粵港澳大灣區(qū)食品監(jiān)管中口岸通關(guān)融合模式研究

張一鳴

(深圳信息職業(yè)技術(shù)學(xué)院,廣東 深圳 518100)

粵港澳大灣區(qū)是指由香港、澳門兩個特別行政區(qū)和廣東省的廣州、深圳、珠海、佛山等9市組成的城市群(以下簡稱大灣區(qū))。大灣區(qū)建設(shè)是粵港澳三地優(yōu)勢互補、協(xié)同發(fā)展、互利共贏、共同繁榮的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。2019年中共中央、國務(wù)院印發(fā)《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》,將之提升到國家發(fā)展戰(zhàn)略層面。推進(jìn)建設(shè)大灣區(qū),有利于深化內(nèi)地和港澳交流合作,對港澳參與國家發(fā)展戰(zhàn)略,提升競爭力,保持長期繁榮穩(wěn)定具有重要意義。2020年粵港澳大灣區(qū)的國際貿(mào)易總額已經(jīng)超過14萬億元,居全球各灣區(qū)之首。2022年大灣區(qū)GDP突破13萬億元,已超過韓國、澳大利亞、巴西和俄羅斯,達(dá)到全球第十大經(jīng)濟(jì)體的水平[1]。

顯然,粵港澳大灣區(qū)已經(jīng)成為中國南方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎,也是中國參與全球化競爭的重要窗口[2]。根據(jù)香港海關(guān)的數(shù)據(jù),2019年香港與廣東的食品貿(mào)易總額達(dá)到了約2 130億港元,與澳門的食品貿(mào)易總額約為78億港元,分別較2018年增長了3.7%和6.2%。然而,隨著大灣區(qū)一體化建設(shè)的深入推進(jìn),市場互聯(lián)互通水平有待進(jìn)一步提升,生產(chǎn)要素高效便捷流動的良好局面尚未形成,其中,食品監(jiān)管效率偏低問題逐漸凸顯[3]。究其根本原因,在于大灣區(qū)是由粵港澳三地組成的一個國家、兩種制度、3個法域和關(guān)稅區(qū),流通3種貨幣,粵港澳三地在經(jīng)濟(jì)制度、法律體系、行政體制和社會管理模式等方面,以及經(jīng)濟(jì)自由度、市場開放度、營商便利度及社會福利水平等方面都存在不小的差異。這些差異決定了粵港澳大灣區(qū)建設(shè)面臨其他灣區(qū)所沒有的制度和體制機(jī)制難題。一方面,這種制度性的差異會影響到三地社會福利和公共服務(wù)有效銜接,影響到跨境協(xié)同創(chuàng)新效率和市場深度融合。另一方面,從積極的角度看,這種制度性差異可能正是粵港澳大灣區(qū)的特色和優(yōu)勢所在。特別是在“一國兩制”下,可以把港澳市場經(jīng)濟(jì)成熟、國際聯(lián)系廣泛、專業(yè)服務(wù)發(fā)達(dá)、法治公認(rèn)度高、科研力量比較強等優(yōu)勢,與廣東腹地廣、市場大、制造業(yè)發(fā)達(dá)、科研實力雄厚和政府決策力、執(zhí)行力強等優(yōu)勢結(jié)合起來[4]。

大灣區(qū)食品監(jiān)管涉及粵港澳三地的食品安全監(jiān)督管理制度、食品安全標(biāo)準(zhǔn)等存在較為明顯的差異。即香港澳門大量采用了國際食品法典委員會(CAC)、歐盟、美國等國際組織和發(fā)達(dá)國家的標(biāo)準(zhǔn);而中國內(nèi)地食品安全標(biāo)準(zhǔn)在積極借鑒先進(jìn)的相關(guān)國際標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上,還必須綜合考慮內(nèi)地食物結(jié)構(gòu)、營養(yǎng)需求、食品供應(yīng)現(xiàn)狀等因素,形成了符合內(nèi)地實際且具有中國特色的食品標(biāo)準(zhǔn)體系。這些差異性導(dǎo)致了目前大灣區(qū)食品監(jiān)管中的口岸通關(guān)模式仍存在通關(guān)程序繁瑣、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不一、信息不對稱等問題,致使食品在口岸的通關(guān)節(jié)奏緩慢,影響了食品監(jiān)管和貿(mào)易的效率。因此,通過創(chuàng)新口岸通關(guān)融合模式來全面提升大灣區(qū)食品監(jiān)管效率[5],對促進(jìn)大灣區(qū)食品貿(mào)易的健康發(fā)展具有重要的理論補強價值和實踐指引意義。

1 大灣區(qū)食品監(jiān)管中口岸通關(guān)融合模式運行現(xiàn)狀

由于彼此之間在地域經(jīng)濟(jì)上的緊密聯(lián)系,大灣區(qū)三地之間的食品貿(mào)易總量持續(xù)增長。隨著三地之間依存關(guān)系不斷增強,大灣區(qū)三地的食品貿(mào)易量呈穩(wěn)步增長的趨勢,香港和澳門消費的生鮮食品90%以上由廣東省直接提供。數(shù)據(jù)[6]顯示,2018年,廣州海關(guān)監(jiān)管供港澳活豬47.98萬頭、食用水生動物1.42萬t、雞苗83.2萬羽、新鮮蔬菜1.7萬t、冰鮮禽畜肉6.7萬t、冰鮮水產(chǎn)品5 236 t,以及各類深加工食品6.6萬t。

供港澳產(chǎn)品檢疫工作是一項系統(tǒng)工程,廣州海關(guān)與香港食物與衛(wèi)生局、澳門民政總署等相關(guān)部門保持緊密聯(lián)系與溝通合作,并建立起公務(wù)定期聯(lián)系制度。該制度旨在通過深入貫徹落實“一帶一路”倡議,按照有關(guān)CEPA合作的安排和粵港合作框架協(xié)議的要求,以深化三地衛(wèi)生檢疫、動植物檢疫與食品安全控制合作為目標(biāo),積極推進(jìn)相關(guān)部門“一體化”區(qū)域合作,努力營造貿(mào)易便利環(huán)境,推動實現(xiàn)粵港澳的深度融合和互補發(fā)展[7]。所謂的“CEPA”是指中央政府與香港特區(qū)政府簽署的《內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》、中央政府與澳門特區(qū)政府簽署的《內(nèi)地與澳門關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》。這一機(jī)制的建立與實施為大灣區(qū)三地在食品安全監(jiān)管方面的合作提供了區(qū)域合作典范。截至目前,大灣區(qū)三地食品監(jiān)管在口岸通關(guān)方面的合作主要體現(xiàn)在以下4個方面。

(1) 建立了大灣區(qū)衛(wèi)生檢疫、動植物檢疫和食品安全控制合作備忘錄。2021年5月,大灣區(qū)三地簽署了《粵港澳衛(wèi)生檢疫、動植物檢疫和食品安全控制合作備忘錄》[8],這是三方共同打造的檢驗檢疫合作平臺。通過該平臺,在衛(wèi)生檢疫、動植物檢疫和食品安全控制方面逐步建立并持續(xù)完善高層互訪、信息互通、技術(shù)交流、疫情聯(lián)防聯(lián)控等一系列溝通協(xié)作機(jī)制。

(2) 建立了信息共享和通報機(jī)制。大灣區(qū)三地相關(guān)部門之間建立了信息共享和通報機(jī)制,以便及時交流和共享食品安全風(fēng)險信息,共同應(yīng)對食品安全問題。

(3) 建立了聯(lián)合查驗機(jī)制。大灣區(qū)三地相關(guān)部門之間建立了聯(lián)合查驗機(jī)制,對于某些需要在多地完成檢驗的食品,可以采取聯(lián)合查驗的方式,一次性完成所有檢驗項目,減少重復(fù)檢驗和通關(guān)時間。

(4) 推動了國際貿(mào)易新規(guī)則的對接。大灣區(qū)三地相關(guān)部門積極推動國際貿(mào)易新規(guī)則的對接,削減不必要的準(zhǔn)入限制和規(guī)制措施,促進(jìn)大灣區(qū)三地優(yōu)勢互補,推動食品貿(mào)易的健康發(fā)展。

總體來講,大灣區(qū)三地相關(guān)部門采取的上述食品監(jiān)管方面的合作措施,在一定程度上促進(jìn)了食品貿(mào)易貨物通關(guān)的協(xié)調(diào)。盡管目前仍處于一體化的初級階段,但為后續(xù)的通關(guān)合作向通關(guān)一體化融合的發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)。

2 大灣區(qū)食品監(jiān)管中口岸通關(guān)融合模式問題審視

2.1 通關(guān)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不一

食品安全符合相關(guān)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)是順利通關(guān)的先決條件。但大灣區(qū)三地在包括食品安全監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)等法律制度方面存在一定差異[9],這種差異嚴(yán)重影響了食品在口岸通關(guān)時的效率。這些差異主要表現(xiàn)在食品添加劑的使用、食品的微生物指標(biāo)等方面,導(dǎo)致了食品在口岸通關(guān)時的重復(fù)檢測和延誤,也給企業(yè)帶來了額外的成本和時間壓力。一方面,在內(nèi)地和香港的食品安全法規(guī)中,對食品添加劑的使用有不同的規(guī)定。中國內(nèi)地實行的是《食品安全國家標(biāo)準(zhǔn) 食品添加劑使用標(biāo)準(zhǔn)》(GB 2760—2014),而香港目前僅有幾項針對特定種類食品添加劑的規(guī)例,包括《食物內(nèi)染色料規(guī)例》(第133H章)、《食物內(nèi)甜味劑規(guī)例》(第132U章)、《食物內(nèi)防腐劑規(guī)例》(第132BD章)。兩者存在差異涉及到允許使用的添加劑種類、使用量、使用范圍等方面。例如:山梨醇是多羥醇的一種,在香港不受相關(guān)規(guī)例規(guī)管,可作為配料按照GMP在食品中使用,配料表上不必指明作用類別為甜味劑。再如:添加劑包括食品加工助劑,但香港現(xiàn)有法例并無特別界定其定義,主要參考國際食品法典委員會(CAC)的要求,可以不在標(biāo)簽上標(biāo)示。

這些差異使得企業(yè)在不同地區(qū)的生產(chǎn)和銷售面臨不同的挑戰(zhàn)。例如,某些在香港被允許使用的食品添加劑,可能在內(nèi)地并不被允許使用,如果相關(guān)企業(yè)在內(nèi)地銷售的產(chǎn)品因含有香港允許使用的添加劑,但不符合內(nèi)地標(biāo)準(zhǔn)而被退貨或銷毀,這將給企業(yè)帶來經(jīng)濟(jì)損失,包括產(chǎn)品的損失、運輸成本、時間成本等。另一方面,除了食品添加劑的使用,內(nèi)地和香港在食品的微生物指標(biāo)方面也有不同的要求。例如,對于新鮮水果和蔬菜,以及肉類食品中的細(xì)菌數(shù)量、微生物種類等,兩地有著不同的限制和要求。如果企業(yè)生產(chǎn)的食品不符合內(nèi)地的微生物指標(biāo)要求,同樣可能導(dǎo)致產(chǎn)品被退貨或銷毀,給企業(yè)帶來損失。

2.2 通關(guān)程序繁瑣

目前,大灣區(qū)“兩地兩檢”的通關(guān)模式程序比較繁瑣,導(dǎo)致進(jìn)口的食品在香港已經(jīng)完成了檢驗,但進(jìn)入內(nèi)地時還需重新檢驗,即大灣區(qū)三地間在通關(guān)程序上的繁瑣和冗長對企業(yè)的貿(mào)易活動和食品的安全帶來了不少挑戰(zhàn)。一方面,每個關(guān)口的查驗和放行無疑增加了企業(yè)的通關(guān)時間和成本。每個關(guān)口都需要企業(yè)提供相關(guān)的文件和樣品,并進(jìn)行各自的查驗。這種重復(fù)性的工作不僅消耗了大量的時間和資源,而且可能由于各關(guān)口查驗標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一,導(dǎo)致產(chǎn)品無法順利通關(guān)。另一方面,這種繁瑣的通關(guān)程序也可能增加食品在口岸的停留時間和食品安全風(fēng)險。

2.3 通關(guān)信息不對稱

盡管大灣區(qū)三地已經(jīng)開始了通關(guān)信息方面的合作和協(xié)調(diào),并建立了大灣區(qū)三方共同的檢驗檢疫合作平臺,但這一平臺僅僅提供檢驗檢疫單方面的信息協(xié)調(diào)。就整體食品安全監(jiān)管和通關(guān)而言,雖然三地監(jiān)管機(jī)構(gòu)已經(jīng)各自建立了智慧協(xié)同監(jiān)管平臺,這種信息不對稱可能會給依賴所在地監(jiān)管機(jī)構(gòu)的相關(guān)企業(yè)食品順利通關(guān)帶來較大的阻礙[10]。

3 大灣區(qū)食品安全監(jiān)管中口岸通關(guān)融合模式的創(chuàng)新路向

鑒于當(dāng)前存在的這些問題,創(chuàng)新口岸通關(guān)融合模式已經(jīng)顯得尤為必要。

(1) 通過推行“監(jiān)管互認(rèn)”和“通關(guān)互暢”,可以減少重復(fù)查驗和等待時間,提高通關(guān)效率[11]。通過口岸通關(guān)融合模式的創(chuàng)新,實現(xiàn)“監(jiān)管互認(rèn)”,意味著承認(rèn)對方的食品安全監(jiān)管體系和標(biāo)準(zhǔn)的合法性和有效性,減少重復(fù)檢查和評估;而“通關(guān)互暢”則是簡化口岸通關(guān)程序,實現(xiàn)快速、便捷通關(guān)。

(2) 通過實現(xiàn)“監(jiān)管互認(rèn)”和“通關(guān)互暢”,可以降低食品進(jìn)出口的物流成本和時間成本,促進(jìn)大灣區(qū)三地食品貿(mào)易的便利化,降低食品貿(mào)易成本,有利于大灣區(qū)食品市場的深度融合。增加食品貿(mào)易的便利性。

(3) 口岸通關(guān)融合模式的創(chuàng)新,還可以加強大灣區(qū)三地食品安全監(jiān)管部門的合作與交流,提高食品安全整體水平,保障消費者的權(quán)益。

4 口岸通關(guān)融合模式創(chuàng)新舉措

4.1 統(tǒng)一大灣區(qū)食品安全監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)

應(yīng)加強大灣區(qū)三地食品安全監(jiān)管部門的溝通與合作,逐步協(xié)調(diào)三地的食品安全標(biāo)準(zhǔn)。首先,逐步協(xié)調(diào)和統(tǒng)一食品安全標(biāo)準(zhǔn)是關(guān)鍵。對于逐步協(xié)調(diào)和統(tǒng)一食品安全標(biāo)準(zhǔn),可以借鑒國際食品安全標(biāo)準(zhǔn),結(jié)合大灣區(qū)三地的實際情況,制定一套既符合國際慣例又適應(yīng)大灣區(qū)實際的食品安全標(biāo)準(zhǔn)。這不僅有助于減少因標(biāo)準(zhǔn)不一致導(dǎo)致的通關(guān)問題,還能提升整個大灣區(qū)食品產(chǎn)業(yè)的競爭力。其次,通過加強大灣區(qū)三地食品安全監(jiān)管部門的溝通與合作,建立起既符合國際慣例又適應(yīng)大灣區(qū)實際的食品安全監(jiān)管體系。這個體系可以包括分類管理和風(fēng)險等級評價體系,進(jìn)一步提高監(jiān)管的針對性和有效性。例如,香港和澳門的食品安全標(biāo)準(zhǔn)高于內(nèi)地標(biāo)準(zhǔn),但也有些低于內(nèi)地標(biāo)準(zhǔn),可以相互引入對方更嚴(yán)格和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)與監(jiān)管方法,這將有助于提升大灣區(qū)內(nèi)的整體食品安全水平。再次,在保證符合內(nèi)地嚴(yán)格的食品安全制度的基礎(chǔ)上,在相關(guān)供港供澳食品企業(yè)中推廣使用香港和澳門的食品安全認(rèn)證制度也是一個很好的措施。這將使內(nèi)地食品企業(yè)更加了解和接受香港和澳門的食品安全標(biāo)準(zhǔn),從而提升食品監(jiān)管效率。同時,加強粵港澳三地食品企業(yè)的分類管理和風(fēng)險等級評價體系,可以更加科學(xué)地評估和管理食品企業(yè),提高監(jiān)管的針對性和有效性。

將粵港澳大灣區(qū)建設(shè)成一流灣區(qū),關(guān)鍵在于規(guī)則銜接、機(jī)制對接,提升市場一體化水平。2020年以來,國家市場監(jiān)管總局支持和指導(dǎo)粵港澳大灣區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化研究中心,聚焦粵港澳三地高共性、易融合的重點民生領(lǐng)域研制和實施“灣區(qū)標(biāo)準(zhǔn)”?！盀硡^(qū)標(biāo)準(zhǔn)”是粵港澳大灣區(qū)共同執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn),以清單形式公布。目前共有110項標(biāo)準(zhǔn)納入清單,涵蓋食品、中醫(yī)藥、交通、養(yǎng)老、物流等25個領(lǐng)域。三地認(rèn)證檢測機(jī)構(gòu)及相關(guān)組織還共同發(fā)起成立“粵港澳大灣區(qū)認(rèn)證聯(lián)盟”,推動檢驗檢測認(rèn)證服務(wù)交流合作,以更高標(biāo)準(zhǔn)提供“灣區(qū)認(rèn)證”服務(wù)。這一系列政府主導(dǎo)下的措施,為大灣區(qū)食品安全監(jiān)管體系的暢通提供了保障[12]。

4.2 構(gòu)建一體化的口岸通關(guān)程序機(jī)制

為了進(jìn)一步提高粵大灣區(qū)三地食品通關(guān)效率和促進(jìn)食品貿(mào)易發(fā)展,應(yīng)積極推行“監(jiān)管互認(rèn)”和“通關(guān)互暢”等一體化的口岸通關(guān)機(jī)制。首先,建立統(tǒng)一的查驗機(jī)制,將原來的“兩地兩檢”簡化為“一次查驗”,減少重復(fù)工作和等待時間。展開來講,可以推行“監(jiān)管互認(rèn)”機(jī)制,在查驗時互相承認(rèn)對方監(jiān)管機(jī)構(gòu)的檢驗結(jié)果和標(biāo)準(zhǔn),避免重復(fù)查驗。同時,還可以建立統(tǒng)一的查驗窗口,由三地食品安全監(jiān)管部門共同派員組成,負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)查驗標(biāo)準(zhǔn)和程序,確保查驗結(jié)果的一致性和準(zhǔn)確性。其次,可以探索實行“單一窗口”制度,實現(xiàn)口岸通關(guān)信息共享和互認(rèn),進(jìn)一步優(yōu)化通關(guān)流程。通過“單一窗口”平臺,企業(yè)只需向一個窗口提交通關(guān)申請和相關(guān)資料,就可完成所有通關(guān)手續(xù)。這個窗口可以由大灣區(qū)三地食品安全監(jiān)管部門共同管理,確保信息共享和互認(rèn),減少重復(fù)提交和等待時間。再次,全面推行“提前申報、提前查驗”等便利措施,提高口岸通關(guān)效率。要求所有企業(yè)在正常情況下必須“提前申報、提前查驗”,保證貨物到達(dá)時立即進(jìn)行通關(guān)放行,減少等待時間。同時,可以推行“單一窗口”制度,企業(yè)只需向一個窗口提交通關(guān)申請和相關(guān)資料,即可完成所有通關(guān)手續(xù)。這個窗口可以由三地食品安全監(jiān)管部門共同管理,確保信息共享和互認(rèn),減少重復(fù)提交和等待時間。

4.3 加強信息共享和協(xié)同監(jiān)管

此外,還應(yīng)加強大灣區(qū)三地食品安全監(jiān)管部門的信息共享和協(xié)同監(jiān)管[13]。首先,可以在當(dāng)前三地檢驗檢疫共同合作平臺的基礎(chǔ)上,建立整體食品安全信息共享平臺和協(xié)同監(jiān)管機(jī)制,實現(xiàn)食品安全信息的互通互聯(lián)和實時共享。這個平臺可以由大灣區(qū)三地食品安全監(jiān)管部門共同建設(shè),整合三地的食品安全監(jiān)管信息,為企業(yè)提供一站式信息服務(wù)。通過信息共享,企業(yè)可以及時了解各地的食品安全監(jiān)管政策和標(biāo)準(zhǔn),以便采取相應(yīng)的措施,避免出現(xiàn)違規(guī)情況。其次,應(yīng)推動企業(yè)加強自身信息化建設(shè),提高企業(yè)的風(fēng)險管理和質(zhì)量控制水平。企業(yè)可以通過引入先進(jìn)的生產(chǎn)管理系統(tǒng)和質(zhì)量管理體系,提高生產(chǎn)效率和管理水平。同時,企業(yè)還可以通過建立食品安全可追溯系統(tǒng),對食品的生產(chǎn)、流通等環(huán)節(jié)進(jìn)行全面記錄和管理,以便在出現(xiàn)食品安全問題時能夠迅速找到問題源頭,及時采取措施加以解決。再次,還可以加強大灣區(qū)三地食品安全監(jiān)管部門的合作和交流,共同研究解決食品安全問題?？梢酝ㄟ^定期召開會議、互派人員交流學(xué)習(xí)等方式,加強三地食品安全監(jiān)管部門的了解和信任,推動合作向更深層次發(fā)展。

4.4 提升口岸服務(wù)水平,提供更加便利的一站式服務(wù)

應(yīng)進(jìn)一步提升口岸服務(wù)水平,為食品貿(mào)易提供更加便利的一站式服務(wù)。

(1) 要加強口岸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和服務(wù)設(shè)施投入,提高口岸的硬件水平和查驗?zāi)芰?。包括提高口岸的交通便捷性、擴(kuò)大查驗場地、更新查驗設(shè)備、提高查驗效率等。例如,可以加強口岸交通設(shè)施建設(shè),提高交通便捷性,減少車輛等待時間和交通擁堵現(xiàn)象。同時,可以引入先進(jìn)的查驗設(shè)備和技術(shù),提高查驗的準(zhǔn)確性和效率。

(2) 必須優(yōu)化口岸通關(guān)流程和服務(wù)態(tài)度,為企業(yè)提供更加高效、便捷、優(yōu)質(zhì)的通關(guān)服務(wù)。包括簡化通關(guān)流程、減少不必要的環(huán)節(jié)和等待時間,為企業(yè)提供更加便捷的通關(guān)服務(wù),如可以推行“單一窗口”制度,簡化企業(yè)通關(guān)申請流程和手續(xù),減少重復(fù)提交和等待時間。同時,可以優(yōu)化通關(guān)流程,將原來的“兩地兩檢”簡化為“一次查驗”,減少重復(fù)工作和等待時間。

(3) 必須加強口岸工作人員的服務(wù)態(tài)度和業(yè)務(wù)能力培訓(xùn),提高服務(wù)質(zhì)量和工作效率。包括增強口岸工作人員的服務(wù)意識和態(tài)度,加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)和能力提升,提高服務(wù)水平和專業(yè)能力,如可以定期組織口岸工作人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)和能力提升,加強工作人員的服務(wù)意識和態(tài)度的培養(yǎng)和提高。