數(shù)字技術(shù)賦能地方立法的優(yōu)化路徑

內(nèi)容提要：20世紀(jì)90年代立法輔助起草系統(tǒng)被開發(fā)應(yīng)用以來，全球立法工作的數(shù)字化轉(zhuǎn)型已歷經(jīng)了電子議會、數(shù)字化公眾參與、智能立法等階段。當(dāng)前，我國地方立法工作面臨民主化、科學(xué)化、合法性及立法效率提升的多重挑戰(zhàn)。數(shù)字技術(shù)以其方便公眾參與、高效利用信息資源、精準(zhǔn)識別問題、優(yōu)化解決方案、提高立法效率、規(guī)范立法行為等優(yōu)勢，助推了地方立法的高質(zhì)量發(fā)展。浙江省立法工作的數(shù)字化轉(zhuǎn)型經(jīng)歷了建立法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫、引入辦公OA系統(tǒng)并開發(fā)地方立法網(wǎng)站、開發(fā)立法工作系統(tǒng)、開發(fā)規(guī)范性文件備案審查系統(tǒng)、建立集成式智能立法系統(tǒng)五個階段。雖然技術(shù)提升了立法的質(zhì)量和效率，但隨著數(shù)字技術(shù)的深入應(yīng)用，立法與技術(shù)之間的矛盾與不協(xié)調(diào)性也日益凸顯。未來應(yīng)從以下五方面來優(yōu)化數(shù)字技術(shù)賦能地方立法的路徑：一是明確數(shù)字技術(shù)在立法活動中的角色定位；二是提升地方立法工作者的數(shù)字素養(yǎng)；三是確立數(shù)字賦能地方立法的場景和方向；四是加強(qiáng)立法數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；五是加強(qiáng)地方立法的基礎(chǔ)理論研究與數(shù)字技術(shù)應(yīng)用產(chǎn)品的開發(fā)利用。

關(guān)鍵詞：數(shù)字技術(shù) 全過程人民民主 地方立法工作 數(shù)字素養(yǎng) 數(shù)字平臺

數(shù)字化浪潮正以前所未有的速度席卷全球，成為推動社會變革的重要力量。這一波浪潮不僅重塑了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)了人力資本的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化，而且重構(gòu)了一個全新的“信息空間（Cyberspace）—物理世界（Physical World）—人類社會（Human Society）”三元交互空間，即CPH空間?！綴unhe Pan，Heading toward Artificial Intelligence 2.0，2 Engineering 409， 410（2016）.】在這個數(shù)字技術(shù)深度嵌入的全新社會中，國家和公共機(jī)構(gòu)的運(yùn)作模式、傳統(tǒng)的人際和社會互動方式都在經(jīng)歷著數(shù)字化轉(zhuǎn)型。立法工作作為法治運(yùn)行的首要環(huán)節(jié)，也面臨著數(shù)字化的深刻挑戰(zhàn)。新興的數(shù)字交流空間逐漸取代了傳統(tǒng)的互動模式，現(xiàn)代通信技術(shù)的應(yīng)用極大地壓縮了法律流程的時空界限。這些轉(zhuǎn)變要求立法者提升自身的立法能力與數(shù)字素養(yǎng)，以有效應(yīng)對新技術(shù)帶來的挑戰(zhàn)與機(jī)遇。

盡管我國數(shù)字法治的研究在智慧司法與數(shù)字政府治理等領(lǐng)域已取得顯著進(jìn)展，但立法工作的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，尤其是地方立法工作的數(shù)字化實踐，較少受到關(guān)注。立法學(xué)領(lǐng)域內(nèi)的數(shù)字技術(shù)研究也多集中于數(shù)字人大建設(shè)、技術(shù)賦能全過程人民民主等全局性、一般性問題，缺乏聚焦技術(shù)應(yīng)用過程中的立法者及其立法行為的精細(xì)化研究。這種研究視角的局限性，導(dǎo)致地方立法者雖有意擁抱數(shù)字技術(shù)，卻因缺乏統(tǒng)一的認(rèn)識和明確的路徑而無所適從。鑒于此，本文擬結(jié)合浙江省的探索實踐，深入剖析數(shù)字技術(shù)給地方立法帶來的挑戰(zhàn)與機(jī)遇，尋找數(shù)字技術(shù)賦能地方立法的有效路徑，以期為我國地方立法機(jī)關(guān)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型及智能立法平臺構(gòu)建提供參考與啟示。

一、立法活動數(shù)字化轉(zhuǎn)型的起源與發(fā)展

立法本質(zhì)上是一種信息輸入、處理和輸出的決策過程?！娟愑裆剑骸读⒎ㄙ|(zhì)量的程序控制：以信息輸入為視點的考察》，載《浙江學(xué)刊》2019年第6期?！繑?shù)字技術(shù)的核心在于將信息轉(zhuǎn)化為數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)在計算機(jī)系統(tǒng)中易于存儲、操作和傳輸。【Definition of Digital Technology，https：//www.studysmarter.co.uk/explanations/business-studies/business-development/digital-technology.】因此，立法工作的數(shù)字化轉(zhuǎn)型是技術(shù)發(fā)展的必然產(chǎn)物?？v觀國內(nèi)外立法工作的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，無不受到信息技術(shù)發(fā)展的深刻影響。

（一）域外立法數(shù)字化轉(zhuǎn)型的發(fā)展歷程

西方立法機(jī)關(guān)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，可追溯至計算機(jī)技術(shù)早期應(yīng)用的20世紀(jì)六七十年代，那時各國的主要目的是提升立法機(jī)關(guān)工作效率和改進(jìn)信息管理。信息技術(shù)真正深入立法領(lǐng)域的實踐始于20世紀(jì)八九十年代，此后經(jīng)歷了四個關(guān)鍵發(fā)展階段。

1.立法輔助起草系統(tǒng)階段

20世紀(jì)90年代，隨著計算機(jī)技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)和信息通信技術(shù)的發(fā)展，數(shù)字技術(shù)開始被立法機(jī)關(guān)引入。這個階段的代表性事件是立法信息學(xué)的興起與荷蘭LEDA系統(tǒng)的開發(fā)。立法信息學(xué)（Legimatics）作為一門新興學(xué)科首先在歐洲興起，旨在運(yùn)用信息學(xué)方法推進(jìn)立法起草工作。立法信息學(xué)主要是通過計算機(jī)系統(tǒng)輔助解決立法問題，分為信息導(dǎo)向方法與人工智能方法兩個具體的方向。信息導(dǎo)向方法是將法律問題的解決視為信息處理問題，計算機(jī)系統(tǒng)通過提供準(zhǔn)確信息，輔助用戶處理特定問題；人工智能方法則是將法律問題的解決視為知識推理過程，計算機(jī)系統(tǒng)提供必要的知識和數(shù)據(jù)模型，以部分自動化的方式解決法律問題?！荆郾龋輩慰恕.溫特根斯主編：《立法法理學(xué)：立法研究的新路徑》，朱書龍譯，商務(wù)印書館2022年版，第151頁。】荷蘭LEDA系統(tǒng)全稱是Legislative Design and Advisory，即“立法設(shè)計與咨詢系統(tǒng)”，它是為了輔助荷蘭法律起草者而設(shè)計的，旨在便捷查詢《荷蘭條例制定指南》，【《荷蘭條例制定指南》是荷蘭議會于1993年制定的立法技術(shù)手冊，其內(nèi)容繁多、涉及面廣，共372頁，是起草立法工作的鴻篇巨制，如果單靠人力閱讀難度相當(dāng)大，所以需要開發(fā)一個輔助應(yīng)用系統(tǒng)。參見［比］呂克·J.溫特根斯主編：《立法法理學(xué)：立法研究的新路徑》，朱書龍譯，商務(wù)印書館2022年版，第155頁。】并通過互動起草清單指導(dǎo)用戶，確保草案滿足某些重要的起草要求。荷蘭的LEDA系統(tǒng)代表了立法信息學(xué)領(lǐng)域的一個創(chuàng)新應(yīng)用，它通過結(jié)合信息技術(shù)和人工智能方法，為法律起草者提供了一個有用的工具，以支持立法過程中的信息處理和知識推理。【Luc Wintgens， Legisprudence：A New Theoretical Approach to Legislation，Hart Publishing， 2002.】

2.電子議會階段

21世紀(jì)以來，立法活動的數(shù)字化轉(zhuǎn)型進(jìn)入快速發(fā)展階段，其中最為典型的代表是電子議會的出現(xiàn)。電子議會（E-Parliament）是利用數(shù)字技術(shù)優(yōu)化工作流程、增強(qiáng)透明度、提升效率并促進(jìn)公民參與的議會形式。這一概念起源于20世紀(jì)末，當(dāng)時計算機(jī)技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)開始被引入立法活動以提高法案編寫的效率。進(jìn)入21世紀(jì)，隨著互聯(lián)網(wǎng)的普及，議會開始在線公開立法信息，從而提升立法過程的透明度。目前，世界上大部分國家進(jìn)行了議會數(shù)字化轉(zhuǎn)型。例如，瑞典議會通過在線提交立法建議來提高公民的參與度。同時，規(guī)定議員和工作人員必須定期接受數(shù)字技能培訓(xùn)，以確保他們能有效地使用技術(shù)資源。英國議會開發(fā)了在線立法跟蹤系統(tǒng)以幫助公眾了解實時立法進(jìn)程。同時，英國議員們通常配有專屬的技術(shù)支持團(tuán)隊，以幫助他們更有效地使用英國議會網(wǎng)站。近幾年，隨著技術(shù)的不斷發(fā)展，英國議會還利用移動互聯(lián)網(wǎng)和元宇宙等技術(shù)來擴(kuò)大議會的影響力。俄羅斯議會引入了法律科技（Law Tech）項目，通過現(xiàn)代信息技術(shù)來實現(xiàn)各種法律服務(wù)和流程的自動化。同時，俄羅斯的“數(shù)字經(jīng)濟(jì)”國家計劃也特別強(qiáng)調(diào)法律語言數(shù)字化的重要性，以支持法規(guī)制定的自動化?！維ee Maya Livson，Sergey Eshtokin，Vitalii Vasyukov，Elena Yudina，Andrey Baybarin ，Svetlana Pivneva， Impact of Digitalization on Legal Regulation： Formation of New Legal Practices，9 Campo Jurídico 1 ，1-12（2021）.】

3.數(shù)字化公眾參與階段

2010年以來，隨著社交媒體在西方國家的興起，立法者得以與公眾進(jìn)行更直接的溝通，社交媒體上的公眾輿論也開始對立法活動產(chǎn)生影響。此外，智能手機(jī)的普及推動了移動立法應(yīng)用程序的開發(fā)，這些應(yīng)用程序使公眾能夠更方便地獲取立法信息并參與立法活動。在此階段，各國公眾參與立法的數(shù)字化模式如雨后春筍般涌現(xiàn)，如美國的“Whats the Point？”項目和“Crunch Gov”項目以及冰島推出的在線立法平臺等。“Whats the Point？”是美國馬薩諸塞州議會推出的項目，其通過互動游戲的方式來提高公民對環(huán)境教育政策和總體規(guī)劃的興趣及參與度?！癈runch Gov”是由美國Tech Crunch公司推出的在線平臺，旨在通過政治排行榜、立法數(shù)據(jù)庫和公共標(biāo)記工具，鼓勵公民參與相關(guān)政策的分析和討論。這個項目通過提供工具和平臺，不僅提高了公眾對立法過程的認(rèn)識，還促使他們主動參與政策制定，從而推動了立法過程的透明度和民主性。2011年冰島推出的在線立法平臺，在其憲法制定過程中發(fā)揮了作用，公眾通過在線立法平臺參與了憲法草案的起草，直接對法律草案提出意見和建議，推進(jìn)了立法過程的開放性和透明度?！維ee Response to the Open Call for Evidence on “Making Laws in a Digital Age” - Speaker's Commission on Digital Democracy， https：//webtest.parliament.uk/globalassets/documents/speaker/digital-democracy/Digi015_Democratic_Society.pdf.】

4.智能立法階段

2013年至今，隨著大數(shù)據(jù)分析和人工智能技術(shù)在立法活動中的應(yīng)用日益廣泛，各國開始進(jìn)入數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化及信息化的全面智能立法時代。尤其是受2020年新冠疫情影響，許多國家日益重視遠(yuǎn)程立法活動，這不僅確保了立法活動的連續(xù)性，也為智能立法模式創(chuàng)新提供了更多的實踐機(jī)會。如德國的E-Legislation項目，該項目是2016年德國議會開發(fā)的立法技術(shù)項目，目的是通過建立一個統(tǒng)一的信息技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施來簡化聯(lián)邦立法程序。該項目尋求連接聯(lián)邦政府、聯(lián)邦議院、聯(lián)邦參議院、調(diào)解委員會和聯(lián)邦總統(tǒng)府的立法工作，克服他們之間存在的數(shù)字隔閡，致力于創(chuàng)造一個電子化和可互操作的立法環(huán)境。為了促進(jìn)立法文本在不同階段的高效處理和傳遞，項目還特別開發(fā)了LegalDocML.de數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。這一標(biāo)準(zhǔn)以機(jī)器可讀的格式捕捉立法文本的正式法律結(jié)構(gòu)和組成，確保了立法文本在整個立法過程中的一致性和可操作性，成為數(shù)字化立法的基石?！維ee Drafting and Reviewing Legislative Texts in a Digital Age， https：//www.verwaltung-innovativ.de/DE/Gesetzgebung/Projekt＿eGesetzgebung/English＿Project＿Description＿%20eLegislation/English＿Project＿Description＿E-legislation＿node.html.】斯洛文尼亞通過法律法規(guī)登記冊（Register Predpisov）、模塊化數(shù)字電子文件準(zhǔn)備平臺（MOPED）及文檔管理系統(tǒng)（IPP）三種方式來實現(xiàn)智能立法。法律法規(guī)登記冊負(fù)責(zé)收集立法數(shù)據(jù)，并為每個草案分配唯一識別碼，從而實現(xiàn)從起草到公布的全程追蹤；模塊化數(shù)字電子文件準(zhǔn)備平臺集數(shù)據(jù)管理、起草及電子文件準(zhǔn)備于一體，提升了立法工作的效率與透明度；文檔管理系統(tǒng)通過集成化通信文檔系統(tǒng)來管理立法流程，并與電子民主（eDemocracy）門戶相結(jié)合，為公眾參與提供了數(shù)字化渠道，全面推進(jìn)了立法過程的數(shù)字化和民主化。

（二）我國立法工作的數(shù)字化轉(zhuǎn)型

同西方國家一樣，我國立法機(jī)關(guān)的立法工作數(shù)字化轉(zhuǎn)型也經(jīng)歷了起步、發(fā)展、深化、成熟及創(chuàng)新應(yīng)用幾個階段。1983年，龔祥瑞、李克強(qiáng)在《法學(xué)雜志》中提出法律工作的計算機(jī)化，預(yù)見到信息大爆炸對社會交往和法律實踐的影響，并強(qiáng)調(diào)了計算機(jī)在處理法律信息方面的優(yōu)勢?！緟⒁婟徬槿?、李克強(qiáng)：《法律工作的計算機(jī)化》，載《法學(xué)雜志》1983年第3期。】起步階段的數(shù)字化轉(zhuǎn)型主要通過引入計算機(jī)和局域網(wǎng)，實現(xiàn)了辦公自動化和電子檔案管理。隨著移動互聯(lián)網(wǎng)和社交媒體的崛起，全國人大進(jìn)一步加強(qiáng)了與公眾的互動，中國人大網(wǎng)的建立讓公眾能夠?qū)崟r了解并參與立法進(jìn)程，標(biāo)志著公眾參與度的提升和透明度的增強(qiáng)。2016年以來，隨著大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù)的應(yīng)用，全國人大及地方立法機(jī)關(guān)開始探索智慧立法系統(tǒng)建設(shè)，推進(jìn)立法智能化?！镜苑澹骸兜胤健按笾橇⒎ā敝疤剿鳌薄罚d立法網(wǎng)2017年10月11日，http：//www.lifawang.cn/show-70-5255-1.html.】2019年，在全國人大常委會法工委指導(dǎo)下，中央黨校（國家行政學(xué)院）科研部、中國政法大學(xué)和西南政法大學(xué)聯(lián)合舉辦國家高端智庫論壇——“互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能融入和推動科學(xué)立法、民主立法、依法立法”論壇，推動了立法數(shù)字化的學(xué)術(shù)研究?！尽段倚Ｅc中央黨校（國家行政學(xué)院）、西南政法大學(xué)聯(lián)合召開“互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能融入和推動科學(xué)立法、民主立法、依法立法”論壇》，載中國政法大學(xué)新聞網(wǎng)2019年11月11日，https：//news.cupl.edu.cn/info/1012/30730.htm.】2021年，全國人大正式運(yùn)行國家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫。這一數(shù)據(jù)庫是法律法規(guī)數(shù)據(jù)的“國家?guī)臁薄盎A(chǔ)庫”，【《王晨在國家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫開通儀式上強(qiáng)調(diào)建設(shè)好運(yùn)用好國家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫為人民群眾提供權(quán)威便利公共法律服務(wù)》，載中國人大網(wǎng)2021年2月24日，http：//www.npc.gov.cn/npc/c2/kgfb/202102/t20210224＿310129.html.】對增強(qiáng)立法工作的公開性和透明度發(fā)揮了重要作用。

二、新形勢下地方立法面臨的挑戰(zhàn)與數(shù)字技術(shù)的潛在價值

（一）新形勢下地方立法面臨全方位挑戰(zhàn)

2010年形成中國特色社會主義法律體系的立法工作目標(biāo)如期完成以來，我國立法進(jìn)入了新階段，立法任務(wù)更重、立法難度更大、立法要求更高、立法節(jié)奏更快成為新常態(tài)，給地方立法工作帶來新挑戰(zhàn)。

1.地方立法民主化的要求更高、難度更大

我國是人民當(dāng)家做主的社會主義國家，這種國家性質(zhì)決定了立法過程必須充分發(fā)揚(yáng)社會主義民主，通過健全的民主程序來形成人民共同意志，貫徹以人民為中心的立法理念，實現(xiàn)立法為了人民、依靠人民?！局炝τ?、葉傳星：《立法學(xué)（第五版）》，中國人民大學(xué)出版社2023年版，第76頁?！窟M(jìn)入新時代，以習(xí)近平同志為核心的黨中央適應(yīng)擴(kuò)大人民民主、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新要求，積極穩(wěn)妥推進(jìn)政治體制改革，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主，提出了全過程人民民主的重大理念和要求。2023年修正的《立法法》把“全過程人民民主”確立為立法工作的基本原則之一。這些理念和要求對地方立法民主化提出了更高的要求。民主立法的內(nèi)涵包含兩個方面：一是依靠人民立法，即立法過程中人民群眾全過程、真實、有效地參與，對立法行為和立法內(nèi)容能充分表達(dá)意見和建議；二是為了人民立法，即立法項目的選擇和具體內(nèi)容的確定要充分、科學(xué)、理性地協(xié)調(diào)、平衡、整合人民群眾的不同利益訴求，使人民群眾的利益和意志得到全面、準(zhǔn)確、有效的反映和體現(xiàn)。隨著人民群眾參與立法意識的日益增強(qiáng)、人民群眾立法意愿的多樣化和復(fù)雜化，立法民主化的提升難度日益加大。這種難度主要表現(xiàn)在兩個方面：一是日益龐大多樣的參與立法的民眾如何獲得更加廣泛、公平、便捷的表達(dá)意見機(jī)會？二是日趨復(fù)雜的意見建議，如何得到更加準(zhǔn)確有效的歸集、識別、協(xié)調(diào)、平衡和確認(rèn)？實踐中，各級各地立法機(jī)關(guān)作出了很大努力，包括探索創(chuàng)新機(jī)制。

2.地方立法科學(xué)化的要求更高、難度更大

科學(xué)立法的核心在于合規(guī)律性和有效性，即法律是否反映客觀規(guī)律、是否能夠解決實際問題?！緟⒁妴虝躁栔骶帲骸丁粗腥A人民共和國立法法〉導(dǎo)讀與釋義》，中國民主法制出版社2015年版，第45頁?！烤唧w來說，立法選項和具體規(guī)范設(shè)計要符合事物的客觀規(guī)律，使所制定的法律法規(guī)能具有更強(qiáng)的針對性、可行性和可操作性，有更優(yōu)的成本效益?？茖W(xué)立法的實現(xiàn)主要取決于立法者的科學(xué)知識和思維能力，以及由此形成的對社會發(fā)展的洞見與遠(yuǎn)見。當(dāng)前社會發(fā)展越來越快，也越來越復(fù)雜。一方面，新知識新技術(shù)不斷形成，新行業(yè)新形態(tài)不斷出現(xiàn)；另一方面，社會關(guān)系也日益多樣復(fù)雜，新理念新價值觀不斷凸顯。立法的科學(xué)性更加依賴于立法者掌握的相關(guān)知識的深度和廣度、把握社會現(xiàn)狀及其發(fā)展規(guī)律的深度和精準(zhǔn)度，以及統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方面關(guān)系的能力與多方案比較選擇能力，等等。當(dāng)前，立法者在掌握信息、處理數(shù)據(jù)的效率和能力、立法活動和結(jié)果的規(guī)范性和穩(wěn)定性等方面，皆有待進(jìn)一步提高。

3.地方立法合法性的要求更高、難度更大

合法性標(biāo)準(zhǔn)是衡量地方立法質(zhì)量的底線標(biāo)準(zhǔn)，是“依法立法”原則對地方立法的要求，旨在確保地方立法的合法性和國家法制的統(tǒng)一性。從立法過程講，合法性標(biāo)準(zhǔn)要求地方立法機(jī)關(guān)不得越權(quán)立法；從立法結(jié)果講，合法性標(biāo)準(zhǔn)要求地方立法不得與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸，設(shè)區(qū)的市、自治州的立法不得與所屬省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸。新時代黨中央全面實施憲法、維護(hù)憲法權(quán)威和尊嚴(yán)，對地方立法機(jī)關(guān)依法立法提出了更加嚴(yán)格的要求。地方立法要實現(xiàn)與上位法的不抵觸，需要立法者對上位法的具體規(guī)定、基本原則和精神能夠全面無漏地了解掌握、精準(zhǔn)無誤地理解把握。同時，隨著上位法的數(shù)量和調(diào)整范圍越來越豐富全面，法律關(guān)系越來越多樣復(fù)雜化，對立法者的精力、時間以及審查能力也提出了更高要求。

4.地方立法效率的提升難度加大

黨的十八大以來，我國改革發(fā)展的步伐更大，范圍更廣，節(jié)奏更快?！爸卮蟾母锉仨氂诜ㄓ袚?jù)”這一要求意味著重大改革的推進(jìn)必須建立在堅實的法律基礎(chǔ)之上，立法工作的進(jìn)度和效率成為社會各界關(guān)注的焦點。黨的二十大更是明確指出，要增強(qiáng)立法的時效性。在立法難度不斷增大、立法質(zhì)量要求日益提高的現(xiàn)實挑戰(zhàn)下，立法機(jī)構(gòu)面臨著雙重壓力：一方面，需要及時響應(yīng)改革發(fā)展的需求，確保立法工作與時代發(fā)展同頻共振；另一方面，又必須維護(hù)立法的質(zhì)量，防止因追求速度而犧牲立法的品質(zhì)。

（二）數(shù)字技術(shù)應(yīng)用于地方立法的優(yōu)勢

數(shù)字技術(shù)的發(fā)展，特別是各種應(yīng)用場景的拓展，為新形勢下地方立法高質(zhì)量發(fā)展提供了方案，推動了地方立法質(zhì)量和效率的提升。

1.多方參與的便捷性

數(shù)字技術(shù)極大地簡化了公眾參與立法的流程，為多方參與立法活動提供了前所未有的便捷性，顯著提升了立法的民主性和透明度。如學(xué)者所言，數(shù)字技術(shù)賦能民主主體全方位覆蓋，強(qiáng)化了民主運(yùn)行的動力支持；數(shù)字技術(shù)賦能民主環(huán)節(jié)全鏈條運(yùn)轉(zhuǎn)，完善了民主運(yùn)行的過程支撐；數(shù)字技術(shù)賦能民主場域全時空延展，構(gòu)建了民主運(yùn)行的環(huán)境支托?！径沃挝?、鄭珺：《數(shù)字技術(shù)賦能全過程人民民主的運(yùn)行機(jī)理及實踐進(jìn)路》，載《浙江工商大學(xué)學(xué)報》2024年第4期?！渴紫龋瑪?shù)字民主提高了公眾參與的廣泛性和便捷性。公眾可以利用各種電子通信工具參與并監(jiān)督立法機(jī)關(guān)的立法行為。這不僅促進(jìn)了公眾的參與，還通過提供更豐富的信息資源和更廣闊的討論空間，提升了政治透明度和公眾意見表達(dá)的深度及質(zhì)量?！?See David Le Blanc， E-Participation： A Quick Overview of Recent Qualitative Trends，DESA Working Paper No. 163，https：//doi.org/10.18356/0f898163-en.】其次，數(shù)字平臺增強(qiáng)了民意收集的廣泛性和代表性。數(shù)字平臺的互動特性使得立法機(jī)構(gòu)能夠及時、全面地收集社會各界的反饋。如《浙江省安全生產(chǎn)條例（修訂草案）》通過數(shù)字化應(yīng)用收到各方反饋意見1.3萬余條，更好地體現(xiàn)了民意和集中了民智?！居诤啤O夢爽、張鈺釵：《浙江人大立法的探索實踐與發(fā)展思路——訪浙江省人大常委會相關(guān)負(fù)責(zé)同志》，載《中國人大》2023年第19期。】最后，數(shù)字技術(shù)豐富了公眾參與立法的形式和手段。如浙江省杭州市利用增強(qiáng)現(xiàn)實（AR）和虛擬現(xiàn)實（VR）等技術(shù)，在全省首家全過程人民民主實踐中心——杭州市全過程人民民主實踐中心（杭州市人大代表聯(lián)絡(luò)總站）提供沉浸式立法體驗。這種創(chuàng)新的參與方式不僅提高了公眾的參與度，也增強(qiáng)了公眾對立法過程和結(jié)果的認(rèn)同感與滿意度?！緟⒁娚蛄铡⑼蹩掠睿骸逗贾菔腥^程人民民主實踐中心啟用》，載《浙江日報》2023年11月3日，第5版。】此外，數(shù)字技術(shù)也為人大代表和專家等更便捷、有效地參與立法提供了更好的條件。

2.信息資源利用的有效性

立法需要充分利用各類信息資源，包括國家法律法規(guī)、政策、各地立法經(jīng)驗、相關(guān)領(lǐng)域的真實狀況和科學(xué)知識、社會輿情以及各方意見建議等。資源利用的有效性是高質(zhì)量立法的關(guān)鍵。為了確保立法的精準(zhǔn)性和實效性，必須充分挖掘和利用各類信息資源。數(shù)字技術(shù)在提升立法資源利用方面具有以下顯著優(yōu)勢：首先，信息資源的廣泛收集。數(shù)字技術(shù)為立法機(jī)構(gòu)提供了強(qiáng)大的信息收集能力。通過大數(shù)據(jù)技術(shù)，可以系統(tǒng)地收集國家法律法規(guī)政策、地方立法經(jīng)驗、社會現(xiàn)狀、科學(xué)知識和社會輿情等多方面的信息，為立法工作提供全面的數(shù)據(jù)支持。其次，信息資源的高效處理。人工智能技術(shù)的應(yīng)用，使得立法過程中的信息處理變得更加高效。數(shù)據(jù)挖掘和分析技術(shù)能夠從海量數(shù)據(jù)中提煉出規(guī)律和趨勢，為立法決策提供科學(xué)依據(jù)。再次，法律知識圖譜的構(gòu)建?！維ee Vinay K. Chaudhri， Chaitanya Baru， Naren Chittar， Xin Luna Dong， Michael Genesereth， James Hendler， Aditya Kalyanpur， Douglas B. Lenat， Juan Sequeda， Denny Vrandeic＇， Kuansan Wang，Knowledge Graphs： Introduction， Hstory， and Perspectives，43 AI Magazine 17，17-29（2022）.】人工智能通過分析結(jié)構(gòu)性文本、數(shù)據(jù)和非結(jié)構(gòu)性數(shù)據(jù)，運(yùn)用規(guī)則主導(dǎo)型模式、案例主導(dǎo)型模式和本體論方法，能夠構(gòu)建出新的法律知識圖譜，為立法提供更為豐富的知識儲備和決策支持。【參見李宗輝：《人工智能輔助立法的理論探析與現(xiàn)實考量》，載《科技與社會》2022年第4期。】最后，信息資源的共享與整合。數(shù)字化技術(shù)通過建立立法信息平臺或在線合作平臺，實現(xiàn)了信息資源的共享和整合。這不僅避免了信息孤島現(xiàn)象，而且促進(jìn)了立法機(jī)關(guān)之間的協(xié)同合作，提高了信息資源的利用效率和價值。立法決策要充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)，幫助了解和駕馭實際情況，經(jīng)過充分論證，做好“定量”分析和“定性”判斷。只有建立在“定量”基礎(chǔ)上的“定性”，才更具合理性和說服力，真正讓群眾信服。【李飛：《加強(qiáng)立法量化決策論證 不斷提高立法質(zhì)量》，載中國人大網(wǎng)2018年9月20日，http：//www.npc.gov.cn/npc/c1773/c1848/c21114/c35254/c35260/201905/t20190521＿261359.html.】

3.問題發(fā)現(xiàn)的精準(zhǔn)性

問題發(fā)現(xiàn)是地方立法選題精準(zhǔn)的重要保障，而數(shù)字技術(shù)可以大大提高問題發(fā)現(xiàn)的精準(zhǔn)性。首先，實時監(jiān)測社會熱點。隨著互聯(lián)網(wǎng)和社交媒體的普及，立法者可以通過實時數(shù)字技術(shù)捕捉社會熱點問題和公眾關(guān)切，進(jìn)而更準(zhǔn)確地識別立法需求。這些技術(shù)不僅幫助立法者緊跟社會動態(tài)，還能及時調(diào)整立法方向，更好地滿足公眾的需求和期待。其次，早期預(yù)警與預(yù)測分析。除了實時監(jiān)測社會情況，人工智能的應(yīng)用也為問題發(fā)現(xiàn)提供了新的可能性。利用人工智能的預(yù)測分析能力，立法者可以對潛在的社會問題進(jìn)行早期預(yù)警，提前制定相應(yīng)的立法方案，從而有效應(yīng)對未來可能出現(xiàn)的挑戰(zhàn)。最后，深入分析社會現(xiàn)狀。通過分析大數(shù)據(jù)和模型設(shè)計，人工智能可以幫助立法者更全面、更深入地了解社會現(xiàn)狀，識別潛在問題的根源和發(fā)展趨勢，為科學(xué)有效地立法提供重要參考?！綣rn von Lucke， Fotiοs Fitsilisand amp; Jan Etscheid，Using Artificial Intelligence for Legislation - Thinking About and Selecting Realistic Topics，Ongoing Research，Conference EGOV-CeDEM-ePart 2022，https：//asgp.co/wp-content/uploads/2023/10/Academic-article-on-using-AI-for-legislation.pdf.】

4.解決方案的最優(yōu)性

解決方案是法律文本的核心條款，大數(shù)據(jù)分析和人工智能系統(tǒng)為優(yōu)化立法解決方案提供了多種工具和方法，其中模擬仿真、數(shù)據(jù)分析和預(yù)測模型尤為關(guān)鍵。首先，模擬仿真技術(shù)是通過建立復(fù)雜系統(tǒng)的計算機(jī)模型，模擬其行為和演化過程，預(yù)測可能結(jié)果或評估決策效果的綜合方法?！綯ao Luan，A Comprehensive Review of Simulation Technology： Development， Methods， Applications， Challenges and Future Trends，1 International Journal of Emerging Technologies and Advanced Applications 2，2-6（2024）.】立法者可以運(yùn)用模擬仿真技術(shù)來預(yù)演不同的立法方案。這種技術(shù)允許在虛擬環(huán)境中測試法律草案，評估其可能產(chǎn)生的社會、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境影響?！綨orberto Nuno Gomes de Andrade，The Application of Future-Oriented Technology Analysis （FTA） to Law： The Cases of Legal Research， Legislative Drafting and Law Enforcement，4 Foresight 336， 336-351（2012）.】通過這種方式，立法者能夠全面深入地了解每個方案的潛在影響，及時發(fā)現(xiàn)并解決潛在問題，從而提高立法的合理性和有效性。其次，大數(shù)據(jù)分析為立法者提供了一種強(qiáng)大的工具，用以分析歷史數(shù)據(jù)和趨勢，預(yù)測立法方案的可能結(jié)果。這種分析幫助立法者更準(zhǔn)確地評估不同方案的風(fēng)險和收益，使他們能更有針對性地選擇最優(yōu)的立法路徑。最后，預(yù)測模型通過分析大量變量和數(shù)據(jù)，提供關(guān)于不同立法選擇的可能后果，從而輔助立法者作出更加科學(xué)的決策。預(yù)測模型可以幫助立法者預(yù)測立法對特定領(lǐng)域或整個社會的長遠(yuǎn)影響?？梢?，數(shù)字技術(shù)極大地優(yōu)化了立法解決方案的探索過程，技術(shù)應(yīng)用不僅提高了立法的前瞻性和適應(yīng)性，還有助于降低立法風(fēng)險，確保法律制度更加公正和有效?！維ee British Institute of International and Comparative Law，Use of Artificial Intelligence in Legal Practice，https：//www.biicl.org/documents/170_use_of_artificial_intelligence_in_legal_practice_final.pdf.】

5.效率提升的顯著性

人工智能在立法工作中的廣泛應(yīng)用，可以大大提高立法效率。如學(xué)者所言，在我國地方立法機(jī)構(gòu)人才短缺的背景下，引入人工智能技術(shù)進(jìn)行輔助立法具有重要的現(xiàn)實意義。人工智能可以提供及時、準(zhǔn)確、有益、有效的輔助。【參見高紹林、張宜云：《人工智能在立法領(lǐng)域的應(yīng)用與展望》，載《地方立法研究》2019年第4期?！渴紫?，人工智能可以自動化處理大量的常規(guī)性工作，如文檔整理、格式審查、術(shù)語校對等，從而在很大程度上減輕立法者的負(fù)擔(dān)，釋放了他們的時間和精力，讓他們能更專注于更具創(chuàng)造性的任務(wù)。這種效率提升不僅帶來了明顯的成本節(jié)約，同時大大加快了立法進(jìn)程。其次，人工智能可以幫助立法者更快地處理和分析信息，更及時地作出決策和調(diào)整，使立法工作更加靈活高效。最后，人工智能還可以通過自動化的方式提高立法工作的準(zhǔn)確性和一致性。人工智能系統(tǒng)具有高度的精確性和穩(wěn)定性，可以避免人為錯誤和偏差的發(fā)生，保證立法工作的質(zhì)量和可靠性。未來，基于自然語言處理和機(jī)器學(xué)習(xí)的智能算法可以實現(xiàn)更復(fù)雜的任務(wù)自動化，如對法律文本進(jìn)行自動化分析和處理，輔助立法者更好地理解和應(yīng)對復(fù)雜的法律問題。【See Livio Robaldo，Serena Villata，Adam Wyner，Matthias Grabmair，Introduction for Artifcial Intelligence and Law： Special Issue “Natural Language Processing for Legal Texts”，27 Artifcial Intelligence and Law 113， 113-115（2019）.】

6.立法行為的規(guī)范性

數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用可以輔助立法者進(jìn)一步規(guī)范其立法行為。首先，自動化檢查與校驗。數(shù)字技術(shù)通過自動化流程，確保立法過程中的每一個步驟都嚴(yán)格遵守法律程序和標(biāo)準(zhǔn)。智能系統(tǒng)可以自動識別文檔中的錯誤或不符合規(guī)范的內(nèi)容，并實施修正或發(fā)出提醒，從而輔助立法工作者提高立法文本的準(zhǔn)確性和規(guī)范性?！維ee British Institute of International and Comparative Law，Use of Artificial Intelligence in Legal Practice，https：//www.biicl.org/documents/170_use_of_artificial_intelligence_in_legal_practice_final.pdf.】其次，全程記錄與追蹤。依托電子化文檔管理系統(tǒng)和數(shù)據(jù)存儲技術(shù)，數(shù)字技術(shù)實現(xiàn)了對立法過程的全程記錄和追蹤。這不僅有助于監(jiān)督立法行為的合法性和規(guī)范性，還提升了立法的透明度和公信力，讓公眾能夠更清晰地了解立法的進(jìn)展和成果。再次，數(shù)據(jù)監(jiān)控與分析。數(shù)字技術(shù)提供了實時數(shù)據(jù)監(jiān)控和分析功能，使立法者能及時發(fā)現(xiàn)并糾正立法過程中的問題和漏洞。這種實時監(jiān)控有助于進(jìn)一步加強(qiáng)立法行為的規(guī)范性和穩(wěn)定性。最后，風(fēng)險識別與預(yù)防。通過對立法過程的數(shù)據(jù)進(jìn)行深入分析和挖掘，數(shù)字技術(shù)能夠幫助立法者識別潛在的風(fēng)險因素和問題點。這種前瞻性的分析使得立法者能提前采取預(yù)防措施，最大限度降低立法風(fēng)險。

三、數(shù)字技術(shù)賦能地方立法工作的探索實踐

（一）浙江省的探索實踐

近年來，各地都在開展數(shù)字技術(shù)賦能地方立法工作的探索實踐。浙江省作為習(xí)近平法治思想的重要發(fā)源地和數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的先行省份，很早就開始嘗試?yán)脭?shù)字技術(shù)來提升地方立法的科學(xué)化和民主化水平，其立法工作的數(shù)字化轉(zhuǎn)型探索在全國具有代表性，經(jīng)歷了五個重要的發(fā)展階段。

1.建立法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫

20世紀(jì)90年代，隨著電腦的普及和社會大眾對查詢法律法規(guī)需要的增加，有關(guān)機(jī)構(gòu)開始制作法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫，包括光盤版和網(wǎng)絡(luò)版。浙江省人大常委會法工委也開始嘗試?yán)卯?dāng)時已有的計算機(jī)系統(tǒng)和收集到的法律法規(guī)信息資源制作自己的法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫。法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫的出現(xiàn)為立法工作者準(zhǔn)確全面了解上位法依據(jù)提供了方便，但是當(dāng)時數(shù)據(jù)庫功能單一，只能提供簡單查詢，而且數(shù)據(jù)量不大、數(shù)據(jù)不全，數(shù)據(jù)來源缺乏權(quán)威性，更新也不夠及時，難以真正發(fā)揮其立法輔助的功能。

2.引入辦公OA系統(tǒng)并開發(fā)地方立法網(wǎng)站

進(jìn)入21世紀(jì)以來，隨著辦公自動化理念及系統(tǒng)的出現(xiàn)和發(fā)展，立法工作也逐步引入辦公自動化程序來處理文檔、存儲信息、發(fā)送資料，對提高立法工作的效率、規(guī)范立法工作活動起到了一定作用。但是，起初辦公自動化系統(tǒng)的功能比較簡單，對立法工作適應(yīng)性不強(qiáng)，而且局限于本地機(jī)或者局域網(wǎng)，所以作用沒有得到應(yīng)有顯現(xiàn)。2002年，浙江省開發(fā)并運(yùn)行了全國第一個地方立法專業(yè)網(wǎng)站——“地方立法網(wǎng)”，率先實現(xiàn)了所有地方性法規(guī)草案向社會公開征求意見，并且定期收集和更新當(dāng)時全國各網(wǎng)站上的地方立法信息，實現(xiàn)地方立法信息“一網(wǎng)通覽”。地方立法網(wǎng)集合了理論研究和立法實踐，資料豐富全面、數(shù)據(jù)更新及時，當(dāng)時在浙江省內(nèi)乃至全國都有一定影響力。

3.開發(fā)立法工作系統(tǒng)

隨著信息技術(shù)的進(jìn)一步發(fā)展和廣泛應(yīng)用，浙江省人大常委會法工委開始與專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)合作，致力于開發(fā)專門的立法工作系統(tǒng)。2009年，浙江省人大常委會正式推出了立法工作系統(tǒng)的試用版。該系統(tǒng)具備立法工作流程化、法律數(shù)據(jù)智能檢索、草案文本各版本自動比對、格式文本自動生成、文本錯誤自動檢查校正、立法資料自動存儲、立法數(shù)據(jù)自動統(tǒng)計等功能，旨在實現(xiàn)地方立法全流程信息化管理。盡管受限于當(dāng)時數(shù)字技術(shù)發(fā)展水平，該系統(tǒng)的應(yīng)用效果并不十分顯著，無法實現(xiàn)全過程全方位應(yīng)用，但是該系統(tǒng)促成了“智能立法”概念的形成，并對“智能立法”系統(tǒng)的主要思路和框架進(jìn)行了開創(chuàng)性的探索，為后來智能立法和智慧立法系統(tǒng)的開發(fā)和發(fā)展奠定了初步的實踐和理論基礎(chǔ)。

4.開發(fā)規(guī)范性文件備案審查系統(tǒng)

黨的十八大以來，黨中央把憲法擺在全面依法治國戰(zhàn)略布局的突出位置，采取一系列有力措施加強(qiáng)憲法實施和監(jiān)督工作。全國人大根據(jù)黨中央的部署，開始全面推進(jìn)規(guī)范性文件備案審查工作，提出了“有件必備、有備必審、有錯必糾”的要求。針對實踐中地方人大備案審查力量弱、有關(guān)機(jī)構(gòu)備案審查意識不強(qiáng)、備案審查實施力度提升難、效果不明顯的問題，2017年，浙江省人大常委會法工委在全國率先開發(fā)了地方人大備案審查系統(tǒng)，并在全省各級人大全面聯(lián)網(wǎng)運(yùn)行，有效提升了備案審查的力度和實效。該系統(tǒng)對后來全國人大常委會法工委建設(shè)和推行全國性規(guī)范性文件備案審查系統(tǒng)也發(fā)揮了推動作用。

5.建立集成式智能立法系統(tǒng)

2021年年初，浙江省在全國率先啟動了重大集成改革——數(shù)字化改革。浙江省人大常委會根據(jù)省委部署要求和進(jìn)一步推進(jìn)民主立法、科學(xué)立法、依法立法的需要，建成省和設(shè)區(qū)市人大立法工作一體使用的地方立法綜合應(yīng)用程序，實現(xiàn)立法流程信息一屏展現(xiàn)、起草審議高效協(xié)同、工作任務(wù)一鍵智達(dá)、立法智能輔助系統(tǒng)集成?！居诤?、孫夢爽、張鈺釵：《浙江人大立法的探索實踐與發(fā)展思路》，載《中國人大》2023年第19期?！吭撓到y(tǒng)在推進(jìn)智能立法系統(tǒng)的實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)上，按照三個艙（駕駛艙、工作艙和數(shù)據(jù)艙）、五個場景（立法需求場景、立法一件事場景、民主立法場景、法規(guī)實施場景、備案審查場景）和六個應(yīng)用（智能起草、智能檢索、智能比對、智能文本、智能清理、智能統(tǒng)計）的框架設(shè)計，推動數(shù)字技術(shù)賦能地方立法邁上一個全新臺階。

（二）困境及原因

數(shù)字技術(shù)促進(jìn)了地方立法工作效率的整體提升，發(fā)揮了信息技術(shù)的顯著優(yōu)勢。但隨著數(shù)字技術(shù)的不斷開發(fā)應(yīng)用，立法者與技術(shù)之間的矛盾性和不協(xié)調(diào)性也日益凸顯，面臨技術(shù)應(yīng)用引發(fā)的各種挑戰(zhàn)。

1.現(xiàn)實困境

立法者應(yīng)用數(shù)字技術(shù)面臨以下三方面困境：一是地方立法工作者對數(shù)字技術(shù)的接受程度不一致。立法是涉及方方面面的系統(tǒng)工程，地方立法工作者往往對數(shù)字技術(shù)缺乏全面而深入的了解，加上技術(shù)公司開發(fā)的產(chǎn)品難以滿足立法機(jī)關(guān)的需求，導(dǎo)致部分地區(qū)的立法工作者對數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用不積極、不主動。相反，享受過技術(shù)紅利的地方立法工作者則較為主動地選擇優(yōu)先使用技術(shù)。二是地方立法工作者在數(shù)字技術(shù)應(yīng)用的方向和定位上存在不同看法。目前，地方立法者對數(shù)字技術(shù)應(yīng)用存在兩種不同的看法：一種是技術(shù)虛無主義論。這種觀點認(rèn)為，立法是人的主觀活動，數(shù)字技術(shù)的作用有限，應(yīng)謹(jǐn)慎應(yīng)用，不宜過度介入。【See Frank Pasquale，A Rule of Persons， Not Machines： The Limits of Legal Automation，87 The George Washington Law Review 1， 1-55（2019）.】另一種是技術(shù)決定論。其認(rèn)為，技術(shù)可以在很大程度上改善甚至取代立法中人的主觀行為，保證立法的科學(xué)性和民主性，應(yīng)加大數(shù)字技術(shù)在立法領(lǐng)域的應(yīng)用。認(rèn)識上的分歧導(dǎo)致立法過程中的數(shù)字技術(shù)應(yīng)用存在隨意性。三是地方立法工作者對如何利用數(shù)字技術(shù)賦能立法缺乏清晰的認(rèn)識。由于各地立法情況不同，數(shù)字技術(shù)產(chǎn)品的種類繁多，立法工作者在面對如何選擇技術(shù)手段時往往感到迷茫。實踐中，一些地方由于未能準(zhǔn)確把握不同技術(shù)的特點和適應(yīng)性，導(dǎo)致技術(shù)應(yīng)用錯位，影響了立法技術(shù)賦能的效果。

技術(shù)服務(wù)提供者也面臨以下三方面的困境：一是應(yīng)用系統(tǒng)的智能化水平不高影響了用戶的滿意度。目前，立法領(lǐng)域的數(shù)字技術(shù)應(yīng)用系統(tǒng)在數(shù)據(jù)庫建設(shè)和智能技術(shù)方面存在不足。數(shù)據(jù)庫更新不及時，信息來源和信息處理能力受限，智能功能如語義識別和自動生成表現(xiàn)不佳，導(dǎo)致地方立法工作者未能充分感受到技術(shù)帶來的便利，從而降低了他們使用的積極性和對技術(shù)的信任。二是應(yīng)用系統(tǒng)操作復(fù)雜降低了用戶的接受度。目前大多數(shù)數(shù)字技術(shù)操作系統(tǒng)對用戶的數(shù)字素養(yǎng)要求較高，操作界面不直觀，功能流程煩瑣，使得很多立法工作者在操作時感到困難。這種不便利性導(dǎo)致數(shù)字系統(tǒng)的實際使用頻率低，未能有效發(fā)揮其在地方立法中的潛力。三是技術(shù)的倫理挑戰(zhàn)削弱了用戶的信任度。數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用伴隨著倫理困境和挑戰(zhàn)。例如，數(shù)字鴻溝可能導(dǎo)致公眾參與的不平等，算法的不透明性可能削弱立法的公信力，而數(shù)據(jù)安全和隱私保護(hù)的問題則可能損害公民的基本權(quán)利。這些挑戰(zhàn)使得立法工作者對技術(shù)應(yīng)用持懷疑和保守的態(tài)度。

2.原因分析

導(dǎo)致地方立法工作者與技術(shù)之間的不協(xié)調(diào)性的原因，可以從機(jī)器和人兩個維度來審視。

就機(jī)器而言，存在著兩大核心問題：第一，立法活動對數(shù)字技術(shù)產(chǎn)品和服務(wù)的要求更為嚴(yán)格。不同于司法與行政領(lǐng)域的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，立法過程中的數(shù)字技術(shù)應(yīng)用具有其自身的特殊性和保守性，這就決定了數(shù)字技術(shù)的開發(fā)與應(yīng)用必須更加精細(xì)和深入，以確保立法結(jié)果的準(zhǔn)確性和可靠性不受影響。而當(dāng)前各個技術(shù)公司提供的立法技術(shù)產(chǎn)品和服務(wù)，尚無法完全滿足立法工作的需求，不僅智能化程度不足，還具有潛在安全風(fēng)險。第二，數(shù)字技術(shù)的自動化行為與立法者的意志行為之間存在著一定的張力。意志是主觀的產(chǎn)物，體現(xiàn)了人的自主性和價值取向。然而，機(jī)器的自動化決策往往會削弱甚至背離立法者在立法活動中的自主性和主觀判斷，從而可能影響立法的合理性和合乎意志性。

從人的角度來看，每個人對數(shù)字技術(shù)的理解、接受程度以及運(yùn)用習(xí)慣和能力等都存在著個體差異。有些人可能對數(shù)字技術(shù)有著深刻的理解和積極的態(tài)度，能夠靈活運(yùn)用數(shù)字技術(shù)來提升立法效率和質(zhì)量；而另一些人可能對數(shù)字技術(shù)持保守態(tài)度，甚至抗拒使用數(shù)字技術(shù)進(jìn)行立法活動，這可能導(dǎo)致立法過程中的效率低下和信息不對稱等問題。

因此，如何更好地解決數(shù)字技術(shù)賦能地方立法中的機(jī)器與人之間的問題，需要綜合考慮技術(shù)的發(fā)展水平、立法者的主體地位、公眾對數(shù)字技術(shù)的理解和接受程度，以及立法活動的法律和倫理規(guī)則等多方面的因素。

四、提升數(shù)字技術(shù)賦能地方立法效益的路徑

隨著數(shù)字技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用以及實踐經(jīng)驗的不斷積累，人們越來越清晰地認(rèn)識到，數(shù)字技術(shù)既存在提升立法工作科學(xué)化、民主化的潛力和空間，又存在一些應(yīng)用困難和應(yīng)用風(fēng)險。為了更好地發(fā)揮數(shù)字技術(shù)對于促進(jìn)科學(xué)、民主、依法立法的賦能作用，提升數(shù)字技術(shù)賦能地方立法的效益，我們需要正確認(rèn)識和把握數(shù)字技術(shù)在地方立法中的定位、原則、重點和邊界，不斷提升數(shù)字技術(shù)賦能地方立法的實際效益。

（一）明確數(shù)字技術(shù)在立法活動中的角色定位

數(shù)字技術(shù)既有優(yōu)勢，可以成為立法過程的加速器和優(yōu)化器、立法質(zhì)量的提升器，但也存在局限和劣勢。我們既要充分重視、主動擁抱數(shù)字技術(shù)，積極探索、推進(jìn)數(shù)字技術(shù)在地方立法中的應(yīng)用，又要清醒地認(rèn)識立法的本質(zhì)是人民意志的體現(xiàn)，核心是利益的平衡和確認(rèn)。利益的平衡和確認(rèn)需要立法者基于自身的價值觀、文化理念、情感等主觀因素進(jìn)行判斷和選擇。立法的這種主觀性特征，是無法也不應(yīng)該被機(jī)器代替的。所以數(shù)字技術(shù)賦能地方立法，相對于人的作用來說，只能處于輔助、從屬的地位，絕不能讓機(jī)器來直接或?qū)嵸|(zhì)性地決定立法者的判斷和選擇。

（二）提升地方立法工作者的數(shù)字素養(yǎng)

數(shù)字時代的立法工作實際屬于立法實務(wù)的深度融合，技術(shù)只是手段，立法工作者才是融合的關(guān)鍵因素。要想實現(xiàn)深度融合，就需要提高地方立法工作者的數(shù)字素養(yǎng)。正如學(xué)者所言，使用信息技術(shù)可以提高立法的理性程度，但在任何情況下，這均取決于操作技術(shù)系統(tǒng)的立法起草者。【［比］呂克·J.溫特根斯主編：《立法法理學(xué)：立法研究的新路徑》，朱書龍譯，商務(wù)印書館2022年版，第151頁?！繑?shù)字素養(yǎng)不僅包括對數(shù)字工具和技術(shù)的熟練運(yùn)用，還包括對數(shù)字信息的獲取、評價、交互和安全保障等多方面的能力。在中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會印發(fā)的《提升全民數(shù)字素養(yǎng)與技能行動綱要》中，明確了數(shù)字素養(yǎng)與技能的定義，強(qiáng)調(diào)了數(shù)字社會公民應(yīng)具備的一系列素質(zhì)與能力。立法者的數(shù)字素養(yǎng)，是指他們在立法活動中適當(dāng)利用數(shù)字技術(shù)獲取、加工、使用、管理和評價數(shù)字信息與資源，以及發(fā)現(xiàn)、分析和解決立法過程中的問題，優(yōu)化、創(chuàng)新立法活動所具備的意識、能力和責(zé)任。地方立法工作者應(yīng)當(dāng)主動提升自身的數(shù)字素養(yǎng)水平，培養(yǎng)使用數(shù)字技術(shù)的意識和習(xí)慣，從而提升運(yùn)用數(shù)字技術(shù)賦能立法工作的能力。為了實現(xiàn)這一目標(biāo)，地方立法工作者可以通過參加培訓(xùn)課程、學(xué)習(xí)在線教育資源、參與專業(yè)研討會等方式，不斷提升自己的數(shù)字技術(shù)知識和技能。此外，地方立法機(jī)構(gòu)還應(yīng)建立定期的技術(shù)交流和經(jīng)驗分享機(jī)制，利用內(nèi)部資源和外部專家的幫助，共同解決在數(shù)字技術(shù)應(yīng)用過程中遇到的問題，促進(jìn)數(shù)字技術(shù)在地方立法中的持續(xù)、廣泛應(yīng)用。同時，政府部門和相關(guān)機(jī)構(gòu)也應(yīng)加大對地方立法工作者數(shù)字素養(yǎng)的培訓(xùn)支持力度，提供必要的培訓(xùn)資源和技術(shù)支持，為他們提供學(xué)習(xí)和提升技術(shù)的平臺。

（三）確立數(shù)字賦能地方立法的場景和方向

地方立法實務(wù)部門與數(shù)字技術(shù)研發(fā)機(jī)構(gòu)需構(gòu)建全面、系統(tǒng)、緊密的合作關(guān)系，深入探究數(shù)字技術(shù)的特性和應(yīng)用優(yōu)勢，精準(zhǔn)把握地方立法活動的特征、規(guī)律及需求，精確界定數(shù)字技術(shù)在地方立法中的適用場景和方向。當(dāng)前，數(shù)字技術(shù)賦能地方立法的核心領(lǐng)域和方向應(yīng)聚焦于以下方面：首先，優(yōu)化并規(guī)范地方立法工作流程，提升立法工作的效率與規(guī)范性。例如，對地方立法的立項、起草、提請、審議、調(diào)研、征求意見、修改、公布、報批等各個環(huán)節(jié)，進(jìn)行全流程信息化與網(wǎng)絡(luò)化管理，實現(xiàn)流程標(biāo)準(zhǔn)化和信息共享，從而既有利于提升各個環(huán)節(jié)的行為規(guī)范性和信息可共享性，也有利于提高各個環(huán)節(jié)的工作效率。其次，拓展公眾參與立法的途徑與平臺，提升公眾參與立法的廣泛性、公平性和有效性。例如，開發(fā)移動端公眾參與立法應(yīng)用程序，確保法規(guī)草案及時傳達(dá)本地市民，并提供便捷的反饋渠道，以增強(qiáng)市民對立法過程的參與度。同時，運(yùn)用數(shù)據(jù)挖掘與分析技術(shù)，深入理解公眾對立法項目及具體制度選擇的關(guān)注和立場，為全面準(zhǔn)確把握民意提供重要依據(jù)。再次，提升立法決策的效率與科學(xué)化水平。例如，通過設(shè)計有效的算法和模型，對公眾意見進(jìn)行精確識別、高效分類和科學(xué)評估，為立法決策提供參考。又如，通過數(shù)據(jù)挖掘和分析，對相關(guān)領(lǐng)域公眾的關(guān)注、愛好、活動規(guī)律等進(jìn)行分析和比較，幫助立法機(jī)構(gòu)更準(zhǔn)確地把握社會公眾對立法涉及的有關(guān)問題的潛在態(tài)度、傾向。再如，對立法過程中形成的若干解決方案，通過模擬運(yùn)行，作出可行性和實施效果的評估。最后，最大限度降低人工成本，提高工作效率。如地方立法工作人員經(jīng)常需要花費(fèi)時間處理一些機(jī)械性、重復(fù)性、格式化的文本比對、資料查找、數(shù)據(jù)合并、格式轉(zhuǎn)換等常規(guī)工作，通過人工智能的介入，不僅能夠大幅提高工作效率，而且能最大限度避免出現(xiàn)人為錯誤。

（四）完善立法數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

在數(shù)字技術(shù)日新月異的今天，完善立法數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是賦能地方立法、提升其效率和科學(xué)性的重要路徑。首先，建立統(tǒng)一的立法數(shù)字化平臺。地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)建立統(tǒng)一的立法數(shù)字化平臺，以集成全流程管理功能，實現(xiàn)立法項目的電子化與自動化處理。從立項到公布，平臺要無縫銜接各環(huán)節(jié)并提供靈活的工作流配置，確保立法進(jìn)程的實時跟蹤與高效推進(jìn)。同時，地方立法機(jī)關(guān)還應(yīng)通過這個平臺整合法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫、案例庫、專家智庫等資源，為立法工作者提供“一站式”服務(wù)。其次，強(qiáng)化立法數(shù)據(jù)處理與分析能力。地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)利用大數(shù)據(jù)技術(shù)和先進(jìn)的數(shù)據(jù)分析方法，從多渠道收集立法相關(guān)信息，并通過智能化分析工具深度挖掘數(shù)據(jù)，為立法決策提供科學(xué)依據(jù)。再次，優(yōu)化公眾參與機(jī)制。地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化公眾參與立法機(jī)制，通過建立功能完善的在線參與平臺和移動應(yīng)用，確保全民便捷參與立法過程。同時，地方立法機(jī)關(guān)還應(yīng)引入即時互動反饋機(jī)制，定期舉辦線上研討會和公開聽證會，推進(jìn)立法的民主性和科學(xué)性。最后，深化跨地域、跨部門的協(xié)同合作。地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)開發(fā)集成化的立法協(xié)同工作平臺，實現(xiàn)信息與資源的即時共享，完善協(xié)同工作機(jī)制，明確各部門職責(zé)與分工，通過定期召開聯(lián)席會議促進(jìn)部門間的溝通與協(xié)作，確保立法數(shù)字化應(yīng)用過程中的問題得到及時有效解決。

（五）加強(qiáng)地方立法的基礎(chǔ)理論研究與數(shù)字技術(shù)應(yīng)用產(chǎn)品的開發(fā)利用

數(shù)字技術(shù)研發(fā)機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)對數(shù)字技術(shù)在地方立法中的應(yīng)用研究，積極開發(fā)并完善人工智能、自然語言處理、數(shù)據(jù)分析等技術(shù)，探索數(shù)字技術(shù)在地方立法流程中的創(chuàng)新應(yīng)用，如自動化處理法律文書、智能化合規(guī)檢查等。同時，技術(shù)公司還要不斷優(yōu)化用戶體驗，不斷改進(jìn)使用界面和功能，提高數(shù)字技術(shù)在地方立法中的便捷性和易用性，通過用戶調(diào)研、用戶反饋和數(shù)據(jù)分析等方式，及時發(fā)現(xiàn)問題并進(jìn)行優(yōu)化。

五、結(jié)語

人工智能時代，數(shù)字技術(shù)與地方立法的深度融合已成為推動立法工作現(xiàn)代化的重要途徑。數(shù)字技術(shù)極大地提升了立法的效率和質(zhì)量，增強(qiáng)了立法的透明度和公眾參與度，也為立法者提供了更為科學(xué)精準(zhǔn)的決策支持。然而，數(shù)字技術(shù)的技術(shù)優(yōu)勢并不意味著其可以替代立法者的治理智慧和價值判斷，更不應(yīng)企圖讓數(shù)字技術(shù)成為國家發(fā)展方向選擇和社會成員利益調(diào)整的主導(dǎo)者。在數(shù)字技術(shù)賦能地方立法的過程中，我們必須清醒地認(rèn)識到技術(shù)在立法中的工具性角色和輔助地位，確保立法的本質(zhì)——人民意志的體現(xiàn)不被削弱或替代。如美國立法專家肖恩·凱利（Sean J.Kealy）教授所言，“雖然技術(shù)的革新提高了立法工作的效率和透明度，但對技術(shù)的過分依賴可能會侵蝕立法的人文關(guān)懷和民主基礎(chǔ)。因此，立法機(jī)構(gòu)在引入新技術(shù)時，必須仔細(xì)考慮其優(yōu)勢和潛在的危害?！薄綢nnovation of Legislative Process-Processdings of the 11th Congress of the International Association of Legislation （IAL） in Seoul，2018，https：//ial-online.org/wp-content/uploads/2019/01/INNOVATION-OF-LEGISLATIVE-PROCESS.pdf.】未來，隨著

數(shù)字技術(shù)不斷發(fā)展和成熟及我們對數(shù)字技術(shù)的認(rèn)識不斷深化，特別是數(shù)字技術(shù)在立法工作中的應(yīng)用實踐不斷推進(jìn)，數(shù)字技術(shù)賦能地方立法的作用將日益顯著，地方立法科學(xué)化、民主化過程中遇到的問題和瓶頸將不斷得到有效破解，地方立法的質(zhì)量也將得到實質(zhì)性的提升。

Abstract：Since the development and application of legislative drafting assistance systems in the 1990s， the digital transformation of legislative work globally has gone through several stages， including electronic parliament， digital public participation， and intelligent legislation. Currently， local legislative work in China is facing multiple challenges of democratization， scientification， legitimacy， and legislative efficiency improvement. Digital technology， with its advantages of convenient public participation， efficient utilization of information resources， accurate identification of problems， optimization of solutions， improvement of legislative efficiency， and standardization of legislative behavior， has promoted the high-quality development of local legislation. The digital transformation of legislative work in Zhejiang Province has gone through five stages： establishing a database of laws and regulations， introducing Office Automation systems and launching local legislative websites， developing legislative work systems， developing normative documents filing and review systems， and establishing an integrated intelligent legislative system. Although technology has improved the quality and efficiency of legislation， with the indepth application of digital technology， the contradictions and inconsistencies between legislation and technology have become increasingly prominent. The path of empowering local legislation with digital technology should be optimized from the following five aspects： firstly， clarifying the role and positioning of digital technology in legislative activities; Secondly， enhancing the digital literacy of local legislators; Thirdly， establishing the scenarios and direction for digital empowerment of local legislation; Fourthly， strengthening the construction of legislative digital infrastructure; The fifth is to strengthen the basic theoretical research of local legislation and the development and utilization of digital technology products.

［責(zé)任編輯 周利航］