中國式現(xiàn)代化下縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的理論與實(shí)踐

孫久文,邢曉旭

(1.隴東學(xué)院 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院,甘肅 慶陽 745000;2.中國人民大學(xué) 應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)院,北京 100872)

引言

隨著中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級,縣域經(jīng)濟(jì)的重要性日益凸顯?？h域經(jīng)濟(jì)是國民經(jīng)濟(jì)的基本單元,縣域現(xiàn)代化是中國式現(xiàn)代化的基礎(chǔ),縣域視角下的新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化是中國式現(xiàn)代化的重要組成部分。在經(jīng)濟(jì)全球化、區(qū)域一體化和社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制不斷完善的背景下,中央政府高度重視縣域經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展,出臺(tái)了一系列政策和措施,旨在累積縣域經(jīng)濟(jì)的整體優(yōu)勢,推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和城鄉(xiāng)融合?！蛾P(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》以及《關(guān)于支持實(shí)施縣域商業(yè)建設(shè)行動(dòng)的通知》等政策文件的發(fā)布,意味著縣域經(jīng)濟(jì)在國家發(fā)展格局中的作用被賦予了前所未有的重要地位(1)閆坤、鮑曙光:《經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下振興縣域經(jīng)濟(jì)的新思考》,《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2018年第2期,第43 -52頁。?？h域經(jīng)濟(jì)不僅承載了地方經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)性內(nèi)容,更是實(shí)現(xiàn)共同富裕、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)化進(jìn)程、國家糧食和生態(tài)安全的關(guān)鍵載體。如何更好地發(fā)揮縣域經(jīng)濟(jì)的作用,不僅涉及地方的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型,也關(guān)系到國家整體經(jīng)濟(jì)的健康、平衡和可持續(xù)發(fā)展(2)靳小怡等:《新型城鎮(zhèn)化研究的關(guān)鍵問題:農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的家庭功能與可持續(xù)發(fā)展》,《西安交通大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2023年第4期,第23 -35頁。。因此,深入研究縣域經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)、模式和主要任務(wù),探索其在中國式現(xiàn)代化下的發(fā)展路徑,具有重要的理論和實(shí)踐意義。

一、加快發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)理論與現(xiàn)實(shí)依據(jù)

(一)縣域經(jīng)濟(jì)是中國式現(xiàn)代化的重要組成部分

縣域經(jīng)濟(jì)不僅是中國經(jīng)濟(jì)體系的基礎(chǔ),更是地方發(fā)展的關(guān)鍵驅(qū)動(dòng)力?？h城作為國家行政管理體系的基層單位,縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不僅對整體國家經(jīng)濟(jì)有著不可或缺的作用,而且會(huì)對當(dāng)?shù)鼐用竦纳钏胶透ｌ懋a(chǎn)生直接的影響(3)郭陽、范和生:《縣域鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在邏輯、實(shí)踐張力與路徑選擇》,《云南社會(huì)科學(xué)》2023年第4期,第150 -159頁。?？h域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過程意味著區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃的進(jìn)一步細(xì)化,使得當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)規(guī)劃變得更加具體、明確,更具可行性。隨著社會(huì)進(jìn)步和技術(shù)革新,縣域經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)和特點(diǎn)也從傳統(tǒng)的以農(nóng)業(yè)為主轉(zhuǎn)向了多元化的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式,制造業(yè)、服務(wù)業(yè)等產(chǎn)業(yè)逐漸占據(jù)了主導(dǎo)地位。

鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)是縣域經(jīng)濟(jì)的兩大組成部分,中國式現(xiàn)代化對兩者的發(fā)展賦予了更多內(nèi)容。在鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,除了傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)開發(fā),現(xiàn)代的鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)更加強(qiáng)調(diào)生態(tài)農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)以及農(nóng)業(yè)旅游的多元發(fā)展(4)戴祥玉、詹國輝:《原深度貧困地區(qū)的自適應(yīng)創(chuàng)新發(fā)展路徑》,《華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2023年第2期,第15 -25頁。。通過有機(jī)耕作、生物防控、生態(tài)游覽等手段實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)同步改善,促成農(nóng)村一產(chǎn)、二產(chǎn)、三產(chǎn)深度融合的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式。而在這一進(jìn)程中,通過推動(dòng)農(nóng)業(yè)市場信息透明、農(nóng)產(chǎn)品高效流通和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營,農(nóng)民合作社在資源整合、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化以及產(chǎn)品品質(zhì)提升中的作用也逐漸凸顯出來。對于城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)而言,外部產(chǎn)業(yè)與人才的流入和內(nèi)部資源的整合共同成為縣域城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵因素(5)張學(xué)良等:《推動(dòng)我國縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的幾個(gè)理論問題》,《財(cái)貿(mào)研究》2023年第6期,第1 -8頁。。首先,通過幫助當(dāng)?shù)仄髽I(yè)擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模、改進(jìn)生產(chǎn)流程或者開拓新的市場,外部產(chǎn)業(yè)的進(jìn)入不僅為當(dāng)?shù)貛砹思夹g(shù)和資本的更新,還促進(jìn)了傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)與新興產(chǎn)業(yè)的融合,推動(dòng)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。其次,縣域經(jīng)濟(jì)的活躍度和創(chuàng)新性很大程度上依賴于企業(yè)家的創(chuàng)業(yè)活動(dòng)和技術(shù)工人的技術(shù)實(shí)踐。在市場擴(kuò)展?jié)摿Φ耐苿?dòng)下,人才的流入和活躍意味著新的產(chǎn)業(yè)機(jī)會(huì)、技術(shù)創(chuàng)新以及就業(yè)崗位。此外,結(jié)合外部投資和人才,地方還需要通過高效整合并利用當(dāng)?shù)鬲?dú)特的歷史、地理、文化等資源稟賦,才能保障縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的持續(xù)性和穩(wěn)定性。

(二)縣域經(jīng)濟(jì)是實(shí)現(xiàn)共同富裕的基本著力點(diǎn)

在新時(shí)代背景下,推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展對實(shí)現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)具有十分重要的意義(6)佟偉銘等:《縣域視角下鄉(xiāng)村發(fā)展要素轉(zhuǎn)型對共同富裕的影響研究——以浙江省為例》,《地理研究》2023年第6期,第1577 -1597頁。。按照當(dāng)年匯率計(jì)算,2021年中國人均GDP達(dá)到12551美元,正處在從中等收入國家邁向高收入國家的關(guān)鍵階段(7)資料來源:《經(jīng)濟(jì)總量114.4萬億元、超世界人均GDP水平……2021年中國經(jīng)濟(jì)亮點(diǎn)!》(2021年),中國政府網(wǎng),https://www.gov.cn/xinwen/2022-01/17/content_5668815.htm。。由于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展是解決不平衡不充分發(fā)展問題的基礎(chǔ),現(xiàn)階段縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展對中國實(shí)現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)是十分重要的。通過合理配置城鄉(xiāng)人口、資源和環(huán)境資源,加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程和縣域經(jīng)濟(jì)的高效發(fā)展,可以更好滿足民眾對優(yōu)質(zhì)生活的追求,助力實(shí)現(xiàn)共同富裕。

縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展是縮小城鄉(xiāng)、地區(qū)和群體差距的“交匯點(diǎn)”,可以顯著增強(qiáng)發(fā)展成果的分享性(8)孫久文、周玉龍:《什么影響了縣域城鎮(zhèn)化?——基于城鄉(xiāng)差距視角的研究》,《甘肅社會(huì)科學(xué)》2014年第6期,第163 -167頁。,并由此形成對中國式現(xiàn)代化下共同富裕目標(biāo)的積極效應(yīng)。考慮到當(dāng)前縣域面積約占全國面積的89%,縣域人口約占全國人口的51%,基層經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展在很大程度上取決于縣域的情況,這意味著中國縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中仍扮演著基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性、驅(qū)動(dòng)性的角色。以長三角地區(qū)為例來看縣域經(jīng)濟(jì)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)中的地位和作用:在2022年的GDP千億縣中,十強(qiáng)分別是昆山、江陰、張家港、晉江、常熟、慈溪、宜興、神木、長沙縣和義烏。其中,領(lǐng)跑者昆山2022年全年完成地區(qū)生產(chǎn)總值5006.7億元,按不變價(jià)格計(jì)算同比增長1.8%,成為全國首個(gè)GDP突破5000億元的縣域。若將昆山與地級以上市比較,昆山的GDP總量超越了貴陽、蘭州等8個(gè)省會(huì)城市,GDP約位居第57位(9)資料來源:《2022中國縣域經(jīng)濟(jì)百強(qiáng)研究》(2021年),賽迪研究院,https://www.ccidgroup.com/info/1096/34909.htm。。由此可見,縣域經(jīng)濟(jì)已經(jīng)是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中重要的支撐之一。

(三)縣域經(jīng)濟(jì)是發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)的主要落腳點(diǎn)

每個(gè)縣域都蘊(yùn)含著獨(dú)特的發(fā)展優(yōu)勢和巨大的發(fā)展?jié)摿??？h域經(jīng)濟(jì)依托于特色產(chǎn)業(yè)逐漸繁榮。在2022年,中國的GDP千億縣數(shù)量增至52個(gè),其中,不少縣域擁有顯著的比較優(yōu)勢,能夠充分依托當(dāng)?shù)刭Y源,推動(dòng)相應(yīng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。例如河南的靈寶市(縣級市)和山東的招遠(yuǎn)市(縣級市),在黃金資源方面具備突出的比較優(yōu)勢,在此基礎(chǔ)上發(fā)展了黃金礦山開采與加工業(yè)、珠寶首飾制造業(yè)、金飾品設(shè)計(jì)創(chuàng)意等產(chǎn)業(yè)。然而,一些平原地區(qū)的縣域卻面臨著更大的挑戰(zhàn),因?yàn)樗麄兊馁Y源優(yōu)勢并不突出,土地狹小而人口眾多,所以在確定產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向時(shí),需要突破較多發(fā)展瓶頸。在這種情況下,這些地方政府需要因地制宜,培育那些能夠產(chǎn)生帶動(dòng)效應(yīng)的產(chǎn)業(yè)。例如,以盛虹集團(tuán)為中心,江蘇省蘇州市吳江區(qū)逐漸形成了包括纖維制造、織造、染色到成品出口等多個(gè)環(huán)節(jié)的完整產(chǎn)業(yè)鏈,并促進(jìn)了周邊相關(guān)上下游行業(yè)的發(fā)展,如機(jī)械制造、化工原料供應(yīng)等。

由于不同縣域間存在著較大差異,特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展之路需要綜合考慮多維因素進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃(10)高帆、張?zhí)灬?《全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興:基于中國特色城鄉(xiāng)連續(xù)體框架的探究》,《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》2023年第7期,第108 -117頁。。盡管某些地方因?yàn)閾碛心骋惶囟ㄙY源而在產(chǎn)業(yè)選擇上具有明顯優(yōu)勢,但并不意味著這種優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)必然能夠成為支柱產(chǎn)業(yè)。首先,中國許多縣域的規(guī)模較大,人口從幾十萬到上百萬不等,這要求其所發(fā)展的產(chǎn)業(yè)擁有足夠的規(guī)模效益,即產(chǎn)出的產(chǎn)品必須具備足夠大的市場需求和份額,才能支撐整個(gè)縣域的發(fā)展。舉例來說,雖然很多縣域擁有中等規(guī)模的礦床,但這并不意味著礦產(chǎn)業(yè)能夠成為支柱產(chǎn)業(yè),除非其資源優(yōu)勢十分明顯;同時(shí),隨著人們對可持續(xù)發(fā)展的重視,過快開發(fā)中等礦床可能會(huì)導(dǎo)致環(huán)境負(fù)面效益高于經(jīng)濟(jì)效益。其次,考慮到對發(fā)達(dá)基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)創(chuàng)新支持、高素質(zhì)人才和高消費(fèi)能力人群的需求,高端產(chǎn)業(yè)通常在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、區(qū)位優(yōu)勢不明顯的地方難以成功落地。對于縣域經(jīng)濟(jì)振興而言,需要關(guān)注那些能夠持續(xù)發(fā)展并有帶動(dòng)效應(yīng)的產(chǎn)業(yè),培育特色產(chǎn)業(yè)以及吸納制造業(yè)的轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)是發(fā)展的關(guān)鍵所在。

(四)縣域經(jīng)濟(jì)是加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程的關(guān)鍵點(diǎn)

當(dāng)前中國已步入城鎮(zhèn)化的中后期,城鎮(zhèn)化率于2022年已經(jīng)達(dá)到65.22%,未來新型城鎮(zhèn)化的重心將集中于縣域的城鎮(zhèn)化。盡管受到大城市的吸引,人口持續(xù)向核心城市聚集,但是近年來城市蔓延造成了一系列負(fù)外部性影響,城鎮(zhèn)化方向與重點(diǎn)亟需調(diào)整。特大城市,如北京、天津,城鎮(zhèn)化率已超過85%,城市的不斷擴(kuò)張會(huì)導(dǎo)致資源過度集中、環(huán)境惡化以及社會(huì)問題的加劇。而中西部眾多縣域的城鎮(zhèn)化率僅在30%—50%之間,有些地區(qū)甚至尚未達(dá)到這一水平,在全國范圍內(nèi)城市規(guī)劃的可持續(xù)性、均衡性和綜合性顯得尤為重要。因此,新型城鎮(zhèn)化的方向和重點(diǎn)向縣域經(jīng)濟(jì)偏移,將有助于優(yōu)化城市與縣域之間的關(guān)系,實(shí)現(xiàn)更為有序、協(xié)調(diào)和可持續(xù)的發(fā)展(11)彭青:《推進(jìn)以縣城為重要載體新型城鎮(zhèn)化的對策探討》,《理論探討》2023年第2期,第161 -168頁。。

新型城鎮(zhèn)化背景下,部署縣域產(chǎn)業(yè)新城和發(fā)展產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)模式成為縣域經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展的關(guān)鍵路徑(12)顏丙峰:《產(chǎn)城融合發(fā)展的現(xiàn)實(shí)考量與路徑提升——以山東省產(chǎn)城融合發(fā)展為例》,《山東社會(huì)科學(xué)》2017年第5期,第184 -188頁。。首先,縣域內(nèi)產(chǎn)業(yè)新城的實(shí)質(zhì)在于將產(chǎn)業(yè)、居住和商業(yè)三者融為一體,這不僅僅是一種產(chǎn)業(yè)的布局形式,更是一種全新的城市發(fā)展模式(13)陳思霞、張冬連:《產(chǎn)業(yè)新城PPP項(xiàng)目與縣域經(jīng)濟(jì)增長》,《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》2021年第4期,第37 -52頁。。2020年國家發(fā)改委印發(fā)《關(guān)于加快開展縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)工作的通知》,提出選擇120個(gè)縣及縣級市開展縣城新型城鎮(zhèn)化建設(shè)示范工作,隨著制造業(yè)逐漸從大城市向中小城市轉(zhuǎn)移,設(shè)立在縣城的產(chǎn)業(yè)新城正呈現(xiàn)出獨(dú)特的發(fā)展優(yōu)勢。與此同時(shí),產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)模式也引起了廣泛關(guān)注。這些集聚區(qū)位于原有縣城的相對鄰近地區(qū),通過改善交通便利性,并在政府的引導(dǎo)下,逐步形成了一至兩個(gè)產(chǎn)業(yè)集群,從而實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)和城市之間的互動(dòng)(14)陳鴻等:《開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)集聚及產(chǎn)—城融合研究——以樂清市為例》,《城市發(fā)展研究》2014年第1期,第1 -6頁。。如武進(jìn)區(qū)政府推動(dòng)設(shè)立了常州國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū),已經(jīng)成為一個(gè)集先進(jìn)裝備制造、電子信息、生物醫(yī)藥等多個(gè)高科技產(chǎn)業(yè)于一體的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)。對于位于中西部地區(qū)的縣城而言,這種縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式具有可借鑒性。

(五)縣域經(jīng)濟(jì)是保障糧食和生態(tài)安全的根本點(diǎn)

縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平是保障農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)能力和當(dāng)?shù)丶Z食安全的重要支撐(15)魏后凱等:《加快構(gòu)建新發(fā)展格局,著力推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展——權(quán)威專家深度解讀黨的二十大精神》,《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2022年第12期,第2 -34頁。。中國14億人口每天就要消耗70萬噸糧、9.8萬噸油、192萬噸菜和23萬噸肉(16)資料來源:《新華社評論員:抓好糧食安全這個(gè)“國之大者”》(2022年),中國政府網(wǎng),https://www.gov.cn/xinwen/2022-03/07/content_5677614.htm。。應(yīng)對旺盛的食物消費(fèi)需求,在裝滿米袋子的同時(shí),肉盤子、菜籃子、果盤子、醋壇子、酒瓶子、餐桌子也要供應(yīng)給力。這些基本上都要靠縣域經(jīng)濟(jì)來保證。當(dāng)縣域的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不足以滿足居民的糧食需求時(shí),就需要從其他地區(qū)購買糧食,這將增加運(yùn)輸和儲(chǔ)存成本,并可能引發(fā)供應(yīng)緊張問題。此外,縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展可以促使農(nóng)業(yè)布局更加多樣化,種植不同類型的作物,從而減少對單一農(nóng)產(chǎn)品的過度依賴。這有助于防止單一作物的大面積病蟲害爆發(fā),提高糧食生產(chǎn)的穩(wěn)定性和可持續(xù)性,從而增強(qiáng)糧食安全。

結(jié)合林下經(jīng)濟(jì)和流域生態(tài)圈發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì),可以實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)和可持續(xù)農(nóng)業(yè)多方共贏的局面。一方面,截至2020年,全國以林下種植、養(yǎng)殖、采集等為主的林下經(jīng)濟(jì)年產(chǎn)值超9000億元。林下經(jīng)濟(jì)指在森林中同時(shí)進(jìn)行農(nóng)業(yè)種植、養(yǎng)殖等活動(dòng)。通過在森林中種植不同類型的作物,如果樹、蔬菜、草藥等,可以豐富農(nóng)產(chǎn)品的多樣性、完善農(nóng)作物的營養(yǎng)結(jié)構(gòu)、提高土地的利用效率,確保農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)多樣性和穩(wěn)定性(17)吳娟、陳建成:《林下經(jīng)濟(jì)與農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展:耦合邏輯與實(shí)現(xiàn)路徑》,《西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2022年第4期,第153 -160頁。。另一方面,在全國范圍內(nèi),以東北平原、長江流域、東南沿海優(yōu)勢區(qū)為重點(diǎn),劃定水稻生產(chǎn)功能區(qū)3.4億畝;以黃淮海地區(qū)、長江中下游、西北及西南優(yōu)勢區(qū)為重點(diǎn),劃定小麥生產(chǎn)功能區(qū)3.2億畝。以松嫩平原、三江平原、遼河平原、黃淮海地區(qū)以及汾河、渭河流域等優(yōu)勢區(qū)為重點(diǎn),劃定玉米生產(chǎn)功能區(qū)4.5億畝(18)資料來源:《國務(wù)院關(guān)于建立糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)的指導(dǎo)意見》(2017年),中國政府網(wǎng),https://www.gov.cn/zhengce/content/2017-04/10/content_5184613.htm。。依托流域生態(tài)圈發(fā)展縣域農(nóng)業(yè)可以充分整合和利用土地、水源、氣候等資源,有利于形成在保障國家糧食安全的同時(shí)驅(qū)動(dòng)生態(tài)安全的新發(fā)展模式。

二、中國式現(xiàn)代化下縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)向

(一)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新內(nèi)涵

縣域經(jīng)濟(jì)是一種區(qū)域經(jīng)濟(jì),是一個(gè)縣級行政區(qū)地域范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)構(gòu)成。從分類來看,縣域經(jīng)濟(jì)既包括城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì),也有鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì);既包括農(nóng)業(yè),又有工業(yè)和服務(wù)業(yè)。從定位來看,縣域經(jīng)濟(jì)是中國國民經(jīng)濟(jì)的縮影,同時(shí)又是區(qū)域經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)。整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的各項(xiàng)指標(biāo),在一個(gè)縣(縣級市)的范圍內(nèi),基本都可以得到反映。即縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不僅可以使各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)能夠在一個(gè)縣(縣級市)的地域內(nèi)得到充分、協(xié)調(diào)的發(fā)展,而且是整個(gè)國家基層經(jīng)濟(jì)能夠更加穩(wěn)固、繁榮并充滿活力的保證。從功能來看,縣域經(jīng)濟(jì)是城市經(jīng)濟(jì)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的中間環(huán)節(jié),在城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中具有重要作用。它承擔(dān)著連接城市經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的橋梁角色,是實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興的中間紐帶。因此,縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不僅對農(nóng)民增收具有重要意義,也為城市的健康發(fā)展提供了基礎(chǔ)支撐。

黨的十九大報(bào)告提出“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”,涵蓋了縣域經(jīng)濟(jì)在內(nèi)整個(gè)區(qū)域的發(fā)展與振興,是面向新時(shí)代的發(fā)展新導(dǎo)向。發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)要堅(jiān)持全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的基本指導(dǎo)思想,做到城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展(19)孫久文等:《中國式現(xiàn)代化視域下的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展》,《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2023年第3期,第1 -10頁。。第一,城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展是發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)的立足之處?？h域經(jīng)濟(jì)是城市經(jīng)濟(jì)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的中間環(huán)節(jié),是中國實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化和實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的中間樞紐(20)斯麗娟、曹昊煜:《縣域經(jīng)濟(jì)推動(dòng)高質(zhì)量鄉(xiāng)村振興:歷史演進(jìn)、雙重邏輯與實(shí)現(xiàn)路徑》,《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2022年第5期,第165 -174頁。。農(nóng)村地區(qū)人多地少,加快農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,是增加農(nóng)民收入的重要途徑。但是讓農(nóng)村剩余勞動(dòng)力全部轉(zhuǎn)移到大城市是不現(xiàn)實(shí)的,所以依托縣域的城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展有效吸收大量的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口在當(dāng)?shù)厣钆c就業(yè),成為推動(dòng)中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要途徑之一(21)孫久文、張皓:《鄉(xiāng)村振興中防止低收入人口返貧的戰(zhàn)略構(gòu)想》,《學(xué)術(shù)研究》2022年第4期,第87 -95頁。。第二,經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展是發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)的重要抓手?？h域經(jīng)濟(jì)不僅僅是發(fā)展傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè),還需要不斷地創(chuàng)新和引入新的技術(shù)和管理方法,提高生產(chǎn)效率和產(chǎn)業(yè)融合程度,增加產(chǎn)品的附加值。面向中國式現(xiàn)代化的縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展,應(yīng)當(dāng)是在工業(yè)、農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的基礎(chǔ)上,通過信息化、智慧化帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展模式。第三,社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展是發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)的核心所在。以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo),推進(jìn)縣域新型城鎮(zhèn)化需要尊重縣城發(fā)展規(guī)律、堅(jiān)持以人為核心、增強(qiáng)縣城的綜合承載能力和社會(huì)協(xié)調(diào)度(22)劉麗娟:《縣域城鎮(zhèn)化的區(qū)域差異及高質(zhì)量發(fā)展路徑》,《北京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2023年第5期,第1 -12頁。?；诋a(chǎn)業(yè)配套、市政公用、公共服務(wù)、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的提質(zhì)增效,發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)只有與嚴(yán)格落實(shí)國土空間“三區(qū)三線”(23)“三區(qū)三線”中的“三區(qū)”是指城鄉(xiāng)規(guī)劃中的生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間、城鎮(zhèn)空間;“三線”是指永久基本農(nóng)田控制線、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界線。、守住歷史文化根脈、控制撤縣建市設(shè)區(qū)相結(jié)合才能形成獨(dú)特的文化和風(fēng)貌,為縣域經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的保障。

(二)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新情況

經(jīng)歷了漫長的歷史沉淀與變遷,中國的縣域經(jīng)濟(jì)逐漸顯現(xiàn)出獨(dú)特的發(fā)展特征,在空間維度上總結(jié)為區(qū)域性和綜合性。首先,在區(qū)域性方面,中國目前的縣域經(jīng)濟(jì)具有很強(qiáng)的獨(dú)立性,其發(fā)展受到多重因素的共同作用?？h級行政區(qū)是中國行政管理的最基層單位,是基礎(chǔ)行政區(qū)。考慮到其自然環(huán)境、歷史沉淀及社會(huì)構(gòu)造等條件的不同,縣域經(jīng)濟(jì)更具備區(qū)域性的特點(diǎn)。區(qū)域性決定了發(fā)展模式的多樣性,即每個(gè)縣域都必須尋找本縣的發(fā)展道路,其他縣域的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ街荒軈⒖?不能照搬。其次,縣域經(jīng)濟(jì)的綜合性主要表現(xiàn)為空間上的多層次和產(chǎn)業(yè)上的多維度。從空間結(jié)構(gòu)上看,每一縣域都呈現(xiàn)出多元化的層次結(jié)構(gòu),包括縣城核心區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及村落,這些不同空間層次之間存在著緊密的聯(lián)系和互動(dòng)。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上看,縣域經(jīng)濟(jì)覆蓋了廣泛的經(jīng)濟(jì)部門,從工業(yè)、農(nóng)業(yè)到服務(wù)業(yè),幾乎全部覆蓋。這種高度的綜合性為縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來了復(fù)雜性,使得識(shí)別和選擇能夠真正帶動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵領(lǐng)域和部門變得尤為重要。

從發(fā)展歷程來看,縣域的發(fā)展呈現(xiàn)出非均衡性和農(nóng)村性,實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展和保障農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)在縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占據(jù)重要地位。在非均衡性方面,根據(jù)2022年賽迪百強(qiáng)縣的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),百強(qiáng)縣仍舊集中在東部,而且“強(qiáng)者恒強(qiáng)”,僅江蘇、浙江、山東、福建四省就占據(jù)半壁江山。盡管在中西部地區(qū),一批經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣開始嶄露頭角,但在內(nèi)地27個(gè)省份中,還有多個(gè)東北和西北地區(qū)省份百強(qiáng)縣掛零,這些地區(qū)在縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展上仍面臨較大的挑戰(zhàn)。為實(shí)現(xiàn)全國縣域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展,推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)全方位聚勢共贏,需要補(bǔ)足中西部的發(fā)展短板。在農(nóng)村性方面,縣域經(jīng)濟(jì)的農(nóng)村性指農(nóng)業(yè)地域在縣域空間上占據(jù)了大部分的面積,農(nóng)村人口在縣域人口中占有較大的比重。與2010年相比,2021年全國城鎮(zhèn)人口增長了2364.20萬,鄉(xiāng)村人口減少了1643.60萬,城鎮(zhèn)化率提高了14.21個(gè)百分點(diǎn)(24)資料來源:《中國仍然是世界第一人口大國》(2021年),中國政府網(wǎng),https://www.gov.cn/xinwen/2021-05/12/content_5605899.htm。。未來縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的非農(nóng)化是不可改變的趨勢,需要關(guān)注縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中成功的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展模式。

根據(jù)2020年底《中華人民共和國行政區(qū)劃統(tǒng)計(jì)表》,全國有1312個(gè)縣、49個(gè)旗、388個(gè)縣級市,合計(jì)占縣級行政區(qū)劃總數(shù)量(2844)的61.50%。在地域分布與經(jīng)濟(jì)規(guī)模方面,縣域的面積為628.85萬平方公里,占全國總體國土面積的89.73%,2020年的縣域GDP為217043.40億元,占全國GDP的38.34%。這意味著縣域在相對較大的地域范圍內(nèi),創(chuàng)造了相對可觀的經(jīng)濟(jì)總量,顯示了縣域經(jīng)濟(jì)在未來提升的潛力和活力。在人口分布與城鎮(zhèn)化方面,盡管縣域的年常住人口為4.89億人,占全國的51.61%,但相比戶籍人口的6.26億人,城鎮(zhèn)化程度仍然相對較低。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和發(fā)展模式方面,表1中的第一產(chǎn)業(yè)增加值在縣域占比最高,達(dá)到75.68%,反映了縣域的農(nóng)業(yè)活動(dòng)較為突出。與此同時(shí),縣域規(guī)模以上工企單位數(shù)也占到了全國范圍內(nèi)的近半數(shù),表明縣域內(nèi)的工業(yè)也在發(fā)展,未來立足于產(chǎn)業(yè)融合和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型可以驅(qū)動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展。在公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施方面,基于表1中的公共財(cái)政支出、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)等指標(biāo),可以看出對大部分縣域地區(qū)而言,當(dāng)前仍處在提升民生領(lǐng)域投入效率和居民生活質(zhì)量的攻堅(jiān)爬坡期。

(三)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新特點(diǎn)

在“十四五”時(shí)期,縣域經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵與外延都展現(xiàn)出更為豐富與深邃的特點(diǎn)。首先,作為中國制造業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的核心接收區(qū),它肩負(fù)起了對整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈的關(guān)鍵支撐。其次,伴隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入推進(jìn),縣域不僅需維持其獨(dú)特的農(nóng)村風(fēng)貌,還要為保障國家的糧食安全和生態(tài)穩(wěn)定承擔(dān)不可或缺的角色?！半p循環(huán)”新發(fā)展格局下,中國縣域經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出發(fā)展地位更具可重塑性和發(fā)展動(dòng)能更具可培育性、市場需求更具可挖掘性和供給質(zhì)量更具可提升性等特征。

在多元化規(guī)劃、投入和數(shù)字經(jīng)濟(jì)的賦能下,縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展地位更具可重塑性且發(fā)展動(dòng)能更具可培育性。在可重塑性方面,隨著縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的制定與明晰,地方實(shí)現(xiàn)了資源要素在城鄉(xiāng)間的雙向良性互動(dòng),破解了縣級行政區(qū)劃的限制,構(gòu)筑了一套共治、共建、共享的治理機(jī)制。此外,基于多元化的投入策略,縣域的基礎(chǔ)設(shè)施——無論是交通、信息還是能源——均得到了顯著的優(yōu)化與升級。在可培育性方面,新興經(jīng)濟(jì)形態(tài),如數(shù)字經(jīng)濟(jì)、平臺(tái)經(jīng)濟(jì)、人工智能、及“互聯(lián)網(wǎng)+”策略等,已經(jīng)開始逐步塑造并優(yōu)化安全、共享和高效的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展體系?；谛滦突A(chǔ)建設(shè)、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈技術(shù)與戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)間的深度融合,通過投融資的便利化政策和稅收優(yōu)惠,進(jìn)一步深度拓展了商品貿(mào)易模式并激發(fā)了縣域經(jīng)濟(jì)活力。

在新型城鎮(zhèn)化策略的推動(dòng)下,通過對產(chǎn)業(yè)鏈的延伸、補(bǔ)齊與強(qiáng)化,縣域經(jīng)濟(jì)的市場需求更具可挖掘性且供給質(zhì)量更具可提升性。在可挖掘性方面,新發(fā)展格局堅(jiān)持將推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化作為新發(fā)展極,著眼于推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、規(guī)劃建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺(tái)和載體建設(shè),旨在構(gòu)建縣域內(nèi)要素發(fā)展的關(guān)鍵依托點(diǎn)和重要集聚點(diǎn)。此外,新型城鎮(zhèn)化不僅是在物理空間的城鎮(zhèn)化進(jìn)程,更重要的是公共服務(wù)的均衡化發(fā)展,培育城鄉(xiāng)融合發(fā)展和鄉(xiāng)村振興的新動(dòng)能。在可提升性方面,圍繞首位產(chǎn)業(yè)、關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)鏈、龍頭企業(yè)以及大型投資項(xiàng)目,已經(jīng)成功孵化出了一系列具有戰(zhàn)略意義的新興產(chǎn)業(yè)和具備地方特色的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。為了進(jìn)一步提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的整體水平,縣域經(jīng)濟(jì)已經(jīng)加大了對農(nóng)業(yè)及農(nóng)村發(fā)展新主體的培養(yǎng)力度,尤其在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)投資、都市采摘農(nóng)業(yè)、農(nóng)旅結(jié)合、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社及家庭農(nóng)場等方面,進(jìn)一步強(qiáng)固了傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)鏈的競爭地位。

(四)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新模式

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新格局下,中國縣域經(jīng)濟(jì)也形成了多重發(fā)展模式。如表2所示,特色經(jīng)濟(jì)模式的關(guān)鍵是找準(zhǔn)地方特色資源,然后依靠特色資源培育特色產(chǎn)業(yè),實(shí)現(xiàn)以特色產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo);農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化模式是將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)從傳統(tǒng)的小規(guī)模、分散化經(jīng)營向現(xiàn)代化、集中化和規(guī)模化的生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變,通常涉及整個(gè)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的優(yōu)化和升級,包括從原材料的生產(chǎn)、加工、包裝,到產(chǎn)品的銷售和市場分布;縣城帶動(dòng)模式著眼于整合縣域經(jīng)濟(jì)和縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)系,加強(qiáng)縣城核心建設(shè),提升城市的服務(wù)功能,促進(jìn)農(nóng)民和鄉(xiāng)村企業(yè)向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移,實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)部的協(xié)調(diào)和共同繁榮;生態(tài)經(jīng)濟(jì)模式以生態(tài)建設(shè)和生態(tài)功能完善為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)布局的主要目標(biāo),通過“以工促農(nóng)”和“以城帶鄉(xiāng)”,用現(xiàn)代工業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)促進(jìn)生態(tài)旅游和生態(tài)農(nóng)業(yè)的發(fā)展,實(shí)現(xiàn)農(nóng)村與城區(qū)資源共享;“全域城鎮(zhèn)化”模式是一種綜合性的區(qū)域發(fā)展策略,旨在使城鎮(zhèn)化進(jìn)程覆蓋整個(gè)區(qū)域,降低縣域經(jīng)濟(jì)中的農(nóng)村屬性,提升城市特質(zhì),以實(shí)現(xiàn)更均衡和全面的發(fā)展。其它發(fā)展模式的縣域發(fā)展又有其獨(dú)特之處。如基于農(nóng)墾體系,新疆新設(shè)的城市均彰顯出了農(nóng)場經(jīng)濟(jì)與都市經(jīng)濟(jì)有機(jī)融合的新模式。

表2 縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式

三、發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)的基本原則和主要任務(wù)

(一)實(shí)現(xiàn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本原則

通過因地制宜,突出區(qū)域特色助力縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?？h域經(jīng)濟(jì)涵蓋了鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)兩個(gè)核心部分,各具其獨(dú)特的發(fā)展特點(diǎn)與潛能。在鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)方面,雖然開發(fā)觀光和休閑農(nóng)業(yè)項(xiàng)目是一種有效方式,但核心的發(fā)展動(dòng)力仍然是農(nóng)民本身。通過農(nóng)民合作社和農(nóng)會(huì),集合每家每戶的力量,共同推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展,是一種更為穩(wěn)健的長期策略。相比于完全依賴外部資本的盲目介入,這樣的方法更能確保鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展,需要真正帶動(dòng)農(nóng)民福祉的提升。對于城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)而言,外來產(chǎn)業(yè)和資本的引入確實(shí)是關(guān)鍵的驅(qū)動(dòng)力。但這種轉(zhuǎn)移和流動(dòng)必須是有序且健康的,否則可能帶來一系列的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移所帶來的經(jīng)濟(jì)增量,如果得到合理的引導(dǎo)和管理,不僅能為大城市減輕壓力,還能為中小城鎮(zhèn)提供新的發(fā)展機(jī)會(huì),實(shí)現(xiàn)雙贏。此外,地方政府應(yīng)認(rèn)識(shí)到每個(gè)縣域都有其獨(dú)特的資源與文化背景,并結(jié)合自身的資源稟賦,積極發(fā)展與其相匹配的主導(dǎo)特色產(chǎn)業(yè),以確保經(jīng)濟(jì)發(fā)展的持續(xù)性與獨(dú)特性。

聚焦人才策略,振興縣域經(jīng)濟(jì)。在城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中,大中城市持續(xù)地獲得人口紅利,然而,對于縣域和小城鎮(zhèn)而言,這種紅利變得更為稀缺(25)夏支平、戰(zhàn)湘凝:《優(yōu)化縣域治理全力推進(jìn)鄉(xiāng)村振興》,《中國行政管理》2023年第4期,第155 -157頁。。如何在競爭激烈的市場環(huán)境下為本地企業(yè)吸引關(guān)鍵人才,并使其扎根,始終是小城鎮(zhèn),特別是縣域小城鎮(zhèn)面臨的難題。然而,關(guān)于人才的定義和需求,各地應(yīng)有明確的認(rèn)知,盲目地追求高學(xué)歷人才并不總是符合縣域的真實(shí)經(jīng)濟(jì)需求。事實(shí)上,從縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度看,其真正的人才需求應(yīng)該集中在兩類人身上。首先,是有創(chuàng)業(yè)眼光、敏銳市場嗅覺的企業(yè)家。他們能夠洞察本地資源,進(jìn)行創(chuàng)新,并推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)騰飛。其次,是技能熟練、經(jīng)驗(yàn)豐富的技術(shù)工人,他們構(gòu)成了縣域特色產(chǎn)業(yè)和制造業(yè)的骨干。在資本邏輯下,地方政府只需確保具備有力的市場潛力與穩(wěn)定優(yōu)越的投資氛圍,對于這兩大類關(guān)鍵人才的吸引便能有效實(shí)現(xiàn)。

強(qiáng)化規(guī)劃的策略導(dǎo)向在縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用。隨著全球經(jīng)濟(jì)的復(fù)雜性和不確定性日益增強(qiáng),縣域經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)健與可持續(xù)發(fā)展日趨依賴于科學(xué)、前瞻性的規(guī)劃。不論是城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃的整體布局調(diào)整,還是產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃中對主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的明確和支持,均保障了地方資源的最優(yōu)配置和經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會(huì)的和諧共生(26)蘇冬等:《規(guī)劃協(xié)同與地方發(fā)展路徑轉(zhuǎn)型——基于“多規(guī)合一”縣域試點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)檢驗(yàn)》,《城市問題》2022年第11期,第24 -33頁。。同時(shí),鄉(xiāng)村振興規(guī)劃進(jìn)一步拓寬了鄉(xiāng)村的發(fā)展路徑,不僅僅局限于農(nóng)業(yè)生產(chǎn),而且延伸到鄉(xiāng)村旅游、特色小鎮(zhèn)及傳統(tǒng)文化的保護(hù)與傳承。此外,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃為縣域經(jīng)濟(jì)提供了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ),包括高效的交通網(wǎng)絡(luò)、完善的公共服務(wù)和先進(jìn)的信息通信設(shè)施。而隨著數(shù)字化轉(zhuǎn)型的趨勢,數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃亦成為鄉(xiāng)村現(xiàn)代化與創(chuàng)新的關(guān)鍵,從數(shù)字農(nóng)業(yè)管理到在線公共服務(wù),都展現(xiàn)了縣域經(jīng)濟(jì)的未來發(fā)展?jié)摿Α?/p>

(二)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要任務(wù)

縣域工業(yè)化不僅是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必經(jīng)階段,更是實(shí)現(xiàn)縣域經(jīng)濟(jì)繁榮的核心驅(qū)動(dòng)力。工業(yè)發(fā)展的速度決定了經(jīng)濟(jì)增長的快慢,工業(yè)經(jīng)濟(jì)的比重決定了產(chǎn)業(yè)層次的高低,工業(yè)貢獻(xiàn)的大小決定了可用財(cái)力的強(qiáng)弱。對于縣域經(jīng)濟(jì)的工業(yè)化發(fā)展,以下策略顯得尤為關(guān)鍵。首先,以重大項(xiàng)目帶動(dòng)工業(yè)經(jīng)濟(jì)增長為突破口,在擴(kuò)大總量中優(yōu)化縣域經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)。這需要縣域在維護(hù)小項(xiàng)目的基礎(chǔ)上,更加注重引進(jìn)和落地重大項(xiàng)目。其次,縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展應(yīng)突破傳統(tǒng)孤立和非體系化的局限,通過培育產(chǎn)業(yè)集群、整合上下游產(chǎn)業(yè)、建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū),達(dá)到規(guī)模效益。由于工業(yè)發(fā)展的成功依賴于各部門的緊密合作和協(xié)同效應(yīng),各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門需以服務(wù)企業(yè)為本位,切實(shí)把為工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)作為本職工作的硬指標(biāo)、硬任務(wù)來完成。最后,特色產(chǎn)業(yè)的擴(kuò)張和優(yōu)化成為必不可少的步驟。無論是工業(yè)還是農(nóng)業(yè),都需要在保證質(zhì)量和效益的基礎(chǔ)上,擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)和企業(yè)規(guī)模,提升產(chǎn)品的市場競爭力。在中國式現(xiàn)代化的背景下,抓住政策與市場雙重機(jī)遇,結(jié)合市場選擇與政府調(diào)控,實(shí)施招商引資、競爭排序、企業(yè)兼并重組以淘汰過剩低效的產(chǎn)能,是確?？h域經(jīng)濟(jì)走向特色化、規(guī)?；图夯l(fā)展的有效路徑。

優(yōu)化縣域的基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展環(huán)境和策略部署是保障縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)。首先,強(qiáng)化縣域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)處于至關(guān)重要的地位。在國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)整體規(guī)劃和財(cái)政資源分配中,應(yīng)優(yōu)先考慮縣域,特別是中西部縣域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。其次,應(yīng)逐步提升縣域社會(huì)保障水平。為了實(shí)現(xiàn)共享發(fā)展目標(biāo),需要以普惠和公平的原則為指導(dǎo),深化社會(huì)保障體系改革,尤其是要增強(qiáng)縣域農(nóng)村居民在基本醫(yī)療、養(yǎng)老和教育方面的財(cái)政支持。此外,改善縣域微觀主體的營商環(huán)境也顯得尤為關(guān)鍵,需要針對縣域主體的特點(diǎn)制定一系列金融、財(cái)稅、產(chǎn)業(yè)、土地等扶持政策,并在政策層面簡化行政審批流程、增強(qiáng)產(chǎn)權(quán)保護(hù)力度、強(qiáng)化綜合服務(wù)效能。最后,強(qiáng)化對“三農(nóng)”(農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民)的持續(xù)支持和保護(hù)。鑒于縣域在糧食、生態(tài)和社會(huì)安全方面的核心地位,必須將第一產(chǎn)業(yè)視為“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”。為了彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的固有“弱質(zhì)性”,政府應(yīng)繼續(xù)加大支農(nóng)惠農(nóng)強(qiáng)農(nóng)力度,加大對農(nóng)村經(jīng)營者的種糧補(bǔ)貼,加大對地方政府的耕地保護(hù)、環(huán)境保護(hù)以及種業(yè)研發(fā)等的支持力度,提高財(cái)政資源投放的瞄準(zhǔn)性和有效性。

人才是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的核心動(dòng)力,要想突破縣域人才的瓶頸,需要從人才工程運(yùn)作、本土人才培養(yǎng)、優(yōu)化人才服務(wù)管理和制度等多方面進(jìn)行全面策略規(guī)劃和實(shí)施,確保人才隊(duì)伍的健康、穩(wěn)定與持續(xù)發(fā)展。首先,實(shí)行創(chuàng)新人才工程策略、項(xiàng)目化運(yùn)作突破人才工作難點(diǎn)。推行企業(yè)人才集聚工程和事業(yè)單位高級人才引進(jìn)方案,對企業(yè)中不同層次的學(xué)歷背景人才提供適當(dāng)?shù)难a(bǔ)助。對于企業(yè)急需的高級人才,提供如落戶補(bǔ)助等特別激勵(lì)。其次,由于本土人才是縣域人才工作的根基,應(yīng)培養(yǎng)、激勵(lì)并充分利用本土人才,從而確?？h域人才隊(duì)伍的持續(xù)活力,如通過人才平臺(tái)載體的建設(shè)、高技能人才大賽、農(nóng)村人才培訓(xùn)等,持續(xù)加強(qiáng)本土人才的培訓(xùn)和發(fā)展。最后,通過服務(wù)管理和制度建設(shè),營造人才發(fā)展的優(yōu)良環(huán)境。縣域應(yīng)當(dāng)不斷健全人才工作機(jī)制,建立起任務(wù)分解、情況通報(bào)、督導(dǎo)考核等制度。為人才營造一個(gè)拴心留人、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的優(yōu)良環(huán)境,是縣域引進(jìn)人才、留住人才、人盡其才的關(guān)鍵。

縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵任務(wù)之一是促進(jìn)鄉(xiāng)村持續(xù)振興、全面振興,需要以確保國家糧食安全、激活鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)活力、預(yù)防大規(guī)模返貧、推進(jìn)文明安全建設(shè)等任務(wù)為突破口。首先,著眼于保障國家糧食安全,一方面,需要保護(hù)耕地資源,堅(jiān)守耕地保護(hù)的紅線政策,并對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)行現(xiàn)代生產(chǎn)要素的集聚;另一方面,需要著重在信息化、數(shù)字化和智能化方面加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施,使這些成為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的新標(biāo)志。在激活鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)活力方面,以農(nóng)產(chǎn)品及其深加工和食品細(xì)加工為重點(diǎn),加速現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系的建設(shè)。同時(shí),注重以縣城為核心的城鎮(zhèn)化推進(jìn),促使新型工業(yè)化與城鎮(zhèn)化協(xié)同發(fā)展。在預(yù)防大范圍返貧方面,需關(guān)注農(nóng)業(yè)的弱勢群體和收入較低的人群,完善返貧的監(jiān)測與援助機(jī)制;將推動(dòng)脫貧縣的快速發(fā)展作為核心任務(wù),不斷豐富鄉(xiāng)村業(yè)態(tài),拓寬農(nóng)民收入渠道。最后,在文明安全建設(shè)方面,需要促進(jìn)文明鄉(xiāng)風(fēng)、良好家風(fēng)和淳樸民風(fēng),加強(qiáng)平安法治鄉(xiāng)村建設(shè),提高農(nóng)村居民的安全感;進(jìn)一步深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革,并謹(jǐn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革的試點(diǎn)項(xiàng)目;激勵(lì)村黨支部組建農(nóng)民合作社,通過引入數(shù)字化管理手段,促使農(nóng)民合作社和家庭農(nóng)場的發(fā)展不僅側(cè)重于數(shù)量的增長,還注重質(zhì)量的提升。

健全縣域財(cái)政管理機(jī)制是縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要保障,未來需要明確政府與其他實(shí)體間的職能劃分,制定事權(quán)劃分的明確規(guī)范,建立財(cái)力與事權(quán)之間的互動(dòng)機(jī)制,調(diào)整財(cái)權(quán)和財(cái)力的不平衡。首先,在明確政府與其他實(shí)體間的職能劃分方面,當(dāng)前各級政府財(cái)力、事權(quán)分配中仍然存在“內(nèi)外不清”的問題,特別是在政府與市場、政府與社會(huì)以及政府與中介組織之間。政府應(yīng)重新審視和明確其核心職能,制定具體的政策和法規(guī),確保政府職能集中于公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理和公共安全等關(guān)鍵領(lǐng)域。其次,在制定事權(quán)劃分的明確規(guī)范方面,縣級政府當(dāng)前仍負(fù)擔(dān)著大量本應(yīng)由上級政府承擔(dān)的事務(wù)。由于事權(quán)劃分的隨意性無法為財(cái)權(quán)劃分提供明確依據(jù),各級政府間的事權(quán)劃分應(yīng)基于清晰的制度規(guī)范。此外,在建立財(cái)力與事權(quán)之間的互動(dòng)機(jī)制方面,目前由于缺乏剛性的互動(dòng)機(jī)制,導(dǎo)致事權(quán)下放、財(cái)權(quán)上收的情況普遍存在(27)姚鵬等:《縣鄉(xiāng)財(cái)政支出集權(quán)能增加地方民生性支出嗎?——基于安徽省“鄉(xiāng)財(cái)縣管”準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)的證據(jù)》,《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2022年第2期,第94 -114頁。,縣鄉(xiāng)級財(cái)政的困難程度高于省市級。未來需要通過改進(jìn)轉(zhuǎn)移支付機(jī)制、加強(qiáng)財(cái)政審計(jì)和監(jiān)督、制定明確的財(cái)政分配機(jī)制等確保財(cái)政資源的合理分配,以避免因事權(quán)下放而導(dǎo)致的縣鄉(xiāng)級政府資源不足。最后,在調(diào)整財(cái)權(quán)和財(cái)力的不平衡方面,財(cái)權(quán)、財(cái)力劃分上存在頭輕腳重等現(xiàn)象。對于要求地方提供配套資金的國家項(xiàng)目,應(yīng)考慮地方實(shí)際財(cái)力情況,為經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)提供更多的中央財(cái)政支持和靈活的配套要求。

總結(jié)

縣域經(jīng)濟(jì)在中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中具有獨(dú)特地位?？h域經(jīng)濟(jì)不僅關(guān)乎地方的繁榮和穩(wěn)定,更在國家整體經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中起到了不可或缺的作用。本文提出了縣域經(jīng)濟(jì)不僅是實(shí)現(xiàn)共同富裕、加速城鎮(zhèn)化、發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)的重要著力點(diǎn),更是保障國家糧食和生態(tài)安全的關(guān)鍵所在。在新發(fā)展格局下,縣域經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出了一系列新的特點(diǎn),這需要對傳統(tǒng)的發(fā)展模式進(jìn)行創(chuàng)新與調(diào)整,以適應(yīng)新的經(jīng)濟(jì)環(huán)境。為了縣域經(jīng)濟(jì)的長遠(yuǎn)發(fā)展,本文提出了一系列具體的發(fā)展任務(wù),包括推進(jìn)工業(yè)化、優(yōu)化發(fā)展環(huán)境、破解人才瓶頸、促進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興、健全縣域財(cái)政管理機(jī)制等關(guān)鍵領(lǐng)域。未來縣域經(jīng)濟(jì)將在中國式現(xiàn)代化進(jìn)程中繼續(xù)發(fā)揮其重要角色,在推動(dòng)中國式現(xiàn)代化下經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和實(shí)現(xiàn)社會(huì)全面進(jìn)步中展現(xiàn)更強(qiáng)的活力,并做出更突出的貢獻(xiàn)。