大國(guó)地緣政治博弈新場(chǎng)域

趙雅婷?郭文濤

第四次工業(yè)革命醞釀技術(shù)轉(zhuǎn)型以及國(guó)際社會(huì)對(duì)氣候變化的關(guān)注，促進(jìn)了清潔能源、高科技產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域的快速發(fā)展。關(guān)鍵礦產(chǎn)資源是支撐上述領(lǐng)域發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，其從生產(chǎn)、消費(fèi)到技術(shù)運(yùn)用等端口的全鏈條受到各國(guó)的極大關(guān)注。然而，新冠疫情、烏克蘭危機(jī)等國(guó)際突發(fā)事件對(duì)關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈和產(chǎn)業(yè)鏈造成嚴(yán)重沖擊，加劇了世界大國(guó)在該領(lǐng)域的激烈爭(zhēng)奪。在世界大變局的時(shí)代背景下，關(guān)鍵礦產(chǎn)已成為大國(guó)地緣政治博弈的新場(chǎng)域，并將在未來(lái)較長(zhǎng)一段時(shí)期保持較高熱度。

關(guān)鍵礦產(chǎn)資源通常被視為“對(duì)經(jīng)濟(jì)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)防安全至關(guān)重要，對(duì)戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展不可或缺，同時(shí)又在供給方面存在較大風(fēng)險(xiǎn)的一類礦產(chǎn)資源”。

關(guān)鍵礦產(chǎn)的內(nèi)涵和種類是動(dòng)態(tài)變化的，主要受經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源供給和技術(shù)變革等因素的影響。近年來(lái)，隨著全球碳中和行動(dòng)加速推進(jìn)以及數(shù)字、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)快速發(fā)展，以光伏太陽(yáng)能、風(fēng)能和電動(dòng)汽車為主體的可再生能源行業(yè)迎來(lái)了巨大的發(fā)展契機(jī)。與化石能源相比，可再生能源技術(shù)的金屬密集度高，可再生能源的大發(fā)展顯著推高全球?qū)︿?、鎳、鈷、銅等礦產(chǎn)的需求。國(guó)際能源署在2021年發(fā)布的研究報(bào)告《關(guān)鍵礦產(chǎn)在清潔能源轉(zhuǎn)型中的角色》中，列出了清潔能源產(chǎn)業(yè)廣泛使用的礦產(chǎn)目錄，重點(diǎn)礦物有：鈷、銅、鋰、鎳、稀土元素；其他礦物包括：砷、硼、鎘、鉻、鎵、鍺、石墨、鉿、銦、銥、鉛、鎂、錳、鉬、鈮、鉑、硒、硅、銀、鉭、碲、錫、鈦、鎢、釩、鋅、鋯。一些西方學(xué)者將這些可再生能源廣泛使用的金屬和非金屬礦產(chǎn)稱為“能源轉(zhuǎn)型礦產(chǎn)”（Energy?Transition?Minerals）。

國(guó)際能源署的報(bào)告顯示，為在2050年實(shí)現(xiàn)碳中和的目標(biāo)，各國(guó)將極大推動(dòng)可再生能源行業(yè)的發(fā)展，這將成倍提升全球?qū)︿?、鈷、鎳、稀土等礦產(chǎn)的需求。預(yù)計(jì)到2040年，可再生能源行業(yè)礦產(chǎn)的需求總量將達(dá)到2020年全球需求量的六倍以上，其中鋰礦的需求增長(zhǎng)最為迅速（42倍），其次是鈷（21倍）、鎳（19倍）和稀土（7倍）等礦產(chǎn)。

對(duì)關(guān)鍵礦產(chǎn)資源需求量的增加，將導(dǎo)致關(guān)鍵礦產(chǎn)的供需矛盾凸顯。尤其是一些發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)關(guān)鍵礦產(chǎn)資源的需求旺盛，擁有較強(qiáng)的回收和處理技術(shù)，但某些關(guān)鍵礦產(chǎn)資源卻高度依賴外部供應(yīng)。如在美國(guó)2022年公布的新版50種關(guān)鍵礦產(chǎn)清單中，有12種資源100%依賴進(jìn)口。歐盟對(duì)稀土、硼酸鹽的對(duì)外依存度也達(dá)到98%。隨著大國(guó)博弈加劇和地緣政治沖突頻發(fā)，發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)關(guān)鍵礦產(chǎn)資源的外部依賴，引發(fā)了其對(duì)關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈安全的擔(dān)憂，使其進(jìn)一步加快了對(duì)關(guān)鍵礦產(chǎn)資源的爭(zhēng)奪。

根據(jù)各國(guó)公布的關(guān)鍵礦產(chǎn)清單，美國(guó)、歐盟、日本和中國(guó)均提及的礦產(chǎn)有鋰、鈷、鎳、銻、鎢、稀土等六種資源，其中，鋰、鈷、鎳在可再生能源領(lǐng)域應(yīng)用廣泛，銻、鎢、稀土則主要運(yùn)用在高精尖科技和國(guó)防工業(yè)中。各國(guó)對(duì)關(guān)鍵礦產(chǎn)資源認(rèn)識(shí)具有高度重合性，勢(shì)必加劇大國(guó)在該領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)。近十年來(lái)，世界主要大國(guó)都出臺(tái)了一些具體舉措，爭(zhēng)奪在關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

第一，大國(guó)就關(guān)鍵礦產(chǎn)議題加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。一方面，以美國(guó)為首的西方大國(guó)從國(guó)家戰(zhàn)略層面提升對(duì)關(guān)鍵礦產(chǎn)的重視程度。美國(guó)注重在地緣政治上對(duì)一些國(guó)家加以利用，提高對(duì)關(guān)鍵礦產(chǎn)進(jìn)口；歐盟關(guān)注研究關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)中斷對(duì)其工業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的影響；日本重視保障國(guó)家支柱性產(chǎn)業(yè)相關(guān)礦產(chǎn)的供應(yīng)。另一方面，西方大國(guó)出臺(tái)多項(xiàng)法律、政策規(guī)劃等，增強(qiáng)關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略的制度保障。自2016年以來(lái)，中國(guó)、美國(guó)、歐盟、日本、加拿大、英國(guó)、澳大利亞和印度等主要經(jīng)濟(jì)體依據(jù)對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的重要程度、供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)、需求程度和稀缺度等因素制定政策，相繼發(fā)布關(guān)鍵礦產(chǎn)清單。美歐等國(guó)還高度關(guān)注關(guān)鍵礦產(chǎn)政策的修訂工作，形成了較完善的制度體系。

2024年1月30日，美歐貿(mào)易與技術(shù)理事會(huì)第五次部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議在美國(guó)華盛頓舉行。其間，美歐討論了推進(jìn)美歐關(guān)鍵礦產(chǎn)協(xié)議談判等議題。

第二，大國(guó)重點(diǎn)關(guān)注關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈安全。這主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是確保源頭資源供給，加強(qiáng)同資源國(guó)的伙伴關(guān)系建設(shè)。美國(guó)以加大經(jīng)濟(jì)投入、打造礦產(chǎn)聯(lián)盟、提供安全保障等方式，強(qiáng)化與資源稟賦高的國(guó)家和地區(qū)合作來(lái)提升供應(yīng)鏈韌性。2019年，美國(guó)發(fā)起“能源資源管理倡議”（ERGI），同九個(gè)資源富集國(guó)組建“關(guān)鍵礦產(chǎn)同盟”；2023年10月，歐盟、美國(guó)與非洲合作伙伴簽署了三份諒解備忘錄，以開(kāi)發(fā)關(guān)鍵原材料供應(yīng)鏈和產(chǎn)業(yè)鏈，并進(jìn)一步加強(qiáng)供應(yīng)鏈通道的建設(shè)，防止供應(yīng)鏈的中斷。二是西方國(guó)家以安全為由加快供應(yīng)鏈本土化進(jìn)程。美國(guó)對(duì)電動(dòng)汽車行業(yè)加大補(bǔ)貼力度，鼓勵(lì)該產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈本土化。歐盟推出《關(guān)鍵原材料法案》與配套行動(dòng)計(jì)劃，通過(guò)資源回收、產(chǎn)品創(chuàng)新和提升利用率等方式保障供應(yīng)鏈安全。三是美國(guó)拉攏盟伴打造排他性關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈。美國(guó)同多個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家建立“礦產(chǎn)安全伙伴關(guān)系”（MSP）、與七國(guó)集團(tuán)打造“可持續(xù)關(guān)鍵礦產(chǎn)聯(lián)盟”和“關(guān)鍵礦產(chǎn)俱樂(lè)部”，還利用“印太經(jīng)濟(jì)框架”（IPEF）、美日印澳四邊機(jī)制（QUAD）、美英澳三方安全同盟（AUKUS）等小多邊機(jī)制加強(qiáng)關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈合作。

第三，大國(guó)競(jìng)相爭(zhēng)奪產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)勢(shì)。為此，美西方國(guó)家加強(qiáng)技術(shù)攻關(guān)，提升關(guān)鍵礦產(chǎn)的利用效能。歐盟和日本在關(guān)鍵礦產(chǎn)的回收利用和效能提升方面投入大量的科研支持，試圖維系技術(shù)優(yōu)勢(shì)。歐盟在“歐洲原材料伙伴創(chuàng)新關(guān)系”建設(shè)中提出十項(xiàng)優(yōu)先領(lǐng)域，其中包括廢物處理和關(guān)鍵礦產(chǎn)可替代品的研發(fā)和創(chuàng)新等。日本則著重開(kāi)發(fā)能夠提高關(guān)鍵礦產(chǎn)再利用效率和減少稀有金屬使用量的技術(shù)，提高冶煉技術(shù)效率和資源回收率。美西方國(guó)家通過(guò)多項(xiàng)立法，在關(guān)鍵礦產(chǎn)研發(fā)和應(yīng)用的高科技領(lǐng)域，加強(qiáng)了技術(shù)保護(hù)和對(duì)第三方國(guó)家的技術(shù)審查，從技術(shù)層面實(shí)現(xiàn)對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈的主導(dǎo)。此外，美國(guó)還推出《通脹削減法案》，對(duì)新能源和電池行業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼以強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)力。

2023年3月6日至8日，歐盟委員會(huì)主席馮德萊恩對(duì)加拿大進(jìn)行正式訪問(wèn)，雙方就確保關(guān)鍵礦產(chǎn)和相關(guān)價(jià)值鏈供應(yīng)安全達(dá)成共識(shí)。圖為3月7日，馮德萊恩和加拿大總理特魯多一同參觀加拿大安大略省金斯頓的一家鋰電池公司。

第四，美西方國(guó)家竭力打壓競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。鑒于中國(guó)在關(guān)鍵礦產(chǎn)的生產(chǎn)加工和產(chǎn)品供應(yīng)方面有顯著優(yōu)勢(shì)，在中美博弈的國(guó)際大背景下，美西方國(guó)家提出所謂“去中國(guó)化”和“去風(fēng)險(xiǎn)化”等口號(hào)，在關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域加速對(duì)華脫鉤、加大對(duì)華打壓力度。一是加快標(biāo)準(zhǔn)制定和實(shí)施規(guī)則鎖定。美歐國(guó)家通過(guò)推出“采掘業(yè)透明度倡議”（EITI）、“環(huán)境社會(huì)和治理（ESG）標(biāo)準(zhǔn)”等對(duì)關(guān)鍵礦產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展進(jìn)行監(jiān)督，聯(lián)合建立所謂負(fù)責(zé)任的關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈，限制中國(guó)關(guān)鍵礦產(chǎn)行業(yè)的發(fā)展。二是以國(guó)家安全為借口，推動(dòng)資源國(guó)加強(qiáng)礦產(chǎn)合作審查。在美國(guó)的施壓下，加拿大、澳大利亞和剛果（金）等多個(gè)國(guó)家采取限制投資、合同審查、附加條件等方式阻礙中國(guó)企業(yè)的正常經(jīng)營(yíng)。三是在發(fā)展中國(guó)家煽動(dòng)資源民族主義，抹黑中國(guó)形象。中非礦產(chǎn)合作近年快速發(fā)展，引起了美西方國(guó)家的忌憚。美西方國(guó)家不惜通過(guò)培植反對(duì)派、收買記者編造謠言等手段炒作涉華負(fù)面輿情，在非洲當(dāng)?shù)卦斐蓯毫佑绊憽?/p>

鑒于世界大國(guó)加劇爭(zhēng)奪關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，圍繞該領(lǐng)域的博弈在強(qiáng)度和烈度上將進(jìn)一步增大。一方面，美國(guó)兩黨和各政府部門基本已在遏華問(wèn)題上達(dá)成一致，污蔑中國(guó)對(duì)國(guó)際秩序構(gòu)成“最嚴(yán)重的長(zhǎng)期性的挑戰(zhàn)”；歐盟也稱中國(guó)是“制度性競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手”。從上述戰(zhàn)略定位看，未來(lái)美國(guó)將不遺余力對(duì)華打壓，甚至與中國(guó)脫鉤，而關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域?qū)?guó)家安全和發(fā)展意義重大，必將成為美歐國(guó)家關(guān)注和爭(zhēng)奪的重點(diǎn)。在此背景下，一些國(guó)家和地區(qū)資源民族主義勢(shì)頭持續(xù)上升，或?qū)﹃P(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈和產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展造成負(fù)面沖擊。另一方面，中國(guó)在內(nèi)外壓力下也加強(qiáng)了對(duì)關(guān)鍵礦產(chǎn)議題的關(guān)注。2023年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出要“完善新型舉國(guó)體制，實(shí)施制造業(yè)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)鏈高質(zhì)量發(fā)展行動(dòng)，加強(qiáng)質(zhì)量支撐和標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)，提升產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈韌性和安全水平”。其中，保障關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈和產(chǎn)業(yè)鏈安全是工作重點(diǎn)。

盡管發(fā)達(dá)國(guó)家加大力度打壓中國(guó)，但全球關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈和產(chǎn)業(yè)鏈仍無(wú)法實(shí)現(xiàn)完全脫鉤斷鏈，仍有運(yùn)籌空間。美西方國(guó)家雖然加大聯(lián)合力度開(kāi)展“友岸外包”，導(dǎo)致關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈和產(chǎn)業(yè)鏈脫鉤趨勢(shì)加劇，但就目前情況看，中國(guó)有能力限制太陽(yáng)能設(shè)備和部分關(guān)鍵礦產(chǎn)出口，使得美西方國(guó)家短期內(nèi)不可能將中國(guó)排除在關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈之外。與此同時(shí)，即使采礦業(yè)大幅增長(zhǎng)，西方國(guó)家的關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)也仍然面臨嚴(yán)重短缺。關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈和產(chǎn)業(yè)鏈的復(fù)雜性和密切關(guān)聯(lián)性為中國(guó)開(kāi)展政策運(yùn)籌、增強(qiáng)韌性爭(zhēng)取了空間和時(shí)間。

（趙雅婷為中國(guó)社科院西亞非洲研究所、中國(guó)非洲研究院助理研究員，郭文濤為南京銀行北京分行部門主管）