平?jīng)鍪修r(nóng)業(yè)灌區(qū)現(xiàn)狀及發(fā)展思路探析

劉治強(qiáng)

（平?jīng)鍪嗅轻紖^(qū)水資源中心，甘肅平?jīng)?744000）

農(nóng)業(yè)灌溉作為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展不可或缺的條件，有力地促進(jìn)和支持了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高了農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量和質(zhì)量，對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民增收奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。甘肅省平?jīng)鍪修r(nóng)業(yè)灌溉事業(yè)興于20 世紀(jì)50 年代，為全市農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)。但隨著我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷深入、農(nóng)業(yè)政策的轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、城鎮(zhèn)化建設(shè)的提質(zhì)擴(kuò)容和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)灌溉面積銳減、農(nóng)田水利設(shè)施陳舊老化、灌溉用水供需矛盾突出、水費(fèi)收取難度日益增大等問題愈發(fā)突出，落后的水利設(shè)施及管理模式已遠(yuǎn)不能適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的需要[1-2]。

1 灌區(qū)概況

1.1 灌區(qū)基本情況

平?jīng)鍪鞋F(xiàn)有萬畝灌區(qū)19 處，其中重點(diǎn)中型灌區(qū)4 處，一般中型灌區(qū)15 處，有效灌溉面積2.32 萬hm2，年引提灌溉水量15 583 萬m3。灌區(qū)主要種植糧食和經(jīng)濟(jì)作物，冬小麥、玉米等作物種植占比較大，油料、蔬菜、瓜果種植占比較少。

1.2 機(jī)構(gòu)設(shè)置

平?jīng)鍪?9 個(gè)萬畝灌區(qū)均成立了灌區(qū)管理所。其中6 個(gè)灌區(qū)為獨(dú)立專業(yè)機(jī)構(gòu)管理，13 個(gè)灌區(qū)采取站、所、廠合一管理（灌區(qū)管理所、人飲管理站、人飲水廠）、一班人員兩塊牌子的管理模式?，F(xiàn)有從業(yè)389 人中，大中專院校畢業(yè)人員占比只有15%，工程師及以上專業(yè)技術(shù)人員占比只有12%，且平均年齡在40 歲以上。灌區(qū)管理單位中12 個(gè)為全額撥款事業(yè)單位，7 個(gè)為自收自支事業(yè)單位。建立了灌區(qū)公益性人員經(jīng)費(fèi)和養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)的運(yùn)行管理機(jī)制，確保了灌區(qū)基本運(yùn)行正常。

1.3 供水價(jià)格

2012 年加快水利改革試點(diǎn)中，各縣（市、區(qū)）對(duì)農(nóng)業(yè)供水價(jià)格進(jìn)行了綜合改革調(diào)整，用水單價(jià)控制在22～26 元/（667 m2·年）、5～32 元/（667 m2·次）。其中崆峒區(qū)15 元/（667 m2·次）、涇 川 縣23 元/（667 m2·年）、靈臺(tái)縣5～8 元/（667 m2·次）、崇信縣26 元/（667 m2·年）、華亭市22 元/（667 m2·年）、莊 浪 縣27～32 元/（667 m2·次）、靜寧縣26 元/（667 m2·次）。

1.4 計(jì)量設(shè)施

19 個(gè)萬畝灌區(qū)中涇河灌區(qū)和東峽灌區(qū)分別從涇河崆峒水庫和渝河?xùn)|峽水庫取水灌溉，其余17 個(gè)灌區(qū)分別從頡河、黑河、莊浪河、水洛河、清水河、大溪河等河流取水灌溉。共配置量水設(shè)施670 處，其中智能計(jì)量設(shè)施48 處，622 處為量水堰，且250 處已無法發(fā)揮作用。

2 存在的問題

2.1 工程老化失修嚴(yán)重

灌區(qū)工程大多修建于20 世紀(jì)六七十年代，經(jīng)多年運(yùn)行設(shè)施老化破舊，部分灌區(qū)仍未襯砌配套，斗渠及田間計(jì)量設(shè)施技術(shù)程度低。由于灌區(qū)公益性工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)未落實(shí)到位，其資金主要來源于水費(fèi)收入，造成此項(xiàng)經(jīng)費(fèi)長期嚴(yán)重不足，致使工程老化失修嚴(yán)重，輸配水骨干工程發(fā)生滲漏、預(yù)制板凍脹、渠系建筑物損壞嚴(yán)重等問題。加上近年來城市建設(shè)和鄉(xiāng)村改造建設(shè)的發(fā)展，使得原有輸配水干渠改線、棚蓋，導(dǎo)致垃圾入渠，造成渠道淤積、堵塞、渠水外溢，使渠道輸水能力逐年下降，水資源浪費(fèi)嚴(yán)重，安全隱患逐年加大。

2.2 配套更新改造緩慢

2011 年中央一號(hào)文件《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》指出，把水利作為國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的優(yōu)先領(lǐng)域，把農(nóng)田水利作為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)。2016 年中央一號(hào)文件《關(guān)于落實(shí)發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見》指出，大規(guī)模推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和農(nóng)田水利建設(shè)的發(fā)展目標(biāo)，給農(nóng)田水利事業(yè)發(fā)展帶來了歷史機(jī)遇。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，近年來平?jīng)鍪泄哺赂脑?0 個(gè)灌區(qū)，其中一般中型灌區(qū)7 個(gè)，重點(diǎn)中型灌區(qū)3 個(gè)，完成改造灌區(qū)數(shù)只占全市灌區(qū)總數(shù)的53%；爭(zhēng)取落實(shí)更新改造資金8 432 萬元，平均到灌區(qū)只有172.18 元/667 m2；渠首引水工程改造改建8 處，改造改建率只占灌區(qū)渠首引水工程規(guī)劃總數(shù)的42%，恢復(fù)、新增、改善灌溉面積分別為0.37 萬hm2、34.67 hm2、0.82 萬hm2，分別占總設(shè)計(jì)灌溉面積的10.6%、0.1%、24.6%。由此可見，在“十二五”“十三五”期間，平?jīng)鍪泄鄥^(qū)有近1/2 的灌區(qū)未進(jìn)行更新改造，已改造更新的灌區(qū)面積占比嚴(yán)重偏低，反映出灌區(qū)配套更新改造進(jìn)展嚴(yán)重滯后，大面積農(nóng)田工程設(shè)施還停留在原有狀態(tài)[3]。

2.3 計(jì)量管控收費(fèi)艱難

1）19 個(gè)萬畝灌區(qū)共有量水設(shè)施670 處，均為堰口初級(jí)量水設(shè)置，250 處分水口已無計(jì)量功能，且智能計(jì)量設(shè)施只有48 處，多設(shè)置在引水口，無法發(fā)揮支、斗口精準(zhǔn)計(jì)量的作用，導(dǎo)致高效節(jié)水利用率相對(duì)較低，精準(zhǔn)計(jì)量灌溉、精準(zhǔn)節(jié)水灌溉、精準(zhǔn)收費(fèi)落實(shí)一時(shí)難以實(shí)現(xiàn)。2）自2003 年國家減免農(nóng)業(yè)稅后，惠農(nóng)、支農(nóng)各項(xiàng)補(bǔ)貼逐年加大，而灌溉水費(fèi)成為唯一向農(nóng)民征收的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)費(fèi)用，導(dǎo)致農(nóng)民抵觸情緒較大，收費(fèi)難度日益加劇。3）平?jīng)鍪卸酁榘霛駶檯^(qū)和半干旱區(qū)，降水多集中在5—10 月，且年均降水量在500 mm 以上，屬雨養(yǎng)補(bǔ)充灌區(qū)，因此對(duì)大田灌溉剛性需求不是很迫切，致使灌溉經(jīng)濟(jì)效益與工程運(yùn)行成本無法平衡。

2.4 水價(jià)成本執(zhí)行偏低

1）本著為農(nóng)民減負(fù)，灌溉水價(jià)長期成為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)區(qū)域的痛點(diǎn)，這種低成本運(yùn)行模式使得收益差，工程維護(hù)長期得不到保障，管理運(yùn)行困難，工程效益下降，水資源浪費(fèi)嚴(yán)重，行業(yè)自身價(jià)值得不到充分體現(xiàn)。2）灌溉工程水價(jià)核定水平過低，導(dǎo)致灌溉運(yùn)行長期處于負(fù)盈利狀態(tài)。從崆峒區(qū)典型調(diào)查的平均情況看，農(nóng)業(yè)用水測(cè)算水價(jià)為0.19 元·m-3，核定水價(jià)為0.12 元·m-3左右，核定水價(jià)占測(cè)算水價(jià)的63.5%，而水費(fèi)的征收率約為42%。實(shí)際上，水管單位的供水成本僅收回27%。收入與成本的差異使得供水工程維修困難，工程老化失修嚴(yán)重，效益低下。

2.5 管理模式單一落后

1）灌溉工程設(shè)施單一，運(yùn)行管理突破不大。灌溉輸配水骨干工程受農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化影響，80%以上均為明渠襯砌結(jié)構(gòu)，20%以下由管灌、噴灌組成，使得運(yùn)行中精細(xì)管理、智能管理上升空間有限。2）輸水明渠運(yùn)行管理受灌溉地理、技術(shù)要求等因素影響，多建于河谷、山坡，或穿越村莊，或與公路并行，或隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展擴(kuò)容穿城而過，使得洪水、垃圾入渠等現(xiàn)象突出，堵塞、凍脹、損毀情況層出不窮，養(yǎng)護(hù)管理矛盾比較突出，已不能適應(yīng)當(dāng)前集約節(jié)約發(fā)展需求。3）13 個(gè)灌區(qū)采取站、所、廠合一管理運(yùn)行，雖然解決了當(dāng)時(shí)灌區(qū)干部職工基本待遇問題，但當(dāng)前農(nóng)業(yè)灌溉管理逐漸暴露出管理弱化、松懈、甚至成為次要工作等問題，對(duì)灌區(qū)管理發(fā)展造成極大阻力。

3 發(fā)展思路

根據(jù)平?jīng)鍪修r(nóng)業(yè)灌溉現(xiàn)狀并借鑒省內(nèi)外灌區(qū)管護(hù)成功做法，探索解決灌區(qū)存在的突出問題。推進(jìn)灌區(qū)適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展需求，保障農(nóng)業(yè)灌溉發(fā)展用水，確保灌區(qū)職能發(fā)揮，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增效，破解水管發(fā)展短板，增強(qiáng)水管管理后勁，必須從水源保障、工程更新、融合發(fā)展、提質(zhì)創(chuàng)新、水美鄉(xiāng)村探尋發(fā)展出路。

3.1 灌溉水源開發(fā)利用保障之路

灌溉水源是灌溉基礎(chǔ)保障之一，唯有做足水源文章，助推管理破題解困，化解雨養(yǎng)灌區(qū)供需矛盾，才能夯實(shí)灌區(qū)發(fā)展根基。1）充分利用已建、新建、在建或規(guī)劃中的水庫、水塘等蓄水工程水源，分配滿足農(nóng)業(yè)灌溉面積需水水量指標(biāo)，保障水權(quán)獨(dú)立。2）在豐水期，尤其是主汛期，選定灌區(qū)中、下游區(qū)域建設(shè)設(shè)置滿足一定灌溉面積的蓄水池，通過低壓供水的方式，避免枯水期尤其是干旱期水源不足、抗旱無水的尷尬局面。3）加大中水利用，控制井水取量，合理開發(fā)水資源。在有條件的區(qū)域加強(qiáng)中水回收利用，通過工程措施引流、儲(chǔ)存利用。逐步減少灌區(qū)井灌規(guī)模，鼓勵(lì)地表水應(yīng)用盡用，落實(shí)“兩控一限”水資源管理要求，保障灌溉水源充足。

3.2 工程配套更新改造強(qiáng)基之路

堅(jiān)持水資源高效利用、高效節(jié)水原則，持續(xù)推進(jìn)用水效率達(dá)標(biāo)。要突出水資源的稀缺性和再生周期長的特點(diǎn)，著重在用水效率和用水保證率上下功夫、做文章，促進(jìn)水資源效益提升，確?，F(xiàn)代科技與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展相匹配，逐步擺脫灌溉明渠輸水損耗大、維護(hù)頻繁、維修資金缺口大、供水保障率偏低的工程運(yùn)行地域特性。發(fā)展供水保證率高、水損低、維修維護(hù)概率小、運(yùn)行管控程度高、人員投入少、節(jié)水效益明顯的有利特點(diǎn)[4]。

1）摒棄傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大田大水漫灌，明渠供水浪費(fèi)嚴(yán)重，供水保證率低的固有思維模式。積極探索骨干輸配水工程管灌供水，充分借鑒近年田間高效節(jié)水管灌供水成功經(jīng)驗(yàn)，采用鋼筋砼預(yù)制管、聚乙烯管（PE管）等新型材料，合理、科學(xué)配套設(shè)置智能量水設(shè)施，以提高水資源利用率，提高供水保證率，促使精準(zhǔn)計(jì)量普及度全面提升[5-6]。2）緊盯“四抓一打通”政策導(dǎo)向，從續(xù)建、配套、改造、更新中尋找適合自身灌區(qū)發(fā)展的機(jī)遇，補(bǔ)足灌區(qū)存在的短板、弱項(xiàng)。積極利用政府專項(xiàng)債券、中央水利發(fā)展基金、中央預(yù)算內(nèi)資金、鄉(xiāng)村振興資金、社會(huì)融資資金，全力推進(jìn)灌區(qū)發(fā)展。

3.3 與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展融合之路

1）要抓住平?jīng)鍪小熬糯螽a(chǎn)業(yè)鏈”發(fā)展時(shí)機(jī)，積極發(fā)揮果、蔬產(chǎn)業(yè)需水基礎(chǔ)保障優(yōu)勢(shì)，因地制宜、合理規(guī)劃、科學(xué)配套，以點(diǎn)帶面，促進(jìn)灌區(qū)長足發(fā)展。2）要抓住區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展涉水領(lǐng)域長遠(yuǎn)規(guī)劃，全力打造水利服務(wù)農(nóng)業(yè)、服務(wù)農(nóng)村、服務(wù)農(nóng)民的發(fā)展動(dòng)力，編制規(guī)劃灌區(qū)發(fā)展藍(lán)圖，堅(jiān)持“一張藍(lán)圖繪到底”的新發(fā)展理念。

3.4 打造現(xiàn)代化灌區(qū)創(chuàng)新之路

要堅(jiān)持“運(yùn)行上緊扣信息化、管理上依靠智能化”之路，跟進(jìn)增強(qiáng)綜合管理力度，全面提升現(xiàn)代化灌區(qū)建設(shè)。全面推進(jìn)“兩硬一軟”發(fā)展，即工程設(shè)施信息化程度過硬、人才隊(duì)伍綜合素質(zhì)過硬，配套管理全覆蓋。1）工程設(shè)施要從規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)方面入手，高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃、精心設(shè)計(jì)、夯實(shí)建設(shè)，探索既符合區(qū)域灌區(qū)實(shí)際發(fā)展，又符合現(xiàn)代高新技術(shù)手段的工程建設(shè)需求，提升工程設(shè)施硬件層次。2）要抓牢人才隊(duì)伍高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，引進(jìn)高校對(duì)口多專業(yè)人才，培養(yǎng)現(xiàn)有多年豐富經(jīng)驗(yàn)人才，強(qiáng)化培育中青年人才，打造鍛煉一支既能適應(yīng)灌區(qū)發(fā)展需求，又能推動(dòng)灌區(qū)新發(fā)展需要的人才隊(duì)伍，以突破管理隊(duì)伍老齡化嚴(yán)重，綜合能力總體偏低的困局，推進(jìn)灌區(qū)可持續(xù)發(fā)展。3）運(yùn)行管理中要融入智能化管理手段，以增強(qiáng)水資源優(yōu)化配置、抗旱防汛調(diào)度、計(jì)量收費(fèi)、工程運(yùn)行監(jiān)控、水執(zhí)法管控、辦公程控化等領(lǐng)域的管理，全方位提高現(xiàn)代化灌區(qū)建設(shè)水平。4）要全力推進(jìn)“兩費(fèi)”落實(shí)，建立長效機(jī)制，推進(jìn)7 個(gè)自收自支灌區(qū)落實(shí)水管體制改革政策，13 個(gè)灌區(qū)站所廠剝離，獨(dú)立運(yùn)營管理，以夯實(shí)灌區(qū)管理運(yùn)行功能發(fā)揮基礎(chǔ)。

3.5 搶抓水美鄉(xiāng)村建設(shè)之路

水美鄉(xiāng)村建設(shè)是踐行鄉(xiāng)村振興的有力抓手，農(nóng)村水系綜合整治是水美鄉(xiāng)村建設(shè)的著力點(diǎn)。1）灌區(qū)骨干輸水工程實(shí)施管道化后，要積極開展確權(quán)劃界工作，使工程的土地使用權(quán)、地下工程的所有權(quán)明晰。2）對(duì)于地面形成的條形地塊，探索與鄉(xiāng)鎮(zhèn)村社簽訂使用管護(hù)協(xié)議用于恢復(fù)生產(chǎn)，途經(jīng)村莊的地塊可打造綠化長廊。對(duì)另選址工程建設(shè)而廢棄原有渠道的情況，可由鄉(xiāng)鎮(zhèn)打造維護(hù)水美景觀。3）對(duì)穿越城區(qū)的廢棄渠道，可移交市政管理維護(hù)，用于城市防洪排澇；也可移交社區(qū)改造維護(hù)管理，用于城市美化綠化、停車場(chǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)使用，徹底解決輸水工程地上地下管理缺位，廢棄渠道無用武之地的問題。