地方政府專項債發(fā)展現(xiàn)狀及對策

□文/沈妮娜

（咸陽高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管委會 陜西·咸陽）

[提要］ 在當(dāng)前國家加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、促進經(jīng)濟發(fā)展的背景下，地方政府專項債發(fā)揮重要的作用，但也存在著審批程序繁瑣、風(fēng)險防控機制不完善、市場化程度有待提高以及管理機制設(shè)計不夠完善等問題。因此，本文提出加強審批程序和管理制度建設(shè)、強化風(fēng)險管理和防范措施、有序推進專項債市場化發(fā)展、優(yōu)化專項債管理機制等對策建議，以期為地方政府專項債健康發(fā)展提供參考和借鑒。

地方政府專項債作為一種特殊的政府債券工具，具有為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供資金支持的重要作用。近年來，我國地方政府專項債的發(fā)展規(guī)模不斷擴大，但同時也存在審批程序繁瑣、風(fēng)險防控機制不完善、專項債市場化程度有待提升、管理機制設(shè)計不夠完善等問題。針對這些問題，本文提出相應(yīng)的對策和建議，以期為優(yōu)化地方政府專項債的管理和發(fā)展提供參考。

一、地方政府專項債發(fā)展現(xiàn)狀

（一）發(fā)債規(guī)模逐年增長。地方政府專項債是地方政府為籌集基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金而發(fā)行的一種特殊債券。自2015 年以來，我國政府陸續(xù)推出了多輪地方政府專項債發(fā)行計劃，其中以“新基建”和“穩(wěn)投資”政策為主的2020 年和2021 年發(fā)債規(guī)模更是創(chuàng)下歷史新高。地方政府專項債規(guī)模逐年攀升，目前成為地方政府籌資的主要方式之一。

首先，地方政府專項債發(fā)債規(guī)模呈現(xiàn)逐年增長的趨勢。根據(jù)財務(wù)部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2020 年地方政府發(fā)行專項債規(guī)模增長至3.60 萬億元，同比增長25%，其中包括用于“新基建”領(lǐng)域的專項債1.57 萬億元。2021 年地方政府專項債券發(fā)行額4.93萬億元，同比增長了36.9%，其中“新基建”領(lǐng)域?qū)ｍ梻?guī)模達到2.2 萬億元。2022 年，全國發(fā)行新增地方政府債券專項債券4.04 萬億元。2023 年1 月，全國發(fā)行地方政府專項債券4912億元，同比上漲6%。

其次，從地方政府專項債發(fā)債結(jié)構(gòu)來看，目前主要分為兩大類：一是一般債券類專項債，主要用于補充財政支出預(yù)算；二是政府性融資平臺類專項債，主要用于籌集基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金。其中，政府性融資平臺類專項債發(fā)行規(guī)模逐年攀升，成為地方政府籌資的重要渠道之一。

（二）發(fā)行利率呈下降趨勢。隨著市場競爭的加劇，地方政府專項債的發(fā)行利率近年來呈現(xiàn)下降趨勢。以2019 年為例，全國地方政府專項債券平均發(fā)行利率為3.91%，較2018 年下降了0.31 個百分點。2020 年，全國地方政府專項債券平均發(fā)行利率為3.55%，較2019 年下降了0.36 個百分點。2021 年地方政府專項債平均發(fā)行利率為3.43%，較上一年同期下降0.07%。截至2022 年末，地方政府專項債券平均發(fā)行利率3.39%，較上一年同期下降1.12%。

專項債發(fā)行利率呈現(xiàn)下降趨勢的原因主要有以下幾個方面：首先，國家財政對地方政府債務(wù)風(fēng)險高度關(guān)注，出臺了一系列政策措施，規(guī)范專項債發(fā)行程序，加強專項債項目管理，有效降低市場對地方政府債務(wù)違約風(fēng)險的擔(dān)憂，從而推動專項債發(fā)行利率下降。其次，國家加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，市場資金供應(yīng)充裕，市場競爭加劇，對專項債發(fā)行利率也產(chǎn)生了一定的壓力，促使發(fā)行利率下降。此外，專項債項目規(guī)模的擴大和使用效果的明顯提高，也為專項債發(fā)行利率的下降提供了一定支持。最后，近年來國內(nèi)外利率總體走低，資本市場整體風(fēng)險偏好下降，也為專項債發(fā)行利率的下降提供了宏觀環(huán)境支撐。這些因素共同作用，導(dǎo)致了專項債發(fā)行利率的不斷下降。

二、地方政府專項債存在的問題

（一）發(fā)債項目審批程序繁瑣。地方政府專項債券作為重要的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的融資渠道，需要進行審批手續(xù)。然而，現(xiàn)實中專項債發(fā)行存在著審批程序繁瑣的問題，導(dǎo)致項目審批周期長、項目落地難度大等問題。主要原因是各級政府對專項債發(fā)行的管控較為嚴(yán)格，審批程序多，且需要多方面的批準(zhǔn)，導(dǎo)致時間成本高、效率低下。

另外，地方政府財政狀況也影響著專項債發(fā)行的審批速度。有些地方政府財政壓力較大，導(dǎo)致審批部門擔(dān)心債務(wù)風(fēng)險過高，會加強審批程序的嚴(yán)格性，導(dǎo)致專項債項目審批周期更長。同時，有些地方政府財政管理不規(guī)范，審批部門也需要加強對其財政狀況的審查，進一步拖延了審批時間。

此外，地方政府對專項債項目審批的重視程度也不同。有些地方政府對專項債項目審批流程不夠重視，缺乏規(guī)范的管理制度和標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致審批程序隨意、不規(guī)范，存在流程不清晰、手續(xù)不全等問題。這些問題都導(dǎo)致了審批程序繁瑣，不利于專項債的快速發(fā)行和使用。

（二）風(fēng)險防控機制不完善。盡管專項債切實提高了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金保障，但在專項債發(fā)行過程中還存在一些風(fēng)險防控機制不完善的問題。首先，在專項債的項目篩選、評估、監(jiān)管等方面，存在管理不到位、審核不嚴(yán)格的情況，導(dǎo)致一些低效項目或不必要的項目也能夠通過審批進入專項債項目序列，增加了專項債違約的潛在風(fēng)險。其次，地方政府在專項債發(fā)行后使用專項債的過程中，缺乏必要的資金用途監(jiān)管和追溯機制，也增加了專項債違約的可能性。同時，專項債的發(fā)行主體主要集中在地方政府和地方融資平臺公司，這些主體的財務(wù)狀況、還款能力、風(fēng)險偏好等方面的不確定性也會給專項債帶來潛在風(fēng)險。

（三）專項債市場化程度有待提升。盡管目前我國專項債市場化程度已經(jīng)有所提高，但仍有待進一步加強。專項債的市場化主要表現(xiàn)為專項債的發(fā)行價格和利率由市場供求關(guān)系決定，以及專項債的債券評級和交易流通等方面。當(dāng)前，我國專項債的市場化程度仍存在以下問題：

一是專項債發(fā)行機制仍未完全市場化。目前，專項債的發(fā)行主要由地方政府或財政部門決定，專項債發(fā)行規(guī)模、期限、發(fā)行價格等都受到政府的直接干預(yù)，市場化程度較低。

二是專項債評級標(biāo)準(zhǔn)不夠統(tǒng)一和透明。由于我國目前專項債評級標(biāo)準(zhǔn)不夠統(tǒng)一和透明，因此在專項債的評級和定價方面存在一定的不確定性，也影響了專項債的市場化程度。

三是專項債交易流通渠道不夠暢通。當(dāng)前，我國專項債的交易流通渠道主要是銀行間市場，這也造成了專項債市場的局限性。

（四）管理機制設(shè)計不夠完善。在專項債發(fā)行和管理過程中，管理機制設(shè)計不夠完善也是存在的問題之一。目前，地方政府在專項債發(fā)行和管理方面缺乏相應(yīng)的專業(yè)能力和經(jīng)驗，有些地方政府對專項債管理的認識和實踐還不夠深入，導(dǎo)致專項債管理和風(fēng)險防控不到位。具體表現(xiàn)為：

首先，管理機制不夠規(guī)范，缺乏科學(xué)性和系統(tǒng)性。目前，專項債管理制度尚未形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，不同地方政府專項債管理的制度和流程存在差異。此外，一些地方政府在專項債項目立項、審批、使用等環(huán)節(jié)存在管理漏洞，缺乏規(guī)范的操作流程和標(biāo)準(zhǔn)化的管理制度，容易引發(fā)風(fēng)險。

其次，專項債使用過程中存在管理混亂現(xiàn)象。有些地方政府專項債使用的項目并不屬于緊急、重大、必需類項目，而是存在一定的盲目性和投機性。此外，一些地方政府對專項債使用情況進行監(jiān)管和評估不力，導(dǎo)致專項債使用效果不佳。

最后，專項債管理和風(fēng)險防控能力還有待提升。由于專項債存在一定的風(fēng)險，需要加強專項債的風(fēng)險防控能力。但在實際操作中，由于一些地方政府缺乏專業(yè)人才和管理經(jīng)驗，導(dǎo)致專項債的風(fēng)險管理和防控能力不夠強。同時，由于專項債投資項目的長周期、大規(guī)模等特點，也給專項債管理和風(fēng)險防控帶來一定的挑戰(zhàn)。

三、對策建議

（一）加強審批程序和管理制度建設(shè)。針對專項債發(fā)行過程中存在的審批程序繁瑣問題，需要加強審批程序和管理制度建設(shè)，提高專項債發(fā)行的效率和質(zhì)量。具體措施包括：

1、優(yōu)化審批程序。制定專項債發(fā)行的流程和時間節(jié)點，明確各審批環(huán)節(jié)的職責(zé)和權(quán)限，減少重復(fù)審批和復(fù)雜審批。同時，可以引入互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，實現(xiàn)審批流程的信息化和在線處理，提高審批效率。

2、建立規(guī)范的管理制度和標(biāo)準(zhǔn)。制定專項債發(fā)行的管理辦法、審批規(guī)定和操作指南，明確各個環(huán)節(jié)的責(zé)任和義務(wù)，加強對專項債項目的審查和監(jiān)管，防范風(fēng)險。同時，建立審批檔案和資料管理制度，完善信息公開和社會監(jiān)督機制，提高專項債發(fā)行的透明度和公正性。

3、加強人才隊伍建設(shè)。完善專項債發(fā)行人員的培訓(xùn)和考核制度，提高人員的專業(yè)素質(zhì)和工作能力，確保專項債發(fā)行工作的規(guī)范、科學(xué)和高效。

通過加強審批程序和管理制度建設(shè)，可以提高專項債發(fā)行的效率和質(zhì)量，降低審批成本和時間成本，推動專項債市場的健康發(fā)展。

（二）強化風(fēng)險管理和防范措施。針對地方政府專項債發(fā)行中存在的風(fēng)險防控機制不完善問題，需要采取以下對策和建議：

1、健全專項債項目篩選和評估機制。加強對專項債項目的審查，從源頭上杜絕低效項目和不必要項目的進入，同時制定評估標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管指標(biāo)，對專項債資金的使用情況進行監(jiān)督和追溯，確保專項債的使用效益和風(fēng)險控制。

2、強化專項債資金用途監(jiān)管和追溯機制。建立專項債資金用途監(jiān)管機制，對專項債的使用情況進行監(jiān)管和追溯，及時發(fā)現(xiàn)和解決資金被濫用或流失等問題，加強對專項債項目實施情況的監(jiān)督和管理。

3、強化專項債違約風(fēng)險防范。建立專項債違約風(fēng)險防范機制，完善專項債風(fēng)險管理和應(yīng)急預(yù)案，提高應(yīng)對專項債違約風(fēng)險的能力和水平，同時加強專項債違約風(fēng)險信息披露，及時告知市場和投資者相關(guān)情況。加強對發(fā)行主體的財務(wù)狀況和還款能力的評估，提高對風(fēng)險偏好的認識和控制，確保專項債的償還能力和風(fēng)險可控性。

4、健全專項債市場化監(jiān)管機制。加強對專項債市場化監(jiān)管，建立健全的市場化監(jiān)管制度和信息披露機制，提高專項債市場化程度，促進專項債的規(guī)范化和市場化發(fā)展。

（三）有序推進專項債市場化發(fā)展。針對當(dāng)前我國專項債市場化程度還有待提升的問題，以下是一些對策和建議：

1、推進專項債發(fā)行機制市場化。政府可以逐步減少對專項債發(fā)行的干預(yù)，讓市場供求決定專項債的發(fā)行價格和利率。同時，鼓勵專項債發(fā)行主體增加對其他投資者的開放度，促進專項債的流通和交易。

2、增加專項債交易流通渠道。政府推進專項債市場化程度提升的一個有效手段是，擴大專項債交易市場，開拓專項債交易渠道，鼓勵專項債在資本市場上交易，擴大專項債的流動性和交易活躍度。

3、提高市場主體的專項債意識和專業(yè)水平。政府可以加強對市場主體的專項債培訓(xùn)和知識普及，提高市場主體對專項債的認知和理解程度，降低市場主體對專項債風(fēng)險的認知誤區(qū)，提高市場主體的專業(yè)水平和風(fēng)險識別能力。

（四）優(yōu)化專項債管理機制。地方政府專項債作為一種重要的融資工具，可以有效促進地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展，但在實踐中也存在一些問題，其中之一是管理機制設(shè)計不夠完善。為了解決這一問題，應(yīng)該采取以下措施：

1、建立規(guī)范的管理制度和流程。為了加強專項債管理和規(guī)范發(fā)債程序，應(yīng)建立起相應(yīng)的管理制度和流程。這需要地方政府制定統(tǒng)一的管理標(biāo)準(zhǔn)，明確專項債的立項、審批、使用、監(jiān)管等環(huán)節(jié)的操作流程和標(biāo)準(zhǔn)化的管理制度，避免管理漏洞和風(fēng)險。此外，應(yīng)對專項債的使用情況進行全程監(jiān)控和跟蹤，及時發(fā)現(xiàn)問題并采取有效措施進行糾正。

2、加強風(fēng)險管理和防范措施。為了降低專項債風(fēng)險，需要加強專項債的風(fēng)險管理和防范措施。地方政府可以制定風(fēng)險管理制度，建立完善的風(fēng)險預(yù)警和應(yīng)急預(yù)案，加強對專項債項目的風(fēng)險評估和監(jiān)管，避免專項債使用過程中出現(xiàn)風(fēng)險。同時，應(yīng)加強對專項債投資項目的財務(wù)監(jiān)控和風(fēng)險分析，做好項目資金的保障和使用效果的評估，避免專項債使用效果不佳。

3、加強專項債管理和風(fēng)險防控能力建設(shè)。為了提高地方政府的專項債管理和風(fēng)險防控能力，應(yīng)加強人才培養(yǎng)和管理經(jīng)驗的積累。具體措施包括加強對地方政府專項債管理人員的培訓(xùn)和交流，積極引進專業(yè)化人才和管理經(jīng)驗豐富的專業(yè)機構(gòu)，充分發(fā)揮專業(yè)機構(gòu)的作用，提高地方政府的專項債管理和風(fēng)險防控能力。

4、完善專項債信息披露機制。為了提高專項債的透明度，應(yīng)完善專項債的信息披露機制。地方政府應(yīng)主動公開專項債的信息，包括專項債的規(guī)模、期限、用途、評級等信息，提高市場對專項債的了解和信任度。此外，應(yīng)加強對專項債評級機構(gòu)的監(jiān)管，規(guī)范專項債評級標(biāo)準(zhǔn)，提高專項債評級的質(zhì)量。