我國(guó)縣域數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的五大瓶頸及其破解路徑

中共二十大報(bào)告指出，加快發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)和實(shí)體經(jīng)濟(jì)深度融合，打造具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的數(shù)字產(chǎn)業(yè)集群。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，數(shù)字經(jīng)濟(jì)事關(guān)國(guó)家發(fā)展大局，要做好我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展頂層設(shè)計(jì)和體制機(jī)制建設(shè)，加強(qiáng)形勢(shì)研判，抓住機(jī)遇，贏得主動(dòng)。高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的首要任務(wù)，數(shù)字經(jīng)濟(jì)對(duì)推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展具有重大的戰(zhàn)略意義。

近十年來(lái)，我國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)活力和動(dòng)力呈現(xiàn)減弱趨勢(shì)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位和作用不斷下降。新時(shí)代新征程，如何用數(shù)字經(jīng)濟(jì)激活縣域經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，是各級(jí)黨委和政府需要破解的重大課題。為全面了解和把握縣域數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展現(xiàn)狀、制約瓶頸及破解路徑，筆者所在課題組采用深度訪談、問(wèn)卷調(diào)查和實(shí)地考察等多種方式，對(duì)浙江臺(tái)州、寧波、金華和衢州等地的縣域數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況進(jìn)行了調(diào)查研究。

一、我國(guó)縣域數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的五大瓶頸

中共十八大以來(lái)，全國(guó)各地對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)高度重視，采取一系列有效政策措施推進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展，成效顯著。2023年，我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)模達(dá)到53.9萬(wàn)億元，數(shù)字經(jīng)濟(jì)占GDP比重達(dá)到42.8％，數(shù)字經(jīng)濟(jì)同比名義增長(zhǎng)7.39％，高于同期GDP名義增速2.76個(gè)百分點(diǎn)，數(shù)字經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)GDP增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率高達(dá)66.45％。2002年至2023年，我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)占GDP比重由10.0%提升至42.8%。實(shí)踐表明，數(shù)字經(jīng)濟(jì)已成為當(dāng)前最具活力、最具創(chuàng)新力、最具輻射力的經(jīng)濟(jì)形態(tài)，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有重要地位，成為推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力。與此同時(shí)，我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)存在區(qū)域發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題，數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要集中在直轄市、副省級(jí)城市和省會(huì)城市等一、二線城市，尤其是一線城市數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于絕對(duì)“高地”位置，而縣域尤其是“欠發(fā)達(dá)”縣域數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展明顯滯后。實(shí)地調(diào)研和深度訪談表明，縣域數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在以下五大制約瓶頸。

第一，縣域領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)認(rèn)識(shí)不到位，縣域數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏鮮明的政策導(dǎo)向。

習(xí)近平總書記指出，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要提高數(shù)字經(jīng)濟(jì)思維能力和專業(yè)素質(zhì)，增強(qiáng)發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)本領(lǐng)。實(shí)地調(diào)研和深度訪談發(fā)現(xiàn)，不少縣域領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的認(rèn)識(shí)不到位，缺乏數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展意識(shí)。有的領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為，數(shù)字經(jīng)濟(jì)是新生事物，投入大、周期長(zhǎng)、見(jiàn)效慢和成效不明顯，縣域只要集中精力和財(cái)力抓好傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展就行，縣域數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的時(shí)機(jī)和條件尚未成熟，沒(méi)有必要發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)。有的領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)“什么是數(shù)字經(jīng)濟(jì)”“為什么要發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)”“如何發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)”“數(shù)字經(jīng)濟(jì)對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)的重要性”等問(wèn)題認(rèn)識(shí)非常模糊。總體上看，我國(guó)縣域數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏鮮明的政策導(dǎo)向。

第二，對(duì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的路徑依賴，縣域數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力不足。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)以勞動(dòng)密集型制造業(yè)和加工業(yè)等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)為主體。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)依托勞動(dòng)力成本低的比較優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展，并做大做強(qiáng)了縣域經(jīng)濟(jì)。由于沉淀成本、規(guī)模經(jīng)濟(jì)和既得利益的共同作用，縣域經(jīng)濟(jì)對(duì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有很強(qiáng)的路徑依賴。2023年浙江數(shù)字經(jīng)濟(jì)核心產(chǎn)業(yè)增加值9867億元，約占全省GDP的12%，其中杭州、寧波分別為5675億元、1119億元，約占GDP的28.3%、6.8%，浙江縣域數(shù)字經(jīng)濟(jì)核心產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重不足3%。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國(guó)絕大多數(shù)縣域數(shù)字經(jīng)濟(jì)核心產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重不足2%。被調(diào)研的縣域領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為，在理念、技術(shù)和制度三個(gè)層面，縣域?qū)鹘y(tǒng)產(chǎn)業(yè)形成了強(qiáng)大的路徑依賴，縣域政府和企業(yè)普遍缺乏發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)的動(dòng)力。

第三，數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)明顯滯后，縣域數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱。數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施是數(shù)字經(jīng)濟(jì)的“底座”，對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有戰(zhàn)略性、技術(shù)性和先導(dǎo)性作用。被調(diào)研的縣域領(lǐng)導(dǎo)干部普遍認(rèn)為，我國(guó)縣域在5G、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、人工智能和區(qū)塊鏈等數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上明顯滯后，城鄉(xiāng)分布不均衡，城鄉(xiāng)“數(shù)字鴻溝”問(wèn)題突出。一是省和縣域“一盤棋”抓推進(jìn)的工作機(jī)制尚未形成；二是省和縣域“一張網(wǎng)”全感知的硬軟件設(shè)施建設(shè)布局失衡；三是省和縣域“一件事”場(chǎng)景化的應(yīng)用層次明顯偏低；四是省和縣域“一體化”全鏈條的數(shù)據(jù)共享機(jī)制不完善。目前，我國(guó)縣域數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)明顯滯后，難以有效滿足縣域數(shù)字化改革和推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求。

第四，數(shù)字經(jīng)濟(jì)人才聚集大城市，縣域數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展人才嚴(yán)重匱乏。調(diào)查顯示，我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)人才缺口突破1100萬(wàn)。2019年4月至今，人力資源和社會(huì)保障部發(fā)布的4批56個(gè)新職業(yè)中，與數(shù)字經(jīng)濟(jì)相關(guān)的新職業(yè)超過(guò)20個(gè)。數(shù)字經(jīng)濟(jì)人才短缺已成為制約數(shù)字經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的主要瓶頸。被調(diào)研的縣域領(lǐng)導(dǎo)干部普遍認(rèn)為，由于超大城市（城區(qū)常住人口1000萬(wàn)以上）、特大城市（城區(qū)常住人口500萬(wàn)至1000萬(wàn)）和大城市（城區(qū)常住人口100萬(wàn)至500萬(wàn)）對(duì)縣域數(shù)字人才的虹吸效應(yīng)不斷增強(qiáng)，縣域數(shù)字經(jīng)濟(jì)人才短缺問(wèn)題愈演愈烈，已成為制約縣域數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展難以逾越的鴻溝。

第五，缺乏系統(tǒng)性政策措施有效支撐，縣域數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展積極性和主動(dòng)性明顯不足?！丁笆奈濉睌?shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》等規(guī)劃政策文件，為我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了頂層設(shè)計(jì)和政策指引，但迄今為止，我國(guó)還缺乏專門針對(duì)縣域數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的系統(tǒng)性政策措施的有效支撐。被調(diào)研的縣域領(lǐng)導(dǎo)干部普遍反映，相較超大城市、特大城市和大城市，縣域在數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)人才供給、數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新和數(shù)字經(jīng)濟(jì)文化等方面存在明顯的先天劣勢(shì)。如果沒(méi)有省級(jí)層面的系統(tǒng)性政策支撐和相關(guān)配套措施的充分激勵(lì)，縣域數(shù)字經(jīng)濟(jì)將會(huì)是一項(xiàng)高風(fēng)險(xiǎn)、高投入和低回報(bào)的新興產(chǎn)業(yè)。目前縣域政府和企業(yè)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性和主動(dòng)性明顯不足。

二、我國(guó)縣域數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展困境的破解路徑

基于我國(guó)縣域數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的五大瓶頸，結(jié)合課題組對(duì)浙江臺(tái)州、寧波、金華和衢州等地的調(diào)研結(jié)果，提出以下五條破解路徑。

第一，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部數(shù)字經(jīng)濟(jì)教育培訓(xùn)和政績(jī)考核，強(qiáng)化縣域數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展意識(shí)和自覺(jué)行為。一是充分利用高等學(xué)校和各級(jí)黨校的教育資源，對(duì)全國(guó)縣域黨政一把手和相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部分期分批進(jìn)行數(shù)字經(jīng)濟(jì)專題教育培訓(xùn)，采用討論式、探究式、研究式、體驗(yàn)學(xué)習(xí)、案例式、情景模擬和翻轉(zhuǎn)課堂等形式多樣的教學(xué)方式，開展針對(duì)性和精準(zhǔn)化的教育培訓(xùn)，讓縣域領(lǐng)導(dǎo)干部懂得“什么是數(shù)字經(jīng)濟(jì)”“為什么要發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)”“如何發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)”，強(qiáng)化縣域領(lǐng)導(dǎo)干部的數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展意識(shí)。二是將數(shù)字經(jīng)濟(jì)納入縣域領(lǐng)導(dǎo)干部的政績(jī)考核范疇，加大數(shù)字經(jīng)濟(jì)在綜合考評(píng)中的權(quán)重，充分發(fā)揮政績(jī)考核的“指揮棒”作用，將縣域領(lǐng)導(dǎo)干部的數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展意識(shí)轉(zhuǎn)化為數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展行為。

第二，全面推進(jìn)縣域中小企業(yè)數(shù)字化改造提升，突破傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的路徑依賴。中小企業(yè)是我國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主力軍，全面推進(jìn)中小企業(yè)數(shù)字化改造提升，是突破傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑依賴和有效激活縣域數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)撃艿膽?zhàn)略抓手。一是加快編制我國(guó)縣域中小企業(yè)數(shù)字化改造提升的行動(dòng)計(jì)劃，建立健全市場(chǎng)主導(dǎo)、政府引導(dǎo)、行業(yè)參與、企業(yè)主體、產(chǎn)學(xué)研用協(xié)同推進(jìn)的縣域中小企業(yè)數(shù)字化改造提升機(jī)制。二是進(jìn)一步完善做大做強(qiáng)做優(yōu)各省市產(chǎn)業(yè)大腦的政策體系，迭代完善產(chǎn)業(yè)大腦工業(yè)分區(qū)建設(shè)、上線、運(yùn)營(yíng)、考評(píng)和退出等全生命周期的管理制度，重點(diǎn)研究完善產(chǎn)業(yè)大腦工業(yè)分區(qū)建設(shè)方案、建設(shè)運(yùn)營(yíng)管理辦法，以及企業(yè)數(shù)據(jù)資源共享和安全管理指南等相關(guān)制度。三是強(qiáng)化各省市產(chǎn)業(yè)大腦建設(shè)的市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)，探索產(chǎn)業(yè)大腦退出機(jī)制，制定產(chǎn)業(yè)大腦退出指引。四是充分發(fā)揮政策的引導(dǎo)與調(diào)節(jié)功能，降低縣域中小企業(yè)數(shù)字化改造的成本和風(fēng)險(xiǎn)，提高其預(yù)期收益，增強(qiáng)中小企業(yè)數(shù)字化改造的主動(dòng)性和積極性，制定批量化規(guī)模化推進(jìn)縣域中小企業(yè)數(shù)字化改造的方法路徑和實(shí)施方案，推動(dòng)縣域中小企業(yè)數(shù)字化、智能化、綠色化發(fā)展，培育壯大新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新技術(shù)和新模式，著力突破縣域傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的路徑依賴。

第三，制定實(shí)施縣域數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)五年行動(dòng)計(jì)劃，夯實(shí)縣域數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)。數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施是數(shù)字社會(huì)的基石，加快縣域數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)推進(jìn)縣域數(shù)字化改革和縣域數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重大意義。建議在國(guó)家層面制定縣域數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)五年行動(dòng)計(jì)劃（2026—2030年），對(duì)全國(guó)縣域數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)原則、建設(shè)目標(biāo)、主要任務(wù)、建設(shè)重點(diǎn)、財(cái)政投入以及保障措施等關(guān)鍵問(wèn)題作出明確具體規(guī)劃，制定時(shí)間表和施工圖，加快推進(jìn)縣域網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施、算力基礎(chǔ)設(shè)施、新技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施、智能終端設(shè)施和融合基礎(chǔ)設(shè)施等數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在全國(guó)建成高速、泛在、安全、智能、融合的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施體系，全面提升縣域數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施能級(jí)，著力夯實(shí)縣域數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)。

第四，實(shí)施縣域數(shù)字經(jīng)濟(jì)人才提升工程，強(qiáng)化縣域數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展人才支撐。要把實(shí)施縣域數(shù)字經(jīng)濟(jì)人才提升工程擺在加快縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展更加突出的位置。一是制定縣域數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展人才規(guī)劃。通過(guò)科學(xué)調(diào)查研究，摸清縣域數(shù)字經(jīng)濟(jì)人才家底，編制縣域數(shù)字經(jīng)濟(jì)人才目錄，繪制緊缺人才圖譜，制定縣域數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展人才規(guī)劃。二是設(shè)立縣域數(shù)字經(jīng)濟(jì)人才專項(xiàng)資金。省、縣按比例共同出資設(shè)立縣域數(shù)字經(jīng)濟(jì)人才專項(xiàng)資金，通過(guò)“走出去”“請(qǐng)進(jìn)來(lái)”相結(jié)合方式，把數(shù)字經(jīng)濟(jì)人才引才觸角向縣域延伸，多渠道推進(jìn)用人單位與數(shù)字經(jīng)濟(jì)人才精準(zhǔn)對(duì)接。三是實(shí)施數(shù)字經(jīng)濟(jì)人才培養(yǎng)計(jì)劃。充分利用高等學(xué)校信息技術(shù)、計(jì)算機(jī)技術(shù)和經(jīng)濟(jì)管理等學(xué)科優(yōu)勢(shì)，在專業(yè)設(shè)置、師資建設(shè)和招生規(guī)模等方面向數(shù)字經(jīng)濟(jì)人才傾斜，強(qiáng)化高?？h域數(shù)字經(jīng)濟(jì)專業(yè)人才培養(yǎng)。四是探索縣域數(shù)字經(jīng)濟(jì)卓越工程師職稱制度。實(shí)施數(shù)字經(jīng)濟(jì)專業(yè)人才高級(jí)職稱評(píng)審，打通高技能人才成長(zhǎng)為數(shù)字經(jīng)濟(jì)卓越工程師的職業(yè)通道。五是加快縣域數(shù)字經(jīng)濟(jì)人才集聚平臺(tái)建設(shè)。加快數(shù)字經(jīng)濟(jì)人才市場(chǎng)建設(shè)，推進(jìn)人力資源產(chǎn)業(yè)園數(shù)字化改造，提高人力資源市場(chǎng)化配置效率，打造縣域數(shù)字經(jīng)濟(jì)人才高地。

第五，出臺(tái)促進(jìn)縣域數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)，強(qiáng)化縣域數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策保障。在對(duì)縣域數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策需求進(jìn)行科學(xué)調(diào)查基礎(chǔ)上，根據(jù)政策供需匹配原理，出臺(tái)促進(jìn)縣域數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)施意見(jiàn)，重點(diǎn)從財(cái)政投入、金融支持、稅收優(yōu)惠、人才支撐、技術(shù)創(chuàng)新、中小企業(yè)數(shù)字化改造、市場(chǎng)準(zhǔn)入、政府采購(gòu)、標(biāo)準(zhǔn)體系和評(píng)價(jià)體系等方面，構(gòu)建規(guī)范的、保障和促進(jìn)我國(guó)縣域數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的系統(tǒng)化政策體系，強(qiáng)化縣域數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策保障。

（作者為九三學(xué)社浙江省委會(huì)副主委，浙江大學(xué)公共政策研究院副院長(zhǎng)，浙江省人大常委會(huì)委員。本研究獲得國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大招標(biāo)項(xiàng)目“我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)安全的動(dòng)態(tài)預(yù)警、治理機(jī)制和法律保障研究”〔項(xiàng)目號(hào)：21amp;ZD089〕的研究資助）

責(zé)任編輯：馬莉莎