“防長偷偷住院”，美國決策體系出現漏洞

李枏

1月8日，美國白宮和國防部表示，將對國防部長奧斯汀隱瞞住院情況并一度無法履職的事件進行調查。此前，奧斯汀于2023年12月22日住院接受手術，并暫時將部分權力移交給國防部副部長?？怂埂Ｃ襟w披露，奧斯汀此次是因前列腺癌惡化而不得不入院治療。2024年1月1日，奧斯汀被送往沃爾特·里德國家軍事醫(yī)療中心，進入重癥監(jiān)護室。直到1月4日，?？怂购涂偨y國家安全事務助理沙利文才得知奧斯汀進了重癥監(jiān)護室的消息。隨后，沙利文將這一情況報告拜登總統。顯然，拜登和白宮其他高層官員都沒有在第一時間獲悉相關情況。1月5日，五角大樓公開宣布奧斯汀住院。12日，拜登就奧斯汀沒有提前通報住院一事發(fā)表評論，稱奧斯汀“判斷失誤”。15日，奧斯汀出院，居家辦公。23日，奧斯汀自住院以來首度公開露面，參加了有關對烏克蘭軍援問題的線上會議。29日，奧斯汀返崗工作。

奧斯汀向側近和白宮高層隱瞞病情偷偷住院的事件引發(fā)軒然大波。美國國防部長在重癥監(jiān)護室里待了那么長時間，總統和其他主要國家安全高官卻不知情，就連奧斯汀的副手一開始也沒有被告知。此后幾天，白宮敦促五角大樓披露更多相關信息，但又表示不會將奧斯汀撤職，同時白宮辦公廳主任齊恩茨下令對事件所牽涉的相關程序進行審查。1月26日，齊恩茨制定了白宮內閣新指導方針，強調要以此確保行政部門“在準備進行職務授權和授權發(fā)生時，必須通知白宮辦公廳和辦公廳主任辦公室”，并“必須保留授權生效和撤銷時間的書面記錄”。隨著時間一天天過去，更多細節(jié)慢慢進入公眾視野，行政部門意識到在大選年暴露官僚體系問題后果嚴重。在國會山，共和黨人指責奧斯汀“危害國家安全”甚至涉嫌違法。就連拜登的民主黨盟友也表達了對此事的不滿，國會參議院軍事委員會主席杰克·里德要求“永遠不要再發(fā)生此類事件”。

奧斯汀隱瞞住院事件暴露出本屆白宮決策體系中的嚴重問題。按照一般程序，當內閣成員離開華盛頓或住院治療時，都會提前通知白宮辦公廳主任。奧巴馬執(zhí)政時期，各部部長會與辦公廳主任伊曼紐爾保持聯系。此次事件將拜登政府組織渙散的一面公之于眾——白宮權力如此集中，內閣成員卻各自為政。前國防部長帕內塔就此事接受訪談時說，白宮每個人都在開線上會議，彼此不需要經常接觸。于是團隊精神形同虛設。雖然白宮發(fā)言人稱事件不會改變奧斯汀與白宮的關系，但未來白宮與各部門的互信將成為問題，尤其是在進行國家安全重大決策時。白宮會懷疑是否得到了來自各部門的全部事實真相。

此次事件也反映出美國國防部組織體系的混亂狀態(tài)。按照五角大樓的慣例，如果部長授權下級官員，防長辦公室應通知參謀長聯席會議主席和副主席、作戰(zhàn)指揮官、各軍種司令和參謀長、五角大樓總法律顧問等人以及白宮戰(zhàn)情室（situation?room），然而奧斯汀辦公室并未履行有關手續(xù)。實際上，美軍“指揮鏈”由兩部分構成：一是“行政指揮鏈”，即軍政系統的管理體制；二是“作戰(zhàn)指揮鏈”，即作戰(zhàn)指揮體制，兩條指揮鏈的頂端都是總統和防長。也就是說，在涉及國家安全的重大事項上，最重要的決定必須在盡可能短的時間內由總統和防長做出。在此次事件中，很明顯首先獲悉奧斯汀住院信息的那些人并不在美軍“行政指揮鏈”之中，而處于“作戰(zhàn)指揮鏈”的各軍種部長也是直到1月5日才得知有關消息。從此事可以看出，在特定情況下，白宮與國防部兩大決策體系都不是沒有瞬間癱瘓的可能。

2021年1月，退役四星上將奧斯汀被提名為美國第28任防長。根據聯邦法律，由于奧斯汀退出軍職不到七年，必須被國會授予豁免權才能出任防長。最終參議院以93∶2的投票結果批準了對奧斯汀的提名，他就此成為美國首位非洲裔防長。奧斯汀的任職曾引起巨大爭議，美國政壇的很多新老政客和智庫專家認為不應破壞由文官領導五角大樓的傳統。奧斯汀還因與國防部承包商雷神技術公司有關系而受到審查。擔任美軍中央司令部司令期間，奧斯汀因在媒體面前異常低調且很少拋頭露面而被稱作“隱形將軍”。一般認為，奧斯汀是因在伊拉克戰(zhàn)爭中與拜登及其家族建立起良好個人關系，才有機會出任防長的。

此次奧斯汀秘密入院，正值中東局勢緊張、烏克蘭危機持續(xù)，美國軍方有一系列重要國際安全事務需要處理。本輪巴以沖突爆發(fā)以來，美國在伊拉克、敘利亞的軍事基地和人員已受到上百次襲擊。2023年圣誕節(jié)期間，沙利文召開電話會議，與會的奧斯汀建議拜登授權在伊拉克境內受到對伊朗支持的民兵武裝發(fā)動襲擊，拜登采納了這一建議。2024年1月4日，美軍對伊拉克的親伊朗民兵武裝實施了空襲，此時奧斯汀已經住院，拜登還不知情。很難想象，如果進入紅海的美軍航母或其他軍艦遭遇攻擊，拜登希望美軍發(fā)動反擊，要通過國防部長向戰(zhàn)區(qū)作戰(zhàn)指揮官傳達命令，或者，如果拜登、沙利文緊急召開國家安全委員會部長級會議，卻一時間找不到國防部長，那么緊急決策和執(zhí)行該如何進行？特殊時刻的美國核武庫和海外美軍人員保護事項該如何實施？可見，拜登政府決策體系出現了功能性失調的漏洞。

2023年12月18日，美國國防部長奧斯汀抵達以色列進行訪問。

在2024年美國大選氣氛漸濃之際，國防部長偷偷住院的事件也對拜登謀求連任的選情造成負面影響。事件曝光后，立即被共和黨人抓住，用來攻擊拜登政府失職失能。1月7日，特朗普在社交媒體上發(fā)文稱，奧斯汀沒有向上級報告自己的行蹤，甚至連他的副手也被蒙在鼓里，這是一種失職行為，應將奧斯汀立即解職。前副總統彭斯同日指責奧斯汀披露入院情況的方式欠缺透明度，“完全不可接受”。曾在小布什政府擔任總統特別助理的斯科特·詹寧斯說，此次事件“不僅讓人懷疑拜登政府對其政府透明度的承諾，也令人懷疑拜登是否有能力控制他的內閣”。

（作者為中國社科院美國研究所研究員）