建設(shè)單位對(duì)工程變更的控制與管理

翟超鋒

（故宮博物院基建處，北京 100009）

1 引言

工程變更管理是建設(shè)工程項(xiàng)目管理的重要內(nèi)容之一，它直接影響著項(xiàng)目的成敗[1]。由于建設(shè)工程項(xiàng)目的一次性、復(fù)雜性及各種主客觀因素的影響，在項(xiàng)目的實(shí)施中難免會(huì)發(fā)生工程變更。工程變更的發(fā)生，會(huì)直接影響項(xiàng)目的投資、進(jìn)度和質(zhì)量，甚至?xí)l(fā)合作單位之間相互索賠，發(fā)生糾紛，導(dǎo)致建設(shè)項(xiàng)目不能順利進(jìn)行。建設(shè)單位作為建設(shè)項(xiàng)目的投資者和使用者，對(duì)工程項(xiàng)目管理起著主導(dǎo)作用。建設(shè)單位如何做好工程變更的控制與管理，對(duì)實(shí)現(xiàn)建設(shè)項(xiàng)目的總體目標(biāo)具有重要意義。

2 工程變更的分類

工程變更是指在項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程中，受各種臨時(shí)因素的影響，對(duì)原招標(biāo)合同的內(nèi)容進(jìn)行改變，進(jìn)而導(dǎo)致建設(shè)工程發(fā)生變更[2]。通過(guò)總結(jié)相關(guān)文獻(xiàn)資料，并結(jié)合實(shí)際工作實(shí)踐，現(xiàn)將工程變更歸納為以下幾類。

2.1 設(shè)計(jì)原因變更

2.1.1 設(shè)計(jì)圖紙出現(xiàn)錯(cuò)誤

設(shè)計(jì)圖紙?jiān)诶L制過(guò)程中，由于設(shè)計(jì)人員的素質(zhì)參差不齊，難免會(huì)出現(xiàn)錯(cuò)誤。常見的設(shè)計(jì)圖紙錯(cuò)誤有設(shè)計(jì)漏項(xiàng)、錯(cuò)項(xiàng)；設(shè)計(jì)圖紙的數(shù)據(jù)、標(biāo)注等有誤；設(shè)計(jì)圖紙違反相關(guān)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)等。這時(shí)設(shè)計(jì)單位應(yīng)該及時(shí)發(fā)出設(shè)計(jì)變更，更正設(shè)計(jì)圖紙。

2.1.2 設(shè)計(jì)圖紙深化完善

原有設(shè)計(jì)圖紙深度不夠，有些施工圖只是示意圖或者施工圖上缺少詳細(xì)的做法，導(dǎo)致施工工藝不明確，實(shí)際施工時(shí)無(wú)法按照?qǐng)D紙進(jìn)行，這時(shí)設(shè)計(jì)單位需要對(duì)圖紙進(jìn)行深化和完善，補(bǔ)充詳細(xì)的做法和說(shuō)明，也應(yīng)視為設(shè)計(jì)變更。

2.2 工程量清單錯(cuò)項(xiàng)或者漏項(xiàng)變更

在施工招投標(biāo)階段，建設(shè)單位提供的招標(biāo)文件中的工程量清單應(yīng)涵蓋施工圖紙的全部?jī)?nèi)容，以及為完成工程實(shí)體所做的具體實(shí)物量工作。如果建設(shè)單位提供的工程量清單存在錯(cuò)項(xiàng)或者漏項(xiàng)，都會(huì)導(dǎo)致工程變更的發(fā)生。

2.3 施工措施變更

建設(shè)項(xiàng)目的招投標(biāo)文件中通常會(huì)注明既定的施工工藝和措施，但是實(shí)際的施工過(guò)程中，由于天氣、地質(zhì)條件等客觀因素的變化，常常需要根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際進(jìn)行施工工藝、時(shí)間或者順序的調(diào)整，以保障施工順利進(jìn)行。

2.4 施工條件變更

在施工過(guò)程中，經(jīng)常會(huì)發(fā)生現(xiàn)場(chǎng)的實(shí)際條件與預(yù)期的不一致，或者遇到不可抵抗的外力因素造成施工條件的變化，導(dǎo)致施工不能順利進(jìn)行。如現(xiàn)場(chǎng)地質(zhì)條件比勘察資料顯示的更為復(fù)雜；國(guó)家政策和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的出臺(tái)，造成原設(shè)計(jì)圖紙與現(xiàn)有規(guī)范不符；又或者一些自然災(zāi)害的發(fā)生等，都會(huì)對(duì)工程造成影響，導(dǎo)致工程變更。

2.5 臨時(shí)增加工程量變更

為了保證建設(shè)項(xiàng)目的順利實(shí)施，在實(shí)施過(guò)程中往往會(huì)增加一些工程量。如施工過(guò)程中，為了保障施工安全和工程質(zhì)量，建設(shè)單位要求臨時(shí)增加的一系列安全措施或者因功能需求的改變需要增加一些工程等，這些工程量一般都是原招標(biāo)工程量清單以外的。

2.6 計(jì)劃變更

施工過(guò)程中由于建設(shè)單位或者政府主管部門的要求，需要對(duì)項(xiàng)目的內(nèi)容或者規(guī)模進(jìn)行調(diào)整，這樣就會(huì)改變?cè)械氖┕そM織設(shè)計(jì)和施工計(jì)劃，導(dǎo)致提前施工或者竣工，這種情況屬于典型的計(jì)劃變更。

3 工程變更的控制與管理

工程變更的控制主要集中在建設(shè)項(xiàng)目施工之前進(jìn)行，是為了預(yù)防工程變更的發(fā)生，其意義遠(yuǎn)大于變更產(chǎn)生后的管理。但是，由于各種不確定因素的影響，項(xiàng)目施工過(guò)程中或多或少地會(huì)出現(xiàn)工程變更，這就只能通過(guò)后期的管理手段去維護(hù)各方的利益。建設(shè)項(xiàng)目工程變更控制與管理階段如圖1 所示。

3.1 工程變更的控制措施

3.1.1 項(xiàng)目決策立項(xiàng)階段

項(xiàng)目決策立項(xiàng)階段主要是通過(guò)調(diào)研和論證，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的必要性和可行性進(jìn)行評(píng)價(jià)，編制項(xiàng)目建議書和可行性研究報(bào)告供政府投資部門決策參考。項(xiàng)目立項(xiàng)階段應(yīng)充分收集相關(guān)資料，進(jìn)行詳細(xì)的分析論證，保證立項(xiàng)文件的科學(xué)性、全面性和真實(shí)性，這樣才能有利于項(xiàng)目的決策和后續(xù)的設(shè)計(jì)施工。同時(shí)，項(xiàng)目立項(xiàng)階段應(yīng)充分體現(xiàn)業(yè)主的建設(shè)需求，利用發(fā)展的思路預(yù)設(shè)后期的變化，盡可能減少后續(xù)的需求變更。

3.1.2 項(xiàng)目設(shè)計(jì)階段

項(xiàng)目設(shè)計(jì)階段就是將項(xiàng)目的建設(shè)構(gòu)思轉(zhuǎn)化為設(shè)計(jì)文件和圖紙的過(guò)程。設(shè)計(jì)文件和圖紙的質(zhì)量，直接影響著項(xiàng)目的質(zhì)量。同時(shí)，項(xiàng)目設(shè)計(jì)階段是工程變更控制的主要階段，設(shè)計(jì)變更在工程變更中所占比例最高，做好設(shè)計(jì)階段的控制工作可以從源頭上減少工程變更的發(fā)生。

1）編制詳細(xì)的設(shè)計(jì)任務(wù)書。詳細(xì)、明確的設(shè)計(jì)任務(wù)書是設(shè)計(jì)工作的重要依據(jù)。為了確保設(shè)計(jì)任務(wù)書的質(zhì)量，建設(shè)單位應(yīng)進(jìn)行充分的調(diào)研和論證，提供明確的功能需求、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容。

2）選擇優(yōu)秀的設(shè)計(jì)單位。建設(shè)單位在委托設(shè)計(jì)工作時(shí)，應(yīng)選擇具有相應(yīng)資質(zhì)、信譽(yù)好、經(jīng)驗(yàn)豐富、專業(yè)人員齊全的設(shè)計(jì)單位。只有優(yōu)秀的設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)，才能設(shè)計(jì)出優(yōu)秀的產(chǎn)品，保證設(shè)計(jì)文件的質(zhì)量。

3）推行限額設(shè)計(jì)。限額設(shè)計(jì)是指通過(guò)批準(zhǔn)的可行性研究報(bào)告和投資估算來(lái)控制初步設(shè)計(jì)概算，通過(guò)批準(zhǔn)的初步設(shè)計(jì)概算來(lái)控制施工圖設(shè)計(jì)，控制不合理變更，保證總投資不突破批準(zhǔn)的限額。推廣限額設(shè)計(jì)，要求設(shè)計(jì)人員編制設(shè)計(jì)文件更加仔細(xì)，建設(shè)單位的管理更加規(guī)范和嚴(yán)謹(jǐn)，確保預(yù)期投資目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

4）加強(qiáng)設(shè)計(jì)圖紙審查，保證設(shè)計(jì)圖紙質(zhì)量。設(shè)計(jì)圖紙是施工的依據(jù)，它的質(zhì)量直接影響著工程的質(zhì)量。建設(shè)單位應(yīng)充分借助政府對(duì)設(shè)計(jì)方案和施工圖審查環(huán)節(jié)，保證設(shè)計(jì)圖紙滿足國(guó)家現(xiàn)行規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的要求，減少因政策法規(guī)等風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的設(shè)計(jì)變更。同時(shí)，建設(shè)單位應(yīng)要求設(shè)計(jì)單位對(duì)施工圖進(jìn)行全面仔細(xì)地自審自查，包括是否滿足建設(shè)項(xiàng)目的功能需要，是否符合國(guó)家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，是否存在錯(cuò)誤之處等。

5）合同中增加設(shè)計(jì)質(zhì)量的獎(jiǎng)懲措施。除了選擇優(yōu)秀的設(shè)計(jì)單位外，還應(yīng)在設(shè)計(jì)合同中增加設(shè)計(jì)質(zhì)量的獎(jiǎng)懲條款，用來(lái)約束設(shè)計(jì)單位。若因設(shè)計(jì)單位造成的工程變更達(dá)到一定數(shù)額時(shí)，建設(shè)單位就可以根據(jù)合同條款對(duì)設(shè)計(jì)單位進(jìn)行處罰。

3.1.3 項(xiàng)目工程量清單編制階段

工程量清單是施工招投標(biāo)的重要依據(jù)，直接影響著后續(xù)施工的順利進(jìn)行。如果工程量清單漏項(xiàng)、錯(cuò)項(xiàng)，建設(shè)單位將承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，工程變更不可避免。如果工程量清單項(xiàng)目特征描述不清，很容易影響報(bào)價(jià)的公平性和準(zhǔn)確性。為了保證工程量清單的質(zhì)量，應(yīng)委托信譽(yù)好、業(yè)績(jī)好、經(jīng)驗(yàn)豐富的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)或造價(jià)咨詢單位進(jìn)行招標(biāo)工程量清單的編制工作。同時(shí)，還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)工程量清單編制工作的跟蹤和審查，確保工程量清單合理、準(zhǔn)確、完整。

3.1.4 項(xiàng)目招投標(biāo)及合同簽署階段

在項(xiàng)目招投標(biāo)階段，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，確定好招標(biāo)文件的規(guī)則和要求，確保招標(biāo)文件的科學(xué)合理、準(zhǔn)確完整。建設(shè)單位與施工單位簽署合同時(shí)，應(yīng)當(dāng)參考合同示范文本，結(jié)合工程的實(shí)際情況規(guī)定雙方的責(zé)任范圍，特別是涉及工程變更、調(diào)整價(jià)款及索賠的條款要進(jìn)行明確闡述，以防后續(xù)施工中發(fā)生工程變更時(shí)無(wú)相關(guān)依據(jù)條款，造成索賠扯皮現(xiàn)象的發(fā)生。

3.2 工程變更的管理措施

雖然在項(xiàng)目施工之前，建設(shè)單位可以采取一些工程變更的控制措施，最大限度地預(yù)防和減少工程變更的發(fā)生，但是在施工階段由于各種不確定因素的影響，難免還會(huì)發(fā)生工程變更，這就需要建設(shè)單位采取一定的管理措施，做好工程變更的管理，將工程變更對(duì)項(xiàng)目的影響降到最低，保證建設(shè)項(xiàng)目的順利實(shí)施。

3.2.1 建立工程變更的管理組織機(jī)構(gòu)，明確崗位責(zé)任

為了保證建設(shè)項(xiàng)目工程變更工作順利實(shí)施，建設(shè)單位應(yīng)組織參建各方成立工程變更管理領(lǐng)導(dǎo)小組，小組成員應(yīng)由建設(shè)單位、設(shè)計(jì)單位、監(jiān)理單位、施工單位等項(xiàng)目負(fù)責(zé)人組成，對(duì)工程變更進(jìn)行統(tǒng)一管理，做到集體決策和集體協(xié)商。同時(shí)，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)明確管理組織機(jī)構(gòu)中相關(guān)管理人員的崗位職責(zé)、審批權(quán)限等，防止“變更黑洞”的產(chǎn)生，保證工程變更的質(zhì)量。

3.2.2 建立完善工程變更管理制度

“無(wú)規(guī)矩不成方圓”，健全的規(guī)章制度是科學(xué)管理工程變更的重要保障。為了加強(qiáng)工程變更管理，建設(shè)單位應(yīng)建立一套系統(tǒng)完善的工程變更管理制度，規(guī)范工程變更的工作程序，確保工程變更科學(xué)合理。

3.2.3 規(guī)范工程變更的審批流程

為了保證工程變更工作的質(zhì)量，建立規(guī)范的工程變更審批流程是必不可少的一項(xiàng)工作[3]。一般來(lái)說(shuō)，變更審批的環(huán)節(jié)越多，越容易控制變更的數(shù)量和質(zhì)量，減少不合理變更的發(fā)生。但是，煩瑣的審批流程需要太多的審批時(shí)間，有時(shí)會(huì)影響變更的及時(shí)性，進(jìn)而影響建設(shè)項(xiàng)目的工期。因此，建設(shè)單位應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)和自身情況建立規(guī)范的變更審批流程，既保證工程變更的質(zhì)量，又保證工程變更的效率。基于以往的工程實(shí)踐，建設(shè)項(xiàng)目的工程變更審批流程可以參考圖2 所示。

圖2 工程變更審批流程

3.2.4 制定工程變更評(píng)審機(jī)制

工程變更無(wú)論是由哪一方提出，建設(shè)單位都要組織相關(guān)人員對(duì)工程變更的方案進(jìn)行全方位評(píng)審，評(píng)估變更對(duì)項(xiàng)目的質(zhì)量、費(fèi)用和進(jìn)度等方面帶來(lái)的影響是否處于可以接受的范圍內(nèi)，并采取相應(yīng)的措施降低變更帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。工程變更評(píng)審應(yīng)重點(diǎn)論證工程變更方案是否必須要實(shí)施，經(jīng)濟(jì)上是否合理，技術(shù)上是否可行等。

3.2.5 加強(qiáng)工程變更的跟蹤檢查

工程變更審批完后，建設(shè)單位應(yīng)全程跟蹤檢查，主要檢查施工承包單位是否按照審批后的變更文件進(jìn)行施工，是否存在擅自更改變更內(nèi)容的現(xiàn)象，確保工程變更落到實(shí)處，保證工程質(zhì)量安全。

3.2.6 妥善保管工程變更文件

工程變更文件是建設(shè)項(xiàng)目工程資料的重要組成部分，是實(shí)施工程變更的憑據(jù)。建設(shè)單位要加強(qiáng)對(duì)工程變更文件的審查和管理，嚴(yán)禁各方私自增加和涂改工程變更文件。另外，建設(shè)單位應(yīng)要求施工單位按照規(guī)定的格式要求對(duì)工程變更文件進(jìn)行編號(hào)建檔，避免重復(fù)和漏報(bào)，以便于及時(shí)掌握工程變更情況。同時(shí)，建設(shè)單位還要充分利用計(jì)算機(jī)加強(qiáng)工程變更文件的信息化管理，做好電子版文件和紙質(zhì)版文件同步整理和保存。通過(guò)計(jì)算機(jī)可以及時(shí)對(duì)工程變更的原因、簽發(fā)時(shí)間、變更內(nèi)容、費(fèi)用變化等進(jìn)行電子檔的匯總統(tǒng)計(jì)，建立變更臺(tái)賬，提高工程變更的管理控制效率。

4 結(jié)語(yǔ)

工程變更是建設(shè)項(xiàng)目中的普遍現(xiàn)象，它直接影響著項(xiàng)目的投資、質(zhì)量和進(jìn)度。建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)工程變更的控制與管理，堅(jiān)持預(yù)防為主，應(yīng)對(duì)為輔的原則，做好前期的決策論證和設(shè)計(jì)圖紙的編制，施工中嚴(yán)格執(zhí)行變更流程，妥善保管變更資料，這樣才能有效地控制變更，保證建設(shè)項(xiàng)目的順利完成。