基于城市可持續(xù)發(fā)展的土地規(guī)劃

樊 婧

韓城市自然資源局 陜西 韓城 715400

自進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，使我國(guó)城市化進(jìn)程逐步加快，人們的用地需求在持續(xù)增加，對(duì)土地資源利用提出嚴(yán)格要求，城市規(guī)劃工作難度也在隨之增加。在人地矛盾愈發(fā)緊張的情況下，城市規(guī)劃內(nèi)容越來(lái)越繁瑣，這就需要在實(shí)際工作中，結(jié)合實(shí)際情況高效利用土地資源，在城市可持續(xù)發(fā)展理念的正確引導(dǎo)下，做出科學(xué)合理的土地規(guī)劃，提高土地資源利用率，減少資源浪費(fèi)。然而，土地規(guī)劃是一項(xiàng)較為繁雜的任務(wù)，涉及多個(gè)技術(shù)領(lǐng)域，極易受到國(guó)家政策、城市發(fā)展戰(zhàn)略、制度等因素影響，使得土地規(guī)劃中暴露出許多問(wèn)題，需要始終堅(jiān)持以城市可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，優(yōu)化土地規(guī)劃思路，保證土地資源利用的合理性，滿(mǎn)足人們?nèi)粘Ｉa(chǎn)生活需要，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益的同步發(fā)展。

1 土地規(guī)劃與城市規(guī)劃的關(guān)系

土地規(guī)劃是國(guó)家治理的核心手段，主要根據(jù)當(dāng)下經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景與需要，對(duì)土地合理使用做出的長(zhǎng)期安排，是基于各級(jí)政府責(zé)任采取經(jīng)濟(jì)與政策等方面的舉措，實(shí)現(xiàn)對(duì)土地資源的可持續(xù)性利用。城市規(guī)劃則是以規(guī)范城市發(fā)展建設(shè)，就城市未來(lái)發(fā)展展開(kāi)研究，對(duì)城市布局、工程建設(shè)等做出的綜合部署，屬于一定時(shí)期內(nèi)的城市發(fā)展藍(lán)圖，被視為城市管理與發(fā)展的重要組成，在城市建設(shè)中發(fā)揮不可忽視的作用[1]。自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)正在快速發(fā)展，城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的重要性愈發(fā)顯著，城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃之間有著顯著的兼容性，但在指導(dǎo)思想、理論依據(jù)、法律依據(jù)等規(guī)劃中有著較大的矛盾之處，這對(duì)城市建設(shè)與發(fā)展提出嚴(yán)格要求。

從城市發(fā)展角度來(lái)看，土地規(guī)劃與城市規(guī)劃有著緊密的聯(lián)系，二者相互牽制、相輔相成，具體可從以下兩個(gè)方面來(lái)闡述。一方面，矛盾性：供需矛盾、過(guò)分?jǐn)U張。近年來(lái)，人均建設(shè)用地被應(yīng)用在我國(guó)建設(shè)用地規(guī)劃中，成為用地規(guī)劃的重要標(biāo)準(zhǔn)，看似合理卻忽略了許多因素，最為關(guān)鍵的便是城市與區(qū)域的關(guān)系，城市建設(shè)用地急劇擴(kuò)張所導(dǎo)致的土地資源緊張、資源浪費(fèi)等問(wèn)題，這將直接或間接的對(duì)建設(shè)用地規(guī)劃管理效果產(chǎn)生極大影響[2]。另一方面，兼容性：互有側(cè)重、互為彌補(bǔ)。基于社會(huì)主義建設(shè)的全局角度而言，土地規(guī)劃、城市規(guī)劃二者同屬于區(qū)域規(guī)劃中的組成部分，雖然二者側(cè)重點(diǎn)不同，但彼此之間相互補(bǔ)充，是區(qū)域規(guī)劃與發(fā)展中不可或缺的。其中，土地利用規(guī)劃主要以國(guó)家遠(yuǎn)景與統(tǒng)籌發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)，規(guī)劃內(nèi)容不但包括對(duì)城市用地規(guī)模與范圍的分析，同時(shí)涵蓋城市用地與其他用地的平衡性，強(qiáng)調(diào)對(duì)地球自然資源的保護(hù)，在整體性原則引導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。城市規(guī)劃是城市建設(shè)與管理的重要依據(jù)，也是城市規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)行等階段的前提基礎(chǔ)，與土地規(guī)劃盡管內(nèi)容不同、側(cè)重點(diǎn)不同，但最終的目標(biāo)是一致的，便是科學(xué)規(guī)劃城市總體發(fā)展，在國(guó)家戰(zhàn)略指導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益的同步發(fā)展。

2 我國(guó)可持續(xù)土地規(guī)劃中存在的問(wèn)題

2.1 土地利用規(guī)劃不合理

城市土地規(guī)劃是實(shí)現(xiàn)對(duì)城市土地資源合理分配、調(diào)節(jié)與控制的重要工具，但就現(xiàn)階段的土地使用情況來(lái)看，因土地利用規(guī)劃不合理、規(guī)劃功能較弱等所導(dǎo)致的土地資源緊張與浪費(fèi)問(wèn)題比較常見(jiàn)，很難實(shí)現(xiàn)對(duì)城市用地的有效管理。從具體原因來(lái)看，部分地區(qū)的土地利用規(guī)劃過(guò)度關(guān)注眼前利益，對(duì)長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃的重視程度不高，計(jì)劃與實(shí)際情況存在一定偏差，很難保證城市土地資源的合理利用，降低資源實(shí)際利用率，特別是用地結(jié)構(gòu)的不完善，嚴(yán)重阻礙城市布局的經(jīng)濟(jì)與合理性，不利于土地資源利用與城市規(guī)劃的和諧發(fā)展。從城市建設(shè)用地規(guī)劃角度來(lái)看，城市現(xiàn)代化發(fā)展的追求是其最初立足點(diǎn)，很多情況下為促進(jìn)城市發(fā)展，想盡辦法調(diào)動(dòng)區(qū)域內(nèi)的一切可利用資源，但往往因土地利用規(guī)劃不合理、不規(guī)范等，降低土地資源利用率，造成資源損失[3]。

2.2 可持續(xù)土地管理制度不完善

現(xiàn)階段，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展正處于持續(xù)平衡狀態(tài)，基于可持續(xù)發(fā)展理念的相關(guān)土地政策近年來(lái)才被提及，在可持續(xù)土地資源管理制度建設(shè)方面仍處于摸索狀態(tài)，制度內(nèi)容不夠完善，不能為可持續(xù)土地規(guī)劃與管理提供可靠的制度保障。并且，各地區(qū)的側(cè)重點(diǎn)傾向于經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，對(duì)于土地規(guī)劃的關(guān)注度不高，可持續(xù)發(fā)展理念落實(shí)更是存在許多困難，加之我國(guó)地域遼闊，土地資源分配很難達(dá)到絕對(duì)的均勻與合理，各地區(qū)所擁有的土地資源面積參差不齊，國(guó)家很難根據(jù)所有地區(qū)的實(shí)際情況，制定出絕對(duì)針對(duì)性的土地管理制度，這是導(dǎo)致可持續(xù)土地管理制度未能準(zhǔn)確落地的核心要素。

2.3 土地資源利用監(jiān)管不到位

在城市建設(shè)快速發(fā)展背景下，城市各類(lèi)建設(shè)用地面積逐年增加，可用土地資源面積逐步減少，耕地占用比例持續(xù)增加，土地買(mǎi)賣(mài)問(wèn)題較為嚴(yán)重，在耕地面積急劇縮減的情況下，土地資源緊張問(wèn)題對(duì)現(xiàn)代化城市建設(shè)與發(fā)展帶來(lái)嚴(yán)重阻礙。然而，對(duì)于土地資源的利用監(jiān)管，許多地區(qū)做的不夠好，“重管理，輕監(jiān)管”問(wèn)題普遍存在，也就是在更多注重對(duì)土地資源規(guī)劃與分配使用的管理，對(duì)后續(xù)利用的監(jiān)督管控不夠規(guī)范，出現(xiàn)許多土地資源占用等問(wèn)題，造成不同程度的土地資源浪費(fèi)與損失，不能為城市總體規(guī)劃奠定良好基礎(chǔ)。并且，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，越來(lái)越多的年輕人外出工作，耕地大面積荒廢，取而代之的工廠(chǎng)由城市遷往郊區(qū)和農(nóng)村，此時(shí)農(nóng)耕用地面積快速縮小，盡管?chē)?guó)家已經(jīng)有意識(shí)、有計(jì)劃的落實(shí)耕地補(bǔ)助措施，但很難挽回當(dāng)下局面。

2.4 土地資源利用不合理

土地資源利用合理性是做好土地規(guī)劃的核心要素，也是實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)的關(guān)鍵所在。但就目前來(lái)看，因土地資源利用不合理導(dǎo)致的資源占用、資源浪費(fèi)等問(wèn)題十分常見(jiàn)，對(duì)城市規(guī)劃帶來(lái)負(fù)面影響，特別是隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快，土地利用與開(kāi)發(fā)需求也在持續(xù)增加，這對(duì)土地規(guī)劃管理帶來(lái)新的挑戰(zhàn)[4]。然而，各地區(qū)在土地征用過(guò)程中，對(duì)于相關(guān)規(guī)范的遵守不夠嚴(yán)格，使得實(shí)際情況與預(yù)期目標(biāo)存在一定偏差，不能為土地合理配置提供可靠參考，此時(shí)土地資源利用率將明顯降低，不利于經(jīng)濟(jì)效益的順利實(shí)現(xiàn)。以城中村為例，該區(qū)域的被開(kāi)發(fā)土地資源比較多，但相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施有待完善，多種日常生產(chǎn)生活設(shè)施配置不合理，很難真正滿(mǎn)足市民的實(shí)際需要，不能有效提高市民生活幸福指數(shù)。在城市建設(shè)與實(shí)際需求差異原因的影響下，土地資源浪費(fèi)情況愈發(fā)嚴(yán)重，這對(duì)城市規(guī)劃與可持續(xù)發(fā)展的實(shí)現(xiàn)造成阻礙。

3 基于城市可持續(xù)發(fā)展的土地規(guī)劃策略探討

3.1 優(yōu)化土地利用規(guī)劃

合理的土地利用規(guī)劃設(shè)計(jì)，是保證空間布局合理和諧的關(guān)鍵所在，需要各地區(qū)按照國(guó)家現(xiàn)行政策文件，加快土地規(guī)劃利用規(guī)劃編制，做好城市長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，發(fā)揮土地規(guī)劃在城市規(guī)劃領(lǐng)域的價(jià)值，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。城市發(fā)展想要走好可持續(xù)化道路，實(shí)現(xiàn)和諧的空間布局，加強(qiáng)規(guī)劃必不可少，需要增加區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的編制，完善縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃，在確定合理的空間布局及城鎮(zhèn)規(guī)模與數(shù)量后，補(bǔ)充土地利用規(guī)劃內(nèi)容。同時(shí)，城鎮(zhèn)空間分布、規(guī)模大小等將會(huì)影響到土地資源使用，需要做好集鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)、中心村的優(yōu)化設(shè)計(jì)，保證縣級(jí)土地總規(guī)劃中規(guī)模與位置的適宜性，為城市土地資源的細(xì)致規(guī)劃形成奠定良好基礎(chǔ)?？偟膩?lái)說(shuō)，作為城市建設(shè)的重要組成，土地規(guī)劃應(yīng)在城市可持續(xù)發(fā)展理念引領(lǐng)下，協(xié)調(diào)好區(qū)域規(guī)劃、城市總規(guī)劃、土地利用規(guī)劃之間的關(guān)系，合理引導(dǎo)城市土地規(guī)劃利用，以促進(jìn)空間布局與土地規(guī)劃的和諧發(fā)展。

3.2 健全可持續(xù)土地管理制度

在城市可持續(xù)發(fā)展理念下，構(gòu)建科學(xué)完善的可持續(xù)土地管理制度，是合理規(guī)劃土地空間布局，優(yōu)化土地資源配置的核心內(nèi)容，也是推動(dòng)可持續(xù)管理戰(zhàn)略有序?qū)嵤┑年P(guān)鍵所在[5]。對(duì)此，各地區(qū)政府機(jī)關(guān)應(yīng)按照《中華人民共和國(guó)土地管理法》《全國(guó)資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃》等政策文件，以城市可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，加快可持續(xù)土地規(guī)劃管理制度建設(shè)，充分利用現(xiàn)有建設(shè)用地，不占或盡量減少農(nóng)用地使用，總體規(guī)劃要與城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等相互銜接，村莊與集鎮(zhèn)規(guī)劃中的建設(shè)用地規(guī)模不得超出總體規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)。在土地制度的條款內(nèi)容中，應(yīng)全面覆蓋土地審批、分配轉(zhuǎn)讓、土地城鄉(xiāng)規(guī)劃等多方面，要求有關(guān)部門(mén)立足于實(shí)際，按照國(guó)家政策要求，結(jié)合土地實(shí)際使用情況，在充分考慮區(qū)域內(nèi)土地特征與使用情況的基礎(chǔ)上，持續(xù)完善原有的土地管理制度，為各地區(qū)可持續(xù)土地規(guī)劃與管理提供便利條件。

3.3 做好土地資源監(jiān)控利用監(jiān)管

為實(shí)現(xiàn)對(duì)城市土地資源的規(guī)劃管理，有關(guān)部門(mén)需要通過(guò)有效的監(jiān)管手段，動(dòng)態(tài)掌握土地資源利用情況，保證土地資源分配與利用的合理性，為土地總體規(guī)劃提供參考。首先，加大城市土地資源管理執(zhí)法力度，規(guī)范土地市場(chǎng)，減少違規(guī)用地，保證城市土地資源的有效利用，以取得可觀的經(jīng)濟(jì)效益。其次，建立城市土地公眾監(jiān)管制度，強(qiáng)調(diào)土地利用監(jiān)管的全員參與性，提高社會(huì)公眾參與度，充分借助群眾力量，實(shí)現(xiàn)對(duì)土地資源的有效監(jiān)管，一旦發(fā)現(xiàn)土地規(guī)劃或利用中存在不合理行為，有關(guān)部門(mén)要及時(shí)制定有效策略進(jìn)行解決。最后，城市土地監(jiān)管機(jī)構(gòu)要以身作則，切實(shí)參與到城市規(guī)劃中，加快良好溝通機(jī)制建設(shè)，根據(jù)城市發(fā)展戰(zhàn)略、土地總體規(guī)劃與資源可利用情況，在做好各自工作的基礎(chǔ)上，就當(dāng)下土地相關(guān)問(wèn)題展開(kāi)探討與分析，以減少土地規(guī)劃與利用中的矛盾沖突問(wèn)題，強(qiáng)化城市規(guī)劃實(shí)施效果，提高土地資源利用效率。

3.4 始終堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展

針對(duì)當(dāng)下城市用地資源利用不合理、資源浪費(fèi)等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，我們需要堅(jiān)持從可持續(xù)發(fā)展角度出發(fā)，優(yōu)化城市規(guī)劃與土地資源利用計(jì)劃，這是提高土地資源利用效率，保證城市規(guī)劃合理性的關(guān)鍵手段?；诔鞘锌沙掷m(xù)發(fā)展的土地規(guī)劃，要以當(dāng)下用地被占、重復(fù)拆遷、規(guī)劃不合理等環(huán)節(jié)為切入點(diǎn)，重新規(guī)劃土地資源配置與利用，以便取得理想的規(guī)劃效果。一方面，鑒于當(dāng)下舊城區(qū)土地資源浪費(fèi)，無(wú)法繼續(xù)利用的情況，有關(guān)部門(mén)要做好對(duì)廢棄資源的重新配置，在充分了解城市整體規(guī)劃需求的前提下，采取二次利用或銷(xiāo)毀的方式，落實(shí)修建工作。同時(shí)，調(diào)查并分析土地資源實(shí)際使用情況，針對(duì)性的制定改進(jìn)措施，更新并完善土地資源建設(shè)，配套落實(shí)附屬設(shè)施，切實(shí)提高土地資源利用率[6]。另一方面，樹(shù)立科學(xué)發(fā)展觀念，充分利用城市內(nèi)閑置土地資源，做到土地資源合理規(guī)劃，發(fā)揮出土地資源在城市規(guī)劃中的積極作用，最大限度減少土地資源的浪費(fèi)。在此期間，有關(guān)部門(mén)要注重城市建設(shè)與土地規(guī)劃的協(xié)調(diào)性，統(tǒng)籌兼顧城鄉(xiāng)同步發(fā)展，結(jié)合當(dāng)下城市人口、環(huán)境、資源以及開(kāi)發(fā)力度，就土地資源真實(shí)承載能力展開(kāi)分析，加強(qiáng)周邊土地開(kāi)發(fā)，以促進(jìn)城市用地的科學(xué)化、集約化、可持續(xù)化發(fā)展。

3.5 盤(pán)活城市土地資產(chǎn)

城市可持續(xù)發(fā)展是環(huán)境生態(tài)學(xué)思想提出的科學(xué)發(fā)展觀念，對(duì)現(xiàn)代化城市建設(shè)與發(fā)展起到一定的指導(dǎo)作用。為促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的順利達(dá)成，我們需要根據(jù)城市土地規(guī)模與特性，做好土地資源統(tǒng)籌規(guī)劃，盤(pán)活城市土地資產(chǎn)，調(diào)整土地功能，加大舊城區(qū)改造力度，這是保證城市土地空間布局和諧的有力手段。在歷史原因下，城市舊城改造的難度大、數(shù)量多，這就需要根據(jù)土地規(guī)模與城市發(fā)展需要，優(yōu)化老城區(qū)改造思路，通過(guò)土地置換緩解當(dāng)下土地資源稀缺、緊張的問(wèn)題。中心城區(qū)的行政機(jī)關(guān)、企業(yè)、工廠(chǎng)等要根據(jù)當(dāng)?shù)爻鞘邪l(fā)展戰(zhàn)略，適當(dāng)遷至郊區(qū)，然后將空置土地出讓給商貿(mào)、金融、高新技術(shù)企業(yè)等組織，在城市中心集中商業(yè)、金融服務(wù)業(yè)等，城市中間層為居民住宅匯集區(qū)，城市邊緣則由工廠(chǎng)、倉(cāng)庫(kù)等圍繞形成，這樣既能方便城市居民日常起居，又能促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，促進(jìn)城市土地存量的有效盤(pán)活，為城市土地空間布局合理化實(shí)現(xiàn)助力。

3.6 借助信息技術(shù)助力土地規(guī)劃

在信息時(shí)代下，將現(xiàn)代化手段應(yīng)用在城市土地規(guī)劃中，實(shí)現(xiàn)手工操作向智能化方向的轉(zhuǎn)變，為土地規(guī)劃與管理提供可靠的技術(shù)保障，有效提高土地管理水平，推動(dòng)可持續(xù)土地管理戰(zhàn)略的準(zhǔn)確落地。在實(shí)踐中，各地區(qū)要充分利用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等信息技術(shù)，科學(xué)構(gòu)建土地信息監(jiān)管系統(tǒng)，支持城市內(nèi)縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊等各級(jí)之間的業(yè)務(wù)交流與信息共享，提高土地資源信息傳遞效率，通過(guò)計(jì)算機(jī)、互聯(lián)網(wǎng)二者的有機(jī)融合，實(shí)現(xiàn)全方位定位，以實(shí)現(xiàn)對(duì)管轄區(qū)域內(nèi)土地資源配置與利用情況的有效管控。以土地信息系統(tǒng)平臺(tái)為載體，有關(guān)部門(mén)可通過(guò)實(shí)時(shí)土地規(guī)劃與管理，對(duì)土地資源分布與利用情況展開(kāi)科學(xué)分析，發(fā)揮信息技術(shù)應(yīng)用價(jià)值，妥善解決土地規(guī)劃中的問(wèn)題與不足，加快土地資源信息化建設(shè)進(jìn)程，為土地資源數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)提供技術(shù)保障，真正達(dá)到土地資源可持續(xù)管理的目的。

4 結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，伴隨著城市化進(jìn)程的不斷加快，我國(guó)土地資源規(guī)劃要始終堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，圍繞城市可持續(xù)發(fā)展需要，優(yōu)化土地利用規(guī)劃，完善可持續(xù)土地管理制度，加強(qiáng)土地利用監(jiān)管，盤(pán)活城市內(nèi)土地資產(chǎn)，適當(dāng)引入現(xiàn)代信息技術(shù)，提高土地資源利用率，促進(jìn)土地規(guī)劃與城市可持續(xù)發(fā)展的協(xié)調(diào)并進(jìn)。