, “NI Election 2022: DUP Blocks New NI Government in Protocol Protest,” BBC,May 9, 2022, https://www.bbc.com/news/uk-northern-ireland-61373504.根據(jù)貝爾法斯特女王大學(xué)民調(diào)，65%受訪的北愛(ài)爾蘭人認(rèn)為議定書(shū)不利于北愛(ài)爾蘭政治穩(wěn)定，比認(rèn)為議定書(shū)有利于北愛(ài)爾蘭經(jīng)濟(jì)發(fā)展的受訪者比例高15%。④David Phinnemore, Katy Hayward and Lisa Claire Whitten, “Testing the Temperature 7:What Do Voters in Northern Ireland Think about the Protocol on Ireland/Northern Ireland,” February 2023, https://www.qub.ac.uk/sites/post-brexit-governance-ni/ProjectPublications/OpinionPolling/TestingTheTemperature7/.

在安全層面，自2021 年1 月議定書(shū)正式生效以來(lái)，北愛(ài)爾蘭出現(xiàn)了多起暴力沖突事件，使得聯(lián)合主義者群體和民族主義者群體的矛盾不斷激化。根據(jù)北愛(ài)爾蘭警察局統(tǒng)計(jì)，2021 年4 月1 日至2023 年3 月31 日，北愛(ài)爾蘭發(fā)生的具有準(zhǔn)軍事組織風(fēng)格（paramilitary style）的暴力襲擊事件和槍擊事件的大多數(shù)參與者來(lái)自聯(lián)合主義者群體。⑤Police Service of Northern Ireland, “Police Recorded Security Situation Statistics: 1 April 2021 to 31 March 2022,” May 12, 2022, https://www.psni.police.uk/sites/default/files/2022-09/Security%20 Situation%20Statistics%20to%20March%202022v2.pdf; Police Service of Northern Ireland, “Police Recorded Security Situation Statistics: 1 April 2022 to 31 March 2023,” May 16, 2023, https://www.psni.police.uk/sites/default/files/2023-05/Security%20Situation%20Statistics%20to%20March%202023_0.pdf.2021 年3 月30 日至4 月9 日，北愛(ài)爾蘭聯(lián)合主義者發(fā)起大規(guī)模抗議，在德里、貝爾法斯特、紐敦阿比和卡里克弗格斯等城鎮(zhèn)誘發(fā)一系列騷亂，導(dǎo)致88 名北愛(ài)爾蘭警察在街頭暴力中受傷。⑥Gareth Cross & Adrian Rutherford, “Northern Ireland Riots: 14 Police Officers Injured and Three 14-year-old Boys Arrested during Belfast Disorder,” Belfast Telegraph, April 10, 2021, https://www.belfasttelegraph.co.uk/news/northern-ireland/belfast/northern-ireland-riots-14-police-officers-injured-andthree-14-year-old-boys-arrested-during-belfast-disorder-40296934.html.此次大規(guī)?？棺h促使歐盟委員會(huì)推遲了對(duì)英國(guó)政府因違反寬限期安排而采取的侵權(quán)訴訟行動(dòng)。①Alberto Nardelli, “EU to Delay Brexit Legal Action Amid Northern Ireland Violence,” Bloomberg,April 9, 2021, https://www.bloomberg.com/news/articles/2021-04-09/eu-to-delay-brexit-legal-action-amidnorthern-ireland-violence#xj4y7vzkg.此外，以新愛(ài)爾蘭共和軍（New IRA）為代表的民族主義極端準(zhǔn)軍事組織也蠢蠢欲動(dòng)，②目前在北愛(ài)爾蘭主要有4 個(gè)民族主義極端準(zhǔn)軍事組織，分別是繼續(xù)愛(ài)爾蘭共和軍（Continuity IRA）、愛(ài)爾蘭志愿軍（óglaigh na héireann）、人民力量（Arm na Poblacht）和新愛(ài)爾蘭共和軍（New IRA），其主要襲擊目標(biāo)是警察、監(jiān)獄官員以及安全部門(mén)的其他成員。參見(jiàn)Kristin Archick, “Northern Ireland: The Peace Process, Ongoing Challenges, and U.S. Interests,” Congressional Research Service Report,March 9, 2023, p.16。在2020 年4 月至2023 年2 月期間共策劃了4起暴力襲警事件。③“Timeline of Dissident Republican Activity,” BBC, March 28, 2023, https://www.bbc.com/news/uknorthern-ireland-10866072.鑒于不斷惡化的安全局勢(shì)，北愛(ài)爾蘭事務(wù)大臣希頓-哈里斯宣布將威脅等級(jí)升級(jí)至“嚴(yán)重”（severe），意味著北愛(ài)爾蘭“十分可能”（highly likely）爆發(fā)恐怖襲擊。④英國(guó)政府將北愛(ài)爾蘭恐怖襲擊根據(jù)威脅程度劃分為五個(gè)等級(jí)，分別為低級(jí)（Low）、中等（Moderate）、重大（Substantial）、嚴(yán)重（Severe）、極其嚴(yán)重（Critical）。參見(jiàn)“The Guardian View on Northern Ireland: Violence in a Political Vacuum,” The Guardian, March 30, 2023, https://www.theguardian.com/commentisfree/2023/mar/30/the-guardian-view-on-northern-ireland-violence-in-a-political-vacuum。

“溫莎框架”協(xié)議是繼議定書(shū)之后修復(fù)北愛(ài)爾蘭地區(qū)貿(mào)易以恢復(fù)愛(ài)爾蘭島和平生態(tài)的又一嘗試。雖然歐盟并非《貝爾法斯特協(xié)議》的締約方，但是它在過(guò)去的五十年間對(duì)北愛(ài)爾蘭地區(qū)的和平發(fā)展發(fā)揮著舉足輕重且不可替代的作用。英國(guó)和愛(ài)爾蘭于1973 年加入歐共體，二者以成員國(guó)身份圍繞和平發(fā)展開(kāi)展了一系列島內(nèi)合作。1984年歐共體發(fā)布了《哈格若夫報(bào)告》（Haagerup Report），闡述了愛(ài)爾蘭島與歐洲和平發(fā)展的重要關(guān)聯(lián)。⑤Giada Lagana, “The 1984 Haagerup Report on the Situation in Northern Ireland,” The European Union and the Northern Ireland Peace Process, 2021, London: Palgrave Macmillan, pp. 75-103.歐盟通過(guò)INTERREG 和PEACE 等投資和援助計(jì)劃，積極致力于緩解北愛(ài)爾蘭地區(qū)族群沖突，并促進(jìn)北愛(ài)爾蘭地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這些計(jì)劃的實(shí)施，不僅深化了歐盟在愛(ài)爾蘭島內(nèi)部和平建設(shè)的參與，而且與英國(guó)和愛(ài)爾蘭的共同努力相結(jié)合，取得了顯著的成果。⑥梁躍天：《歐盟與北愛(ài)爾蘭和平進(jìn)程——兼論英國(guó)“脫歐”對(duì)北愛(ài)爾蘭和平進(jìn)程的影響》，《國(guó)別和區(qū)域研究》2020 年第2 期，第21—50 頁(yè)。

同時(shí)，歐盟成員國(guó)的共同身份驅(qū)使著英國(guó)和愛(ài)爾蘭形成共同的發(fā)展愿景，在一定程度上保障了愛(ài)爾蘭參與北愛(ài)爾蘭和平進(jìn)程建設(shè)的合法性。歐盟試圖通過(guò)構(gòu)建歐洲身份化解族群沖突，淡化主權(quán)歸屬爭(zhēng)議，其超國(guó)家性質(zhì)在一定程度上緩解了身份認(rèn)同引發(fā)的分歧。①Jonathan Stevenson, “Does Brexit Threaten Peace in Northern Ireland?” Survival, Vol. 59, No. 3,2017, pp. 111-128.歐洲一體化進(jìn)程為愛(ài)爾蘭島跨境合作正?；腿フ位瘎?chuàng)造了政策環(huán)境，脫離這一環(huán)境后不僅具體合作受阻，愛(ài)爾蘭島邊界的象征性和政治性愈發(fā)凸顯。英國(guó)脫歐使愛(ài)爾蘭島邊界問(wèn)題重回公眾視野，引發(fā)了關(guān)于主權(quán)、統(tǒng)一、憲政等一系列敏感政治話題的討論，使北愛(ài)爾蘭地區(qū)和平遭受挑戰(zhàn)，合作受到限制甚至面臨停滯和倒退的風(fēng)險(xiǎn)。因此，通過(guò)促進(jìn)貿(mào)易流通，切實(shí)避免或淡化愛(ài)爾蘭島上出現(xiàn)“硬邊界”，對(duì)于穩(wěn)定政治和安全局勢(shì)至關(guān)重要。

北愛(ài)爾蘭地區(qū)安全局勢(shì)的惡化不僅構(gòu)成了對(duì)歐洲地區(qū)安全的重大挑戰(zhàn)，而且對(duì)歐盟域內(nèi)取得的政治和外交成果構(gòu)成了威脅。因此，在與蘇納克政府進(jìn)行協(xié)商時(shí)，歐盟需要充分考慮到北愛(ài)爾蘭和平問(wèn)題的重要性。為了在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域消除不確定性并增強(qiáng)可預(yù)見(jiàn)性，盡快達(dá)成協(xié)議將對(duì)平息北愛(ài)爾蘭地區(qū)沖突具有積極作用。

（三）俄烏沖突背景下美國(guó)的積極介入

俄烏沖突促使英國(guó)與歐盟加強(qiáng)協(xié)調(diào)與合作，雙方合作意愿明顯提高，更愿意積極解決在議定書(shū)執(zhí)行問(wèn)題上的分歧。正如一名英國(guó)官員所言，“突然間我們意識(shí)到，我們一直在爭(zhēng)論的2%的英歐邊界與普京威脅的歐盟另一邊的大規(guī)模邊界相比，根本不算什么。無(wú)論對(duì)我們還是對(duì)歐盟各成員國(guó)政府來(lái)說(shuō)，讓這場(chǎng)關(guān)于英國(guó)脫歐的爭(zhēng)吵繼續(xù)下去都沒(méi)有任何選舉上的好處”。②Cristina Gallardo, Esther Webber and Leonie Kijewski, “Inside the Deal: How Boris Johnson’s Departure Paved the Way for a Grand Brexit Bargain,” Politico, February 28, 2023, https://www.politico.eu/article/uk-eu-deal-boris-johnson-departure-paved-the-way-brexit-bargain-northern-ireland-protocol-liz-trussrishi-sunak-tory-conservatives/.俄烏沖突也使得英國(guó)更加重視美國(guó)在維護(hù)歐洲和平與穩(wěn)定上扮演的不可或缺的角色。對(duì)于迫切維護(hù)與美國(guó)“特殊關(guān)系”的蘇納克政府而言，美國(guó)對(duì)北愛(ài)爾蘭問(wèn)題的積極介入無(wú)疑是巨大的外在壓力。

作為愛(ài)爾蘭后裔，美國(guó)總統(tǒng)拜登十分關(guān)注北愛(ài)爾蘭局勢(shì)，多次敦促英國(guó)政府與歐盟盡快解決爭(zhēng)端。此外，美國(guó)國(guó)會(huì)兩次通過(guò)法案，重申對(duì)《貝爾法斯特協(xié)議》的支持，將英歐達(dá)成解決議定書(shū)執(zhí)行爭(zhēng)端的協(xié)議作為國(guó)會(huì)支持英美自由貿(mào)易協(xié)定的先決條件。③Kristin Archick, “Northern Ireland: The Peace Process, Ongoing Challenges, and U.S. Interests,”Congressional Research Service Report, March 9, 2023, p. 29.在特拉斯當(dāng)選英國(guó)首相后的第二天，拜登與特拉斯通話，既肯定了特拉斯在應(yīng)對(duì)俄烏沖突上所展現(xiàn)的決心，但同時(shí)以英美貿(mào)易為“要挾”向特拉斯施壓，要求特拉斯支持議定書(shū)安排。①“Biden Tells Truss She Must Uphold Northern Ireland Protocol,” The Telegraph, September 7, 2022,https://www.telegraph.co.uk/politics/2022/09/07/joe-biden-liz-truss-first-phone-call/; Julian Borger, “White House Warns Truss over Efforts to ‘Undo’ Northern Ireland Protocol,” The Guardian, September 8, 2022,https://www.theguardian.com/politics/2022/sep/08/white-house-warns-truss-over-efforts-to-undo-northernireland-protocol.

2023 年4 月10 日是《貝爾法斯特協(xié)議》簽署25 周年紀(jì)念日。2022 年9 月與拜登進(jìn)行雙邊會(huì)晤后，時(shí)任英國(guó)首相特拉斯決定將2023 年4 月設(shè)定為與歐盟就議定書(shū)執(zhí)行爭(zhēng)端達(dá)成協(xié)議的截止時(shí)間，以便于邀請(qǐng)拜登屆時(shí)訪問(wèn)英國(guó)以紀(jì)念《貝爾法斯特協(xié)議》簽署25 周年。②Daniel Martin, “Six-month Deadline Set to Sort Stalemate over Northern Ireland Protocol,” The Telegraph, September 21, 2022, https://www.telegraph.co.uk/politics/2022/09/21/six-month-deadline-setsort-stalemate-northern-ireland-protocol/; Benjamin Fox, “Truss Sets April 2023 Deadline for NI Protocol Settlement,” Euractiv, September 22, 2022, https://www.euractiv.com/section/uk-europe/news/truss-sets-april-2023-deadline-for-ni-protocol-settlement/.此后，在《貝爾法斯特協(xié)議》25 周年紀(jì)念日之前與歐盟達(dá)成協(xié)議成為英國(guó)政府的共識(shí)。拜登是否會(huì)在《貝爾法斯特協(xié)議》簽署25 周年之際對(duì)英國(guó)進(jìn)行國(guó)事訪問(wèn)取決于英歐雙方能否在解決議定書(shū)執(zhí)行爭(zhēng)端上達(dá)成協(xié)議。③“Congressman Ally of Joe Biden Says US President Unlikely to Visit North to Mark Good Friday Agreement Anniversary,” The Irish News, January 26, 2023, https://www.irishnews.com/news/northernirelandnews/2023/01/26/news/congressman_ally_of_joe_biden_says_us_president_unlikely_to_visit_north_to_mark_gfa_25the_anniversary-3020960/.這對(duì)接替特拉斯相位的蘇納克而言，是巨大的時(shí)間壓力。蘇納克在巴厘島G20 峰會(huì)期間與拜登進(jìn)行首次會(huì)晤時(shí)，向拜登承諾將在《貝爾法斯特協(xié)議》簽署25 周年紀(jì)念日之前與歐盟達(dá)成解決議定書(shū)執(zhí)行爭(zhēng)端的協(xié)議。④Jessica Elgot and Aletha Adu, “NI Deal will Be Sorted by Good Friday Anniversary, Sunak Promises Biden,” The Guardian, November 16, 2022, https://www.theguardian.com/uk-news/2022/nov/16/ni-dealwill-be-sorted-by-good-friday-anniversary-sunak-promises-biden.2023 年1 月17 日，英國(guó)外交大臣克萊弗利出訪美國(guó)，與美國(guó)國(guó)務(wù)卿布林肯分享了英歐談判的進(jìn)展。⑤The US Department of State, “Secretary Antony J. Blinken and UK Foreign Secretary James Cleverly at a Joint Press Availability,” January 17, 2023, https://www.state.gov/secretary-antony-j-blinken-and-ukforeign-secretary-james-cleverly-at-a-joint-press-availability/.蘇納克政府與歐盟委員會(huì)在2 月27 日宣布達(dá)成“溫莎框架”協(xié)議，比此前設(shè)定的截止時(shí)間提前了一個(gè)多月，受到拜登的高度贊揚(yáng)。⑥The White House, “Statement from President Joe Biden on the Windsor Framework”, February 27,2023, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2023/02/27/statement-from-presidentjoe-biden-on-the-windsor-framework/.此后，拜登接受蘇納克邀請(qǐng)，在4 月12 日訪問(wèn)北愛(ài)爾蘭，與蘇納克共同參加《貝爾法斯特協(xié)議》簽署25 周年紀(jì)念活動(dòng)。

三、“溫莎框架”協(xié)議后英歐合作關(guān)系的新進(jìn)展

《脫歐協(xié)議》和《貿(mào)易與合作協(xié)議》構(gòu)成了未來(lái)英歐關(guān)系的基本制度框架?；凇睹摎W協(xié)議》和《貿(mào)易與合作協(xié)議》，英國(guó)與歐盟建立了精巧的“雙頭”結(jié)構(gòu)式（elaborate double-headed structure）制度框架，由以聯(lián)合委員會(huì)（Joint Committee）和伙伴關(guān)系理事會(huì)（Partnership Council）為主的32 個(gè)委員會(huì)和工作組構(gòu)成。①House of Lords European Affairs Committee, “Beyond Brexit: The Institutional Framework,” 21st Report of Session 2019-21, p.19, https://committees.parliament.uk/publications/5172/documents/51977/default/.但是，由于此前英歐雙方在議定書(shū)執(zhí)行上的爭(zhēng)端，上述英歐合作機(jī)制未能發(fā)揮預(yù)期作用。截止到2023年3 月24 日，英國(guó)與歐盟在聯(lián)合委員會(huì)機(jī)制下會(huì)晤了10 次，在伙伴關(guān)系理事會(huì)機(jī)制下僅會(huì)晤了2 次，雙方并未建立良好的合作習(xí)慣。②House of Lords European Affairs Committee, “The Future UK-EU Relationship,” 4th Report of Session 2022–23, p.17, https://committees.parliament.uk/publications/39346/documents/193260/default/.“溫莎框架”協(xié)議基本消除了英國(guó)與歐盟在議定書(shū)執(zhí)行上的爭(zhēng)端，有利于管束雙邊關(guān)系的合作機(jī)制正常運(yùn)轉(zhuǎn)。英歐雙方有望建立互動(dòng)程度更頻繁的良好合作習(xí)慣，為未來(lái)英歐關(guān)系帶來(lái)較大的確定性。

對(duì)于歐盟而言，妥善解決與英國(guó)在議定書(shū)執(zhí)行問(wèn)題上的爭(zhēng)端，是深化雙方在其他領(lǐng)域合作關(guān)系的先決條件。③Benjamin Martill, “Withdrawal Symptoms: Party Factions, Political Change and British Foreign Policy Post-Brexit,” Journal of European Public Policy, May 17, 2023, p.16.長(zhǎng)期以來(lái)，英國(guó)與歐盟在議定書(shū)執(zhí)行問(wèn)題上的持續(xù)爭(zhēng)端對(duì)雙方在防務(wù)、外交、金融、科學(xué)研究等更廣泛領(lǐng)域的合作產(chǎn)生了負(fù)面影響?！皽厣蚣堋眳f(xié)議的簽署有助于緩解這種狀況，為英歐雙方在上述領(lǐng)域的合作提供了新的契機(jī)，進(jìn)而有望促進(jìn)更深層次和更廣泛領(lǐng)域的雙邊關(guān)系發(fā)展。

在防務(wù)領(lǐng)域，俄烏沖突增強(qiáng)了英歐提升防務(wù)合作關(guān)系的緊迫性和必要性，但是英歐防務(wù)合作依然缺乏一個(gè)總體性制度框架。蘇納克執(zhí)政后，英歐防務(wù)合作的一大進(jìn)展是歐盟允許英國(guó)加入“永久結(jié)構(gòu)性合作”框架（PESCO）下的歐盟軍事機(jī)動(dòng)性項(xiàng)目（military mobility project）。④Cristina Gallardo, “UK Joins EU Military Mobility Project,” Politico, November 10, 2022, https://www.politico.eu/article/eu-welcomes-uk-into-its-military-mobility-project/.英國(guó)是加入這一項(xiàng)目的4 個(gè)非歐盟成員國(guó)之一，其他3 個(gè)國(guó)家是美國(guó)、加拿大和挪威。英國(guó)加入PESCO 的軍事機(jī)動(dòng)性項(xiàng)目是脫歐后的英國(guó)在共同安全與防務(wù)政策（CSDP）機(jī)制下與歐盟防務(wù)合作關(guān)系的新突破。在“溫莎框架”協(xié)議達(dá)成后，英國(guó)與歐盟在防務(wù)領(lǐng)域產(chǎn)生了更強(qiáng)的合作意愿，但是雙方遠(yuǎn)未恢復(fù)制度化的防務(wù)合作關(guān)系。與其前任一樣，首相蘇納克并不熱心于與歐盟達(dá)成正式的防務(wù)合作協(xié)議，而是繼續(xù)致力于根據(jù)具體情況與歐盟進(jìn)行臨時(shí)性的防務(wù)合作。①Amelia Hadfield, “The EU Is Making Overtures for a Post-Brexit Defence Collaboration with the UK – but London Isn’t Listening,” The Conversation, August 8, 2023, https://theconversation.com/the-eu-ismaking-overtures-for-a-post-brexit-defence-collaboration-with-the-uk-but-london-isnt-listening-211055.英國(guó)與歐盟目前熱衷于探索如何提升安全與防務(wù)合作，比如加強(qiáng)在網(wǎng)絡(luò)安全和反恐事務(wù)上的對(duì)話，制定聯(lián)合生產(chǎn)武器計(jì)劃，共同參與聯(lián)合防御任務(wù)，促成英國(guó)與歐洲防務(wù)局（EDA）達(dá)成行政協(xié)議（administrative arrangement）。②Henry Foy and George Parker, “EU and UK Ramp up Talks on Defence Co-operation,” Financial Times, March 27, 2023, https://www.ft.com/content/31199fe0-c2ac-4db3-b24c-e6004c2f22f1.隨著歐盟防務(wù)一體化的推進(jìn)，英國(guó)與歐盟的防務(wù)合作關(guān)系“鴻溝”可能會(huì)越來(lái)越大。比如，英國(guó)作為第三國(guó)無(wú)法參與歐洲防務(wù)基金（EDF）和歐洲和平基金（EPF)這兩個(gè)機(jī)制下的防務(wù)項(xiàng)目。③Luigi Scazzieri, “EU-UK Co-operation in Defence Capabilities after the War in Ukraine,” Centre for European Reform, pp. 2-3, https://www.cer.eu/sites/default/files/pb_LS_militarycap_8.8.23.pdf.

在外交領(lǐng)域，英歐加強(qiáng)了在外交政策上的協(xié)調(diào)。蘇納克政府有意仿效美國(guó)、加拿大和日本的模式，與歐盟建立英歐峰會(huì)機(jī)制，以便雙方能夠定期舉行首腦級(jí)和部長(zhǎng)級(jí)會(huì)晤。④House of Lords European Affairs Committee, “Government Response to the European Affairs Committee Report,” June 28, 2023, https://committees.parliament.uk/publications/40685/documents/198331/default/; Cleo Davies and Hussein Kassim, “Beyond the Windsor Framework: What’s Next for the UK’s Relations with Its Neighbours,” UK in a Changing Europe, March 22, 2023, https://ukandeu.ac.uk/beyond-the-windsor-framework-whats-next-for-the-uks-relations-with-its-neighbours/.然而，何時(shí)能夠真正建立這一英歐峰會(huì)機(jī)制仍然是個(gè)未知數(shù)。面對(duì)脫歐后的新現(xiàn)實(shí)，蘇納克政府認(rèn)識(shí)到英國(guó)不能再將歐盟在國(guó)際事務(wù)中的外交支持視為理所當(dāng)然。2023 年7 月，第三屆拉共體—?dú)W盟領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)發(fā)表聯(lián)合聲明，首次提及“馬爾維納斯群島”（英國(guó)稱之為“福克蘭群島”），在英國(guó)引起軒然大波。英國(guó)脫歐之前，歐盟把馬爾維納斯群島視為歐盟國(guó)家的海外領(lǐng)土，不愿意在任何聲明中提及“馬爾維納斯群島”。英國(guó)外交部曾試圖說(shuō)服歐盟在聯(lián)合聲明中避免提及“馬爾維納斯群島”，但最終無(wú)濟(jì)于事。⑤Camille Gijs and Andrew Mcdonald, “Inside Britain’s ‘Frantic’ Bid to Stop EU Endorsing ‘Malvinas’Name for Falklands,” Politico, July 20, 2023, https://www.politico.eu/article/inside-uk-britains-frantic-bid-tostop-eu-endorsing-malvinas-name-for-falklands/.

在金融領(lǐng)域，英國(guó)與歐盟在金融服務(wù)監(jiān)管合作上實(shí)現(xiàn)了新的突破。“溫莎框架”協(xié)議達(dá)成后，英歐雙方重啟金融合作談判。2023 年6 月，英國(guó)與歐盟簽署了《金融服務(wù)監(jiān)管合作諒解備忘錄》，效仿歐盟與美國(guó)合作模式，成立了“英國(guó)—?dú)W盟聯(lián)合金融監(jiān)管論壇”，就英歐未來(lái)金融合作安排進(jìn)行密切磋商。①European Commission, “Opening Remarks by Commissioner McGuinness at the Press Point after the Signature of the EU-UK Memorandum of Understanding on Financial Services Regulatory Cooperation,”June 27, 2023, https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/SPEECH_23_3549.該諒解備忘錄是《脫歐協(xié)議》的一部分，但是由于英歐雙方在議定書(shū)執(zhí)行的爭(zhēng)端而被擱置。盡管如此，英國(guó)與歐盟尚未達(dá)成對(duì)等協(xié)議（equivalence agreement），英國(guó)金融業(yè)依然不能自由進(jìn)入歐洲單一市場(chǎng)。這一現(xiàn)狀表明，盡管在監(jiān)管合作方面取得了一定進(jìn)展，但英國(guó)金融業(yè)在脫歐后進(jìn)入歐洲市場(chǎng)仍面臨諸多挑戰(zhàn)和限制。

在科學(xué)研究領(lǐng)域，隨著“溫莎協(xié)議”的簽署，英國(guó)與歐盟在科研合作方面取得了重要進(jìn)展。2020 年底，隨著脫歐過(guò)渡期的結(jié)束，英國(guó)正式退出了歐盟的科研計(jì)劃。根據(jù)《貿(mào)易與合作協(xié)議》，英國(guó)有資格作為第三國(guó)參與該計(jì)劃。然而，由于雙方在議定書(shū)執(zhí)行問(wèn)題上的分歧導(dǎo)致雙邊關(guān)系緊張，歐盟委員會(huì)一度推遲了相關(guān)談判。達(dá)成“溫莎框架”協(xié)議后，經(jīng)過(guò)6 個(gè)月的談判，英國(guó)與歐盟達(dá)成協(xié)議，英國(guó)以準(zhǔn)會(huì)員國(guó)（associate member）的身份重新加入“地平線歐洲”計(jì)劃。這一協(xié)議使得英國(guó)科學(xué)家能夠從2024 年1 月1 日起申請(qǐng)?jiān)撚?jì)劃下的科研項(xiàng)目資助。與此同時(shí)，英國(guó)也得以重返歐盟的“哥白尼”地球觀測(cè)項(xiàng)目。通過(guò)這一項(xiàng)目，英國(guó)的地球觀測(cè)部門(mén)可以獲取歐盟關(guān)于氣候變化的最新數(shù)據(jù)，從而更有效地應(yīng)對(duì)極端天氣事件。②The UK Government, “UK Joins Horizon Europe under a New Bespoke Deal,” September 7, 2023,https://www.gov.uk/government/news/uk-joins-horizon-europe-under-a-new-bespoke-deal; European Commission, “EU-UK Relations: Commission and UK Reach Political Agreement on UK Participation in Horizon Europe and Copernicus,” September 7, 2023, https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_23_4374.

“溫莎框架”協(xié)議打破了英國(guó)與歐盟在議定書(shū)執(zhí)行爭(zhēng)端上的僵局，為切實(shí)解決英國(guó)脫歐導(dǎo)致的北愛(ài)爾蘭邊界問(wèn)題帶來(lái)了希望，滿足了英國(guó)廣大公眾（尤其是北愛(ài)爾蘭公眾）對(duì)改善英歐關(guān)系的渴望。根據(jù)“溫莎框架”達(dá)成之前的民意調(diào)查，在英國(guó)正式脫歐3 年后，45%的英國(guó)人認(rèn)為脫歐的實(shí)際影響較他們預(yù)期更為負(fù)面，高于2021 年6 月的28%。同時(shí)，84%的英國(guó)人認(rèn)為與歐盟保持密切關(guān)系很重要，自2022 年6 月以來(lái)增加了6%。①“Three Years on and 45% Say Brexit Is Going Worse than Expected,” Ipsos, January 30, 2023,https://www.ipsos.com/en-uk/three-years-and-45-percent-britons-say-brexit-going-worse-expected.在“溫莎框架”協(xié)議達(dá)成之后，《貝爾法斯特郵報(bào)》的民意調(diào)查顯示，67%的北愛(ài)爾蘭人選擇支持協(xié)議安排，其中民族主義者和中立派支持率更是分別高達(dá)97%和98%。同時(shí)，48%的北愛(ài)爾蘭人認(rèn)為民主統(tǒng)一黨應(yīng)當(dāng)無(wú)條件與新芬黨重新組建北愛(ài)爾蘭聯(lián)合政府，21%的北愛(ài)爾蘭人認(rèn)為民主統(tǒng)一黨應(yīng)當(dāng)視議定書(shū)和“溫莎框架”具體情況組建北愛(ài)爾蘭聯(lián)合政府，兩者共計(jì)近70%。僅有29%的北愛(ài)爾蘭人支持民主統(tǒng)一黨在進(jìn)一步削弱歐盟規(guī)則或徹底推翻議定書(shū)之后組建北愛(ài)爾蘭聯(lián)合政府。②“What Does Northern Ireland Think of the ‘Windsor Framework’,” LucidTalk, May 17, 2023,https://www.lucidtalk.co.uk/single-post/what-does-northern-ireland-think-of-the-windsor-framework.

盡管“溫莎框架”協(xié)議在英國(guó)與歐盟得到了政界、工商界和普通民眾的廣泛支持，但其實(shí)施前景依然不太明朗。從協(xié)議達(dá)成到協(xié)議全面落實(shí)，依然面臨諸多不確定性。

第一，海關(guān)檢查的新舉措能否落實(shí)取決于北愛(ài)爾蘭港口是否能夠及時(shí)調(diào)整相應(yīng)流程和技術(shù)以配合“紅綠”分軌制的貨物通關(guān)流程，以及是否能夠及時(shí)配備可提供實(shí)時(shí)貨物流動(dòng)數(shù)據(jù)的相關(guān)系統(tǒng)。如果這些基礎(chǔ)設(shè)施不能及時(shí)建立，那么“溫莎協(xié)議”關(guān)于海關(guān)檢查的新舉措勢(shì)必會(huì)被延遲實(shí)行。

第二，“斯托蒙特剎車機(jī)制”能否在北愛(ài)爾蘭落地，取決于蘇納克政府是否能夠盡快說(shuō)服民主統(tǒng)一黨支持“溫莎框架”協(xié)議。據(jù)民調(diào)顯示，約有73%的民主統(tǒng)一黨成員反對(duì)“溫莎框架”。③“Poll Shows Voters’ Overall Support for the Windsor Framework but Opposition DUP among Supporters,” The Irish News, March 12, 2023, https://www.irishnews.com/news/northernirelandnews/2023/03/12/news/poll_shows_voters_overall_support_for_the_windsor_framework_but_opposition_dup_among_supporters-3126904/.只有得到民主統(tǒng)一黨的支持，北愛(ài)爾蘭聯(lián)合政府和北愛(ài)爾蘭議會(huì)才能恢復(fù)運(yùn)轉(zhuǎn)，“溫莎框架”協(xié)議中的“斯托蒙特剎車機(jī)制”才能真正生效。根據(jù)議定書(shū)安排，在即將到來(lái)的2024 年，北愛(ài)爾蘭將對(duì)是否繼續(xù)執(zhí)行議定書(shū)進(jìn)行表決，如若蘇納克政府無(wú)法在此之前讓民主統(tǒng)一黨回心轉(zhuǎn)意，聯(lián)合主義者一旦決心利用此次機(jī)會(huì)廢止議定書(shū)，英國(guó)政府和歐盟將面臨巨大考驗(yàn)和壓力。

第三，隨著英國(guó)與歐盟在法律法規(guī)上的差異擴(kuò)大，雙方在未來(lái)“溫莎框架”協(xié)議執(zhí)行上的監(jiān)管分歧（regulatory divergence）將會(huì)加大。北愛(ài)爾蘭商業(yè)脫歐工作組在提交給英國(guó)下議院的書(shū)面證言中明確表達(dá)了對(duì)《保留歐盟法律法案》（Retained EU Law Bill）加劇英歐監(jiān)管分歧的擔(dān)憂，認(rèn)為監(jiān)管分歧的增加將破壞“溫莎框架”協(xié)議的穩(wěn)定性。蘇納克政府將此前備受爭(zhēng)議的“日落條款”從《保留歐盟法律法案》中剔除，避免數(shù)千項(xiàng)歐盟法律在2023 年自動(dòng)撤銷。但是根據(jù)該法案，隨著英國(guó)法律對(duì)歐盟法律的不斷更替，英國(guó)政府與歐盟委員會(huì)將來(lái)可能對(duì)歐盟規(guī)則在北愛(ài)爾蘭的適用范圍以及英國(guó)法院的自由裁量權(quán)產(chǎn)生新的分歧，從而使得雙方在北愛(ài)爾蘭貿(mào)易問(wèn)題上產(chǎn)生新的矛盾。

相比約翰遜政府的《2021 年綜合評(píng)估報(bào)告》，蘇納克政府的《2023 年綜合評(píng)估更新報(bào)告》更加強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)英歐合作的重要性。①The UK Government, “Integrated Review Refresh 2023: Responding to a More Contested and Volatile World,” p.80, https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/1145586/11857435_NS_IR_Refresh_2023_Supply_AllPages_Revision_7_WEB_PDF.pdf.“溫莎框架”協(xié)議的達(dá)成確實(shí)對(duì)英歐在諸多領(lǐng)域的合作產(chǎn)生了巨大的外溢效應(yīng)，雙方在防務(wù)、外交、金融、科學(xué)研究等領(lǐng)域都產(chǎn)生了更強(qiáng)的合作意愿，并不斷取得新的合作成果。然而，相比脫歐前的英歐關(guān)系，當(dāng)前英歐關(guān)系的制度化水平依然較低。尤其是在外交、安全與防務(wù)領(lǐng)域，英國(guó)與歐盟之間尚未恢復(fù)到一個(gè)成熟的制度化合作水平。英國(guó)工黨表示將致力于與歐盟達(dá)成正式的安全與防務(wù)協(xié)議，并通過(guò)定期的英歐峰會(huì)和官方層面的對(duì)話機(jī)制，推動(dòng)外交領(lǐng)域的合作進(jìn)一步制度化。②The UK Labour Party, “David Lammy Speech to Chatham House,” January 24, 2023, https://labour.org.uk/press/david-lammy-speech-to-chatham-house/.因此，可以預(yù)見(jiàn)，如果工黨在2024 年的大選中獲勝，英歐關(guān)系的合作水平有望得到進(jìn)一步的提升。