國(guó)外水資源環(huán)境審計(jì)經(jīng)驗(yàn)及啟示

□文/周 燕 王志偉

（1.黑龍江八一農(nóng)墾大學(xué) 黑龍江·大慶；2.審計(jì)署審計(jì)科研所 北京）

[提要］ 我國(guó)在國(guó)際社會(huì)中處于水資源消耗大國(guó)地位，積極開(kāi)展水資源環(huán)境審計(jì)有利于推動(dòng)我國(guó)實(shí)施水資源節(jié)約，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。本文通過(guò)梳理國(guó)外最高審計(jì)機(jī)關(guān)有關(guān)水資源環(huán)境審計(jì)的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)水資源環(huán)境審計(jì)現(xiàn)狀，得出相關(guān)啟示。

引言

水資源是自然資源最重要的組成部分，推行水資源環(huán)境審計(jì)是我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)面臨的最重要的任務(wù)之一，并對(duì)此進(jìn)行了多次重塑轉(zhuǎn)型。2003 年，審計(jì)署設(shè)立了環(huán)境審計(jì)協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，從資源環(huán)境角度出發(fā)，組織各專業(yè)審計(jì)從資源環(huán)境視角來(lái)開(kāi)展相關(guān)行業(yè)審計(jì)，在此期間，資源環(huán)境審計(jì)的內(nèi)容也呈現(xiàn)出了多元化的趨勢(shì)，并逐步形成了一項(xiàng)綜合性和系統(tǒng)性的工作。2004年，審計(jì)署對(duì)四大重點(diǎn)流域——太湖、淮河、遼河、海河進(jìn)行水污染防治情況的審計(jì)，這是我國(guó)水資源環(huán)境審計(jì)工作的一次重要實(shí)踐。經(jīng)過(guò)近二十多年的快速發(fā)展，我國(guó)在水資源環(huán)境審計(jì)上取得了一定的成績(jī)。如，2008 年審計(jì)署對(duì)“三河三湖”2001～2007 年的水資源狀況進(jìn)行審計(jì)評(píng)估；2012 年重點(diǎn)對(duì)18 個(gè)省、直轄市的水污染防治項(xiàng)目進(jìn)行了審計(jì)。為貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)、建設(shè)生態(tài)文明、強(qiáng)化污染防治方面的決策部署，審計(jì)署積極開(kāi)展環(huán)境保護(hù)相關(guān)工作，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，2018 年3 月，經(jīng)黨中央批準(zhǔn)同意，審計(jì)署在國(guó)家審計(jì)委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下，成立了最高審計(jì)機(jī)構(gòu)——水資源審計(jì)委員會(huì)，以統(tǒng)籌推進(jìn)水資源環(huán)境審計(jì)工作的開(kāi)展。在黨的二十大報(bào)告中，習(xí)近平指出，“大自然是人類賴以生存發(fā)展的基本條件，要統(tǒng)籌水資源、水環(huán)境、水生態(tài)的治理”。一言蔽之，拓展水資源環(huán)境審計(jì)的深度是時(shí)勢(shì)所趨。本文以水資源環(huán)境審計(jì)為切入點(diǎn)，吸收和借鑒國(guó)外最高審計(jì)機(jī)關(guān)的已有經(jīng)驗(yàn)，對(duì)符合我國(guó)國(guó)情的水資源環(huán)境審計(jì)進(jìn)行探討。

一、國(guó)外最高審計(jì)機(jī)關(guān)水資源環(huán)境審計(jì)概述

（一）法律法規(guī)嚴(yán)謹(jǐn)健全，為環(huán)境審計(jì)提供堅(jiān)實(shí)保障。完善有序的法律制度是環(huán)境審計(jì)工作依法有序開(kāi)展的基礎(chǔ)，明確的法律授權(quán)力可以為環(huán)境審計(jì)工作提供依據(jù)。加拿大的戰(zhàn)略規(guī)劃和法律體系比較健全，早在20 世紀(jì)70 年代，加拿大就相繼頒布了諸多關(guān)于環(huán)境保護(hù)法的法規(guī)，比如《加拿大水法》《加拿大船舶法》《加拿大漁業(yè)法》等。水法通常要求獲得地表水和地下水的使用許可或其他形式的授權(quán)，監(jiān)管向水體的排放，并將這些監(jiān)管授權(quán)給地方政府。飲用水質(zhì)量也是立法者關(guān)注的重中之重，所有省份都制定了保護(hù)飲用水質(zhì)量以及監(jiān)管飲用水系統(tǒng)建造商和運(yùn)營(yíng)商的條款。在水資源環(huán)境審計(jì)具體實(shí)施方面，加拿大財(cái)政委員會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)與加拿大統(tǒng)計(jì)局合作，共同建立了一個(gè)能夠系統(tǒng)且客觀地評(píng)估加拿大政府官員的環(huán)境管理績(jī)效體系。另外，《加拿大環(huán)境保護(hù)法》和《聯(lián)邦問(wèn)責(zé)法案》也對(duì)環(huán)境責(zé)任追究的主體、程序和方式作出了具體的規(guī)定，從而為環(huán)境責(zé)任評(píng)估制度的建立提供了強(qiáng)有力的保障。

（二）組織機(jī)構(gòu)并用多元化，社會(huì)公眾參與度高。在一定程度上，社會(huì)公眾的參與是組織機(jī)構(gòu)并用多元化的一個(gè)子集，將水資源環(huán)境審計(jì)工作的展開(kāi)與多種組織機(jī)構(gòu)相結(jié)合，有助于水資源環(huán)境審計(jì)工作高效率開(kāi)展并提高審計(jì)結(jié)果的準(zhǔn)確性。韓國(guó)是世界上人均水資源占有量最少的國(guó)家之一，但韓國(guó)在亞洲屬于水資源環(huán)境審計(jì)領(lǐng)域的強(qiáng)國(guó)，注重不同團(tuán)體之間的有機(jī)結(jié)合。韓國(guó)水產(chǎn)業(yè)振興院發(fā)布的《水環(huán)境資源審計(jì)報(bào)告》中強(qiáng)調(diào)，應(yīng)采取多種組織機(jī)構(gòu)相結(jié)合的方式，比如環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、信息和科學(xué)的組合。合作不僅強(qiáng)調(diào)專業(yè)技術(shù)的共享，還有信息的共享，通過(guò)相關(guān)機(jī)構(gòu)提供信息，利用這些信息審查企業(yè)是否遵守水環(huán)境資源政策和標(biāo)準(zhǔn)，是否按照規(guī)定編制水環(huán)境資源報(bào)告并在其網(wǎng)站上公布，再對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析調(diào)查并采取必要措施。在社會(huì)公眾參與方面，英國(guó)水資源管理部門(mén)高度重視社會(huì)公眾對(duì)水資源審計(jì)的參與，英國(guó)國(guó)家審計(jì)署（National Audit Office，以下簡(jiǎn)稱“NAO”）在水污染審計(jì)中傾向于與水污染的利益相關(guān)者采用半結(jié)構(gòu)化訪談，比如對(duì)農(nóng)民進(jìn)行采訪調(diào)查，以此知悉農(nóng)民對(duì)擴(kuò)散污染問(wèn)題的認(rèn)識(shí)，或是農(nóng)民為解決擴(kuò)散污染已經(jīng)采取的改進(jìn)措施，這些措施的有效性以及措施的實(shí)施進(jìn)展。英國(guó)水資源環(huán)境審計(jì)的社會(huì)公眾參與度之所以高，究其原因，主要有以下幾點(diǎn)：一是英國(guó)政府高度重視水資源環(huán)境審計(jì)，并把它作為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)穩(wěn)定和環(huán)境保護(hù)的重要內(nèi)容之一，在立法、計(jì)劃和政策上都給予了高度重視；二是NAO 高度重視社會(huì)公眾對(duì)水資源審計(jì)的參與，通過(guò)開(kāi)展一系列活動(dòng)與公眾建立了良好的溝通與合作關(guān)系；三是在公眾參與過(guò)程中注重培訓(xùn)與宣傳，提高了公眾對(duì)水資源環(huán)境審計(jì)工作的認(rèn)知度。

（三）以大數(shù)據(jù)為依托，水資源狀況洞察能力強(qiáng)。利用大數(shù)據(jù)技術(shù)可以更加全面地了解水資源的利用和環(huán)境的狀況，有助于制定更科學(xué)的水資源管理和環(huán)境保護(hù)策略。以美國(guó)政府責(zé)任署（簡(jiǎn)稱“GAO”）為代表的美國(guó)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)，在資源環(huán)境審計(jì)領(lǐng)域起步較早、發(fā)展快、成果豐富，并且依托發(fā)達(dá)的大數(shù)據(jù)技術(shù)積累了開(kāi)展水資源環(huán)境審計(jì)工作的經(jīng)驗(yàn)。在數(shù)據(jù)的采集方面，美國(guó)各地的水資源機(jī)構(gòu)利用傳感器、測(cè)量?jī)x器等技術(shù)收集水資源相關(guān)數(shù)據(jù)，并將其存儲(chǔ)在大數(shù)據(jù)中心。例如，美國(guó)地質(zhì)調(diào)查局建立了一套名為“水文觀測(cè)系統(tǒng)”的網(wǎng)絡(luò)，收集水文數(shù)據(jù)、水質(zhì)數(shù)據(jù)等各類水資源數(shù)據(jù)，并將其存儲(chǔ)在云服務(wù)器中。在數(shù)據(jù)分析方面，美國(guó)國(guó)家氣象局建立了一個(gè)名為“美國(guó)氣象數(shù)據(jù)中心”的數(shù)據(jù)庫(kù)，其中包含了大量的水文數(shù)據(jù)、水質(zhì)數(shù)據(jù)等水資源相關(guān)數(shù)據(jù)，該數(shù)據(jù)庫(kù)可以通過(guò)數(shù)據(jù)分析和可視化技術(shù)提供有關(guān)水資源的全面和準(zhǔn)確的信息，以便更好地了解水資源的利用和環(huán)境的狀況。此外，在數(shù)據(jù)可視化方面，美國(guó)各地的水資源機(jī)構(gòu)利用數(shù)據(jù)可視化技術(shù)，將復(fù)雜的水資源環(huán)境數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為易于理解的圖表和圖像，以便決策者和公眾了解和參與水資源管理和環(huán)境保護(hù)。例如，美國(guó)環(huán)保局建立了一個(gè)名為“水資源狀況監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)”的平臺(tái)，該平臺(tái)以數(shù)據(jù)可視化的形式展示了美國(guó)各地的水資源狀況，包括水質(zhì)、污染物濃度等信息?？傊绹?guó)在大數(shù)據(jù)水資源環(huán)境審計(jì)方面已取得了一定的進(jìn)展，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)更加全面地了解水資源的利用和環(huán)境的狀況，為其制定科學(xué)的管理和保護(hù)策略提供了有力支持。

二、國(guó)外最高審計(jì)機(jī)關(guān)水資源環(huán)境審計(jì)啟示

（一）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，建立健全水資源法規(guī)。建立健全水資源保護(hù)、開(kāi)發(fā)、利用和節(jié)約管理等方面的法律法規(guī)體系，不僅可以使水資源環(huán)境審計(jì)工作有了法律依據(jù)，還可以為更大范圍開(kāi)展環(huán)境審計(jì)中提供法律保證。目前，《審計(jì)法》是我國(guó)開(kāi)展審計(jì)工作的法律基礎(chǔ)，《審計(jì)法》明確了審計(jì)的宗旨、意義和重要性，但在水資源環(huán)境審計(jì)這一領(lǐng)域的法律指引卻存在空缺，并沒(méi)有具體的規(guī)范和指導(dǎo)。此外，《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)水污染防治法》等法律對(duì)水資源和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)以及水資源的合理開(kāi)發(fā)與利用僅停留于原則性的規(guī)定，缺乏具體的操作規(guī)范。這需要我國(guó)像加拿大一樣頒布水資源環(huán)境審計(jì)相關(guān)法規(guī)，進(jìn)一步明確水資源環(huán)境審計(jì)的目的、領(lǐng)域、方式等具體內(nèi)容。除此之外，《環(huán)境保護(hù)法》也應(yīng)進(jìn)一步完善，彌補(bǔ)在水資源狀況、水污染檢測(cè)調(diào)控以及環(huán)境審計(jì)部門(mén)管理制度等方面的欠缺。“不以規(guī)矩，不能成方圓”，我國(guó)應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)立法工作，盡快制定《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》的配套法規(guī)文件或者其他規(guī)定。

（二）有機(jī)結(jié)合多種組織機(jī)構(gòu)，深化合作審計(jì)。靈活有機(jī)結(jié)合多種組織機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化水資源管理信息綜合分析，深化合作審計(jì)。水資源環(huán)境審計(jì)是現(xiàn)階段審計(jì)工作重點(diǎn)之一，其實(shí)施開(kāi)展具有技術(shù)性、多樣性和綜合性等特點(diǎn)。例如，對(duì)于水量、水質(zhì)和水生態(tài)監(jiān)測(cè)涉及到了審計(jì)學(xué)領(lǐng)域之外的知識(shí)?，F(xiàn)階段，我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)人員大多為財(cái)務(wù)專業(yè)出身，欠缺工程學(xué)、環(huán)境法學(xué)、環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)等學(xué)科知識(shí)，這使得水資源環(huán)境審計(jì)這一具有較強(qiáng)專業(yè)性與技術(shù)性的工作在實(shí)務(wù)操作中缺乏權(quán)威性。既然內(nèi)部審計(jì)人員缺乏相關(guān)學(xué)科知識(shí)，相關(guān)人才培養(yǎng)的時(shí)間跨度又較大，通過(guò)借助“外腦”來(lái)提升水資源環(huán)境審計(jì)水平就顯得尤為重要。合作強(qiáng)調(diào)“有機(jī)”，其范圍不僅限于相關(guān)學(xué)術(shù)團(tuán)體之間的合作，還可以延伸至社會(huì)其他組織機(jī)構(gòu)，比如與教育部合作，以此提高學(xué)校節(jié)水教學(xué)的形象，讓節(jié)約用水根植于小學(xué)生的早期意識(shí)中。基于此，鑒于韓國(guó)和英國(guó)的審計(jì)經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)國(guó)家審計(jì)署應(yīng)加強(qiáng)和環(huán)境管理部門(mén)以及社會(huì)其他組織機(jī)構(gòu)的溝通協(xié)作。

（三）提高社會(huì)公眾參與度，適應(yīng)審計(jì)新形勢(shì)。在水資源環(huán)境審計(jì)中提高社會(huì)公眾參與度，有利于提高審計(jì)效能?；谟?guó)水資源環(huán)境審計(jì)的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)農(nóng)業(yè)大國(guó)的屬性，本文總結(jié)出社會(huì)公眾參與對(duì)象主要有兩個(gè)方面：一是關(guān)鍵利益相關(guān)者，例如政府機(jī)構(gòu)、水務(wù)行業(yè)代表和農(nóng)業(yè)組織等，采用半結(jié)構(gòu)式訪談，或是開(kāi)展多方利益相關(guān)者的研討會(huì)，更深層次了解所需要的信息，確保環(huán)境審計(jì)能有效地推進(jìn)環(huán)境管理工作；二是農(nóng)民，水污染在很大程度上還來(lái)自于農(nóng)業(yè)，對(duì)農(nóng)民進(jìn)行調(diào)查，知悉各地政府農(nóng)業(yè)措施或政策的實(shí)施情況、這些措施的有效性以及措施的實(shí)施進(jìn)展，以此推動(dòng)水資源環(huán)境審計(jì)工作的開(kāi)展。促進(jìn)社會(huì)公眾參與審計(jì)過(guò)程，公布審計(jì)結(jié)果，促使社會(huì)對(duì)審計(jì)的監(jiān)督得到最大限度的發(fā)揮，是適應(yīng)審計(jì)的新形勢(shì)、新要求。

（四）積極推進(jìn)大數(shù)據(jù)審計(jì)，夯實(shí)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。積極推進(jìn)大數(shù)據(jù)水資源環(huán)境審計(jì)，增強(qiáng)數(shù)據(jù)的采集和分析能力，推進(jìn)水資源可持續(xù)利用，提升數(shù)據(jù)分析效果，有助于提高水資源環(huán)境審計(jì)效率。為了確保大數(shù)據(jù)水資源環(huán)境審計(jì)的順利開(kāi)展，無(wú)論是數(shù)據(jù)的采集，還是最終的數(shù)據(jù)分析，美國(guó)都建立了相應(yīng)的平臺(tái)。因此，一套完整的基于大數(shù)據(jù)的審計(jì)流程是必不可少的：一是開(kāi)展水資源環(huán)境大數(shù)據(jù)審計(jì)的準(zhǔn)備工作，包括建立數(shù)據(jù)分析模型，完善數(shù)據(jù)庫(kù)等；二是開(kāi)展大數(shù)據(jù)水資源環(huán)境審計(jì)的方法研究，包括利用大數(shù)據(jù)技術(shù)進(jìn)行數(shù)據(jù)分析和挖掘、數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)分析等；三是開(kāi)展大數(shù)據(jù)水資源環(huán)境審計(jì)的實(shí)施探索，包括審計(jì)方法、審計(jì)組織方式、審計(jì)人員等；四是開(kāi)展大數(shù)據(jù)水資源環(huán)境審計(jì)的效果評(píng)估，包括利用大數(shù)據(jù)技術(shù)進(jìn)行成果的評(píng)估和改進(jìn)。總之，在進(jìn)行水資源環(huán)境審計(jì)時(shí)，要將水資源環(huán)境相關(guān)數(shù)據(jù)收集、整理、分析作為工作重點(diǎn)，通過(guò)分析發(fā)現(xiàn)問(wèn)題線索，更好地發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的作用。

三、結(jié)語(yǔ)

水資源環(huán)境審計(jì)是審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府部門(mén)、企事業(yè)單位和個(gè)人等所有與水資源環(huán)境有關(guān)的事項(xiàng)進(jìn)行的監(jiān)督、評(píng)價(jià)、鑒證與建議，是國(guó)家審計(jì)的重要組成部分。目前，審計(jì)機(jī)關(guān)已通過(guò)審計(jì)手段來(lái)促進(jìn)水資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展，在此基礎(chǔ)上還需采取其他有效措施，結(jié)合自身實(shí)際情況，積極探索水資源環(huán)境審計(jì)的新模式、新方法。本文討論了我國(guó)目前關(guān)于水資源環(huán)境審計(jì)的現(xiàn)狀，再?gòu)膰?guó)外最高審計(jì)機(jī)關(guān)水資源環(huán)境審計(jì)的經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，得出了符合我國(guó)國(guó)情的水資源環(huán)境審計(jì)啟示，以期切實(shí)提高審計(jì)質(zhì)量與效率，促進(jìn)審計(jì)監(jiān)督功能的充分發(fā)揮，為全面推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展提供依據(jù)和保障。