央地立法關(guān)系視角下區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法之完善

摘 要：央地立法關(guān)系尤其是中央與地方立法權(quán)的配置與運(yùn)行是我國立法體制的主要內(nèi)容，也是完善區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法必須考慮的基本范疇。在“單一集權(quán)模式”的立法體制下，央地之間形成了“分工型”立法關(guān)系，分別對不同重要程度、性質(zhì)、影響范圍等的事務(wù)進(jìn)行立法。區(qū)域分工與協(xié)作是我國促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的總體思路，由此區(qū)域的劃定、區(qū)域政策和區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制的制定以及跨界區(qū)域和區(qū)域性事務(wù)治理等構(gòu)成了我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的基本事項(xiàng)。這決定了我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法體系的完善應(yīng)重點(diǎn)發(fā)揮中央立法的統(tǒng)領(lǐng)與監(jiān)督作用，同時允許和支持地方開展多種形式的協(xié)同立法。具體來說，中央層面主要通過制定“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展促進(jìn)法”、領(lǐng)域?qū)ｉT法和區(qū)域特別法等，規(guī)范區(qū)域規(guī)劃、區(qū)域政策和區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制及保障國家戰(zhàn)略區(qū)域、國家級區(qū)域功能性平臺的發(fā)展，地方層面通過協(xié)同立法為區(qū)域性事務(wù)提供統(tǒng)一性規(guī)則。

關(guān)鍵詞：“分工型”立法關(guān)系；區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展促進(jìn)法；區(qū)域特別法；領(lǐng)域?qū)ｉT法；區(qū)域協(xié)同立法

作者簡介：江婉，中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所助理研究員、法學(xué)博士后（北京 100720）

DOI編碼： 10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2023.06.012

一、問題的提出與研究綜述

黨的二十大報告指出，高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務(wù)，并強(qiáng)調(diào)要在法治軌道上全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家。促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展作為推動高質(zhì)量發(fā)展的重要戰(zhàn)略舉措，必然需要法治的保障和規(guī)范。良法是善治之前提，立法是法治的“最先一公里”。加強(qiáng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法治建設(shè)的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。黨中央和國務(wù)院也曾多次明確將健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律規(guī)范體系作為完善中國特色社會主義法律規(guī)范體系和促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要舉措?！蛾P(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見》首次提出“建立健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律法規(guī)體系”；《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》提出以良法促進(jìn)發(fā)展，要求加強(qiáng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律制度建設(shè)、加強(qiáng)國家重大發(fā)展戰(zhàn)略的法治保障以及建立健全區(qū)域協(xié)同立法等。

縱覽我國現(xiàn)行區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法，中央與地方已探索制定了相關(guān)法律法規(guī)。中央層面，一方面針對特殊區(qū)域制定專項(xiàng)立法，例如《長江保護(hù)法》《黃河保護(hù)法》《海南自由貿(mào)易港法》，通過授予特殊權(quán)限或建立區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制等，促進(jìn)這些具有重要功能的國家戰(zhàn)略區(qū)域發(fā)展；另一方面，在一些領(lǐng)域立法中，規(guī)定鼓勵區(qū)域之間在立法、執(zhí)法、公共服務(wù)保障、特殊產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域開展協(xié)作，明確區(qū)域協(xié)作法律依據(jù)。尤其是，新修訂的《地方組織法》《立法法》明確了區(qū)域協(xié)同立法的主體、性質(zhì)、適用范圍等，為區(qū)域協(xié)同立法實(shí)踐提供了法律支撐。地方層面，則重點(diǎn)探索開展區(qū)域協(xié)同立法。例如，京津冀三省市先后就大氣污染、水污染等生態(tài)環(huán)境保護(hù)、交通一體化建設(shè)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級等領(lǐng)域的立法項(xiàng)目進(jìn)行協(xié)同，分別制定通過了內(nèi)容相似、機(jī)制銜接的地方性法規(guī)?？傮w來看，我國的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法已經(jīng)起步，但仍滯后于實(shí)踐需求。宏觀上，盡管已在積極回應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求，但缺乏體系性、系統(tǒng)性，重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)領(lǐng)域的立法缺失。微觀上，已有立法的規(guī)范性和可操作性不足，例如區(qū)域協(xié)作條款多為鼓勵性、宣示性規(guī)范，難以對區(qū)域協(xié)作規(guī)則的設(shè)置和機(jī)制的建立予以有效指導(dǎo)；區(qū)域協(xié)同立法的區(qū)域、事項(xiàng)、效力等不明確，區(qū)域協(xié)同立法面臨合法性、穩(wěn)定性困境。因此，無論從國家規(guī)劃部署還是現(xiàn)有立法情況來看，加強(qiáng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法具有現(xiàn)實(shí)必要性。

目前，國內(nèi)對于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法的研究已經(jīng)積累了一定成果，并經(jīng)歷了從宏觀、一般性視角逐漸向基礎(chǔ)理論、具體問題拓展的過程。早期研究，一方面主要集中于比較總結(jié)德、美、日及歐盟等國家和地區(qū)的立法情況，以為當(dāng)時以欠發(fā)達(dá)地區(qū)開發(fā)為主要任務(wù)的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展實(shí)踐提供經(jīng)驗(yàn)支持。另一方面，則通過列舉區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的要素，提出我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律法規(guī)體系的構(gòu)成。例如，周葉中、張彪基于系統(tǒng)論，提出區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律機(jī)制包括中央與地方、區(qū)域與決策四個基本要素，因此需要中央層面立區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法、地方層面立特別區(qū)域發(fā)展法、縱向上立區(qū)域決策保障法、橫向上立區(qū)域合作保障法。賈煥銀通過分析區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的三組基礎(chǔ)性、關(guān)聯(lián)性的制度關(guān)系——政府與市場、中央集權(quán)與地方分權(quán)以及區(qū)域間橫向合作關(guān)系，提出應(yīng)在中央、區(qū)域和地方三個層面立法，中央層面在憲法總綱中增加“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”條款、制定基本法及四大板塊和功能區(qū)法律，區(qū)域?qū)用鎸缡^(qū)域和省內(nèi)城市群立法，地方層面加強(qiáng)區(qū)域間橫向立法。以上研究用結(jié)構(gòu)性方法描述了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律法規(guī)體系的基本構(gòu)成，論析重點(diǎn)在于不同層級和類型立法的主要內(nèi)容，關(guān)于立法主體尤其是中央與地方在其中的權(quán)責(zé)分配與功能擔(dān)當(dāng)?shù)年P(guān)注較少。

制度的建構(gòu)以相關(guān)立法主體的創(chuàng)制權(quán)限為基礎(chǔ)，“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展在根本上作為一個中央與地方關(guān)系的議題”，立法關(guān)系作為央地關(guān)系一個重要方面，應(yīng)成為研究區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法的重要視角與維度。近年來，隨著我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展內(nèi)容、目標(biāo)等的深化和細(xì)化，央地權(quán)責(zé)分工受到學(xué)者關(guān)注，并主要從以下方面展開論證：第一，從憲法視角證成區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的國家保障義務(wù)，進(jìn)而分析國家保障義務(wù)的具體內(nèi)涵以及在立法、行政與監(jiān)督方面的實(shí)現(xiàn)手段。第二，從歷史維度理清“中央統(tǒng)籌與地方負(fù)責(zé)”區(qū)域治理原則的形成脈絡(luò)，并對基本內(nèi)涵與央地任務(wù)予以解讀。第三，從社會主義市場的規(guī)范框架下析出中央在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的樞紐地位，并具體分析了黨中央領(lǐng)導(dǎo)、中央立法權(quán)和行政權(quán)的地位體現(xiàn)。盡管這些研究視角比較宏大，但為立法中的央地權(quán)力配置提供了理論指導(dǎo)?？傊?，現(xiàn)有研究已對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律法規(guī)體系的基本構(gòu)成達(dá)成一致，但對各層級、各形式立法在該體系中的定位、功能以及相互間關(guān)系的闡釋與剖析不夠，尤其缺乏對中央與地方這一基本立法維度的深度觀察。因此，本文著重從央地立法關(guān)系視角，重點(diǎn)分析央地立法權(quán)力配置、立法形式和基本內(nèi)容。

二、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法的央地分工與體系架構(gòu)

我國屬于“單一集權(quán)模式”的立法體制，中央擁有對所有事務(wù)的立法權(quán)，但為了保證立法功能的有效實(shí)現(xiàn)，在規(guī)定中央專屬立法事權(quán)的基礎(chǔ)上，通過法律授權(quán)和決定授權(quán)的方式將部分事權(quán)“放權(quán)”給地方。由此，中央與地方形成了“分工型”立法關(guān)系。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本事項(xiàng)的規(guī)制與保障、制度建構(gòu)等立法需求需要在這一立法關(guān)系中予以回應(yīng)。

（一）區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的運(yùn)行邏輯與事務(wù)范疇

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的規(guī)律與事務(wù)范疇決定了其立法的基本事務(wù)。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是經(jīng)濟(jì)關(guān)系演進(jìn)中的一個過程，區(qū)域要素的特點(diǎn)會隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展而發(fā)生變化。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，發(fā)展環(huán)境、條件、矛盾和問題集中體現(xiàn)在發(fā)展質(zhì)量與效能上，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的要求也體現(xiàn)于此。因此，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展需要在高質(zhì)量發(fā)展的背景下予以謀劃。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，高質(zhì)量背景下的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展“不能簡單要求各地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中達(dá)到同一水平，而是要根據(jù)各地區(qū)的條件，走合理分工、優(yōu)化發(fā)展的路子”。分工的產(chǎn)生就形成了協(xié)作的必要性，分工的發(fā)展又要求協(xié)作的深化。由此，“分工—協(xié)作”構(gòu)成了我國促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的基本思路和運(yùn)行邏輯。

其一，確定區(qū)域定位和比較優(yōu)勢，形成科學(xué)合理、優(yōu)勢互補(bǔ)的區(qū)域分工，是促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)和前提。我國地域遼闊，各地區(qū)之間在自然和人文資源稟賦、發(fā)展階段等方面的差異性，使各區(qū)域形成了自己的優(yōu)勢和劣勢條件。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展并不是要求各地區(qū)發(fā)展模式和發(fā)展水平的整齊劃一，而是根據(jù)各地區(qū)的實(shí)際情況發(fā)揮其比較優(yōu)勢，在發(fā)展中促進(jìn)地區(qū)間的相對平衡。區(qū)域分工主要通過區(qū)域規(guī)劃等空間規(guī)劃來完成。規(guī)劃是政策的引領(lǐng)，政策是規(guī)劃的保障，區(qū)域功能和優(yōu)勢需要相應(yīng)的區(qū)域政策予以激活。區(qū)域政策通過有目的地對某些類型區(qū)域?qū)嵭欣鎯A斜，以改變由市場機(jī)制作用所形成的一些空間結(jié)果，促使區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與區(qū)域格局協(xié)調(diào)并保持區(qū)域分工合理。

其二，區(qū)域協(xié)作與融合是促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵條件和路徑。我國區(qū)域難以協(xié)調(diào)的根本原因在于地方保護(hù)與行政分割。區(qū)域協(xié)作，一方面是為了消除市場壁壘，促進(jìn)要素的合理流動和高效聚集；另一方面則是為了對區(qū)域性事務(wù)共治、公共利益共享，實(shí)現(xiàn)區(qū)際利益的帕累托最優(yōu)。區(qū)域協(xié)作的開展往往有賴于各項(xiàng)區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制的推動和支撐。

其三，跨界區(qū)域及區(qū)域性事務(wù)是區(qū)域分工的重要產(chǎn)物，也是區(qū)域協(xié)作治理的重要對象。實(shí)踐中，跨界區(qū)域或區(qū)域性事務(wù)的生成主要有兩種方式：一是基于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展需要而進(jìn)行區(qū)域分工與定位過程中形成的，例如主體功能區(qū)戰(zhàn)略框架下城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)，區(qū)域重大戰(zhàn)略框架下京津冀、長三角、長江經(jīng)濟(jì)帶等區(qū)域；二是基于地理位置或在歷史演進(jìn)中逐漸形成的、具有自然性或社會性特點(diǎn)的山川、河流、濕地以及文化遺產(chǎn)等。

概言之，在“分工—協(xié)作”的發(fā)展思路和邏輯下，區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域政策等工具、區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制以及跨界區(qū)域和區(qū)域性事務(wù)等構(gòu)成了我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的事務(wù)范疇，需立法予以規(guī)制和保障。

（二）區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的央地立法回應(yīng)

央地之間的“分工型”立法關(guān)系，一方面是指央地分別就不同的事項(xiàng)進(jìn)行立法，另一方面主要指央地對同一事項(xiàng)的規(guī)定承擔(dān)著不同的功能。后者的內(nèi)涵相對簡單，即中央立法對地方立法予以統(tǒng)領(lǐng)與監(jiān)督，地方立法以貫徹實(shí)施中央立法為首要職能，并通過創(chuàng)制性地方立法（自主性和先行性立法）對中央立法予以補(bǔ)充；并且，后者是以前者為前提和基礎(chǔ)的。需要說明的是，我國央地立法事權(quán)的劃分是在創(chuàng)制性立法范圍內(nèi)討論的。在這一范圍內(nèi)，《立法法》分別用列舉和概括的方式規(guī)定了法律專屬立法事項(xiàng)（第11條）、自主性地方立法事項(xiàng)（第82條第1款第2項(xiàng)），同時還用排除法規(guī)定了地方先行性立法事項(xiàng)，即除法律專屬立法事項(xiàng)外，其他事項(xiàng)中央尚未立法時地方可以先行立法。也就是說，地方先行性立法事項(xiàng)實(shí)際屬于央地共同立法事項(xiàng)。此外，除法律專屬立法事項(xiàng)外，實(shí)踐中還存在中央專屬立法事項(xiàng)，例如對金融業(yè)的監(jiān)管等專屬中央政府管轄的事務(wù)，因此央地共同立法事項(xiàng)實(shí)際應(yīng)該排除中央專屬立法事項(xiàng)。如此，我國的創(chuàng)制性立法事項(xiàng)縱向上分為中央專屬立法事項(xiàng)、央地共同立法事項(xiàng)、地方性事務(wù)。央地立法事項(xiàng)范圍是依據(jù)一定標(biāo)準(zhǔn)劃分的。我國的央地立法事項(xiàng)劃分標(biāo)準(zhǔn)兼容事務(wù)的性質(zhì)或?qū)傩浴⒅匾潭?、影響范圍以及調(diào)整方法等多種因素。具體來說，重要的、性質(zhì)上是全國性的或只允許單個統(tǒng)一系統(tǒng)調(diào)控規(guī)劃的、影響范圍波及國家整體的以及以刑罰、自由罰和刑事責(zé)任為調(diào)整方法的事務(wù)，須由中央立法；次要的、影響范圍僅限本行政區(qū)域內(nèi)的地方性事務(wù)，可由地方自主立法；排除以上事項(xiàng)后，其他事務(wù)構(gòu)成了央地共同立法事項(xiàng)。在這一權(quán)限配置框架下，央地需要就區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的基本事項(xiàng)在不同事權(quán)范圍內(nèi)予以立法。

第一，區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域政策應(yīng)由中央統(tǒng)一立法，地方貫徹落實(shí)。區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域政策作為區(qū)域分工和發(fā)展的重要工具，需要立足于全國國土空間范圍，從全局謀劃和確定，這既是關(guān)系國家整體利益事務(wù)，并且在性質(zhì)上只允許由單一系統(tǒng)調(diào)控規(guī)劃，屬于中央立法事權(quán)的范圍。

第二，允許地方開展多種形式的區(qū)域協(xié)同立法，就區(qū)域性事務(wù)治理形成統(tǒng)一規(guī)則，探索建立區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)跨界區(qū)域的一體化發(fā)展；同時，中央要發(fā)揮統(tǒng)籌作用，一方面對于國家級戰(zhàn)略區(qū)域、重大區(qū)域性事務(wù)以及難以由地方自主建立的協(xié)調(diào)機(jī)制予以統(tǒng)一立法規(guī)制和調(diào)整，另一方面要適時整合總結(jié)地方立法經(jīng)驗(yàn)，將具有規(guī)律性的做法上升為國家立法，在全國范圍實(shí)施。區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制與跨界區(qū)域、區(qū)域性事務(wù)是緊密關(guān)聯(lián)的一組概念，區(qū)域性事務(wù)治理是跨界區(qū)域一體化發(fā)展的主要載體，區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制以區(qū)域性事務(wù)為調(diào)整對象。因此，可以說以上三個事項(xiàng)的立法權(quán)歸屬，在一定程度上是由區(qū)域性事務(wù)的性質(zhì)決定的。區(qū)域性事務(wù)的一個重要特點(diǎn)就是其影響范圍超出本行政區(qū)域界限，表現(xiàn)出跨行政區(qū)域的共同性或關(guān)聯(lián)性。盡管現(xiàn)有立法實(shí)踐中，經(jīng)過區(qū)域協(xié)同機(jī)制而形成的地方性法規(guī)（以下簡稱“區(qū)域協(xié)同法規(guī)”）僅對區(qū)域性事務(wù)中轄屬本行政區(qū)域的部分進(jìn)行立法，但該立法的實(shí)施能夠?qū)ο嚓P(guān)區(qū)域產(chǎn)生外部效應(yīng)和影響力，尤其是新修《立法法》關(guān)于區(qū)域協(xié)同法規(guī)在本行政區(qū)域或其他區(qū)域?qū)嵤┑囊?guī)定更是確認(rèn)了該法規(guī)跨行政區(qū)域的空間效力。因此，區(qū)域協(xié)同法規(guī)的立法事項(xiàng)實(shí)際并非僅限本行政區(qū)域的地方性事務(wù)，當(dāng)然也非中央專屬立法事權(quán)，而屬于央地共同立法事項(xiàng)。

也就是說，區(qū)域協(xié)同立法在一定意義上具有“先行性”和“試驗(yàn)性”特點(diǎn)，是對中央短時間內(nèi)無法為區(qū)域性事務(wù)治理提供統(tǒng)一規(guī)則的一種補(bǔ)充和探索。待地方立法經(jīng)驗(yàn)相對充足時，尤其是區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制的建立與實(shí)施相對成熟時，中央應(yīng)該及時總結(jié)提升為國家立法，指導(dǎo)全國范圍區(qū)域治理。此外，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的動力，不僅來自地方間主動的協(xié)同，還需要中央自上而下的推動。這是因?yàn)閰^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展實(shí)際是對國家整體利益格局的調(diào)整，過程中往往會導(dǎo)致治理主體與受益主體不一致，例如流域保護(hù)中上游治理、下游受益，可能產(chǎn)生上游不愿治理或下游不愿補(bǔ)償成本的問題，此時就需要中央站在全局的高度，秉承平等理念制定更具權(quán)威性、強(qiáng)制性規(guī)則統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不同地區(qū)的發(fā)展利益。

總體來看，我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的主要事項(xiàng)決定了該立法體系的完善應(yīng)主要發(fā)揮中央立法的統(tǒng)領(lǐng)與監(jiān)督作用，對區(qū)域規(guī)劃、區(qū)域政策、區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制等保障措施予以明確，同時也要允許、鼓勵和支持地方立法發(fā)揮先行先試作用，開展多種形式的協(xié)同立法，為跨界區(qū)域及區(qū)域性事務(wù)的治理提供統(tǒng)一性規(guī)則。

（三）區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法的體系架構(gòu)

立法體系化建設(shè)有助于保障各項(xiàng)立法之間的協(xié)調(diào)性，是對立法權(quán)歸屬、立法事項(xiàng)、立法形式等問題的系統(tǒng)性組織?？v觀區(qū)域發(fā)展相對平衡和協(xié)調(diào)國家的立法，主要存在兩種模式的立法體系：一種是大陸法系的綜合型模式，即由一部基礎(chǔ)性、綜合性立法作統(tǒng)領(lǐng)，對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的基本領(lǐng)域、主要方面、根本事項(xiàng)作出一般性規(guī)定，同時由單行法對個別事項(xiàng)進(jìn)行細(xì)化、專門規(guī)定；另一種則是英美法系的分散型模式，即根據(jù)實(shí)際需求制定不同適用范圍的單行法。兩種模式的關(guān)鍵在于是否制定基本法。對我國而言，宜采取綜合型模式，建構(gòu)以基本法為統(tǒng)領(lǐng)、以單行法為輔助的法律法規(guī)體系。主要原因有二：其一，從區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的定位來看，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是新時代國家重大發(fā)展戰(zhàn)略之一，是貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措。其戰(zhàn)略高度和法律地位要求一部基礎(chǔ)法來確認(rèn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的理念、原則和基本制度，協(xié)調(diào)復(fù)雜的主體關(guān)系。其二，從區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展實(shí)踐來看，自1991年“西部大開發(fā)”提出以來，我國進(jìn)入了區(qū)域均衡、協(xié)調(diào)發(fā)展階段。經(jīng)過多年實(shí)踐，逐漸形成了一些一般性的成熟經(jīng)驗(yàn)和做法，同時還出現(xiàn)了一些亟須解決的普遍性問題和需求，急需立法的確認(rèn)與回應(yīng)。而基本法有助于搭建一個基本法律框架，對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的具體領(lǐng)域形成統(tǒng)領(lǐng)和指導(dǎo)作用。

因此，結(jié)合上文關(guān)于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本事項(xiàng)和立法需求的分析，我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法體系總體上包括處于統(tǒng)領(lǐng)地位的“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展促進(jìn)法”、作為重要支撐的區(qū)域特別法、領(lǐng)域?qū)ｉT法以及作為重要組成的區(qū)域協(xié)同立法。

三、加快研究制定區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法

關(guān)于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基礎(chǔ)法的定位，早期有學(xué)者提出應(yīng)為國土開發(fā)整治法，認(rèn)為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展問題的落腳點(diǎn)在于國家如何綜合開發(fā)利用、保護(hù)各種資源，屬于國土開發(fā)整治問題。盡管國土開發(fā)整治與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展關(guān)系密切，但兩者側(cè)重點(diǎn)不同，立法目的和功能不同。國土開發(fā)整治法的功能在于統(tǒng)籌安排國土資源的利用和保護(hù)，為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供空間載體和剛性約束，而區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法的功能在于系統(tǒng)地調(diào)整和規(guī)范區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展過程中的央地之間、區(qū)域之間的法律關(guān)系、建立區(qū)域保障措施和協(xié)調(diào)機(jī)制等，保障各區(qū)域、各領(lǐng)域的協(xié)調(diào)有序發(fā)展。

（一）立法定位

依調(diào)整對象與手段不同，立法大致可以分為三種類型：規(guī)范主體行為的設(shè)范型立法、調(diào)控和管理經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)的管理型立法，以及促進(jìn)和推動基礎(chǔ)事業(yè)發(fā)展的促進(jìn)型立法。其中，管理型和促進(jìn)型立法都是國家宏觀調(diào)控的方式，本質(zhì)區(qū)別是干預(yù)方式不同。管理型立法通過規(guī)制的方式讓發(fā)展有序運(yùn)行，主要用于規(guī)范和調(diào)控經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展到一定程度、市場形成規(guī)模下的無序開發(fā)、惡性競爭等現(xiàn)象；促進(jìn)型立法則通過將政府扶持和優(yōu)惠政策制度化和法律化，引導(dǎo)和鼓勵發(fā)展，主要應(yīng)用于戰(zhàn)略性、長周期、低回報且關(guān)系國計(jì)民生的基礎(chǔ)領(lǐng)域、薄弱環(huán)節(jié)。促進(jìn)型立法實(shí)際是對政府和市場兩種手段的折中與調(diào)和，這樣既實(shí)現(xiàn)了對市場失靈的必要補(bǔ)正，也對管理型立法的功能和局限做了重要補(bǔ)充。

為解決整體發(fā)展不平衡、不充分問題，黨中央和國家提出了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略。而這一問題的根源是市場手段的失靈，并且主要體現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)或事業(yè)領(lǐng)域。習(xí)近平總書記在闡述新形勢下促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展思路時，指出區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展就是保障民生底線，具體來說就是全國范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化、基礎(chǔ)設(shè)施通達(dá)程度比較均衡、人民生活水平大體相當(dāng)?；谶@樣的背景和任務(wù)要求，我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法在立法定位上應(yīng)是一種促進(jìn)型立法，即以立法確認(rèn)和設(shè)置各項(xiàng)優(yōu)惠與保障措施，引導(dǎo)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)或事業(yè)的發(fā)展，保障全國人民享有美好生活。

對于“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展促進(jìn)法”的具體設(shè)計(jì)：在內(nèi)容上，主要是轉(zhuǎn)化已有政策，以法律的穩(wěn)定性、權(quán)威性彌補(bǔ)政策的靈活性、導(dǎo)向性。因此，有學(xué)者也將促進(jìn)型立法稱之為“政策型立法”；在主體上，強(qiáng)調(diào)政府的服務(wù)職能，同時積極吸納社會公眾的參與；在調(diào)整手段上，主要運(yùn)用保障、激勵等手段，引導(dǎo)和鼓勵相對人實(shí)施與立法目標(biāo)相一致的行為；在設(shè)范方式上，主要運(yùn)用指導(dǎo)性、鼓勵性和授權(quán)性規(guī)范賦予市場和社會一定權(quán)限參與區(qū)域發(fā)展，兼用禁止性和命令性規(guī)范設(shè)定政府責(zé)任、規(guī)制義務(wù)主體行為。

（二）立法原則

原則是保證立法內(nèi)在價值融貫性和規(guī)范統(tǒng)一性的基礎(chǔ)，“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展促進(jìn)法”除了遵循權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一等一般性原則，還應(yīng)遵循基于其所調(diào)整對象和法律關(guān)系的特殊性而區(qū)別于其他立法的特殊原則，具體包括：

第一，整體性原則。習(xí)近平總書記在闡釋新發(fā)展理念時，提出“著力增強(qiáng)發(fā)展的整體性協(xié)調(diào)性”。整體性發(fā)展強(qiáng)調(diào)的是發(fā)展要素之間和發(fā)展過程之間的關(guān)聯(lián)性。⑤區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的整體性主要體現(xiàn)為三個方面：首先，表現(xiàn)為地域間的關(guān)聯(lián)性發(fā)展，區(qū)域合理分工與協(xié)作，服務(wù)于國家整體發(fā)展大局；其次，表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)環(huán)境等各領(lǐng)域的全面發(fā)展；第三，表現(xiàn)為人口、經(jīng)濟(jì)和資源環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)發(fā)展過程的可持續(xù)。為此，促進(jìn)法應(yīng)以促進(jìn)國家整體發(fā)展為首要目標(biāo)，以國土資源的合理開發(fā)和利用為基礎(chǔ)，以全國主體功能區(qū)為載體，統(tǒng)籌安排不同類型區(qū)域的發(fā)展方向和政策。

第二，平衡性（或協(xié)調(diào)性）原則。整體性原則強(qiáng)調(diào)區(qū)域利益對國家整體利益、短期利益對長遠(yuǎn)利益的從屬性，平衡性原則強(qiáng)調(diào)區(qū)域之間、保障措施之間的均衡與協(xié)調(diào)。區(qū)域之間利益平衡的根源在于區(qū)域分工的差異性，尤其是農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)需要犧牲經(jīng)濟(jì)利益以保障城市區(qū)的農(nóng)產(chǎn)品和生態(tài)供給、實(shí)現(xiàn)國家整體發(fā)展?？梢哉f，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的實(shí)質(zhì)就是區(qū)域間利益的平衡協(xié)調(diào)。⑥保障措施的平衡性，首先是指激勵型與規(guī)制型措施間的平衡，這是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法作為“促進(jìn)型”立法的基本要求；其次是“扶弱”與“固強(qiáng)”之間、“輸血”與“造血”之間的平衡，立法既要扶持欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展，也要提升發(fā)達(dá)地區(qū)，尤其是京津冀、粵港澳、長三角等重大戰(zhàn)略區(qū)域的增長極和動力源功能。

第三，差別化原則。差別化原則是由區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的主體、領(lǐng)域與目標(biāo)等異質(zhì)性決定的。我國的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間、東中西東北部“四大板塊”之間、城鄉(xiāng)之間以及城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)之間等不同類型區(qū)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展。不同區(qū)域的發(fā)展條件和發(fā)展水平不同，面臨的發(fā)展問題和需求也不盡相同。例如，“四大板塊”劃分下中西部地區(qū)重點(diǎn)任務(wù)在于消除貧困、保護(hù)陸地生態(tài)環(huán)境保護(hù)等，東北部需要著力解決老工業(yè)基地振興問題，東部地區(qū)則關(guān)注健康福祉、海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)。針對各區(qū)域的異質(zhì)性，需要實(shí)行差別化、有針對性的立法規(guī)范和保障措施。

（三）主要內(nèi)容

“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展促進(jìn)法”作為基礎(chǔ)性、綜合性、一般性立法，主要就區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的基本事項(xiàng)作出規(guī)定，具體包括以下幾個方面：第一，創(chuàng)建決策與管理機(jī)構(gòu)（機(jī)制）。決策審議機(jī)構(gòu)與執(zhí)行管理機(jī)構(gòu)并舉的設(shè)置，更加有利于國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的落實(shí)。近來我國各大戰(zhàn)略領(lǐng)導(dǎo)小組被合并為“中央?yún)^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組”，主要負(fù)責(zé)研究重大戰(zhàn)略的有關(guān)重大部署、重大規(guī)劃、重要政策、重點(diǎn)項(xiàng)目以及年度工作安排，協(xié)調(diào)解決重要問題，督促落實(shí)重大事項(xiàng)等，小組辦公室設(shè)在國家發(fā)改委?；痉☉?yīng)對這一機(jī)構(gòu)予以確認(rèn)，明確小組的組成、職能、責(zé)任和監(jiān)督機(jī)制；同時，規(guī)定在領(lǐng)導(dǎo)小組之下，可以根據(jù)重大事項(xiàng)、重大工作成立專責(zé)小組或者部際聯(lián)席會議機(jī)制，推進(jìn)專項(xiàng)工作開展。第二，明確央地權(quán)責(zé)。在《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見》中，確立了“中央統(tǒng)籌與地方負(fù)責(zé)相結(jié)合”的原則。這一原則改變了以往“領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)行”的職責(zé)分工模式，既保證了中央在法律上的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，又賦予地方較大的自主空間，是民主集中制原則的具體體現(xiàn)?；痉ㄐ枰源俗鳛檠氲卦趨^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展措施實(shí)施中的權(quán)責(zé)分配原則，劃分中央與地方的權(quán)、責(zé)、利。第三，依照“分工——協(xié)作”的路徑，確認(rèn)和創(chuàng)制區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的保障措施。二十余年的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展實(shí)施積累了豐富的成功經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)法的任務(wù)就是在梳理政策文件、總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，從區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略性地位和綜合性目標(biāo)出發(fā)，對各實(shí)施工具、工作機(jī)制、制度經(jīng)驗(yàn)的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容進(jìn)行體系化、系統(tǒng)化的規(guī)定。

四、適時出臺各項(xiàng)區(qū)域特別法、領(lǐng)域?qū)ｉT法

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法的理想路徑是率先制定一部基礎(chǔ)性、綜合性法律，再以若干區(qū)域特別法、領(lǐng)域?qū)ｉT法等單行法作為配套，從而形成層次分明、分工明確的制度體系。然而，制定一部結(jié)構(gòu)清晰、內(nèi)容完備的基礎(chǔ)法是一項(xiàng)宏大的任務(wù)，技術(shù)難度較高，在短時間內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)。在這種情況下，根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要適時出臺針對特殊區(qū)域、特殊領(lǐng)域的單行法，完成個別制度的頂層設(shè)計(jì)，為地方開展區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展實(shí)踐提供統(tǒng)一規(guī)范指導(dǎo)是必要和可行的。

（一）區(qū)域特別法

區(qū)域特別法是以某些特殊區(qū)域及其發(fā)展問題為調(diào)整對象的立法。制定區(qū)域特別法的關(guān)鍵在于選擇哪些區(qū)域立法。從國外立法經(jīng)驗(yàn)來看，立法對象主要集中于落后區(qū)域等“問題區(qū)域”。我國的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展包括兩方面的內(nèi)容：一方面，扶持欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展；另一方面，支持發(fā)達(dá)地區(qū)和中心城市的發(fā)展。因此，在區(qū)域類型選擇上，既有欠發(fā)達(dá)地區(qū)、革命老區(qū)、邊境地區(qū)、生態(tài)退化地區(qū)、資源型地區(qū)、老工業(yè)城市等特殊類型地區(qū)，也有京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)、長江經(jīng)濟(jì)帶、黃河流域等重大戰(zhàn)略區(qū)域，還有國家級發(fā)展新區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、自由貿(mào)易區(qū)、承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)等區(qū)域功能性平臺。但我國問題區(qū)域、戰(zhàn)略區(qū)域、功能性平臺的類型較多、涵蓋范圍廣泛，無法同時對其進(jìn)行立法。根據(jù)急用先行原則，在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法規(guī)劃中，應(yīng)優(yōu)先對國家發(fā)展規(guī)劃確定的重點(diǎn)地區(qū)、承擔(dān)重大戰(zhàn)略任務(wù)的特定區(qū)域以及地方間不宜直接協(xié)同立法但又確有需要的跨行政區(qū)域進(jìn)行立法。

（二）領(lǐng)域?qū)ｉT法

領(lǐng)域?qū)ｉT法是以解決區(qū)域問題、促進(jìn)戰(zhàn)略區(qū)域發(fā)展的措施和機(jī)制為調(diào)整對象的立法。主要是關(guān)于區(qū)域規(guī)劃、區(qū)域政策、區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制的立法。

習(xí)近平總書記指出：“用中長期規(guī)劃指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，是我們黨治國理政的一種重要方式?！迸c西方國家以立法為目標(biāo)的政策過程不同，規(guī)劃是中國政策過程的核心機(jī)制。區(qū)域規(guī)劃是落實(shí)中長期規(guī)劃的重要組成，在規(guī)劃體系中發(fā)揮支撐作用。目前，我國的區(qū)域規(guī)劃尚沒有專門立法，僅以《中共中央、國務(wù)院關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見》、發(fā)改委制定的《國家級區(qū)域規(guī)劃管理暫行辦法》等規(guī)范性文件作依據(jù)。這些文件存在原則性較強(qiáng)、全面性不足等問題，沒有對我國實(shí)踐層面的區(qū)域規(guī)劃做系統(tǒng)性的調(diào)整與規(guī)范，實(shí)際操作中產(chǎn)生了許多問題，例如規(guī)劃區(qū)域交叉、功能沖突、內(nèi)容趨同等，沒能有效發(fā)揮規(guī)劃的本來作用。這要求制定區(qū)域規(guī)劃法以明確區(qū)域規(guī)劃的體系結(jié)構(gòu)、不同類型規(guī)劃的編制、審批的實(shí)體和程序要件以及報告、監(jiān)督檢查、評估等實(shí)施和保障機(jī)制。此外，為回應(yīng)國家統(tǒng)一規(guī)劃體系建設(shè)的需要，還需盡可能明確區(qū)域規(guī)劃在國家規(guī)劃體系中的定位及其與國土空間規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃間的關(guān)系與銜接機(jī)制。

關(guān)于區(qū)域政策，我國已經(jīng)初步建立起“以基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)、以行業(yè)（領(lǐng)域）政策為主但區(qū)域有別的區(qū)域政策體系”，但其最大問題是缺乏統(tǒng)一規(guī)范的分析框架，作用區(qū)域和領(lǐng)域不均衡。區(qū)域政策制定的基本邏輯是圍繞某類區(qū)域問題或事務(wù)設(shè)計(jì)政策框架，然后根據(jù)統(tǒng)一的實(shí)體和程序要件與規(guī)則，確定類型區(qū)域的政策待遇。因此，在將某一區(qū)域政策納入立法、轉(zhuǎn)化為具體的法律制度時，核心任務(wù)是明晰該政策對應(yīng)的區(qū)域問題為何、不同程度下的問題區(qū)域?qū)嵭袠?biāo)準(zhǔn)為何，以作用區(qū)域和領(lǐng)域?yàn)榛疽貙^(qū)域政策進(jìn)行類型化區(qū)分和規(guī)定。根據(jù)我國現(xiàn)有的區(qū)域政策體系框架，立法項(xiàng)目主要涉及財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法、產(chǎn)業(yè)扶持法等。

《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見》提出為適應(yīng)新時代實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的需要，建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制，具體包括區(qū)域戰(zhàn)略統(tǒng)籌機(jī)制、基本公共服務(wù)均等化機(jī)制、區(qū)域政策調(diào)控機(jī)制、區(qū)域發(fā)展保障機(jī)制、市場一體化機(jī)制、區(qū)域合作機(jī)制、區(qū)域互助機(jī)制、區(qū)際利益補(bǔ)償機(jī)制等。這些機(jī)制大致可以概括為兩類：一是中央對地方的縱向調(diào)控機(jī)制；二是區(qū)域之間的橫向合作機(jī)制。其中，縱向調(diào)控機(jī)制主要通過區(qū)域政策、區(qū)域規(guī)劃發(fā)揮作用，橫向合作機(jī)制則是目前中央和地方積極探索建設(shè)的重點(diǎn)領(lǐng)域。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，目的在發(fā)展，難點(diǎn)在協(xié)調(diào)。協(xié)調(diào)的關(guān)鍵在于地方間權(quán)力關(guān)系、利益關(guān)系的調(diào)控和規(guī)范。在我國現(xiàn)行行政區(qū)劃制度下，行政區(qū)域內(nèi)的協(xié)調(diào)可以與憲法和法律法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行有效銜接，但跨行政區(qū)域的協(xié)調(diào)涉及地方權(quán)力的重新配置，甚至體制機(jī)制改革等重大變動，需要著重解決和明確。為此，建議通過央地關(guān)系法等來明確地方間的橫向權(quán)力關(guān)系，通過區(qū)域合作法、區(qū)際利益補(bǔ)償法等促進(jìn)生產(chǎn)要素有序流動和利益合理分配。

五、推進(jìn)和規(guī)范區(qū)域協(xié)同立法

在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律法規(guī)體系建設(shè)中，地方立法除了對“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展促進(jìn)法”、區(qū)域特別法和領(lǐng)域?qū)ｉT法等中央立法予以執(zhí)行落實(shí)外，還享有一定的自主性空間。區(qū)域協(xié)同立法是地方發(fā)揮自主性的重要領(lǐng)域，也是當(dāng)前我國區(qū)域法治中極具創(chuàng)新活力和潛在價值的部分。它通過為具有共同性或關(guān)聯(lián)性的區(qū)域性事務(wù)創(chuàng)制統(tǒng)一性規(guī)則體系，以保障區(qū)域間的協(xié)調(diào)、均衡發(fā)展。作為一種新的地方立法形式，區(qū)域協(xié)同立法主要存在規(guī)范性和強(qiáng)制性不足等問題。對此，中央層面應(yīng)加強(qiáng)對區(qū)域協(xié)同法規(guī)的指導(dǎo)與監(jiān)督，地方則重點(diǎn)共同探索適用機(jī)制。

《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020—2025）》提出“建立健全區(qū)域協(xié)同立法工作機(jī)制，加強(qiáng)全國人大常委會對跨區(qū)域地方立法的統(tǒng)一指導(dǎo)”。具體來說，就是將屬于中央立法事權(quán)、具有重要戰(zhàn)略地位及地方之間難以協(xié)調(diào)的事項(xiàng)等進(jìn)行立法或規(guī)定，形式主要包括兩種：第一，將部分區(qū)域協(xié)同立法事項(xiàng)納入全國人大及其常委會的立法，也即制定“區(qū)域（流域）特別法”，例如現(xiàn)行的《長江保護(hù)法》《黃河保護(hù)法》。需要制定全國性法律的情況可以分為兩種情形：一種情形是立法事項(xiàng)為國家級、影響范圍具有全國性。例如京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展等區(qū)域重大戰(zhàn)略屬于國家級發(fā)展戰(zhàn)略，涉及利益主體眾多，影響范圍廣泛，必須由中央統(tǒng)一立法。另一種則是立法主體之間的立法權(quán)不平等。例如，西部大開發(fā)戰(zhàn)略覆蓋區(qū)域既有普通行政區(qū)域，也有民族自治地方。相較于普通行政區(qū)域的地方立法主體，這些特殊區(qū)域的立法主體同時享有一般地方立法權(quán)和變通立法權(quán)。當(dāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展面臨特殊發(fā)展需求時，特殊區(qū)域可以通過變通上位法實(shí)現(xiàn)，而普通行政區(qū)域沒有相應(yīng)立法權(quán)限，此時兩者無法實(shí)現(xiàn)協(xié)同。第二，以“立法性決定”的形式，對具體區(qū)域協(xié)同立法作出專門授權(quán)規(guī)定。例如粵港澳大灣區(qū)協(xié)同立法，涉及不同法域的銜接，可由全國人大常委會作出專門決定來指導(dǎo)和規(guī)范協(xié)同立法體制機(jī)制。這些重點(diǎn)區(qū)域可選擇待中央頂層設(shè)計(jì)比較健全、規(guī)則和制度相對清晰時，開展協(xié)同立法；當(dāng)然區(qū)域之間也可先就急需的、可達(dá)成共識的問題開展協(xié)同立法。此外，區(qū)域協(xié)同立法的立法對象是跨行政區(qū)域事務(wù)，在此之上形成的統(tǒng)一性規(guī)則具有比一般地方立法更強(qiáng)的外部效應(yīng)，有可能形成更大范圍的區(qū)域保護(hù)主義。對此，中央必須加強(qiáng)對區(qū)域協(xié)同立法的合法性、適當(dāng)性審查，將區(qū)域協(xié)同立法形成的統(tǒng)一規(guī)則是否會損及其他地區(qū)或國家整體利益作為適當(dāng)性審查標(biāo)準(zhǔn)之一。

法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施?？臻g效力是法律實(shí)施的重要范疇。最新修訂的《立法法》規(guī)定，區(qū)域協(xié)同法規(guī)在“在本行政區(qū)域或者有關(guān)區(qū)域內(nèi)實(shí)施”，這實(shí)際包含兩個方面：一是在本行政區(qū)域的實(shí)施；二是在有關(guān)區(qū)域的實(shí)施。首先是在本行政區(qū)域的實(shí)施，主要涉及與一般地方性法規(guī)對同一事項(xiàng)規(guī)定不一致時的適用問題。對此，有研究主張兩者具有同等效力，建議建立“選擇適用”機(jī)制，即當(dāng)兩者對同一事項(xiàng)規(guī)定不一致時，制定機(jī)關(guān)可以選擇適用，但若認(rèn)為應(yīng)適用地方性法規(guī)時，應(yīng)當(dāng)提請全國人大常委會裁決。②根據(jù)《地方組織法》《立法法》的規(guī)定，區(qū)域協(xié)同法規(guī)在性質(zhì)上是一種特殊類型的地方性法規(guī)，與一般地方性法規(guī)處于同一法律位階。但本文認(rèn)為兩者對同一事項(xiàng)的規(guī)定應(yīng)該屬于“一般法”與“特別法”的關(guān)系，區(qū)域協(xié)同法是基于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展這一特殊需要和情形而作出的特別規(guī)定，根據(jù)“特別法優(yōu)于一般法”原則具有更高的效力位階，應(yīng)被優(yōu)先適用。其次是在有關(guān)區(qū)域內(nèi)的實(shí)施，這里的“有關(guān)區(qū)域”在一般理解上是指參與協(xié)同的立法主體所屬的區(qū)域，也即區(qū)域協(xié)同法規(guī)可以跨行政區(qū)域?qū)嵤?。然而，根?jù)我國憲法及其相關(guān)法律的規(guī)定，包含立法權(quán)在內(nèi)的地方權(quán)力來自本行政區(qū)域的選民，權(quán)力的空間范圍也僅限于本行政區(qū)域。③如果區(qū)域協(xié)同法規(guī)跨行政區(qū)域“直接適用”，不僅在權(quán)力來源上缺乏正當(dāng)性，而且存在將區(qū)域協(xié)同法規(guī)升格為區(qū)域法規(guī)而突破現(xiàn)行立法體制的問題。因此，區(qū)域協(xié)同法規(guī)在跨行政區(qū)域的適用必須通過“實(shí)施性法律”的轉(zhuǎn)化，進(jìn)行“間接適用”。具體操作可以是，經(jīng)過協(xié)同制定的區(qū)域協(xié)同法規(guī)在某地通過后，其他參與協(xié)同的立法主體作出有關(guān)法律問題的決定，承認(rèn)該區(qū)域協(xié)同法規(guī)在本行政區(qū)域的法律效力。但是適用決定的作出應(yīng)參照地方立法程序，尤其是要貫徹落實(shí)全過程人民民主，在協(xié)同起草法律案環(huán)節(jié)征求本行政區(qū)域人民的意見，反映本行政區(qū)域的民意。

結(jié) 語

任何一個部門或領(lǐng)域法律法規(guī)體系的建構(gòu)和完善必須在以憲法確立的國家制度框架下進(jìn)行，并且與其他部門法之間保持價值的融貫性、規(guī)范的統(tǒng)一性，這是前提和基礎(chǔ)。至于體系架構(gòu)的搭建和具體制度的建構(gòu)還需要立足于調(diào)整部門或領(lǐng)域的基本內(nèi)涵、現(xiàn)實(shí)困境與需求。因此，我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法體系的建構(gòu)和完善，不僅是一個憲法和立法法問題，關(guān)涉中央與地方之間的權(quán)力分配、地方與地方之間的權(quán)力合作與協(xié)調(diào)等問題，還是一個經(jīng)濟(jì)法和社會法問題，需要充分借助和發(fā)揮財(cái)稅、金融、產(chǎn)業(yè)、社會保障等制度的功能。本文在我國“分工型”央地立法關(guān)系框架下，通過考察區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的基本事項(xiàng)，提出我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展立法體系的完善要充分發(fā)揮中央立法的統(tǒng)領(lǐng)和監(jiān)督作用，同時允許、鼓勵和支持地方開展多種形式的協(xié)同立法，從而逐步建立起以“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展促進(jìn)法”為統(tǒng)領(lǐng)、以區(qū)域特別法和領(lǐng)域?qū)ｉT法為支撐、以區(qū)域協(xié)同立法為重要組成部分的法律法規(guī)體系。

［責(zé)任編輯 李宏弢］