新一輪資源民族主義抬頭

王永中

2023年10月20日，一名示威者在巴拿馬國民議會(huì)前舉起標(biāo)語，反對批準(zhǔn)該國與加拿大第一量子礦產(chǎn)公司簽署的銅礦開采合同。

近年來，受新冠疫情、供應(yīng)鏈運(yùn)轉(zhuǎn)不暢、碳達(dá)峰與碳中和行動(dòng)、美聯(lián)儲(chǔ)貨幣政策的疊加影響，全球礦產(chǎn)資源的供需不平衡矛盾突出，特別是與電動(dòng)汽車電池相關(guān)的關(guān)鍵礦產(chǎn)供給嚴(yán)重短缺，導(dǎo)致國際資源價(jià)格巨幅震蕩，部分關(guān)鍵礦產(chǎn)價(jià)格曾創(chuàng)歷史新高。關(guān)鍵礦產(chǎn)的供應(yīng)短缺和價(jià)格大幅上漲引發(fā)了新一輪資源民族主義抬頭。

新一輪資源民族主義主要出現(xiàn)在非洲、拉美和亞太地區(qū)，通常以實(shí)現(xiàn)強(qiáng)化資源主權(quán)、控制資源流向、提升資源價(jià)值為目標(biāo)。與傳統(tǒng)資源民族主義不考慮海外投資者的經(jīng)濟(jì)利益、主要采用直接或間接的資產(chǎn)征用這一簡單粗暴的方式不同，新一輪資源民族主義政策的嚴(yán)厲程度明顯減輕，主要采用提高稅費(fèi)等政策，即使采取國有化或重新談判合同等猛烈手段，但基本仍尊重已有的采礦合同。具體來說，新一輪資源民族主義主要包括以下幾種方式。

一是提高稅率或特許權(quán)使用費(fèi)率。提高稅率或特許權(quán)使用費(fèi)率是新一輪資源民族主義最為常用的方式，對礦企經(jīng)濟(jì)利益的負(fù)面影響程度相對較輕。在礦產(chǎn)品價(jià)格大幅上漲和礦企利潤顯著上升的情形下，東道國政府提高稅率或特許權(quán)使用費(fèi)率，實(shí)質(zhì)上是與國際礦企分享礦產(chǎn)資源價(jià)格上漲帶來的巨額收益。近年來，許多資源國對本國礦業(yè)法進(jìn)行修訂，大多通過設(shè)置額外稅種和提高稅率等方式增加投資者的稅收負(fù)擔(dān)。

坦桑尼亞于2018年實(shí)施了新礦業(yè)法，提高了黃金、銅、白銀、鉑金、鈾的特許權(quán)使用費(fèi)，要求政府持有采礦項(xiàng)目16%的股權(quán)。剛果（金）于2018年要求本國公民持有礦企10%的干股，并將資源稅率由凈銷售收入的2%提高至毛銷售收入的3.5%，還對暴利征收50%的稅收。贊比亞于2019年提高了銅礦的特許權(quán)使用費(fèi)，對貴重礦產(chǎn)征收15%的出口稅。此外，南非、加納、智利也都提高了礦業(yè)稅或者對部分礦產(chǎn)超額利潤的征稅，巴西北部的帕拉州、美國內(nèi)華達(dá)州、澳大利亞、印度、哈薩克斯坦等國家和地區(qū)已經(jīng)或準(zhǔn)備提高部分礦產(chǎn)和金屬的稅率，或者對其征收消費(fèi)稅或租金稅、出口關(guān)稅等。

二是實(shí)施征收或資產(chǎn)國有化。征收或國有化是資源民族主義最為猛烈的手段。一旦資產(chǎn)被征收或國有化，國際礦企在東道國的礦產(chǎn)權(quán)益可能會(huì)損失殆盡，不過這類行為較為少見。贊比亞政府2019年5月以非法減產(chǎn)和解雇工人為由，宣布印度韋丹塔資源違反了許可證條款，任命清算人接管其控制的康克拉銅礦，又于2020年4月威脅吊銷總部位于瑞士的嘉能可運(yùn)營的莫帕尼銅礦的牌照。吉爾吉斯斯坦政府于2021年對加拿大森特拉公司的旗艦項(xiàng)目庫姆托金礦實(shí)行直接征收。吉爾吉斯斯坦還于2022年6月實(shí)施新版礦業(yè)法案，要求僅向國家占股至少2/3的經(jīng)營實(shí)體和國有企業(yè)授予采礦權(quán)；在拍賣或競標(biāo)中獲得大中型金礦開發(fā)權(quán)的法人或自然人，必須在吉設(shè)立法人實(shí)體，且實(shí)體中國家參股不少于30%；在產(chǎn)品分成協(xié)議中，國家份額不得低于30%。目前，廣受關(guān)注的南美國家的鋰礦國有化政策較為溫和，基本上尊重現(xiàn)有的采礦合同，國際礦企的利益損失主要體現(xiàn)在喪失新的投資機(jī)會(huì)。

三是重新談判或停止已有合同。重新談判現(xiàn)有合同是資源國提高其礦業(yè)利潤分配比例的一條重要途徑，如提高政府的股權(quán)份額、跨國礦企承擔(dān)更多的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)義務(wù)等。相對于重新談判，停止執(zhí)行已有合同的政策更為嚴(yán)厲，跨國礦企面臨的損失更大。印尼政府于2018年8月與美國自由港麥克莫蘭公司、西班牙力拓集團(tuán)達(dá)成協(xié)議，自由港放棄對全球最大銅礦和金礦之一的格拉斯伯格銅金礦的多數(shù)股權(quán)，印尼國企阿薩漢鋁業(yè)獲得了51%的股份。巴布亞新幾內(nèi)亞于2020年4月決定不批準(zhǔn)中國紫金礦業(yè)與全球最大黃金生產(chǎn)商巴理克黃金公司所持有的對波格拉金礦特別采礦權(quán)延期20年的申請，理由是資源開采管理方式調(diào)整以及該礦對當(dāng)?shù)厣鐣?huì)和環(huán)境產(chǎn)生了負(fù)面影響。塞爾維亞政府迫于環(huán)?？棺h壓力，于2022年1月撤銷了力拓投資的賈達(dá)爾鋰礦項(xiàng)目，并吊銷其鋰礦勘探許可證。墨西哥政府于2022年2月決定不再向私營公司頒發(fā)鋰勘探和采礦許可證，很可能不再允許外國企業(yè)開發(fā)鋰礦，這將使贛鋒鋰業(yè)的索諾拉鋰礦項(xiàng)目面臨較大不確定性。

四是限制或禁止原礦石出口。目前，限制或禁止原礦出口已成為一種國際潮流。為謀求參與全球礦業(yè)價(jià)值鏈的下游環(huán)節(jié)，印尼近年來陸續(xù)禁止多種原礦出口，要求金屬礦產(chǎn)必須在國內(nèi)完成高附加值工序后才能出口。印尼在2018年要求出口的錫礦中的錫含量至少要達(dá)到95%，并陸續(xù)宣布限制鎳礦石、鋁土礦等的出口。印尼的鎳出口限制政策取得了成效，迫使海外企業(yè)加大對其鎳相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈的投資力度，推動(dòng)了鎳加工行業(yè)的快速發(fā)展。目前印尼已成為全球第二大不銹鋼生產(chǎn)國，在清潔能源制造領(lǐng)域也開始起步，LG化學(xué)等國際著名新能源電池企業(yè)已經(jīng)開始在印尼建立生產(chǎn)基地。印尼禁止原礦出口政策產(chǎn)生了示范效應(yīng)。坦桑尼亞、菲律賓、津巴布韋、納米比亞、緬甸、蘇丹和印度也都在推動(dòng)逐步限制一些關(guān)鍵礦產(chǎn)品的出口。澳大利亞正在探索在本國建立處于關(guān)鍵礦產(chǎn)價(jià)值鏈中游環(huán)節(jié)的加工企業(yè)，2021年發(fā)布的《資源技術(shù)和關(guān)鍵礦產(chǎn)加工的國家制造業(yè)優(yōu)先路線圖》充分體現(xiàn)了這個(gè)戰(zhàn)略意圖。

五是探討建立產(chǎn)銷聯(lián)盟。為了在國際市場上發(fā)揮更大的影響力，阿根廷、玻利維亞和智利三個(gè)鋰資源豐富的南美國家（“鋰三角”）正在討論效仿石油輸出國組織歐佩克，建立“鋰佩克”組織，以協(xié)調(diào)三國鋰礦的產(chǎn)量并聯(lián)合制定銷售價(jià)格。這個(gè)組織如果最終得以組建，將對全球鋰資源的供給和價(jià)格產(chǎn)生重大影響?；诠餐睦嫘枨?，不排除“鋰三角”國家會(huì)吸收其他產(chǎn)鋰大國如澳大利亞的加入。不過，“鋰三角”國家的鋰礦經(jīng)營不完全由政府控制，這將限制其調(diào)控鋰產(chǎn)量和價(jià)格的能力。

新一輪資源民族主義的興起，阻礙了關(guān)鍵礦產(chǎn)國際貿(mào)易投資的有序開展，不利于全球礦業(yè)投資和產(chǎn)能的穩(wěn)定增長，加劇了關(guān)鍵礦產(chǎn)資源供應(yīng)的不確定風(fēng)險(xiǎn)。提高特許權(quán)使用費(fèi)率和稅率、重新審查和談判已有合同，會(huì)推高礦產(chǎn)資源勘查與開發(fā)的成本，對外商投資企業(yè)的收益構(gòu)成嚴(yán)重負(fù)面影響，挫傷外國投資者的積極性；限制私人資本和外資進(jìn)入礦業(yè)，提高礦業(yè)投資門檻，不利于礦業(yè)的投資和產(chǎn)能穩(wěn)定；強(qiáng)制征收外資礦業(yè)權(quán)益資產(chǎn)并實(shí)行國有化經(jīng)營，會(huì)顯著降低資源國礦業(yè)的勘探、開采和經(jīng)營效率，加劇關(guān)鍵礦產(chǎn)的供給短缺矛盾，形成資源民族主義和關(guān)鍵礦產(chǎn)價(jià)格之間的正向螺旋上升；禁止原礦出口，會(huì)破壞礦產(chǎn)品貿(mào)易秩序，影響關(guān)鍵礦產(chǎn)精煉加工企業(yè)的原材料可獲得性和生產(chǎn)經(jīng)營穩(wěn)定性。資源民族主義的興起，將強(qiáng)化各國在關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域的博弈，增大地緣政治風(fēng)險(xiǎn)，致使關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈安全問題成為地緣政治經(jīng)濟(jì)競爭的前沿領(lǐng)域。

需要指出的是，引發(fā)資源民族主義情緒抬頭的一個(gè)重要誘因是礦產(chǎn)開發(fā)收益在跨國公司與資源國之間分配不平衡，資源國獲益較少，跨國公司獲益較多且將環(huán)境破壞的后果留給東道國承受。資源國借礦產(chǎn)價(jià)格大幅上漲之機(jī)提高稅費(fèi)、要求將更多的精煉加工環(huán)節(jié)留在國內(nèi)等行為具有一定的合理性。而且，近兩年來一些發(fā)展中資源國經(jīng)濟(jì)因新冠疫情和地緣政治沖突爆發(fā)陷入困境，一定程度上助推了發(fā)展中資源國民族主義行為。

（作者為中國社科院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所研究員）