大型市政工程報(bào)建風(fēng)險(xiǎn)分析及控制

宋曉旻 衷從強(qiáng)(中冶華天南京工程技術(shù)有限公司，江蘇 南京 210019)

0 引言

目前，大型市政工程多為政府投資項(xiàng)目，常見的建設(shè)管理模式主要有三種：政府相關(guān)部門直接管理、代建單位管理、全過程工程咨詢單位管理。近年來，政府投資項(xiàng)目越來越廣泛地采用代建制和全過程工程咨詢服務(wù)等新型管理模式[1-2]。

報(bào)建管理是工程管理的重要組成部分，貫穿于工程建設(shè)全過程，直接影響項(xiàng)目建設(shè)合規(guī)性和投資效益性[3]。然而，報(bào)建管理十分煩瑣，許多細(xì)節(jié)容易被管理部門忽視。特別是大型市政工程，報(bào)建流程復(fù)雜、涉及部門繁多，極易出現(xiàn)報(bào)建時(shí)序不清晰、事項(xiàng)梳理不完整等問題，導(dǎo)致項(xiàng)目方案落地性差、建設(shè)違規(guī)違法、進(jìn)度緩慢等問題[4]。

1 大型市政工程報(bào)建管理風(fēng)險(xiǎn)劃分

1.1 規(guī)劃和用地選址風(fēng)險(xiǎn)

規(guī)劃和用地選址類報(bào)建是工程前期報(bào)建的主線，對項(xiàng)目推進(jìn)具有重要作用。咨詢和設(shè)計(jì)單位往往關(guān)注工藝和技術(shù)方案，僅考慮擬選用地能否滿足工藝和技術(shù)需要，忽略了其是否符合規(guī)劃和用地審批要求。因此，建設(shè)管理單位應(yīng)做好用地審批的前期工作，如相應(yīng)的規(guī)劃核查和用地預(yù)審等。若建設(shè)單位有所疏忽，會造成部分工程內(nèi)容缺少上位規(guī)劃，出現(xiàn)與現(xiàn)狀法定圖則不符、與其他地塊紅線范圍交叉重疊等問題，導(dǎo)致方案反復(fù)修改、方案擬定時(shí)間延長，造成巨額投資浪費(fèi)。

1.2 方案和投資風(fēng)險(xiǎn)

方案和投資類報(bào)建主要是為了確定項(xiàng)目具體工程內(nèi)容和投資限額。設(shè)計(jì)單位是項(xiàng)目方案設(shè)計(jì)的核心，建設(shè)管理單位負(fù)責(zé)對方案和投資進(jìn)行審核把關(guān)。應(yīng)嚴(yán)格把控設(shè)計(jì)質(zhì)量和深度，否則會出現(xiàn)調(diào)研現(xiàn)場不充分、方案論證不科學(xué)合理、對限額設(shè)計(jì)理解不準(zhǔn)確等問題，導(dǎo)致概算批復(fù)資金不足、設(shè)計(jì)變更量大等風(fēng)險(xiǎn)[5]。

1.3 施工過程風(fēng)險(xiǎn)

在施工過程中，審批事項(xiàng)復(fù)雜繁多，如辦理施工許可證(含開工備案)、申請樹木遷移及占用城市綠地、申報(bào)占用和挖掘城市道路(含開設(shè)臨時(shí)路口)等。以上事項(xiàng)涉及部門多、申報(bào)流程長、協(xié)調(diào)任務(wù)重、申報(bào)難度大。特別是位于市中心密集建成區(qū)的市政改造類項(xiàng)目，地下管線復(fù)雜、沿線產(chǎn)權(quán)單位眾多，報(bào)建管理難度加大。加之，在實(shí)施過程中，建設(shè)管理單位對業(yè)主依賴性較大，導(dǎo)致報(bào)建事項(xiàng)推進(jìn)緩慢，產(chǎn)生無證施工、施工范圍超出用地許可范圍、竣工后無法移交使用等一系列問題。

2 大型市政工程報(bào)建管理風(fēng)險(xiǎn)控制措施

綜上所述，建設(shè)管理單位在開展報(bào)建工作時(shí)，應(yīng)提前梳理報(bào)建時(shí)序，按照項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)、施工圖設(shè)計(jì)、施工準(zhǔn)備、竣工驗(yàn)收等不同建設(shè)階段梳理報(bào)建事宜。例如：在可行性研究報(bào)告階段，需申報(bào)建設(shè)工程方案設(shè)計(jì)核查和建設(shè)用地預(yù)審與選址意見書；在初步設(shè)計(jì)階段，要申報(bào)出具規(guī)劃設(shè)計(jì)要點(diǎn)；在施工圖設(shè)計(jì)階段，需申報(bào)建設(shè)用地規(guī)劃許可證和建設(shè)工程規(guī)劃許可證；在施工準(zhǔn)備階段，需申報(bào)辦理施工許可證(開工備案)、占用城市綠地許可證、占用挖掘城市道路(含開設(shè)臨時(shí)路口)許可證；在竣工驗(yàn)收前，需完成用電和用水申報(bào)等。

2.1 規(guī)劃和用地選址風(fēng)險(xiǎn)控制

在方案設(shè)計(jì)階段，建設(shè)管理單位應(yīng)組織相關(guān)部門召開專題匯報(bào)會，梳理項(xiàng)目范圍內(nèi)需要用地審批的工程內(nèi)容，再交由專業(yè)科室結(jié)合上位規(guī)劃對該工程內(nèi)容予以復(fù)核，確認(rèn)該用地是否合規(guī)、方案是否需要調(diào)整。若該用地沒有上位規(guī)劃，建議建設(shè)管理單位組織編制該項(xiàng)目的詳細(xì)規(guī)劃，在規(guī)劃主管部門審批通過后，將該方案作為用地申報(bào)的依據(jù)，從而加快推進(jìn)該項(xiàng)目的用地審批[6]。

2.2 方案和投資風(fēng)險(xiǎn)控制

在開展項(xiàng)目前期工作時(shí)，首先，建設(shè)管理單位應(yīng)要求咨詢和設(shè)計(jì)單位盡可能全面地收集項(xiàng)目相關(guān)基礎(chǔ)資料，做好現(xiàn)場踏勘工作，開展限額設(shè)計(jì)。同時(shí)，定期開展項(xiàng)目方案推進(jìn)會，不斷完善項(xiàng)目方案。其次，在形成初步方案后，建設(shè)管理單位應(yīng)主動與相關(guān)政府職能部門和產(chǎn)權(quán)單位對接，征求各單位對初步方案的意見和建議，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步修改、完善項(xiàng)目方案。最后，建設(shè)管理單位組織項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案專家評審會，選擇投資效益最大化的設(shè)計(jì)方案[7]。

2.3 施工過程風(fēng)險(xiǎn)控制

在施工準(zhǔn)備階段，建設(shè)管理單位應(yīng)梳理施工過程中的報(bào)建時(shí)序，有序開展報(bào)建工作，并定期核對各報(bào)建事項(xiàng)的完成情況，及時(shí)彌補(bǔ)缺漏。在具體實(shí)施過程中，應(yīng)委派專人負(fù)責(zé)相關(guān)報(bào)建資料的編制工作，保證資料齊全、內(nèi)容達(dá)標(biāo)。在提交資料之前，請審批主管部門相關(guān)科室進(jìn)行資料預(yù)審，提前發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，為最終報(bào)建做好鋪墊。此外，建設(shè)管理單位應(yīng)與業(yè)主協(xié)同配合，借助業(yè)主溝通優(yōu)勢，共同推進(jìn)報(bào)建工作高效完成[8]。

沿岸流主要對凸岸、岸嘴進(jìn)行沖刷，加速塌岸過程。北方水庫凍融作用破壞岸坡土層結(jié)構(gòu)，使土體發(fā)生裂縫和坍塌。庫岸的物理地質(zhì)作用，如風(fēng)化、滑坡現(xiàn)象和地表水沖刷，也會加速塌岸過程。黃土地區(qū)水庫蓄水后泥沙淤積，會導(dǎo)致河床抬高，水深減小，波浪淘刷作用減弱，進(jìn)行減小塌岸寬度和速度。

3 案例分析

3.1 項(xiàng)目概況

本文以深圳市福田區(qū)新洲河流域水環(huán)境提升工程為例。該項(xiàng)目位于深圳市福田中心區(qū)，施工內(nèi)容主要包括景觀提升工程和水質(zhì)改善工程，總投資約8.0億元。作為深圳市中心的大型市政工程，該項(xiàng)目具有地下管線復(fù)雜、施工空間狹小、涉及產(chǎn)權(quán)單位眾多、溝通協(xié)調(diào)難度大等特點(diǎn)。福田區(qū)水務(wù)局采用代建制管理模式，將該項(xiàng)目交由中冶華天南京工程技術(shù)有限公司代為管理。

3.2 報(bào)建管理要點(diǎn)

3.2.1 報(bào)建流程梳理

該項(xiàng)目包括市政景觀工程和水利工程。其中，市政景觀工程包括空中棧道、跨路和跨河人行天橋等涉及交通的工程內(nèi)容，水利工程包括泵站、調(diào)蓄池等獨(dú)立占地的工程內(nèi)容。鑒于此，代建單位按可行性研究方案、方案設(shè)計(jì)、施工準(zhǔn)備和竣工驗(yàn)收等項(xiàng)目建設(shè)的不同階段梳理報(bào)建時(shí)序。

在可行性研究方案階段，代建單位先組織可研方案的編制及估算的報(bào)批，對接規(guī)劃國土主管部門，開展跨路人行天橋、泵站和調(diào)蓄池的建設(shè)工程方案設(shè)計(jì)核查，以及用地預(yù)審與選址意見書編制等。同步可開展環(huán)評、防洪影響評價(jià)、水土保持等專項(xiàng)評估報(bào)告的編制及報(bào)審。在方案設(shè)計(jì)階段，報(bào)建工作主要包括概算申報(bào)、建設(shè)用地規(guī)劃許可證和建設(shè)工程規(guī)劃許可證辦理、地鐵安保區(qū)范圍設(shè)計(jì)審批、設(shè)計(jì)高速公路結(jié)構(gòu)的安全評估審批等。在施工準(zhǔn)備階段，報(bào)建工作主要包括辦理施工許可證(開工備案)、樹木遷移和占用城市綠地許可證、占用挖掘道路(含開設(shè)臨時(shí)路口)許可證、涉地鐵安保區(qū)施工許可證等。在竣工驗(yàn)收前，報(bào)建工作主要包括申請用水用電。新洲河流域水環(huán)境提升工程報(bào)建流程如圖1所示。

圖1 新洲河流域水環(huán)境提升工程報(bào)建流程圖

3.2.2 報(bào)建要點(diǎn)分析

3.2.2.1 規(guī)劃和用地選址報(bào)建管理

新建污水提升泵站和調(diào)蓄池等工程是新洲河水質(zhì)改善的重要保障。能否順利推進(jìn)用地選址審批，決定了該工程內(nèi)容能否順利落地。在完成初步方案設(shè)計(jì)后，代建單位積極組織咨詢、設(shè)計(jì)單位向相關(guān)主管單位匯報(bào)項(xiàng)目方案，就用地選址事宜進(jìn)行專題研討。該項(xiàng)目污水提升泵站選址位于綠地，符合規(guī)劃審批要求，順利通過了用地預(yù)審。

由于該項(xiàng)目位于市中心密集建成區(qū)，調(diào)蓄池占地面積大、工藝要求高，加大了用地選址難度。在現(xiàn)場充分調(diào)研后，設(shè)計(jì)單位提出了多個備選方案，擬用方案因用地范圍內(nèi)有部分道路用地，用地審批部門以“與現(xiàn)狀法定圖則不符”為由駁回申請，并建議委托有規(guī)劃資質(zhì)的第三方咨詢單位調(diào)整擬選位置區(qū)域的法定圖則，使其符合調(diào)蓄池的用地要求。代建單位將調(diào)整后的法定圖則方案報(bào)相關(guān)主管部門審批，待審批同意后，重新進(jìn)行用地選址申報(bào)。

3.2.2.2 方案和投資報(bào)建管理

方案和投資報(bào)建是指在完成規(guī)劃核查和用地選址預(yù)審的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步確定項(xiàng)目全部工程內(nèi)容和投資限額。代建單位在明確了該項(xiàng)目的建設(shè)目標(biāo)后，統(tǒng)籌勘察、咨詢和設(shè)計(jì)單位完成基礎(chǔ)資料收集、現(xiàn)場踏勘和方案比選。確立初步方案后，首先，組織新洲河沿線產(chǎn)權(quán)單位和市、區(qū)相關(guān)職能管理部門召開方案征求意見會；其次，組織召開多輪專家評審會，結(jié)合專家意見修改完善方案并完成概算編制；最后，將設(shè)計(jì)方案報(bào)相關(guān)部門審批。

在投資報(bào)建方面，代建單位聘用當(dāng)?shù)氐谌皆靸r(jià)咨詢單位，由其負(fù)責(zé)項(xiàng)目概算和預(yù)算編制工作，并對沒有造價(jià)定額的工程內(nèi)容提前進(jìn)行詢價(jià)。同時(shí)，安排造價(jià)工程師全程監(jiān)督管理，規(guī)范各參建單位的工程造價(jià)計(jì)價(jià)行為，從而實(shí)現(xiàn)投資效益最大化。

3.2.2.3 施工過程報(bào)建管理

申報(bào)樹木遷移和占用城市綠地、辦理占用挖掘道路(含開設(shè)臨時(shí)路口)許可、申請用電是該項(xiàng)目施工過程階段報(bào)建工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)。由于部分工程內(nèi)容涉及樹木遷移和占用城市綠地，需遵循“盡量不遷、不占和少遷、少占”的原則，使得報(bào)建難度加大。代建單位組織設(shè)計(jì)單位優(yōu)化設(shè)計(jì)方案，最大限度地減少樹木遷移數(shù)量和占用城市綠地面積。同時(shí)，與城管部門反復(fù)溝通協(xié)調(diào)，確定方案的可行性。經(jīng)過業(yè)主和代建單位的共同努力，大部分報(bào)建項(xiàng)目均獲批復(fù)。

該項(xiàng)目因污水提升泵站距離濱河新洲立交橋較近，需先委托第三方咨詢單位開展橋梁結(jié)構(gòu)安全評估，再組織開展占道申報(bào)。該事項(xiàng)報(bào)建資料復(fù)雜、流程較長，故在申報(bào)時(shí)安排了專業(yè)設(shè)計(jì)人員繪制交通疏解圖等資料，由報(bào)建專員及時(shí)跟進(jìn)審批進(jìn)度，保證了占道許可順利獲批。

考慮到用電申請報(bào)建流程較長，代建單位提前做好申報(bào)規(guī)劃，并邀請相關(guān)部門進(jìn)行現(xiàn)場調(diào)研，保障了項(xiàng)目試運(yùn)行時(shí)達(dá)到通電要求。

4 結(jié)語

代建制和全過程工程咨詢模式在有效控制投資、把控建設(shè)質(zhì)量等方面優(yōu)勢明顯，近幾年在工程建設(shè)領(lǐng)域得到廣泛應(yīng)用。然而，在實(shí)施過程中仍存在諸多問題，其中，報(bào)建管理問題較為突出。本文以代建制管理模式為例，結(jié)合大型市政工程報(bào)建管理實(shí)踐，分析報(bào)建管理過程中的要點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)，并提出具體應(yīng)對措施，以期為相關(guān)工程報(bào)建管理提供有益參考。