昌吉回族自治州生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案質(zhì)量抽查實踐與思考

許小有 吳建設(shè) 王福 閻潔

［關(guān)鍵詞］ 水土保持方案；生產(chǎn)建設(shè)項目；質(zhì)量抽查；昌吉回族自治州

［摘 要］ 2023年，昌吉回族自治州對所轄縣（市）生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案開展質(zhì)量抽查工作，隨機抽查了30個水土保持方案，抽查重點內(nèi)容為6個“是否存在”。抽查結(jié)果顯示：存在主要質(zhì)量問題的方案8個，占抽查總數(shù)的26.7%；存在其他質(zhì)量問題的方案29個，占抽查總數(shù)的96.7%；不存在任何質(zhì)量問題的方案1個。從監(jiān)督管理、編制單位技術(shù)水平、生產(chǎn)建設(shè)單位履行主體責(zé)任等方面分析了水土保持方案編制、審核過程中存在的問題，并提出完善組織機構(gòu)、加強管理制度建設(shè)、強化培訓(xùn)教育等對策，以提升水土保持方案質(zhì)量。

［中圖分類號］ S157? [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] C? DOI：10.3969/j.issn.1000-0941.2024.01.006

水土保持方案作為控制人為水土流失的重要手段，經(jīng)過30余 a的發(fā)展沿革，已被納入基本建設(shè)程序管理，以推動實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的雙贏[1]。2023年，為進(jìn)一步規(guī)范水土保持方案審批，加強方案質(zhì)量管理，切實提升方案編制質(zhì)量，維護(hù)方案審批公信力，確保方案審批制度全面有效落實，昌吉回族自治州（以下簡稱“昌吉州”）按照自治區(qū)《關(guān)于進(jìn)一步加強全區(qū)生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案質(zhì)量管理的通知》（新水辦〔2022〕235號），對所轄縣（市）水土保持方案開展質(zhì)量抽查工作，以規(guī)范水土保持技術(shù)服務(wù)行業(yè)行為，提升水土保持技術(shù)服務(wù)質(zhì)量，推動水土保持高質(zhì)量發(fā)展。

1 概況

昌吉州地處天山北麓、準(zhǔn)噶爾盆地東南緣，境內(nèi)分布有古爾班通古特沙漠，屬天山北坡國家級水土流失重點預(yù)防區(qū)，土地面積7.35萬km2。昌吉州地勢南高北低，由東南向西北傾斜，南部是天山山地，中部為廣袤的沖積平原，北部為浩瀚的沙漠盆地。屬中溫帶典型的大陸性氣候區(qū)，冬季寒冷漫長，夏季炎熱干燥，不同地區(qū)年均氣溫4.7～7.0 ℃，年均降水量100～200 mm，年均水面蒸發(fā)量1 500～2 300 mm。植被類型主要為山地森林、山地草原、平原荒漠植被。水土流失是昌吉州的主要生態(tài)環(huán)境問題，依據(jù)新疆2021年水土流失動態(tài)監(jiān)測成果，其輕度以上水土流失面積為45 988.85 km2，占全州土地面積的62.57%。農(nóng)業(yè)開發(fā)、過度放牧、開礦筑路等造成土地沙化、土壤次生鹽漬化、原生植被破壞，加之近些年大量生產(chǎn)建設(shè)項目實施及城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，進(jìn)一步破壞了當(dāng)?shù)厮临Y源和生態(tài)環(huán)境，加劇了自然災(zāi)害，已危及耕地安全、防洪安全和飲水安全，嚴(yán)重影響了昌吉州社會經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展。近年來昌吉州加大了水土流失治理和監(jiān)督管理力度，實現(xiàn)了水土流失面積和強度“雙下降”，2018—2021年，水土流失面積減少了321.76 km2，社會各界對水土保持工作的認(rèn)知度進(jìn)一步加深。

2 水土保持方案審批情況

近年來，昌吉州嚴(yán)格落實生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案審查審批制度，建立了昌吉州水土保持專家?guī)?，將技術(shù)評審專項經(jīng)費列入財政預(yù)算管理，保障了評審工作高效開展。根據(jù)全國水土保持信息管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)，2018—2022年昌吉州生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案審批數(shù)量整體呈上升趨勢，相比2018年，2022年生產(chǎn)建設(shè)項目審批數(shù)量增加了270個，見表1。由表1可知：2021年方案審批數(shù)量上升迅速，是2020年的2.25倍；然后是2019年方案審批數(shù)量上升較快，是2018年的1.52倍。

3 水土保持方案質(zhì)量抽查

3.1 抽查項目類型

昌吉州成立了由行業(yè)專家、水行政主管部門和第三方技術(shù)服務(wù)單位組成的質(zhì)量抽查小組，采取政府購買服務(wù)的方式，委托第三方技術(shù)服務(wù)單位承擔(dān)水土保持方案質(zhì)量抽查工作中的技術(shù)性、基礎(chǔ)性工作。抽查范圍為昌吉州及所轄縣（市）水行政主管部門2022年度行政許可（承諾）的水土保持方案，利用全國水土保持信息管理系統(tǒng)現(xiàn)有相關(guān)數(shù)據(jù)，隨機抽取30個生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案，其中報告書22個、報告表8個，項目類型涵蓋水利、公路、管道、化工、油氣開采、輸變電等12類工程，見表2。

3.2 抽查內(nèi)容

抽查內(nèi)容分為兩個部分：①以《關(guān)于進(jìn)一步加強全區(qū)生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案質(zhì)量管理的通知》（新水辦〔2022〕235號）中明確的6個“是否存在”為重點抽查內(nèi)容，即是否存在基礎(chǔ)資料明顯不實、內(nèi)容重大缺陷遺漏，拆分項目“以大報小”，拷貝抄襲、張冠李戴等明顯錯誤，水土流失防治措施體系不完整，水土保持措施工程量和投資明顯不合理，取土場、棄渣場選址及土石方綜合利用方案不合理、不可行等問題，此方面質(zhì)量問題評定為主要質(zhì)量問題；②結(jié)合水土保持監(jiān)督管理相關(guān)要求，對非技術(shù)性錯誤、規(guī)范相符性、水土保持監(jiān)測方案合理性、水土保持補償費計算合規(guī)性、全國水土保持信息管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)錄入等重點關(guān)注情況開展質(zhì)量抽查工作，此方面質(zhì)量問題評定為其他質(zhì)量問題。

3.3 抽查結(jié)果

根據(jù)抽查情況看，昌吉州基本能夠按照相關(guān)規(guī)定組織做好水土保持方案審查審批工作，技術(shù)服務(wù)單位基本能夠按照水土保持法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和規(guī)范性文件要求編制水土保持方案，生產(chǎn)建設(shè)單位水土保持意識也在不斷提高，能夠積極組織編制和報審水土保持方案，但水土保持方案總體編制質(zhì)量不高，理論結(jié)合實際不夠，編制過程和技術(shù)審查中還存在不同程度的問題。在抽查的30個水土保持方案中，8個方案存在主要質(zhì)量問題，29個方案存在其他質(zhì)量問題，有的方案中存在多個質(zhì)量問題。

1）存在主要質(zhì)量問題的方案8個，占抽查總數(shù)的26.7%。其中，存在“基礎(chǔ)資料明顯不實、內(nèi)容重大缺陷遺漏”問題的方案6個，占抽查總數(shù)的20%，在主要問題中占比最高；其他具體情況見表3。

2）存在其他質(zhì)量問題的方案29個，占抽查總數(shù)的96.7%。其中，存在“數(shù)據(jù)錄入不健全”問題的方案23個，占抽查總數(shù)的76.7%，占比最高；其他具體情況見表3。

3）基本不存在質(zhì)量問題的方案1個，僅占抽查總數(shù)的3.3%。

4 存在的問題及對策

4.1 存在的問題

此次抽查結(jié)果說明昌吉州生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案普遍存在質(zhì)量問題，方案整體質(zhì)量體系還不夠成熟和穩(wěn)定。針對此，抽查小組進(jìn)行了調(diào)查和座談交流，總結(jié)了水土保持方案質(zhì)量不高的主要原因有以下幾個方面：

1）監(jiān)督管理方面。一是水行政主管部門水土保持方案審批管理機構(gòu)不健全，州級水行政主管部門未將水土保持管理機構(gòu)列為獨立的職能機構(gòu)，縣（市）級水行政主管部門基本未設(shè)置水土保持管理機構(gòu)，水土保持管理人員多為兼職，且人員更換頻繁，導(dǎo)致管理水平不能持續(xù)提升；二是縣（市）級承擔(dān)的水土保持方案審批、審查、監(jiān)管工作任務(wù)量大，缺乏專業(yè)技術(shù)人員，水土保持方案評審大多采用線上函審的形式，缺少現(xiàn)場踏勘和會議質(zhì)詢答疑環(huán)節(jié)，導(dǎo)致方案審查要點難以全面落地；三是行業(yè)管理缺失，除中國水土保持學(xué)會外，自治區(qū)、市、縣三級均未成立水土保持行業(yè)社會性管理機構(gòu)，缺少行業(yè)內(nèi)的監(jiān)督指導(dǎo)和交流學(xué)習(xí)的平臺，導(dǎo)致水土保持方案編制和審批過程中存在的問題得不到有效解決；四是對水土保持技術(shù)服務(wù)單位的監(jiān)管存在漏洞，存在企業(yè)通過變換注冊名稱的方式逃避生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持信用監(jiān)管“兩單”制度管理的現(xiàn)象。

2）編制單位技術(shù)水平方面。一是隨著水土保持方案編制資質(zhì)的取消，水土保持技術(shù)服務(wù)行業(yè)門檻進(jìn)一步降低，造成水土保持技術(shù)服務(wù)行業(yè)市場體量倍增，技術(shù)服務(wù)單位質(zhì)量良莠不齊，甚至出現(xiàn)“皮包公司”和“作坊公司”泛濫的現(xiàn)象，惡性競爭、惡意壓價等行業(yè)亂象也時有發(fā)生[2]；二是企業(yè)管理體系不健全，內(nèi)部校核環(huán)節(jié)缺失，導(dǎo)致非技術(shù)錯誤較多，給審批工作造成很大困難；三是技術(shù)人員不具備從業(yè)上崗的基本要求，大部分從業(yè)人員由其他行業(yè)轉(zhuǎn)行而來，未參加系統(tǒng)培訓(xùn)，缺乏對水土保持行業(yè)基礎(chǔ)知識的認(rèn)識和方案編制規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的深入理解，資料收集不全面，現(xiàn)場調(diào)查針對性不強，抄襲和“套模板”現(xiàn)象嚴(yán)重，導(dǎo)致水土保持方案質(zhì)量難以保障。

3）生產(chǎn)建設(shè)單位履行主體責(zé)任方面。一是生產(chǎn)建設(shè)單位的水土保持意識不強，存在“重建設(shè)、輕水?！钡默F(xiàn)象，對水土保持方案編報工作認(rèn)識不足，僅將其當(dāng)作一項行政審批手續(xù)，未認(rèn)識到水土保持方案設(shè)計對建設(shè)過程中防治水土流失和生態(tài)恢復(fù)的指導(dǎo)作用，易造成方案中編制的水土保持措施體系不完整；二是生產(chǎn)建設(shè)單位的水土保持主體責(zé)任意識不強，認(rèn)為委托了第三方技術(shù)服務(wù)單位，水土保持方案編制工作就是技術(shù)服務(wù)單位的事情，未完整準(zhǔn)確地提供主體工程相關(guān)資料，易造成方案編制內(nèi)容出現(xiàn)缺項。

4.2 對策

1）完善組織機構(gòu)，為水土保持方案質(zhì)量管理提供政務(wù)保障。一是按照《關(guān)于加強新時代水土保持工作的意見》要求，加快構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、部門協(xié)同、全社會共同參與的水土保持工作格局；二是建立完善水土保持管理機構(gòu)，配齊隊伍，明確目標(biāo)任務(wù)和具體舉措，推進(jìn)解決重點、難點問題。

2）加強管理制度建設(shè)，為水土保持方案質(zhì)量管理提供制度抓手。一是建立水土保持方案審批管理制度，進(jìn)一步規(guī)范生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案審查流程，明確各審批環(huán)節(jié)任務(wù)和時限要求；二是完善行業(yè)專家隊伍建設(shè)，嚴(yán)格入庫條件，切實提高方案審查水平，有效指導(dǎo)編制單位按照規(guī)范要求開展技術(shù)服務(wù)；三是要持續(xù)開展水土保持方案質(zhì)量抽查工作，彌補管理和服務(wù)中的漏洞，補齊短板，改進(jìn)管理方式，推動編制質(zhì)量全面提升；四是進(jìn)一步完善水土保持“兩單制”管理，將制度落到實處，同時進(jìn)一步加強對服務(wù)企業(yè)法人和技術(shù)負(fù)責(zé)人信用評價管理。

3）強化培訓(xùn)教育，為水土保持方案質(zhì)量管理提供技術(shù)支撐。一是加強在政府各部門開展水土保持宣傳教育，將水土保持納入黨政領(lǐng)導(dǎo)干部培訓(xùn)體系，增強各級政府部門行政執(zhí)法人員的水土保持意識，監(jiān)督生產(chǎn)建設(shè)單位嚴(yán)格落實水土保持“三同時”制度；二是加強對水土保持方案管理人員的培訓(xùn)教育，及時解讀最新的法律法規(guī)和規(guī)范性文件，加深基層管理人員對管理環(huán)節(jié)的認(rèn)識，做到管理和服務(wù)的有機統(tǒng)一；三是加強對生產(chǎn)建設(shè)單位的宣傳培訓(xùn)，講清水土保持方案在項目建設(shè)中的重要性，方案編制質(zhì)量直接影響專項施工和驗收，若水土保持設(shè)施未經(jīng)驗收或者驗收不合格，則主體工程不能投產(chǎn)使用；四是推動水土保持行業(yè)協(xié)會建設(shè)，強化培訓(xùn)交流，全面提升從業(yè)人員的技術(shù)水平，開展技術(shù)評審進(jìn)基層活動，著力解決審查流程缺失和專家不足等問題。

5 結(jié)束語

水土保持方案是生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)管中的首要環(huán)節(jié)，直接影響工程水土流失防治效果和專項驗收。通過開展生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案質(zhì)量抽查，能及時發(fā)現(xiàn)審查審批和技術(shù)服務(wù)過程中存在的諸多問題，補齊水土保持方案審批管理和事中事后監(jiān)管短板。因此，水行政主管部門既可將水土保持方案質(zhì)量抽查結(jié)果作為履職考核的重要內(nèi)容，也可將其作為技術(shù)服務(wù)單位水平和信用評價的依據(jù)，以推動生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持工作高質(zhì)量發(fā)展。

[參考文獻(xiàn)]

［1］ 趙永軍.關(guān)于水土保持方案質(zhì)量抽查的幾點建議[J].中國水土保持，2022（4）：4-7.

[2]? 何建華.生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持技術(shù)服務(wù)行業(yè)發(fā)展思考[J].中國水土保持，2022（12）：4-6.