基于“政府—市場—社會”互動式治理的團體標準化核心問題探討

鄭巧英 李凌松 張小霞

摘 要：本文從“政府、市場、社會”三者的角色出發(fā)深入分析了制約團體標準作用發(fā)揮面臨的核心問題：政府采信、市場認可和社會評價，總結了當前團體標準化“政府—市場—社會”互動式治理的良好實踐，在此基礎上提出基于互動式治理的團體標準制定和實施應用全過程的策略和建議。

關鍵詞：團體標準，互動式治理，政府采信，市場認可，社會評價

DOI編碼：10.3969/j.issn.1002-5944.2023.15.002

Discussion on Core Issues of Association Standardization Based on“Government-Market-Society” Interactive Governance

ZHENG Qiao-ying1 LI Ling-song2 ZHANG Xiao-xia3*

（1.Beijing Association for Standardization； 2. Beijing Municipal Administration of Market Supervision； 3.Beijing Zhengheshan Standardization Consulting Offi ce L.P.）

Abstract： Starting from the roles of government， market and society， this paper deeply analyzes the core problems that prevent us exerting the role of association standards： government acceptance， market recognition and social evaluation. The paper sums up the good practices of “government-market-society” interactive governance during current association standardization， and puts forward the strategy and suggestion of the whole process of the development and implementation of association standards， based on interactive governance.

Keywords： association standard， interactive governance， government acceptance， market recognition， social evaluation

0 引 言

自深化改革以來，我國標準化工作正在經歷一輪以“市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”為導向的體系機制重構。團體標準作為標準化深化改革過程中“優(yōu)化標準供給結構，推動形成政府頒布標準與市場自主制定標準二元結構”的“破局點”，定位于市場屬性、創(chuàng)新屬性，體現新技術、新產品和新模式的“市場驅動”，能夠更好地滿足產業(yè)升級需求、新業(yè)態(tài)培育需求以及交叉領域共同治理需求。自2018年以來，團體標準發(fā)展迅速，截至2023年5月底，全國團體標準信息平臺已注冊社會團體7491家，公示的團體標準數量為57，799項。社會團體制定的團體標準已經成為我國新型標準體系的重要力量。但與傳統(tǒng)成熟的政府主導制定標準和企業(yè)主導制定標準相比，當前社會組織開展團體標準化活動仍面臨各種難題。2022年國家標準委等17部門聯(lián)合印發(fā)的《關于促進團體標準規(guī)范優(yōu)質發(fā)展的意見》指出，我國團體標準發(fā)展仍處于初級階段，其發(fā)展還不平衡、不充分，存在標準定位不準、水平不高、管理不規(guī)范等“三不”問題。因此，構建和完善標準化活動的治理體系，促進團體標準的規(guī)范優(yōu)質發(fā)展，不僅意義重大，而且迫在眉睫。

1 團體標準作用發(fā)揮的核心問題

通過團體標準帶動產業(yè)的創(chuàng)新與發(fā)展，更容易規(guī)避創(chuàng)新的不確定性帶來的風險，從而提升產業(yè)創(chuàng)新效率，能夠為產業(yè)細分及市場競爭奠定基礎。伴隨著團體標準的快速發(fā)展，如何體現團體標準的市場屬性和創(chuàng)新屬性，制定并有效實施團體標準，真正發(fā)揮團體標準的作用，是團體標準化長遠發(fā)展的關鍵。從“政府—市場—社會”三方的角色來看，當前制約團體標準發(fā)揮作用的核心問題主要有：政府采信、市場認可和社會評價。

1.1 政府采信

團體標準在我國的法律地位確立較晚，在早期經歷了以協(xié)會標準為主體的起步階段和以聯(lián)盟標準為核心的市場化探索階段，但主要散見于部分聯(lián)盟、協(xié)會和地方性的試行，標準供給和作用發(fā)揮受到局限[1]。直到2017年修訂的《中華人民共和國標準化法》才確定了團體標準的法律地位。無論是社會團體還是政府和經營主體對于團體標準這一新生事物的接受也是一個逐步漸進的過程，對于政府部門是否應該參與制定團體標準、應用團體標準，目前還沒有得到普遍的認識。但實質上，標準化的目標是為了在既定范圍內獲得最佳秩序，促進共同效益。團體標準的利益相關方不僅包括社會組織、企業(yè)，還包括政府部門、科研機構、高等院校、消費者等。政府不僅是團體標準的監(jiān)管者，還需要通過多方參與、政策采信等方式，推動政府成為團體標準化活動中不可缺少的協(xié)調者、參與者和應用者。

此外，《團體標準管理規(guī)定》明確提出：鼓勵各部門、各地方在產業(yè)政策制定、行政管理、政府采購、社會管理、檢驗檢測、認證認可、招投標等工作中應用團體標準。但是由于對于團體標準的科學性、合理性、先進性判定，技術貿易壁壘的規(guī)避以及專利、版權等知識產權問題的處置等方面還沒有形成統(tǒng)一的解決方案，當前政府采信團體標準還處于探索階段。如何合理解決這些問題，促進政府采信應用，將是推動團體標準更加有效應用的關鍵因素。

1.2 市場認可

團體標準的市場認可程度和社會團體的影響力對團體標準的市場認可起著決定性作用。團體標準的市場認可程度，主要取決于團體標準是否能夠響應市場需求、填補行業(yè)空白，團體標準的提出、參與制定和實施主體的廣泛性、多元性，以及團體標準與檢驗監(jiān)測、認證認可、政府政策的緊密結合程度。關于社會團體的影響力，2017年修訂的《中華人民共和國標準化法》指出“國家鼓勵學會、協(xié)會、商會、聯(lián)合會、產業(yè)技術聯(lián)盟等社會團體協(xié)調相關經營主體共同制定滿足市場和創(chuàng)新需要的團體標準，由本團體成員約定采用或者按照本團體的規(guī)定供社會自愿采用”。對于我國多數社會團體來說，團體標準化活動屬于新功能，有些社會團體標準化工作能力相對薄弱，在一定程度上影響了團體標準的市場應用。

1.3 社會評價

團體標準以市場和創(chuàng)新需求為目標，由社會團體協(xié)調相關經營主體、社會力量等共同制定，充分反映各相關方的共同需求。社會力量的參與治理主要以第三方評價機制為協(xié)作起點，既有利于增強社會公眾對團體標準的了解與信任，也有利于在長遠方向上反作用于團體標準的規(guī)范制定與科學管理[2]。隨著團體標準的快速發(fā)展，也伴隨著團體標準的質量不高、管理不規(guī)范、實施效果差等問題。團體標準評價是高質量團體標準采信和實施應用的中間橋梁，一方面，有利于社會團體依照評價指標體系加強自我規(guī)范，加強對團體標準的事中事后自我管理；另一方面，有利于選拔優(yōu)質的團體標準，從而為政府、其他社會組織和各類經營主體擇優(yōu)采信團體標準提供重要依據。

2 團體標準化活動中“政府-市場-社會”互動式治理的借鑒與實踐

“治理機制”被定義為協(xié)調人類活動的方式，涉及社會經濟政治生活的所有領域。在現代化治理轉型發(fā)展的大背景下，自上而下的管理已經被多方行動者參與其中的互動式治理所取代[3]。二十大報告指出，完善社會治理體系，健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體?；邮街卫聿煌谝詥我恢卫碇黧w為中心的、自上而下式的、權威化的傳統(tǒng)式治理，是由政府、市場和社會三種治理機制相互嵌入達成相得益彰的治理之效。

標準治理包括標準的產生、實施和傳播過程中組織或人之間進行的協(xié)調過程[4]。政府、市場和社會是推動團體標準制定、推廣應用活動的相關方。團體標準化的發(fā)展難題，不是社會組織單一力量能夠解決的，需要依靠政府、社會、市場的互動式治理，為團體標準的作用發(fā)揮提供協(xié)同策略。借鑒互動式治理的模式，一是政府的作用要向前一步，主動參與團體標準或主動采信團體標準；二是社會組織重視團體標準的應用，要按照市場的需求和推廣應用開展標準化活動。目前的實踐案例主要包括以下內容。

2.1 政府出臺政策文件鼓勵主動采信

團體標準法律地位確立后，很多地方將團體標準納入政府支持范疇。同時，國家標準委、工信部、建設部等出臺了一系列關于團體標準采信的政策文件（見表1）。《團體標準管理規(guī)定》對團體標準的制定、實施和監(jiān)督管理提出規(guī)范性要求。各部門在完善團體標準發(fā)展激勵政策中提到：建立健全政府頒布標準采信市場自主制定標準的機制；鼓勵各部門、各地方在產業(yè)政策制定、行政管理、政府采購、社會管理、檢驗檢測、認證認可、招投標等工作中應用團體標準；鼓勵各部門、各地方將在助推經濟社會高質量發(fā)展中取得顯著成效的團體標準納入獎勵范圍，激勵企業(yè)通過執(zhí)行團體標準提供高質量產品和服務，推動開展團體標準應用示范工作，打造團體標準品牌等。

各地在貫徹《中華人民共和國標準化法》《團體標準管理規(guī)定》和《關于促進團體標準規(guī)范優(yōu)質發(fā)展的意見》的基礎上，探索出臺地方的政策，進一步明確和細化相關制度和要求，為團體標準的良性發(fā)展保駕護航。例如：上海市出臺了《上海市實施〈團體標準管理規(guī)定〉辦法》，明確團體標準被市有關行政主管部門在政府采購、社會治理等工作中采用、且實施效果顯著的，可以在政府專項資金資助、標準創(chuàng)新貢獻獎評選等方面予以激勵。《北京市標準化辦法》明確提出，在產業(yè)政策制定、城市治理、政府采購、招標投標等工作中，可以將團體標準作為技術依據。首都標準化委員會辦公室制定了《加快培育實施高質量團體標準意見》，從強化自律意識激發(fā)高質量團體創(chuàng)新活力，提出、構建采信機制發(fā)揮高質量團體標準優(yōu)勢作用，營造有序環(huán)境規(guī)范高質量團體標準健康發(fā)展等方面提出十九條意見。

2.2 團體標準作為產業(yè)政策、社會治理的依據

工信部發(fā)布《關于培育發(fā)展工業(yè)通信業(yè)團體標準的實施意見》，開展“百項團體標準應用示范”項目，探索建立團體標準采信機制，樹立團體標準應用示范標桿，使團體標準應用示范項目成為高水平、高質量的代名詞，引領相關產業(yè)發(fā)展?！蹲》砍青l(xiāng)建設部辦公廳關于培育和發(fā)展工程建設團體標準的意見》指出：原則上，住建部門不再組織制定推薦性標準，重點推行團體標準。住房和城鄉(xiāng)建設部將中國工程建設標準化協(xié)會組織編制的團體標準T/CECS 739-2020《超低能耗農宅技術規(guī)程》等作為農村地區(qū)建筑能效提升的技術支撐。農業(yè)農村部多次發(fā)函采信中國農藥工業(yè)協(xié)會發(fā)布的農藥系列團體標準，作為國家標準、行業(yè)標準的重要補充，緩解了農藥產品質量標準短缺的問題，為農藥產品登記和監(jiān)督抽查提供了標準支撐。

上海青浦、江蘇吳江、浙江嘉善三地市場監(jiān)管局共同制定長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)團體標準互認共享協(xié)議，由三地市場監(jiān)管部門篩選出適宜在兩地社會團體中實施的團體標準，并通過當地相應社會團體向另一方推薦共享實施。重慶市、四川省兩地機關事務管理研究會聯(lián)合印發(fā)《關于協(xié)同制定川渝機關事務團體標準的通知》，共同制定機關事務團體標準管理辦法、注冊申報團體標準制發(fā)權限，開展《機關食堂反食品浪費評價規(guī)范》等團體標準制定和實施工作，對優(yōu)化完善川渝地區(qū)機關事務標準體系、加大重點領域標準供給作出有益探索?！渡虾Ｊ凶》亢统青l(xiāng)建設管理委員會關于進一步深化建材備案“放管服”改革工作的通知》，將上海市化學建材行業(yè)協(xié)會發(fā)布的T/ SHHJ 000017-2021《水性多彩建筑涂料》、T/SHHJ 000016-2021《合成樹脂乳液砂壁狀建筑涂料》、T/ SHHJ 000015-2021《彈性建筑涂料》等作為建筑材料備案的執(zhí)行標準依據。

2.3 團體標準轉化成為政府標準或區(qū)域先進標準

中關村無線網絡安全產業(yè)聯(lián)盟（WAPI產業(yè)聯(lián)盟）以關鍵市場需求為驅動，由行業(yè)用戶、廠商、權威檢測機構、領域專家產學研用各環(huán)節(jié)協(xié)同創(chuàng)新開展的，技術和標準內容上，主導起草了T/WAPIA 041-2021《關鍵信息基礎設施無線局域網技術要求》系列標準，區(qū)別并彌補了國家標準、國外標準的不足和缺陷，填補了現行無線局域網標準的技術空白。標準一經發(fā)布就被國家無線電監(jiān)測中心檢測中心采納，為第三方檢測提供了技術依據。支持了南方電網等數字化建設轉型戰(zhàn)略和配套項目，以及北京冬奧會綜合管廊、世博園地下管廊等重大項目無線局域網專用設備的設計、生產和采購；目前已在能源電力、鐵路、公安等行業(yè)大量應用。

為打破國際專利封鎖，實現LED產品零部件標準化、市場規(guī)范化等目標，國家半導體照明工程研發(fā)及產業(yè)聯(lián)盟（CSA）持續(xù)堅持向用戶、企業(yè)、招標部門、檢測認證機構、國際組織等推廣、實施T/CSA 016等團體標準[5]。2013年12月T/CSA 016首先轉化為廣東省標準光組件技術規(guī)范——《LU03LSD 系列LED照明光組件詳細規(guī)范》；2017年12月正式上升為國家標準GB/T 35269-2017《LED照明應用與接口要求 非集成式LED模塊的道路燈具》，通過不同組織發(fā)揮影響力，推動用戶部門采納團體標準開展招標工作〔在浙江省（如湖州）、上海市、福建?。ㄈ缯闹?、龍巖、寧德）等地多項LED路燈招標文件中，明確提出了LED路燈產品需符合T/CSA 016的要求〕。這體現了T/CSA 016在符合企業(yè)發(fā)展利益的同時，也獲得了市場的高度認可。

深圳市印發(fā)了《深圳標準先進性評價管理暫行辦法》，推行“深圳標準”認證，以深圳重點戰(zhàn)略性支柱產業(yè)集群和戰(zhàn)略性新興產業(yè)集群為發(fā)展目標，聚焦重點企業(yè)的產品和服務，按照產業(yè)成熟度，分階段重點培育、逐步推進。截至2022年底，已發(fā)布近百項產品和服務目錄，一百余家企業(yè)的兩百多個產品和服務通過認證，形成一批具有國際影響力的企業(yè)產品和服務，樹立行業(yè)高端產品和優(yōu)質服務標桿。北京市制定了地方標準DB11/T 2020-2022《高質量團體標準評價規(guī)范》，《首都標準化發(fā)展綱要2035》要求；“開展團體標準評價，推動制定大批原創(chuàng)性、高質量團體標準”。早在2009年中關村利用先行先試政策，提出“中關村標準”；2016年原中關村管委會與原北京市質監(jiān)局共同引導，成立中關村標準化協(xié)會，開始發(fā)布“中關村標準”，中關村標準進入實質推進階段；2022年代表中關村先進科技類團體標準的共同品牌的中關村標準“1字標”正式面世，進一步強化中關村的發(fā)展優(yōu)勢。浙江省以標準提檔、質量提升、品牌增效有序推進“品字標”公共品牌建設。浙江省已發(fā)布“品字標準浙江制造”團體標準近三千項，培育“品字標”企業(yè)超過三千家，獲得認證的“品字標”品牌產品五千個左右，品牌影響力不斷提升。為打造以共通標準助力區(qū)域協(xié)調發(fā)展的典范，廣東省市場監(jiān)督管理局聯(lián)合香港和澳門相關部門，簽署備忘錄，共同推出“灣區(qū)標準”，上線了粵港澳大灣區(qū)標準信息公共服務平臺以及“灣區(qū)標準”標識。首批“灣區(qū)標準”以粵港澳三地高共性、易融合的重點民生領域為切入點，涵蓋食品、粵菜、中醫(yī)藥、交通、養(yǎng)老、物流等25個領域。此外，以上海品牌、“蒙”字標、“天府名品”“山西標準（標識）”等為代表的一批具有制度創(chuàng)新意義的標準品牌快速發(fā)展，有效推動了區(qū)域的高質量發(fā)展。

3 團體標準化活動互動式治理的策略和建議

在高質量發(fā)展背景下，構建和完善團體標準化活動互動式治理體系是促進團體標準的良性發(fā)展的新方向。在互動式治理中，政府、社會團體和各類經營主體將通過頻密、互補嵌入性的互動，從而達成良好的治理目標。從團體標準的生命周期看，互動式治理貫穿團體的標準制定發(fā)布和實施應用全過程。因此，構建基于“政府-市場-社會”互動式治理的團體標準全生命周期運行機制，對于團體標準的規(guī)范優(yōu)質發(fā)展意義重大。

3.1 需求導向的標準提出機制

團體標準的選題、提出要與團體標準的市場定位相一致，主動響應市場快速變化，對接重大工程、產業(yè)政策、國際貿易，只有滿足市場快速需要的團體標準才能產生效益。團體標準制定前，要對團體標準化工作的政策環(huán)境、社會環(huán)境、技術環(huán)境、現行標準情況、創(chuàng)新和市場對標準的需求等進行深入分析，確定團體標準項目的選定和預研的科學性。

除了要確保社會團體作為團體標準化工作主體地位外，還需要推動多元參與。鼓勵相關團體標準組織圍繞產業(yè)鏈供應鏈需求聯(lián)合，提出標準項目。在團體標準項目設立環(huán)節(jié)充分考慮和廣泛吸納生產、經營、管理、建設、消費、檢測、認證等相關代表的意見和建議。

3.2 創(chuàng)新導向的標準制定機制

團體標準的市場屬性，決定了團體標準的制定應該滿足市場和創(chuàng)新的需要。標準的制定要聚焦新技術、新產業(yè)、新業(yè)態(tài)和新模式，技術內容能夠及時響應技術創(chuàng)新，建議在團體標準制定時做好已有科技成果的分析，將先進技術、自主知識產權和專利技術等融入團體標準，通過科技成果轉化為團體標準，促進科技成果的市場化和產業(yè)化。

鼓勵各類創(chuàng)新主體充分發(fā)揮技術優(yōu)勢作用，制定原創(chuàng)性、高質量的團體標準，填補標準空白，有效補充現行標準供給，更好地支撐行業(yè)發(fā)展。建議建立標準化多主體聯(lián)動機制，充分調動和發(fā)揮政府部門、龍頭企業(yè)、科研機構、高等院校、相關行業(yè)標準化技術委員會、標準化服務機構等在標準協(xié)同創(chuàng)新的放大效應和催化效應，構建產學研用結合、優(yōu)勢互補、協(xié)同治理的標準化工作創(chuàng)新體系。

3.3 市場導向的運行機制

要發(fā)揮市場在競爭中優(yōu)勝劣汰的作用，尊重市場規(guī)律，以市場認可為主要依據，建立科技研發(fā)、標準研制、標準應用與產業(yè)升級四位一體的協(xié)同發(fā)展模式。探索團體標準制定主體跨行業(yè)、跨領域的戰(zhàn)略合作，通過會議、論壇、媒體等多種形式，全方位宣傳引導，推進標準共商使用和協(xié)同實施。

社會第三方認證、檢驗檢測機構可積極采用團體標準開展認證、檢驗檢測工作，政府部門要確保公眾在標準化、認證等活動中的利益、參與權和代表權得到保護。由政府、市場和社會共同打造團體標準的品牌效應，將團體標準作為聚集產業(yè)集群、優(yōu)化鏈條的重要抓手，共享技術、專利，實現整體產業(yè)質量提升，不斷提高維護特定領域的聲譽，提升影響力。

3.4 質量導向的評價機制

政府要鼓勵培育具有專業(yè)能力和權威性的第三方評價機構，指導其按照公正公平、全面系統(tǒng)、程序規(guī)范和注重時效的原則，對自愿申請和自主聲明公開的團體標準進行團體標準化良好行為和高質量團體標準的評價，發(fā)布評價結果，提升團體標準的誠信和影響力，供相關的使用方參考。

團體標準的評價體系，以團體標準的規(guī)范優(yōu)質發(fā)展為導向，可包括團體標準化良好行為、標準的質量和實施應用效果等。在標準的質量方面強調標準的規(guī)范性、創(chuàng)新性、先進性、適用性和國際性等。標準的實施應用效果評價可包括標準的推廣實施范圍、經濟效益、社會效益、生態(tài)效益、可推廣性和可持續(xù)性等[6]。

3.5 功能導向的政府采信機制

政府與市場和社會之間在標準采信和質量保證方面建議充分合作?？删o貼國家和區(qū)域的戰(zhàn)略導向，聚焦科技創(chuàng)新、產業(yè)發(fā)展和社會治理的現代化等功能實現，政府盡可能地采用通過社會評價的高質量標準，推動其蓬勃發(fā)展。

政府在制定行業(yè)政策、規(guī)章、規(guī)范性文件時，可直接引用適用的團體標準。鼓勵和推進在政府采購、招投標等工作中積極采用具有自主創(chuàng)新技術、具備競爭優(yōu)勢的團體標準，推動團體標準實施。鼓勵將高質量團體標準先進指標轉化為國家、行業(yè)和地方標準內容，提高政府標準的技術水平。

4 結 語

團體標準的蓬勃發(fā)展，有深刻的經濟社會和技術背景。團體標準化機制靈活、適應能力強，發(fā)展團體標準能夠充分釋放經營主體標準化活力，響應市場需求、跟進新技術，優(yōu)化標準供給結構，提高產品和服務競爭力，助推高質量發(fā)展。在當前團體標準快速發(fā)展的情況下，基于“政府—市場—社會”互動式治理，探索團體標準化活動中政府究竟扮演什么角色、如何體現市場的先進性、社會作用如何發(fā)揮，將對培育高質量團體標準，營造規(guī)范、開放、創(chuàng)新的團體標準發(fā)展生態(tài)產生深遠影響。

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作者簡介

鄭巧英，博士，標準化高級工程師，研究方向為服務業(yè)與社會治理標準化、科技創(chuàng)新與團體標準等。

李凌松，碩士，研究方向為標準化科研與管理。

張小霞，通信作者，碩士，標準化高級工程師，研究方向為服務標準化、社會管理標準化與團體標準等。

（責任編輯：袁文靜）