全球多邊投資治理領(lǐng)域建立了“第一塊拼圖”

孔凡偉?孔文政

2023年12月15日，世貿(mào)組織召開總理事會，包括中國在內(nèi)的約120個世貿(mào)組織成員宣布，《投資便利化協(xié)定》最終文本已完成法律校審，呼吁全體成員履行必要程序，將該協(xié)定納入世貿(mào)組織法律框架。作為全球首份多邊投資協(xié)定，《投資便利化協(xié)定》的達成有利于在全球范圍內(nèi)提升投資政策透明度、簡化投資審批程序、深化國際投資合作，有助于補齊全球治理體系在投資領(lǐng)域內(nèi)的“短板”，提升投資者信心，推動全球經(jīng)濟復蘇。

為落實2016年二十國集團杭州峰會達成的《全球投資指導原則》，中國在世貿(mào)組織設(shè)置并發(fā)起了投資便利化議題。投資便利化聚焦國際投資流程，旨在實現(xiàn)投資流程的簡化、明晰、便捷。2020年9月，該議題正式進入案文談判階段。談判參與方包括歐盟、日本、加拿大、巴西、印度尼西亞、尼日利亞等世貿(mào)組織成員。經(jīng)過近三年的密集磋商，各方已就所有議題達成一致。2023年7月6日，世貿(mào)組織投資便利化談判召開大使級會議并發(fā)布聲明，宣布《投資便利化協(xié)定》文本談判結(jié)束。

《投資便利化協(xié)定》包括范圍與總則、投資措施的透明度、行政程序的簡化與提速、國內(nèi)監(jiān)管一致性與跨境協(xié)作、對發(fā)展中國家的特殊待遇、可持續(xù)投資以及機構(gòu)安排等七個章節(jié)。協(xié)定主要包括以下幾個方面的內(nèi)容。

一是提升投資措施的透明度。協(xié)定規(guī)定，參與方應(yīng)及時公布擬采取的投資措施（包括線上公布），并為利益相關(guān)者提供對擬采取措施發(fā)表意見的機會；參與方要設(shè)立“單一窗口”發(fā)布信息，并向世貿(mào)組織通報現(xiàn)行以及擬定的投資措施；參與方應(yīng)公布開展投資活動相關(guān)自然人入境或臨時居留的相關(guān)要求與程序。

二是簡化投資行政程序。協(xié)定確立了投資審批程序應(yīng)本著公正、合理、客觀的基本原則，厘定了投資審批程序的基本流程；明確了投資審批機構(gòu)要保持獨立性；參與方要為投資者提供上訴、復審等司法或行政救濟渠道。

三是推動投資機構(gòu)建設(shè)與跨境協(xié)作。協(xié)定要求參與方設(shè)立國家協(xié)調(diào)中心以協(xié)助投資者開展投資活動，設(shè)立服務(wù)跨國投資的國內(nèi)供應(yīng)商數(shù)據(jù)庫并啟動供應(yīng)商發(fā)展項目；要求各參與方促進投資監(jiān)管規(guī)范的一致性，并積極開展投資便利化領(lǐng)域的跨境合作。

近年來，中國在提升投資措施透明度和簡化投資程序方面，都出臺了具體的舉措，為《投資便利化協(xié)定》的實施奠定了基礎(chǔ)。在提升投資措施透明度方面，2023年8月，中國發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于進一步優(yōu)化外商投資環(huán)境，加大吸引外商投資力度的意見》要求，制定各類涉外經(jīng)貿(mào)政策措施，規(guī)定有關(guān)部門要依法聽取外商投資企業(yè)意見，為外商投資企業(yè)的外籍高管、技術(shù)人員及家屬提供入出境、停居留便利。在簡化投資程序方面，2019年，中國《外商投資法》及其《實施條例》頒布施行以來，外資企業(yè)設(shè)立等不再需要審批、備案；2020年8月，海南省正式上線全國首個國際投資“單一窗口”，利用這一平臺企業(yè)可全流程辦理設(shè)立、稅務(wù)登記、外商投資信息報告、公章刻制等業(yè)務(wù)，最快兩天內(nèi)就可辦結(jié)。

《投資便利化協(xié)定》是各國完善全球投資治理體系的重要舉措。當前，國際安全局勢發(fā)生深刻變化，世界進入新一輪動蕩期，協(xié)定的達成，有助于恢復全球投資者信心，推動全球經(jīng)濟復蘇。

一方面，協(xié)定的達成開啟了構(gòu)建全球投資治理體系的新階段。相較全球貿(mào)易治理與全球金融治理，全球投資治理尚顯滯后，功能全面的全球多邊投資協(xié)定長期缺位。全球投資治理體系的核心是建立投資治理機制，依據(jù)治理空間可分為雙邊投資治理機制、區(qū)域投資治理機制和全球投資治理機制。就全球投資治理機制而言，當今世界在投資領(lǐng)域還沒有一個類似于貿(mào)易領(lǐng)域世貿(mào)組織的多邊機制，用以全面規(guī)范各國之間的投資保護、投資促進、投資便利化等行為。在此背景下，協(xié)定的達成，是完善全球投資治理體系的重要一步。

20世紀90年代后期，投資便利化作為獨立議題興起并受到關(guān)注。亞太經(jīng)濟合作組織、聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議、二十國集團以及世貿(mào)組織開始關(guān)注并積極討論這一議題。盡管世界銀行架構(gòu)下的《解決國家和他國國民間投資爭端公約》《多邊投資擔保機構(gòu)公約》以及世貿(mào)組織架構(gòu)下的《與貿(mào)易有關(guān)的投資措施協(xié)定》都與投資議題相關(guān)，但這些多邊協(xié)定要么不涉及投資領(lǐng)域的實體性權(quán)利義務(wù)關(guān)系，要么并非專門針對投資議題而設(shè)立。《投資便利化協(xié)定》是首次在全球?qū)用孢_成的具有法律約束力、且專門針對國際投資議題的實體性規(guī)范文件。從某種意義上講，這是各國在全球多邊投資治理領(lǐng)域建立的“第一塊拼圖”，對完善全球投資治理意義重大。

另一方面，協(xié)定的達成有利于提升全球投資者信心，助力世界經(jīng)濟復蘇。過去一年來，地緣政治局勢緊張、能源和食品價格高企、美聯(lián)儲激進加息等因素給國際投資帶來很多不確定性。烏克蘭危機、新一輪巴以沖突及其所引發(fā)紅海危機等地緣緊張局勢，使國際投資面臨更高政治風險以及供應(yīng)鏈受阻難題。多重地緣危機沖擊之下，全球能源與糧食價格走高，推升了國際投資成本與經(jīng)營風險。美聯(lián)儲激進加息更使國際投資項目面臨融資成本上升、資本市場失序等情勢，進而抑制跨國企業(yè)投資意愿。根據(jù)聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會議發(fā)布的《2023年世界投資報告》，全球?qū)ν庵苯油顿Y流量在2022年下降了12%，降至1.3萬億美元。

《投資便利化協(xié)定》達成可提升各國投資政策透明度與投資程序便利性，降低投資不確定性，提振全球投資者信心。東道國政府外資政策的透明度與可預測性是國際投資者選擇投資目的地的重要影響因素，《投資便利化協(xié)定》所涵蓋的提升投資措施透明度的條款符合全球投資者降低投資政治風險的意愿，有利于提升各國對外投資活動的積極性。

2023年11月17日拍攝的建設(shè)中的海南三亞崖州灣科技城園區(qū)。據(jù)報道，三亞崖州灣科技城園區(qū)累計注冊企業(yè)已超過萬家。

《投資便利化協(xié)定》作為一項新的多邊投資規(guī)范，其達成有利于中國進一步擴大制度型對外開放，并為中國雙向投資發(fā)展增添新動力。同時，通過引領(lǐng)談判進程、促成協(xié)定達成，增強了中國在全球經(jīng)濟治理領(lǐng)域中引領(lǐng)者的地位。

一方面，協(xié)定達成為中國提供了更好吸引外資與對外投資的制度環(huán)境，有利于中國雙向投資合作平穩(wěn)發(fā)展。當前，中國正穩(wěn)步擴大規(guī)則、規(guī)制、管理、標準等制度型開放并持續(xù)深化對外投資合作，積極推動《投資便利化協(xié)定》的達成，體現(xiàn)了中國為主動對接高水平國際經(jīng)貿(mào)規(guī)范，著力營造市場化、法治化、國際化一流營商環(huán)境所做出的努力。協(xié)定可增加各參與方投資政策環(huán)境的確定性，降低跨國企業(yè)投資風險，既有利于中國更好保護外商投資權(quán)益、吸引更多外資流入，也有利于中國企業(yè)更加便利、高效地“走出去”。2020年1月，馬來西亞為便利中國企業(yè)赴馬投資，推出了“中資特別通道”，為中國投資提供一站式服務(wù)。《投資便利化協(xié)定》談判開啟后，馬來西亞積極參與談判，以進一步提升投資政策透明度并簡化投資流程。受多項投資利好因素影響，吉利、阿里巴巴等中資企業(yè)近年不斷擴大對馬來西亞投資，進一步深化了中馬投資合作。

另一方面，協(xié)定達成增強了中國在全球經(jīng)濟治理領(lǐng)域中引領(lǐng)者的地位。中國是世貿(mào)組織架構(gòu)下投資便利化議題的首倡方、引領(lǐng)者，對協(xié)定達成發(fā)揮了關(guān)鍵作用。全球性問題需要各國通過協(xié)商、談判來共同應(yīng)對。面對投資領(lǐng)域全球多邊治理規(guī)范的長期缺失，中國引領(lǐng)部分發(fā)展中成員在世貿(mào)組織架構(gòu)下，啟動關(guān)于投資便利化議題的討論，繼而通過召開專題部長級會議、發(fā)布聯(lián)合聲明等方式，促進上百個世貿(mào)組織成員參與談判。在談判過程中中國發(fā)揮了議題設(shè)置、談判協(xié)調(diào)、案文提供等重要作用。中國首次引領(lǐng)世貿(mào)組織多邊談判議題就取得如此重大實質(zhì)性進展，體現(xiàn)了中國在全球經(jīng)濟治理領(lǐng)域話語權(quán)與影響力的提升。

最終文本完成法律校審后，《投資便利化協(xié)定》將面臨生效問題。協(xié)定生效的方式包括三種：第一種是談判參與方爭取世貿(mào)組織各成員支持，最終在世貿(mào)組織內(nèi)形成共識，協(xié)定的內(nèi)容被納入世貿(mào)組織法律體系，從而形成具有廣泛約束力的全球多邊投資協(xié)定；第二種是談判參與方僅爭取到其他未參與談判的一部分世貿(mào)組織成員支持，并有條件適用于部分世貿(mào)組織成員，從而使該協(xié)定與現(xiàn)有世貿(mào)組織規(guī)范，尤其是最惠國待遇原則之間形成復雜法律關(guān)系；第三種是協(xié)定獨立于世貿(mào)組織框架，并事實上形成區(qū)域投資協(xié)定，使其僅對批準該協(xié)定的國家有法律約束力。目前包括中國在內(nèi)的協(xié)定參與方正積極呼吁全體世貿(mào)組織成員履行必要程序，將該協(xié)定納入世貿(mào)組織法律框架。

對中國而言，《投資便利化協(xié)定》達成后，可以重點著手兩項工作：一是吸引更多世貿(mào)組織成員，尤其是投資大國的參與，進一步提升協(xié)定成員的廣泛性與代表性；二是充分利用投資便利化議題的首倡方、引領(lǐng)者的身份，積極協(xié)調(diào)各方立場，提升協(xié)定在世貿(mào)組織內(nèi)的支持力度并促使協(xié)定盡早生效。2024年2月，世貿(mào)組織第13屆部長級會議即將召開，這將是觀察協(xié)定進展狀況的重要窗口。無論協(xié)定通過何種方式生效，都需要協(xié)定參與各方根據(jù)自身法律程序批準這一協(xié)定并具體執(zhí)行。協(xié)定一旦生效，協(xié)定參與方需要特別關(guān)注和運用《投資便利化協(xié)定》相應(yīng)監(jiān)督機制，確保各項投資便利化措施有效落實。

（孔凡偉為天津外國語大學國際關(guān)系學院教授，孔文政為天津外國語大學國際關(guān)系學院研究助理）