DB4403/T 255—2022《臺風暴雨室內應急避難場所運行管理指南》地方標準解讀

摘 要：2022年8月24日，深圳市市場監(jiān)督管理局發(fā)布了DB4403/T 255—2022《臺風暴雨室內應急避難場所運行管理指南》，標準于2022年9月1日開始實施。本標準為國內首個臺風、暴雨等自然災害室內應急避難場所運行管理的標準，該標準的編制為切實發(fā)揮室內應急避難場所的避險安置功能，保障救災救助工作規(guī)范有序開展，提升城市應急避難（險）服務保障水平，促進全國文明城市創(chuàng)建等都有著重要意義。本文介紹了標準制定的背景和意義，對標準的內容與技術考慮做了解讀，以更好地用于指導深圳市室內應急避難場所運行管理工作，推動標準的貫徹落實。

關鍵詞：臺風暴雨室內應急避難場所運行，標準解讀，室內應急避難場所

DOI編碼：10.3969/j.issn.1002-5944.2023.15.028

Interpretation of DB 4403/T 255—2022， Indoor emergency shelter operation guidelines for typhoon and rainstorm

WANG Mian-bo

（Shenzhen Institute of Standards and Technology）

Abstract： On August 24， 2022， the Shenzhen Administration for Market Supervision approved the release of the No.12 Announcement of Local Standards in Shenzhen [2022] （total No.86）， which issued DB4403/T 255—2022， Indoor emergency shelter operation guidelines for typhoon and rainstorm， implemented on September 1， 2022. This standard is the fi rst standard for the operation and management of indoor emergency shelters for natural disasters such as typhoons and rainstorms in China. The development of this standard is of great signifi cance for the functions of indoor emergency shelters such as shelter and resettlement， ensures the standardized and orderly work of disaster relief， improves the level of urban emergency shelter services， and promotes the urban civilization construction in China. This paper introduces the background and signifi cance of standards development， interprets the content and technical considerations of the standard to better guide the operation and management of indoor emergency shelters in Shenzhen， and promotes the implementation of the standard.

Keywords： operation of indoor emergency shelter in typhoon and rainstorm， standards interpretation， indoor emergency shelter

0 引 言

室內應急避難場所，是經(jīng)政府規(guī)劃、建設或改造，具有應急避難生活服務設施，供避難（險）人員緊急避險和臨時安置的室內安全場所，是城市防災減災救災體系的重要組成部分，在應對臺風、暴雨等自然災害及類似的其他突發(fā)事件中發(fā)揮著人員安置的主場所、災害救助的主陣地作用。截至2022年5月，深圳市登記在冊的室內應急避難場所共682處，主要依托于各類既有公共場所（設施），包括學校、社區(qū)（街道）中心、福利設施、文體設施等，分布范圍覆蓋全市各區(qū)（新區(qū)）、各街道（辦事處），尚無針對室內應急避難場所運行管理的規(guī)范要求。在此背景下，深圳市市場監(jiān)督管理局于2022年9月1日發(fā)布并實施了深圳市地方標準DB4403/T 255—2022《臺風暴雨室內應急避難場所運行管理指南》[1]。標準規(guī)定了臺風暴雨室內應急避難場所的基本要求、應急啟用、安置運行、運行結束的工作內容和指南。本文對該標準進行解讀。

1 標準制定的背景和意義

由于深圳地處熱帶與亞熱帶過渡地區(qū)，每年汛期臺風、暴雨等災害性天氣頻發(fā)，室內應急避難場所開放使用頻繁。據(jù)不完全統(tǒng)計，近五年深圳市室內應急避難場所平均每年啟用2.63次，單次平均啟用開放時間為1.89天。在近年來對深圳市造成較大影響的“苗柏”“天鴿”“帕卡”“山竹”“圓規(guī)”等臺風防御期間，全市室內應急避難場所轉移集中安置建設施工、危險房屋、近海作業(yè)、菜地和花木場棚戶區(qū)、流浪乞討等人員均在3萬人以上。其中，2018年超強臺風“山竹”防御期間集中安置超20.15萬人；2021年臺風“圓規(guī)”防御期間轉移30.9萬人，集中安置13.1萬人（其他人員通過投親靠友、租住賓館等方式分散安置）。一方面，臺風、暴雨等災害性天氣期間，主要啟用室內應急避難場所。鑒于深圳市室內應急避難場所主要依托于既有的公共場所（設施），要保證臺風、暴雨等災害發(fā)生后，場所能夠快速實現(xiàn)平災轉換、有序啟用，必須根據(jù)市情，針對已指定的室內應急避難場所運行管理，建立起一套統(tǒng)一、科學、規(guī)范的制度和措施，將硬件建設和軟件管理有機結合，才能真正達到組織有力、功能完善、設施配套、制度健全、運轉有序的總體要求。另一方面，室內應急避難場所啟用后，接收安置的避難（險）人員結構復雜，在人員素質、文化背景、生活習慣、宗教信仰等方面往往存在差異，同時可能包括老年人、殘疾人、孕婦、嬰幼兒、傷病員等脆弱人群。為確保緊急狀態(tài)下快速、高效地安置避難（險）人員，提供基本生活保障服務，需要對場所的應急準備、啟用開放、運行管理、服務保障等工作要求進行細化明確，做到功能不癱、管理不亂、高效有序，最大程度地發(fā)揮場所功能。

因此，研制深圳市的《臺風暴雨室內應急避難場所運行管理指南》對于指導室內應急避難場所運行管理服務、保障救災救助工作規(guī)范顯得非常迫切必要。

2 標準的主要技術內容

2.1 關于范圍

該標準規(guī)定了臺風暴雨室內應急避難場所的基本要求、應急啟用、安置運行、運行結束的工作內容和指南。

該標準適用于深圳市室內應急避難場所應對臺風、暴雨災害時的運行管理，應對類似的其他突發(fā)事件可參照使用。

2.2 關于術語和定義

根據(jù)GB/T 1.1—2020對術語和定義的起草和表述要求，該標準將“室內應急避難場所”定義為，經(jīng)政府規(guī)劃、建設或改造，具有應急避難生活服務設施，供避難（險）人員緊急避險和臨時安置的室內安全場所。“避難（險）人員”定義為，受臺風、暴雨災害嚴重威脅或其他突發(fā)事件影響，由危險區(qū)域緊急轉移至安全區(qū)域，由政府進行安置并給予臨時生活保障的人員。“應急轉換”定義為，轉換室內應急避難場所原有功能，將應急避難設施設備設置到位，以滿足應急避難（險）功能?！斑\行管理機構”定義為，統(tǒng)籌、組織、指揮、協(xié)調室內應急避難場所應急啟用后各項運行管理和服務保障工作的臨時性機構。

2.3 關于基本要求

該標準提出了室內應急避難場所的制度建設、功能分區(qū)（功能分區(qū)示意圖見圖1）、設施設備配置與維護、救災物資儲備（基本生活保障物資儲備清單見表1，常用應急藥品和醫(yī)療器械儲備清單見表2）等基本要求。針對室內應急避難場所的相關基本要求，旨在確保場所在不用使用場景中的適用性和功能性，統(tǒng)籌發(fā)揮避險和避難功能——既可以滿足遇險群眾暫時離開危險區(qū)域進行緊急疏散避險的需要（時間一般為數(shù)小時至數(shù)天），又具備供水、供電、照明、廁所、通信、消防、物資儲備等基本生活設施，可滿足受災群眾數(shù)天甚至更長時間的轉移避難安置需要。

2.4 關于應急啟用

該標準規(guī)定了室內應急避難場所的啟用原則、啟用條件、啟用準備與應急轉換、場所開放、進場引導等啟用事項。在啟用時機的把握上，考慮到臺風、暴雨等氣象災害往往是可預警的，要求充分把握“窗口期”適度提前啟用。在啟用場所的選擇上，要求綜合考慮突發(fā)事件影響區(qū)域、程度、時段等，以1個場所為最小啟用單元，遵循安全、可達原則進行啟用。在啟用條件的設置上，一方面直接關聯(lián)了較高級別的氣象預警信號（臺風黃色及以上預警、暴雨紅色預警），與《深圳市防臺風預案》《深圳市防汛預案》《深圳市氣象災害公眾防御指引（試行）》等規(guī)定銜接一致，確保了典型災害情景下的場所啟用效率；另一方面，對于未達到氣象預警信號觸發(fā)條件但需要啟用室內應急避難場所的情形，允許通過政府行政指令作出啟用決定，兼顧了場所啟用的靈活性。在啟用準備與開放進場工作上，鑒于全市室內應急避難場所均按照“平災結合”的原則依托于既有公共場所（設施），明確了場所啟用前需先中止或提前結束原有業(yè)務活動并進行應急功能轉換，對于學校、福利設施等特殊場所在緊急情況下來不及中止原有功能和原定活動時，可以按照緊急避險優(yōu)先原則啟用場所，但同時要求采取分隔措施確保場所原有功能和原定活動不受干擾。

2.5 關于安置運行

該標準提出了室內應急避難場所在安置運行階段的具體要求，包括組織管理、避難（險）人員管理、安全管理、安置住宿管理、飲食管理、物資管理、醫(yī)療救護與心理疏導、環(huán)境清潔與衛(wèi)生防疫、信息管理等基本服務保障，以及特殊人群服務、娛樂活動、專業(yè)咨詢、便捷服務、寵物安置、車輛安置等配套服務保障，同時規(guī)定了對突發(fā)緊急情況的處置原則和措施。

在組織管理模式方面，貫徹落實《中共中央國務院關于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的意見》精神，基于新冠疫情社區(qū)防控中“三人工作小組”模式取得的成效與經(jīng)驗，采取“多元共治”的模式運行管理室內應急避難場所[2]。提出由室內應急避難場所所在地社區(qū)工作站、公安派出所（社區(qū)警務室）、社區(qū)健康服務中心、消防救援站（小型消防站、社區(qū)微型消防站）、場所所有權人或者管理人（單位）等多元主體，共同建立運行管理機構，統(tǒng)籌、組織、指揮、協(xié)調場所應急啟用后的各項運行管理和服務保障工作；同時，根據(jù)場所運行管理需要，可以組織或臨時招募具有應急、醫(yī)療、心理干預、社會工作、法律、教育等專業(yè)知識、技能的志愿者，協(xié)助開展相關工作。在綜合服務保障方面，在滿足既定的應急救助功能，確保受災群眾“五個有”（有飯吃、有衣服穿、有干凈水喝、有臨時住所、有醫(yī)療救治）的基礎上[3]，響應深圳無障礙城市、兒童友好型城市、老年友好型社會、全民友好型城市建設，進一步凸顯對人性化服務的要求，包括對不同性別、年齡、身體狀況、語言、文化背景等人員的權益保障，同時鼓勵有條件的室內應急避難場所提供公共娛樂活動、專業(yè)咨詢、免費無線網(wǎng)絡接入、手機等電子設備充電、寵物安置等配套服務保障。

2.6 運行結束

該標準明確了室內應急避難場所結束運行的條件，規(guī)定了運行結束后，人員轉移繼續(xù)安置、場所關閉以及善后恢復事項。

3 思考與建議

《臺風暴雨室內應急避難場所運行管理指南》地方標準的發(fā)布實施，可以促進深圳市室內應急避難場所在應對臺風、暴雨等災害期間的運行管理規(guī)范化和標準化，對于提升城市應急避難（險）服務保障水平，發(fā)揮室內應急避難場所的避險安置功能，保障救災救助工作規(guī)范有序開展，促進全國文明城市創(chuàng)建等都有著重要意義。

該標準發(fā)布后，建議從以下兩個方面推動標準的實施應用。

（1）標準歸口單位深入基層開展貫標指導，制作宣貫解讀材料并充分利用各種傳播渠道資源，讓廣大市民群眾“看得見”“聽得懂”。定期檢查并且通過對標準化執(zhí)行落實較好的單位進行觀摩學習、交流標準化宣貫經(jīng)驗。

（2）制定并實施貫標情況檢查計劃，形成檢查情況和問題處理記錄，結合汛期臺風、暴雨災害防御和相關突發(fā)事件應對處置情況，定期開展標準實施情況總結評估，適時推動標準修訂工作。

參考文獻

[1]深圳市市場監(jiān)督管理局.臺風暴雨室內應急避難場所運行管理指南：DB4403/T 255—2022[S].

[2]陳瓏凱，胡可，梁虹.應急避難場所運行管理地方標準的制定研究與應用實踐[J].標準科學，2023（3）：55-61.

[3]楊國賓，董赟.應急避難場所的運行管理[J].城市與減災，2017（2）：27-31.

作者簡介

王冕博，高級研究員，工程師，碩士，研究方向為公共服務領域標準化。

（責任編輯：張佩玉）