關(guān)于加強行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的思考

宋 酒

（九江市財政公共服務(wù)中心，九江 332200）

引 言

隨著我國政府治理機制的不斷完善，對行政事業(yè)單位財務(wù)管理水平的提高也必然有進(jìn)一步的要求，而作為行政事業(yè)單位財務(wù)管理重要組成部分的國有資產(chǎn)管理，其面臨的一些急需改進(jìn)的方面，上級主管部門和各具體單位都必須勇于面對，積極解決。利用現(xiàn)代信息技術(shù)加強行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理，努力提高國有資產(chǎn)管理水平，使現(xiàn)有存量國有資產(chǎn)的活力得到最大激發(fā)，這也是新時代對提高政府治理能力的必然要求。

一、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的重要性

（一）直接反映行政事業(yè)單位財務(wù)管理的水平

近些年，為了提高行政事業(yè)單位財務(wù)管理水平，中央先后進(jìn)行了多項改革創(chuàng)新，2019 年新政府會計制度落地實施，創(chuàng)新實施了預(yù)算會計與財務(wù)會計平行記賬的方式，2022 年和2023 年又先后改革了事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則和行政單位財務(wù)規(guī)則。行政事業(yè)單位這一系列財務(wù)制度的創(chuàng)新實施，對行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)管理水平提出了更高的要求。例如，長期往來款的清理要求，固定資產(chǎn)規(guī)范登記、按時計提折舊、定期盤點的要求等。只有加強行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)管理水平，才能適應(yīng)不斷創(chuàng)新的、與時俱進(jìn)的財務(wù)管理要求[1]。

（二）有利于盤活存量國有資產(chǎn)，提高國有資產(chǎn)使用效率

隨著“節(jié)約型政府”的提出，以及應(yīng)對國內(nèi)外復(fù)雜的經(jīng)濟形勢，作為履行政府職責(zé)的各行政事業(yè)單位，如何利用有限的國有資產(chǎn)來履職盡責(zé)，這就要求各單位不斷加強國有資產(chǎn)管理，盤活存量閑置資產(chǎn)，提高國有資產(chǎn)的使用效率，實現(xiàn)利用有限的國有資產(chǎn)來不斷提高政府治理能力和治理水平。

（三）有利于延長國有資產(chǎn)的使用壽命，發(fā)揮國有資產(chǎn)的最大使用價值

目前，各行政事業(yè)單位普遍存在國有資產(chǎn)使用壽命不如其他主體所屬資產(chǎn)使用壽命長的現(xiàn)象，究其原因，一方面，行政事業(yè)單位工作人員缺乏愛惜國有資產(chǎn)的意識，不規(guī)范操作，不及時開關(guān)電源。比如，一臺電腦家庭用可能使用8年以上，而單位用往往5 年就耗損嚴(yán)重，部分人員抱著“不花我自己的錢，我就不心疼”的態(tài)度。另一方面，缺乏明確的國有資產(chǎn)管理制度約束，或者雖然有相關(guān)制度，但執(zhí)行較差，沒有落實責(zé)任歸屬，也缺乏相應(yīng)的懲戒措施。因此，規(guī)范行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理，建立健全相關(guān)制度，加強宣傳教育，有利于增強單位工作人員愛惜國有資產(chǎn)的意識，進(jìn)而延長國有資產(chǎn)的使用壽命。

（四）有利于改善政府治理，提高政府公信力

規(guī)范國有資產(chǎn)管理，減少國有資產(chǎn)的耗損與浪費，做好“人民的大管家”，可以向社會公眾展示政府履職盡責(zé)，不浪費“納稅人的錢”，愛惜用納稅人的每一分錢購置形成的資產(chǎn)，“取之于民，用之于民”，有利于改善政府治理，提高政府公信力。

二、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理存在的問題

（一）行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)賬實差異較大，導(dǎo)致資產(chǎn)負(fù)債表未能反映真實資產(chǎn)情況

造成這種現(xiàn)象主要有以下方面的原因：一是采購固定資產(chǎn)時直接做支出，未登記固定資產(chǎn)，導(dǎo)致固定資產(chǎn)明細(xì)賬不完整，這一方面是因為單位財務(wù)人員對屬于固定資產(chǎn)的定義不準(zhǔn)確而無意識的錯誤，另一方面是單位財務(wù)人員為了逃避固定資產(chǎn)的管理而故意將本應(yīng)納入固定資產(chǎn)管理的資產(chǎn)在當(dāng)期直接做支出；二是固定資產(chǎn)臺賬跟會計明細(xì)賬未及時核對，或核對差異較大未及時處理，部分行政事業(yè)單位甚至多年從未核對固定資產(chǎn)臺賬和會計明細(xì)賬，這主要是因為單位制度不健全、固定資產(chǎn)管理人員和財務(wù)人員缺乏責(zé)任意識、歷史積累下來的差異較大，難以核對清楚等；三是未按時計提折舊；四是固定資產(chǎn)長期只購不銷，未落實固定資產(chǎn)報廢或損失核銷賬務(wù)處理程序，導(dǎo)致資產(chǎn)虛增；五是未定期對固定資產(chǎn)進(jìn)行盤點。舉例說明，某行政單位會計賬上顯示固定資產(chǎn)總額為5 508 萬元，固定資產(chǎn)臺賬總額為5 823 萬元，相差315 萬元，差異率達(dá)到5.7%，而會計賬上的5 508 萬元只是原始入賬價值，實際盤點發(fā)現(xiàn)其中待報廢固定資產(chǎn)為657 萬元，一直未做賬務(wù)核銷處理[2]。

（二）行政事業(yè)單位往來款長期未清理，導(dǎo)致資產(chǎn)負(fù)債表未能反映真實債權(quán)關(guān)系

這個問題產(chǎn)生的深層次原因是行政事業(yè)單位財務(wù)部門重服務(wù)、輕管理。舉例說明，上市公司有員工離職走審批程序時一定會簽核到財務(wù)部門，該員工只有清理了各項借支，才能辦完離職手續(xù)，財務(wù)部門甚至可以直接從工資中扣除該員工所欠單位款項。而行政事業(yè)單位干部因工作需要從財務(wù)借支，只要履行審批手續(xù)，就能借支到款項，工作任務(wù)完成后因各種原因沒有及時拿發(fā)票來沖賬，也沒有歸還現(xiàn)金，久而久之，等到該名干部提拔、調(diào)任、退休時，這些借支基本就成了呆賬。針對行政事業(yè)單位呆賬多的問題，應(yīng)轉(zhuǎn)變財務(wù)部門的角色定位，財務(wù)部門不只是服務(wù)部門，更是管理部門，應(yīng)提升財務(wù)部門的管理地位，提高財務(wù)人員的責(zé)任意識。

（三）行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)是否達(dá)到報廢標(biāo)準(zhǔn)，有時難以經(jīng)濟鑒定

《行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》（財政部第35 號令）規(guī)定：“行政單位處置國有資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)由行政單位資產(chǎn)管理部門會同財務(wù)部門、技術(shù)部門審核鑒定，提出意見，按審批權(quán)限報送審批。”而大部分省份、地市都沒有對固定資產(chǎn)處置制定實施細(xì)則。事實上，很多中小城市也缺乏正規(guī)的技術(shù)部門對固定資產(chǎn)是否達(dá)到可報廢狀態(tài)進(jìn)行科學(xué)鑒定，導(dǎo)致很多實際處于報廢狀態(tài)的固定資產(chǎn)未進(jìn)行賬務(wù)核銷。以某行政單位為例，中央空調(diào)2009 年驗收使用，從2014 年開始頻繁損壞，每年夏天和冬天都要進(jìn)行維修，且維修后制冷和制熱效果依然不好，按常規(guī)判斷基本無使用價值，2018 年該單位計劃對中央空調(diào)其中的室外主機部分進(jìn)行報廢處理，采購更新。而《政府會計準(zhǔn)則第3 號——固定資產(chǎn)》應(yīng)用指南沒有明確中央空調(diào)的折舊年限，只是規(guī)定房屋附屬設(shè)施折舊年限不低于8 年，本省、本地市也沒有對固定資產(chǎn)的使用年限進(jìn)行明確規(guī)定，擬參考其他地市，最終查閱到佳木斯市制定了市直行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)使用年限表，其中規(guī)定中央空調(diào)設(shè)備使用年限為15 年。該行政單位中央空調(diào)未達(dá)到使用年限15 年的標(biāo)準(zhǔn)，而所處中小城市也缺乏對中央空調(diào)使用價值進(jìn)行科學(xué)鑒定的機構(gòu)，導(dǎo)致該單位中央空調(diào)室外主機無法落實向財政部門申請報廢核銷的程序[3]。

（四）行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理組織機構(gòu)不健全、管理制度不健全

一方面，各行政事業(yè)單位缺乏專門的資產(chǎn)管理人員，或者雖設(shè)置資產(chǎn)管理員，一般讓新入職員工兼職管理，重視程度不夠，而新入職員工變動頻繁，導(dǎo)致資產(chǎn)管理員變動頻繁，且新入職員工對單位情況不太熟悉，不能真正做好資產(chǎn)管理工作。另一方面，缺乏相關(guān)的資產(chǎn)管理制度約束，未將責(zé)任落實到個人，導(dǎo)致國有資產(chǎn)的具體使用人員在使用過程中不愛惜資產(chǎn)，工作結(jié)束后不及時關(guān)閉資產(chǎn)開關(guān)和電源，嚴(yán)重縮短了國有資產(chǎn)的使用壽命。

（五）行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理信息化滯后

長期以來，各行政事業(yè)單位沒有建立專門的國有資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，固定資產(chǎn)管理僅靠電子表格、紙質(zhì)檔案資料等傳統(tǒng)方式，手段落后，難以滿足大量國有資產(chǎn)管理的需求，部分行政事業(yè)單位對固定資產(chǎn)沒有貼唯一可識別標(biāo)簽，導(dǎo)致固定資產(chǎn)在內(nèi)部轉(zhuǎn)移后管理困難重重。近年來，部分省市在財政預(yù)算一體化系統(tǒng)中嵌入了固定資產(chǎn)管理模塊，但由于部分事業(yè)單位在前期對歷史存量固定資產(chǎn)清查不徹底，導(dǎo)致該系統(tǒng)的使用未達(dá)到理想的效果。

三、加強行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的對策建議

（一）完善行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理相關(guān)法律制度

財政部門應(yīng)制定出行政單位國有資產(chǎn)處置實施細(xì)則，明確固定資產(chǎn)的使用年限，指定對固定資產(chǎn)因技術(shù)原因確需報廢、淘汰進(jìn)行科學(xué)論證的部門，也可以建立相應(yīng)的專家?guī)?，在指定無權(quán)威技術(shù)部門時，可從專家?guī)斐槿? ～3名專家進(jìn)行論證。各行政單位也應(yīng)從自身工作實際出發(fā)，制定符合單位實際的資產(chǎn)管理辦法，對固定資產(chǎn)的購買、轉(zhuǎn)移、處置等做出具體規(guī)定，健全組織機構(gòu)，定期對固定資產(chǎn)進(jìn)行盤點清查。最終實現(xiàn)賬實相符、賬卡相符。

（二）增強行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的人員力量

各行政事業(yè)單位要把有大局觀、責(zé)任心強、懂管理的人員安排在固定資產(chǎn)管理崗位，各單位內(nèi)設(shè)科室要設(shè)置專門的資產(chǎn)管理員，負(fù)責(zé)本科室資產(chǎn)的購置、轉(zhuǎn)移、報廢登記，定期對本科室資產(chǎn)進(jìn)行盤點核查，在科室內(nèi)部加強宣傳教育，愛惜國有資產(chǎn)，按規(guī)范使用國有資產(chǎn)。將造成國有資產(chǎn)損失的責(zé)任落實到個人。

（三）提高行政事業(yè)單位財務(wù)人員的專業(yè)素質(zhì)

目前，行政事業(yè)單位（尤其是基層單位）財務(wù)人員專業(yè)素質(zhì)和受重視程度急需加強，現(xiàn)實情況經(jīng)常存在一個會計在同崗位一待就是一二十年甚至直到退休的現(xiàn)象，有些單位只有一個老會計，只會手工賬，不會財務(wù)軟件和辦公軟件。有些單位會計不是專業(yè)出身，不懂會計專業(yè)術(shù)語。人員是財務(wù)工作的核心，只有提高財務(wù)人員的專業(yè)素質(zhì)，才能使先進(jìn)的制度得以有效執(zhí)行、先進(jìn)的系統(tǒng)得以有效運轉(zhuǎn)、復(fù)雜的問題得以有效解決。

針對行政事業(yè)單位財務(wù)人員專業(yè)素質(zhì)不高的問題，財政部門和人社部門可發(fā)揮主導(dǎo)作用，提升財務(wù)人員的社會地位和薪資待遇。例如：增設(shè)財務(wù)崗位津貼；創(chuàng)新繼續(xù)教育方式方法，使繼續(xù)教育不再流于形式；共享“信用中國”平臺，加強財務(wù)人員失信處罰力度，提高財務(wù)人員的失信成本[4-5]。

（四）加強行政事業(yè)單位長期往來款的清理力度

對于長期掛賬的呆賬、壞賬，各行政事業(yè)單位應(yīng)加強清查力度，必要時可引進(jìn)第三方中介機構(gòu)協(xié)助清理，對歷史累積下來的往來呆賬，展開全面清查核實工作，分類處理，對于屬于收入掛賬和呆賬收益的，清查核實后調(diào)增“累計盈余”科目，同時調(diào)減往來相關(guān)科目，屬于費用性掛賬的，為應(yīng)記未記費用的支出，清查核實后調(diào)減“累計盈余”科目，同時調(diào)減往來相關(guān)科目。對于呆賬損失，因時間久遠(yuǎn)且牽扯較多個人，應(yīng)與相關(guān)當(dāng)事人逐一核實情況，對于確為費用支出的非往來款項或不足以彌補清收成本的往來款項，按法定程序報經(jīng)主管部門批準(zhǔn)后調(diào)減“累計盈余”科目，同時調(diào)減往來相關(guān)科目。

歷史往來款清理完成后，應(yīng)建章立制，嚴(yán)格規(guī)范新增借支款項和預(yù)付款項的管理，財務(wù)人員要增強責(zé)任意識，及時催收沖賬，避免產(chǎn)生新的呆賬損失，相關(guān)人員調(diào)離單位要去財務(wù)部門辦理相關(guān)手續(xù)。對于未及時歸還或拿票據(jù)沖賬的個人借支款項，財務(wù)人員必要時可按借款制度直接從當(dāng)事人工資獎金中扣回應(yīng)收個人款項。

（五）構(gòu)建先進(jìn)的國有資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)

信息化技術(shù)在企業(yè)財務(wù)管理、業(yè)財融合方面應(yīng)用較為先進(jìn)，政府部門可以借鑒企業(yè)信息化管理的先進(jìn)經(jīng)驗和技術(shù)。目前，有些省市上線了預(yù)算一體化平臺，并在該平臺探索嵌入了資產(chǎn)管理模塊，可以借助現(xiàn)代信息技術(shù)將該模塊慢慢構(gòu)建成為先進(jìn)的國有資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，分類管理國有資產(chǎn)，有效監(jiān)控資產(chǎn)使用情況，促進(jìn)閑置資產(chǎn)或使用率低的資產(chǎn)跨部門調(diào)配使用。比如，大型會議室的視頻會議系統(tǒng)，單個部門使用頻率可能較低，造成國有資產(chǎn)閑置，而資產(chǎn)的預(yù)期使用壽命無法人為延長，只能通過增加資產(chǎn)使用頻率，將閑置資產(chǎn)共享給多個部門調(diào)配使用，降低國有資產(chǎn)的閑置率，發(fā)揮國有資產(chǎn)的最大價值。

在構(gòu)建先進(jìn)的國有資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)之前，應(yīng)對存量固定資產(chǎn)全面清查盤點，達(dá)到報廢條件的，按程序報送主管部門審批后及時銷賬，分類對所有固定資產(chǎn)補貼標(biāo)簽，標(biāo)簽應(yīng)唯一可識別，且與財務(wù)賬、卡片和臺賬保持一致。使財務(wù)賬能真實反映資產(chǎn)情況，在構(gòu)建國有資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)時能夠“輕裝上陣”。

需要說明的是，部分行政事業(yè)單位自建立開始從未進(jìn)行資產(chǎn)清查，大量資產(chǎn)因年代久遠(yuǎn)早已達(dá)到報廢狀態(tài)，或處于盤虧狀態(tài)，在向主管部門申請核銷程序時，主管部門會要求單位提供資產(chǎn)購置時的發(fā)票、合同、盤點等資料，因年代久遠(yuǎn)、歷史財務(wù)管理不規(guī)范、人員變動、相關(guān)人員早已退休、單位財務(wù)部門人員力量薄弱、工作量較大等原因，提供發(fā)票、合同等確有困難，主管部門可根據(jù)實際情況處理，可采取現(xiàn)場抽查、單位背景調(diào)查、訪談、多部門人員會議討論、文件調(diào)閱等多種方式。比如，某單位報批核銷一批二十年前購置的電腦、打印機、空調(diào)等國有資產(chǎn)，主管部門若“一刀切”，僅以單位不能提供購置發(fā)票、合同等資料就不予以批復(fù)，則會讓問題無法解決，國有資產(chǎn)管理要直面歷史問題，解決難題，讓財務(wù)賬能反映真實資產(chǎn)情況，目的是促進(jìn)國有資產(chǎn)未來管理的規(guī)范化、科學(xué)化。

結(jié) 語

綜上，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理情況復(fù)雜，涉及財政部門、國資部門、各具體使用單位，甚至還有跨部門調(diào)配使用的情況，需要對賬面存量的國有資產(chǎn)進(jìn)行全面清查，建章立制，構(gòu)建新的國有資產(chǎn)信息系統(tǒng)，改革時間長、任務(wù)艱巨，各單位應(yīng)加強合作，提高站位，為維護(hù)國有資產(chǎn)的完整性、避免國有資產(chǎn)流失做出不懈努力，這對改進(jìn)政府治理、提高行政事業(yè)單位的履職能力意義重大。