極端氣候下全球氣候治理的合作與博弈

江思羽

2023年以來，全球極端天氣日趨頻繁，人為引起的氣候變化所導致的極端氣候事件已經(jīng)成為常態(tài)。世界氣象組織正式確認，2023年是有記錄以來最熱的年份，全球平均氣溫較工業(yè)化前水平高出1.45±0.12℃，進一步逼近甚至超過《巴黎協(xié)定》所設立的1.5℃溫控目標。在這一年中，全球應對氣候變化的行動取得了重要進展：中美共同發(fā)布《關于加強合作應對氣候危機的陽光之鄉(xiāng)聲明》（以下簡稱“陽光之鄉(xiāng)聲明”），為加強全球氣候治理注入信心；《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第二十八次締約方大會（COP28）推動達成“阿聯(lián)酋共識”。然而，未來全球氣候治理仍面臨諸多挑戰(zhàn)。

中美兩國作為全球兩個最大的溫室氣體排放國，在應對氣候變化問題上回歸合作，有望打開全球氣候治理的新局面。在COP28開幕前，中美共同發(fā)布“陽光之鄉(xiāng)聲明”，宣布啟動中美“21世紀20年代強化氣候行動工作組”，確定了在能源轉型、甲烷、循環(huán)經(jīng)濟、低碳城市等重點領域的具體合作計劃與項目，推動了合作的機制化、具體化、務實化。這份聲明具有兩大重要意義。

一方面，中美氣候合作傳遞了兩國共同推動全球氣候治理的積極信號。近年來，中美關系陷入低谷。自2022年8月雙方因政治原因暫停氣候商談，至2023年7月美國總統(tǒng)氣候特使約翰·克里訪華，中美氣候合作停滯了將近一年。在這樣復雜的國際政治背景下，雙方能夠在應對氣候變化問題上再次達成一致，顯示出兩國在必要時刻超越政治分歧、攜手應對全人類共同挑戰(zhàn)的決心。中美氣候合作“回暖”向世界釋放出關鍵信息——氣候合作不應被政治或意識形態(tài)所裹挾，各國應當擱置分歧共同應對氣候危機。

另一方面，中美氣候合作為全球氣候治理指明方向。中美兩國作為應對全球氣候變化的引領者，擁有應對氣候變化的資金、技術和人才等關鍵資源，雙方合作將為破解氣候治理難題提供重要支持。在目標與方向上，中美一致同意推動能源轉型，支持到2030年將全球可再生能源裝機增至三倍，并加快煤油氣發(fā)電的替代。在具體行動領域，雙方將推動能源效率、碳捕集利用和封存、甲烷及其他非二氧化碳溫室氣體排放、循環(huán)經(jīng)濟和資源利用效率等方面關鍵技術的發(fā)展。“陽光之鄉(xiāng)聲明”中的多項成果在“阿聯(lián)酋共識”中均有所體現(xiàn)。

2023年12月13日，COP28在“加時”一天后順利閉幕。這場大會以“團結、行動、落實”為主題，就《巴黎協(xié)定》首次盤點、減緩、適應、資金、損失與損害、公正轉型等多項議題達成“阿聯(lián)酋共識”。此次大會有兩大亮眼成果。

一是氣候融資方面取得積極進展。COP28開幕首日，大會就批準了啟動和運行損失與損害基金的計劃，確定了資金的來源，各國同意基金先由世界銀行托管。該基金從當日開始運行，至會議閉幕時已籌集到數(shù)億美元。損失與損害基金的成立一波三折，在2022年沙姆沙伊赫氣候大會的最后一刻才通過決議，設立該基金。損失與損害基金協(xié)議的達成是沙姆沙伊赫氣候大會的一項重要成就，它關注到了發(fā)展中國家與發(fā)達國家之間的差距，承認了氣候責任的不平等，為發(fā)展中國家應對氣候變化提供了重要助力。

在氣候融資方面，截至會議閉幕時，大會共籌集了850多億美元的氣候資金。其中，阿聯(lián)酋宣布建立300億美元的氣候基金；澳大利亞、愛沙尼亞、意大利、葡萄牙、瑞士和美國承諾為綠色氣候基金增資35億美元；最不發(fā)達國家基金和氣候變化特別基金的新增認捐超過1.5億美元；氣候適應基金獲得近1.88億美元的新增投資承諾。此外，“阿聯(lián)酋共識”敦促發(fā)達國家緊急全面實現(xiàn)到2025年每年籌集1000億美元氣候資金的目標。

二是首次達成有關化石燃料退出的全球性共識?；剂系氖褂檬窃斐蓺夂蜃兓闹饕颉ｊP于化石燃料的使用問題是此次大會最主要的談判焦點，各締約方就案文是否包括“逐步減少”或“逐步淘汰”化石燃料展開了激烈辯論，使得大會進入“加時”階段。最終各方同意在協(xié)議文本中納入有關化石燃料的表述，就制定“轉型脫離”（transition?away）化石燃料的路線圖達成一致。在歷經(jīng)了多年的阻礙之后，化石燃料作為造成氣候變化的主要原因，首次被寫入了聯(lián)合國氣候大會的成果文件，這被視為化石燃料時代“終結的開始”，也是此次大會的最大亮點。

2023年以來，極端氣候日趨頻繁。圖為2023年11月，連日暴雨導致肯尼亞遭遇洪災。

“轉型脫離”化石燃料確認了未來全球應對氣候變化和能源轉型的根本路徑。在具體舉措中，“阿聯(lián)酋共識”進一步強調要加快煤電淘汰步伐；到2030年將全球可再生能源容量增加兩倍，全球年均能效增加一倍；在全球范圍加快實現(xiàn)凈零排放的能源系統(tǒng)，在本世紀中葉之前或左右使用零碳和低碳燃料；加快發(fā)展零碳和低碳排放技術，包括發(fā)展可再生能源、核能以及碳捕捉利用和封存等減排技術；到2030年加速并大幅減少全球非二氧化碳的排放，特別是甲烷排放；加速減少道路運輸排放；盡快取消低效的化石燃料補貼等目標。

盡管全球氣候治理取得了重要進展，但氣候變化領域的政治色彩卻一再強化，單邊主義、保護主義傾向不斷顯現(xiàn)，目前世界各國的氣候行動計劃尚不足以實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》的目標。

首先，氣候變化的應對與貿易保護主義的結合正在改變全球氣候治理格局。碳定價是應對氣候變化的有效工具。但由于國際碳定價合作的缺乏，各國間碳定價的差異可能促使其引入碳關稅，進而掀起新一輪貿易保護主義潮流。歐盟率先推出了全球首個碳關稅計劃——碳邊境調節(jié)機制（CBAM），該機制于2023年10月正式生效。目前，已有不少西方國家考慮推出碳關稅機制。2023年6月，美國民主黨和共和黨多名參議員聯(lián)合推出了一項名為“2023年提供可靠、客觀、可核查的排放強度和透明度的法案”（PROVE?IT法案），要求就法案涵蓋的產品收集美國及其他主要經(jīng)濟體的產品平均排放數(shù)據(jù)，并建立公開數(shù)據(jù)庫。11月，美國共和黨參議員比爾·卡西迪提出“外國污染費”相關法案，提議對從溫室氣體高排放國家進口的產品征收費用，主要針對排放量超過美國的國家的商品。12月，英國政府正式宣布將從2027年起實施英國CBAM。碳關稅的推出將深刻影響全球氣候治理格局。2022年12月，七國集團（G7）正式宣布成立氣候俱樂部，旨在建立以“國際目標碳價”為核心的氣候同盟，對非會員國的進口商品統(tǒng)一征收碳稅。氣候俱樂部在COP28期間正式啟動。同時，發(fā)達國家還將氣候問題與貿易掛鉤，向最不發(fā)達國家施加減排的壓力。2023年1月，歐盟發(fā)起建立“貿易部長氣候聯(lián)盟”，該聯(lián)盟的成員來自發(fā)達國家和最不發(fā)達國家（包括小島嶼國家），旨在推動全球聯(lián)合行動，確定有助于應對氣候變化的貿易政策，進而促進有利于減緩和適應氣候變化的商品、服務和技術的貿易與投資。這意味著未來一些具有低碳先發(fā)優(yōu)勢和本身碳排放較少的國家很可能聯(lián)合起來，以“貿易促減排”為由向發(fā)展中排放大國施加更大的減排壓力。

由于核心議題存在嚴重分歧，原計劃于2023年12月12日中午前達成協(xié)議的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第二十八次締約方大會（COP28）進入“加時”階段。圖為COP28舉辦地阿聯(lián)酋迪拜世博城。

其次，清潔能源產業(yè)鏈供應鏈安全化傾向加劇綠色產業(yè)競爭。一方面，美歐等主要經(jīng)濟體相繼發(fā)布具有歧視性的貿易保護政策，以保護本土清潔能源產業(yè)的競爭力。美國的《通脹削減法案》包括多項補貼項目，以促進美國建立所謂“獨立自主”的新能源產業(yè)鏈；歐盟推出《凈零工業(yè)法案》，旨在確保到2030年，至少40%的清潔技術需求在歐洲本土制造。另一方面，獲取充足的關鍵礦產是實現(xiàn)氣候目標的重要條件，該領域正在成為國際博弈的新戰(zhàn)場。2020年以來，西方發(fā)達國家將關鍵礦產原材料供應上升至國家安全戰(zhàn)略高度，積極打造國際聯(lián)盟化、本土化、彈性化的關鍵原材料供應鏈。2023年，歐盟、澳大利亞、英國、加拿大等多國出臺或更新了關鍵原材料戰(zhàn)略；G7峰會發(fā)布聯(lián)合聲明，提出建立彈性供應鏈，加強關鍵礦產的開采、加工和回收等供應鏈的負責任、可持續(xù)、透明投資，并提議建立“關鍵礦產俱樂部”，主要目的在于排除中國對關鍵礦產供應的影響。西方國家的行為可能使世界失去打造更具包容性和可持續(xù)的關鍵礦產供應鏈的機會，這將阻礙氣候變化和能源轉型目標的實現(xiàn)。

最后，全球應對氣候危機的現(xiàn)有行動仍然不足。COP28雖然完成了《巴黎協(xié)定》首次全球盤點，但結果不容樂觀。在減緩方面，盤點后的結果文件強調了持續(xù)存在的排放差距——到2030年全球仍面臨203億～239億噸二氧化碳當量的執(zhí)行缺口。在適應方面，文件指出雖然全球適應氣候變化的信心有所提升，但大多數(shù)努力都是碎片化、漸進式、針對特定部門的，并且在各區(qū)域分布不均。在資金方面，文件指出目前的氣候資金流量和實施手段與實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》目標，特別是發(fā)展中國家目標所需的投資、需求和優(yōu)先事項還不相稱。預計到2030年前，發(fā)展中國家所面臨的資金缺口將高達5.9億美元，其中全球每年的適應資金缺口在1940億美元至3660億美元之間。全球盤點為氣候治理的未來確定了方向，而要實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》的目標，世界還有太多的事情要做。

（作者為中國社科院世界經(jīng)濟與政治研究所助理研究員）