公益訴訟檢察抑或公益檢察:一種非訴訟中心主義視角

梁亞, 劉光輝

(1.河北科技大學 文法學院,河北 石家莊 050018;2.石家莊鐵路運輸檢察院,河北 石家莊 050070)

我國公益保護的法律實踐最初源于公民個人對壟斷經(jīng)營部門提起的消費者訴訟。然而,這種公民個人提起的“公益訴訟”所訴求的權利救濟或公益保護,大多與行政機關存在一定程度的懶政、怠政有關。僅靠公民個人或民間組織的力量提起公益訴訟,不但面臨程序繁瑣、成本高昂的困境,而且存在訴訟周期長、沒有能力取證等問題,公益保護的效果并不理想。

從理論角度看,政府是本然的公共利益代表者和維護者,應當自覺充當起公益守護人的角色。然而,根據(jù)公共選擇學派觀點,政府也具有自利性,這是“公地悲劇”根本癥結所在。檢察機關作為法律監(jiān)督機關,監(jiān)督政府履行公益保護職責是憲法賦予的職權?！吨泄仓醒腙P于加強新時代檢察機關法律監(jiān)督工作的意見》明確要求:“各級政府及其工作部門要支持檢察機關依法開展法律監(jiān)督工作?！碧崞鸸嬖V訟是檢察機關履行公益保護職責的重要方式,但并非唯一的或最優(yōu)的方式。然而,受西方公益訴訟理論的影響,在我國的檢察實踐中,往往忽略了檢察機關法律監(jiān)督職能的根本性和主導性,以提起公益訴訟為立足點的“公益訴訟檢察”概念成為官方的輿論主導。本文通過對我國公益保護法律實踐發(fā)展歷程的梳理,分析了在我國公益保護法律實踐及制度構建中的訴訟中心主義傾向,在分析公益訴訟檢察概念存在問題的基礎上,提出了基于憲法規(guī)定的“檢察機關是國家法律監(jiān)督機關”定位的非訴訟中心主義①的“公益檢察”概念。

一、公益保護歷史回顧:以訴訟為引領的法律實踐

我國公益保護的法律實踐源于20世紀90年代社會弱勢群體特定權益被侵害后某個或部分被侵權人以訴訟形式進行的維權抗爭[1](P18-20)。這種訴訟雖以個人權益為請求,但客觀上起到了維護所有類似權益的社會效果。90年代后期,檢察機關開始嘗試以原告身份向法院提起“民事公訴”以維護國有財產(chǎn)安全等國家利益[2](P5)。這是我國公益保護(以訴訟為手段)法律實踐的肇始和探索階段,雖然沒有明確的起訴法律依據(jù),但引起了社會和學界廣泛關注,有力推動了我國公共利益保護的法律化進程。我國公益保護的興起是以訴訟為引領的法律實踐及其制度構建過程,具有從自發(fā)到自覺、由民間到官方的發(fā)展特點,截至目前,大致可劃分為三個歷史時期。

(一) 公益保護法律實踐探索期(1996—2011年)

我國最初的公益保護法律實踐,法律行動主要有公益上書[3](P45)和公益訴訟兩種基本形式。隨著國家法律制度“立改廢”的推進,公益上書的形式很快淡出歷史舞臺,公益訴訟得以發(fā)展起來。

我國公益訴訟的法律實踐興起于1996年左右②,“一些公民個人,出于權利意識和公民意識,以原告的身份對某些損害公共利益的行為和政策提起訴訟”[4](P27)。 1997年方城縣檢察院辦理的一起國有資產(chǎn)流失案,被認為是“全國第一起由檢察機關提起的公益訴訟”[5](P32)。這段時期,公民提起的公益訴訟類型主要涉及反歧視、平等受教育權、消費者權益、環(huán)境保護等領域[3](P46-47);檢察機關提起公益訴訟類型主要涉及生態(tài)環(huán)境污染、國有財產(chǎn)保護、被害人權益保護等領域[6](P62)。

這一時期,被侵權人以個人名義或某些地方檢察機關以原告身份自發(fā)提起公益訴訟,特征是以訴訟為手段,起訴主體自發(fā)、不確定,無明確的起訴法律依據(jù)。

(二) 公益保護法律制度成型期(2012—2014年)

公益保護法律實踐跨越性發(fā)展的標志是公益訴訟的法律制度化。2012年《中華人民共和國民事訴訟法》(以下簡稱《民事訴訟法》)第五十五條規(guī)定:“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為,法律規(guī)定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟?！薄睹袷略V訟法》第五十五條、2013年《中華人民共和國消費者權益保護法》(以下簡稱《消費者權益保護法》)第四十七條和2014年《中華人民共和國環(huán)境保護法》(以下簡稱《環(huán)境保護法》)第五十八條構成省級以上消費者協(xié)會、符合法定條件的環(huán)保組織針對損害社會公共利益行為提起民事公益訴訟的法律依據(jù)[7](P126)。通過對《民事訴訟法》《消費者權益保護法》《環(huán)境保護法》等法律的修改,我國(民事)公益訴訟制度在法律層面正式確立[8](P75-82)。

這一時期符合法定條件的環(huán)保組織、消費者權益保護組織、特定政府部門可提起公益訴訟以實現(xiàn)公益保護之目的,公益保護行動的主要特征是途徑單一、起訴主體特定、保護范圍狹窄。

(三) 公益保護法律制度完善期(2015年至今)

實踐證明,2013年《消費者權益保護法》賦予消費者協(xié)會公益訴訟權后,“侵害消費者權益的現(xiàn)象仍普遍存在,消費者權益保護的困境仍未根本擺脫”[9](P106)。 2014年《環(huán)境保護法》頒布后,甚至出現(xiàn)環(huán)境公益訴訟案件比新法施行前更少,環(huán)境公益訴訟實踐遭遇“倒春寒”現(xiàn)象[10](P87)。單純依靠法律授權的特定社會組織提起公益訴訟,很難實現(xiàn)對大量存在的被侵害公益的有效救濟。

黨的十八大以后,授權檢察機關履行公益保護職責在國家治理層面被提上日程且很快形成國家頂層設計。2014年10月,黨的十八屆四中全會明確提出“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”。2015年伴隨檢察機關提起公益訴訟試點改革的開展,檢察公益訴訟逐步為社會熟知并成為理論研究和官方文件常用概念。③2017年試點結束,全國人大常委會以立法形式確認了這項制度安排。④2018年中央全面深化改革委員會審議通過《關于設立最高人民檢察院公益訴訟檢察廳的方案》,公益訴訟檢察概念開始出現(xiàn)于公眾視野并成為檢察系統(tǒng)主流提法。2021年7月1日最高人民檢察院出臺《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》,為檢察機關辦理公益訴訟案件提供了權威且具體的指導。

這一時期檢察機關被授權監(jiān)督或支持環(huán)保、消協(xié)等社會組織提起公益訴訟,必要時可以替補行使民事公益訴訟權;同時被授權監(jiān)督行政機關依法履行公益保護職責,必要時可以行政機關為被告提起行政公益訴訟?！皺z察機關在民事公益訴訟中,是適格主體缺位的情況下,作為公共利益代表行使訴權的一種選擇性、替補性訴權行使。反之,行政公益訴訟中,檢察機關是作為監(jiān)督主體,對作為被監(jiān)督對象,即未能合法行使職權的行政機關,通過檢察建議的方式行使監(jiān)督權,在這個意義上,行政公益訴訟的本質(zhì),是對于人民檢察院行政監(jiān)督權的一種司法保障機制?！盵11](P4)我國公益保護的法律實踐發(fā)展到第三個時期實際上也就進入了檢察公益保護制度的開創(chuàng)階段。

回顧近三十年來我國公益保護的法律實踐,其所尋求的始終是一條以訴訟為手段、以法院審判為依托的司法救濟之路,發(fā)展流變主要體現(xiàn)在提起公益訴訟的主體確定化及訴訟領域法定化層面。訴訟固然是法治社會公民尋求私益保護的重要途徑,然而作為不特定多數(shù)人的公共利益,若以訴訟為當然視角形成“訴訟中心主義”,一味強調(diào)法院審判的司法功能,忽視檢察院公益保護的主體作用及基于法律監(jiān)督職能主導構建的多元化公益糾紛解決機制,顯然有違國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標指向。就檢察機關提起公益訴訟而言,公益訴訟檢察概念雖然力圖與當前的檢察實踐進行匹配,但仍屬于訴訟中心主義的范疇。本文提出“公益檢察”概念代替“公益訴訟檢察”概念,目的在于擺脫長期以來我國公益保護實踐中存在的訴訟中心主義觀念束縛,重新審視檢察機關的法律監(jiān)督職能定位,構建包括提起公益訴訟職能在內(nèi)的多元化檢察公益保護機制。

二、公益訴訟檢察:訴訟中心主義的表現(xiàn)及存在問題

無論檢察公益訴訟還是公益訴訟檢察,都是在未完全掌握其本質(zhì)特征及其運行規(guī)律的情況下,對檢察機關履行公益保護職責這種新興職權行為的特有稱謂?！肮嬖V訟檢察是一項新的檢察職能,制度還沒有定型,制度和理論供給還不充分”[12](P6),無論是職權功能、履職范圍和邊界,還是辦案流程、機制等,實踐中的問題,沒有現(xiàn)成的答案 。公益訴訟檢察能否較全面概括檢察公益保護職能、能否正確反映檢察公益保護的內(nèi)在屬性、作為理論研究的邏輯起點能否與檢察公益保護實踐相契合,都有待深入研究和商榷。以訴訟為核心要素的公益訴訟檢察概念,在認識論層面存在訴訟職能遮蔽檢察公益保護目的的問題,在方法論層面存在將非訴訟的檢察公益保護手段納入訴訟軌道并將其當作訴訟程序附屬或延伸的問題。

(一) 認識論層面存在的問題及其表現(xiàn)

檢察機關履行公益保護職責既是一種制度實踐活動,也是一種在實踐基礎上不斷深入的認知活動?！叭藗?yōu)榱藦氖聦嵺`活動,不僅必須反映出事物的本質(zhì)和規(guī)律,而且還必須基于這種認識,結合自己的需要塑造出客體未來的理想形態(tài)和功能?！盵13](P403)有什么樣的認識論就有什么樣的檢察公益保護實踐。公益訴訟檢察概念在認識論層面的問題主要體現(xiàn)在兩個方面。

1.公益訴訟檢察遮蔽了“檢察機關作為公共利益的代表”的特有屬性

2017年9月11日,以“為公益服務的檢察”為主題的“第二十二屆國際檢察官聯(lián)合會年會暨會員代表大會”在北京開幕。習近平在給大會的賀信中指出:“檢察官作為公共利益的代表,肩負著重要責任?！薄爸袊鴻z察機關是國家的法律監(jiān)督機關,承擔懲治和預防犯罪、對訴訟活動進行監(jiān)督等職責,是維護國家利益和社會公共利益的一支重要力量。”[14](P1)由此可以知道,檢察機關履行保護國家利益和社會公共利益職責,一方面是基于檢察機關作為法律監(jiān)督機關的憲法定位,另一方面是基于檢察官作為公共利益代表的政治定位。

在我國司法實踐中,檢察官以檢察機關整體的名義履行檢察職責,因此“檢察官作為公共利益的代表”是指檢察機關作為公共利益的代表。需要明確,檢察機關是公共利益的代表但不是公益訴訟的代表。因為有資格提起公益訴訟的主體除檢察機關外,還包括符合法定條件的社會組織和部分政府部門。檢察機關作為公共利益的代表不僅有權提起公益訴訟,同時還有權督促其他有資格主體提起公益訴訟。檢察機關作為公共利益的代表履行職責,履職范圍涵括法定公益保護領域的全部守法、執(zhí)法和司法環(huán)節(jié)的法律監(jiān)督,履職方式包括提起公益訴訟但不局限于訴訟。

《中華人民共和國人民檢察院組織法》(以下簡稱《人民檢察院組織法》)第二條規(guī)定:“人民檢察院通過行使檢察權,維護國家利益和社會公共利益”。該規(guī)定是立法對“檢察官作為公共利益的代表”的法律確認。檢察權是國家權力配置和權力制衡的產(chǎn)物,法律監(jiān)督應從“法律實施”而不僅是訴訟監(jiān)督層面確定監(jiān)督對象,其立足點不僅是基于訴訟程序的設計[15](P14)。通過“行使檢察權”,不僅指提起公益訴訟權,而且指以公益保護為目的的檢察權能的綜合運用,是檢察職權系統(tǒng)性的聯(lián)動功能和過程,既包括傳統(tǒng)刑事檢察權的運用,如批捕起訴破壞生態(tài)環(huán)境和自然資源犯罪及在此基礎上提起刑事附帶民事公益訴訟,也包括行政檢察權的運用,如在公益保護領域?qū)π姓`法行為的法律監(jiān)督等?；诖?所謂“通過行使檢察權,維護國家利益和社會公共利益”,是指在公益保護領域行使檢察權而非公益訴訟領域行使檢察權?！皺z察權”不能簡化為公益訴訟權,保護公益是檢察權的整體功能,而非檢察機關提起公益訴訟權的專屬功能。國家利益和社會公共利益的范圍,包括我國法律體系內(nèi)各級各類法律性文件所確認和保護的所有國家利益和社會公共利益。檢察機關作為公共利益的代表,應當對這個最廣泛意義上的公益保護行使檢察權。

目前,我國檢察公益保護制度尚處初創(chuàng)階段,檢察機關提起公益訴訟是檢察公益保護制度的試點和切入點,但不是終點?！吨泄仓醒腙P于加強新時代檢察機關法律監(jiān)督工作的意見》指出:“人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關,是保障國家法律統(tǒng)一正確實施的司法機關,是保護國家利益和社會公共利益的重要力量,是國家監(jiān)督體系的重要組成部分?！睋?jù)此,檢察機關作為公共利益的代表不能僅僅體現(xiàn)在公益訴訟層面,更應當體現(xiàn)在作為國家監(jiān)督體系重要組成部分的法律監(jiān)督層面。顯然,公益訴訟檢察概念在政治站位和法律定位上都不能全面準確地體現(xiàn)這種特有屬性。

2.公益訴訟檢察難以反映檢察公益保護的內(nèi)在本質(zhì)

訴訟是依托法院審判權在法定程序內(nèi)解決特定社會矛盾糾紛的一種法律手段。法院是訴訟活動的主導與核心,不以法院審判為中心或目標的任何活動都不應被歸入訴訟范疇。我國憲法規(guī)定檢察機關是國家的法律監(jiān)督機關,檢察工作必須服從黨的絕對領導,因此檢察權具有極強的政治性,同時相對于行政機關和法院又具有自身的獨立性和主動性,檢察活動(法律監(jiān)督)既不等同于訴訟活動,也不以訴訟為價值追求。雖然我國的檢察機關有權提起刑事訴訟和公益訴訟,但從廣義層面來看這只是實現(xiàn)法律監(jiān)督的媒介或手段,通常情況下,訴訟活動是檢察機關法律監(jiān)督的對象和實現(xiàn)法律監(jiān)督的具體方式。

概念是通過反映對象的特有屬性來指稱對象的思維形式,其表現(xiàn)形式就是語言中的詞或詞組[16](P22)。從構詞角度看,公益訴訟檢察和檢察公益訴訟都是圍繞訴訟一詞構成的詞組,且都是偏正詞組⑤,但因“檢察”所在位置不同,造成兩個詞組的內(nèi)涵和外延迥然相異。公益訴訟檢察,修飾定語是公益訴訟,中心語是檢察,意謂“檢察”從屬于公益訴訟,檢察職權及其活動被公益訴訟所限定,公益訴訟決定著檢察職權的性質(zhì)、范圍及其形式等。檢察公益訴訟,修飾定語是檢察,中心語是公益訴訟,意謂公益訴訟從屬于“檢察”,公益訴訟被檢察所限定,檢察職權決定著公益訴訟活動的范圍、方向以及提起與否,公益訴訟只是檢察職權活動的特定產(chǎn)物或結果?？梢?公益訴訟檢察是被公益訴訟所限定的檢察職權活動;檢察公益訴訟是檢察職權活動產(chǎn)生的公益訴訟,兩者所指稱的檢察職權性質(zhì)及其履職范圍具有明顯不同。公益訴訟檢察和檢察公益訴訟,都以公益保護為目標,但公益訴訟檢察以向法院提起公益訴訟為核心,檢察履職的各種職權手段都服務于訴訟;檢察公益訴訟以公益保護為核心,檢察履職的各種職權手段都服務于公益保護,在履職手段用盡仍不能達到公益保護目的時才提起公益訴訟。提起公益訴訟,本質(zhì)上不是檢察機關在履行檢察公益保護職責,而是將公益保護職責向法院轉移。公益訴訟檢察是以審判為中心的檢察機關處于“訴訟人”地位的檢察活動,檢察公益訴訟是以公益保護為中心的檢察機關處于“監(jiān)督者”地位的檢察活動。因此,檢察公益訴訟是檢察公益保護制度的基本內(nèi)容或自然延伸,公益訴訟檢察應是從屬于檢察公益訴訟的種概念。

從邏輯角度看,公益訴訟檢察作為新興的檢察業(yè)務概念,所指稱的那類對象的特有屬性是具有公益訴訟根本特征的檢察公益保護活動。檢察公益保護活動是指檢察機關通過履行檢察權對社會公共利益和國家利益進行保護的活動,除提起訴訟外,檢察機關還可以通過督促起訴、支持起訴等訴訟監(jiān)督方式,也可以通過檢察建議糾正行政違法、督促行政履職等法律監(jiān)督方式。這些具有豐富內(nèi)容的檢察公益保護活動構成了檢察公益保護制度本身。公益訴訟檢察概念在理論上不能合理解釋檢察公益保護活動中多種被監(jiān)督主體同在和多種履職方式并存的法律現(xiàn)象。因此,以訴訟為限定詞的公益訴訟檢察概念難以真正反映檢察公益保護的內(nèi)在本質(zhì)和規(guī)律性,代之以公益檢察概念進行描述,更為全面和準確。

(二) 方法論層面存在的問題及其表現(xiàn)

方法描述的是達到某個特定目標的路徑[17](P166)。檢察機關履行公益保護職責的目標,首先應是著眼于檢察權性質(zhì)的公益救濟或保護。和其他檢察職能一樣,檢察公益保護作為一項具體職權,履職進路及其方法應當以法律監(jiān)督機關的憲法定位為基礎性考量。因此,是以法院審判為依歸走線性遞進的司法救濟路線,還是以法律監(jiān)督為主導走多維度的檢察救濟路線,不同認識論必然導致檢察公益保護制度不同的發(fā)展形態(tài)和發(fā)展方向。公益訴訟檢察概念引致的方法論偏差主要表現(xiàn)在兩個方面。

1.以訴訟為中心開展檢察公益保護,導致檢察機關的法律監(jiān)督角色定位不清

依據(jù)《人民檢察院組織法》第二十條和第二十一條的規(guī)定,邏輯上可推導出檢察職權是法律監(jiān)督職權的結論。⑥“檢察機關的法律監(jiān)督和檢察權是一體的,檢察機關行使檢察權是實行法律監(jiān)督的具體表現(xiàn)形式,法律監(jiān)督則是檢察權的本質(zhì)屬性?！盵18](P15)因此,檢察機關履行公益保護職責,既是檢察職權也是法律監(jiān)督職權。

檢察機關履行公益保護職責與行政機關最大的不同之處在于履職方式。行政機關是公益保護主體機關和直接責任機關;檢察機關是法律監(jiān)督機關,負責監(jiān)督行政機關履行公益保護職責?！度嗣駲z察院組織法》第二十條規(guī)定的“依照法律規(guī)定提起公益訴訟”,是檢察機關履行公益保護職責的最后一個環(huán)節(jié),或者說是窮盡檢察機關自身的法律監(jiān)督方法后所采取的面向法院的求助措施。

檢察機關作為公共利益的代表,有權監(jiān)督行政機關履行公益保護職責,也有權監(jiān)督和督促民事領域的公益訴訟代表(消費者協(xié)會、環(huán)保組織)提起公益訴訟。因此,檢察公益保護制度的真正價值是通過發(fā)揮檢察機關監(jiān)督主體的作用實現(xiàn)公益保護之目的,絕非是讓檢察機關在公益保護法律制度中充當“二傳手”,以提起公益訴訟的方式將公益保護責任向法院轉移。從這個角度看,公益訴訟檢察概念蘊含的訴訟角色定位與檢察機關法律監(jiān)督者的憲法定位相去甚遠。

2.以訴訟為中心的檢察公益保護,弱化了非訟檢察職權的功能

檢察公益保護的實際操作中,檢察機關履行公益保護職責的權限和方式并不局限于提起公益訴訟,還包括督促起訴、支持起訴、監(jiān)督依法行政、督促行政履職、糾正違法行政以及《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》規(guī)定的磋商、座談、向行政機關發(fā)送事實確認書等履職方式。這些履職方式都是衍生于檢察機關的法律監(jiān)督權,而非基于提起公益訴訟這一單項職權。

公益保護檢察實踐中,將提起行政公益訴訟之前的履職行為稱為訴前程序有其合理之處,但應注意的問題是,訴前程序在法律性質(zhì)上屬于非訟程序。檢察機關在訴前程序中的履職行為是其作為法律監(jiān)督主體對被監(jiān)督對象(未依法履行公益保護職責的行政機關)行使的行政監(jiān)督權,而非訴權。訴前程序雖然是檢察機關提起行政公益訴訟的必要條件,但其本身不是訴訟程序。

訴前程序的法律監(jiān)督行為與提起行政公益訴訟行為都是檢察公益保護的具體方式,兩者具有“中斷銜接”的關聯(lián)特性。中斷,是指檢察機關在公益保護領域的履職行為可以中斷在任何實現(xiàn)公益保護目的的地方,無論這一目的是積極實現(xiàn)還是消極實現(xiàn),都要在目的實現(xiàn)的特定節(jié)點上終止履職行為。銜接,是指檢察機關在窮盡訴前程序的履職方式后仍未實現(xiàn)公益保護目的情況下,將訴前程序的履職行為與提起公益訴訟程序相銜接,以訴前程序檢察救濟失敗為法定事由,將救濟責任向法院轉移,即提起公益訴訟。訴前程序是檢察機關通過履行法律監(jiān)督權進行公益救濟的行為,雖可與訴訟程序相銜接,但屬于非訟檢察職權行使程序。公益保護檢察實踐中,聯(lián)席會議和磋商程序[19](P74)的實踐探索,都體現(xiàn)出檢察機關以排除訴訟為方向來履行公益保護職責的自主性和創(chuàng)造性。

訴前程序是非訟程序,在訴前程序窮盡自身非訟性檢察救濟手段后才可以向法院提起公益訴訟,應當成為檢察機關嚴格遵循的職業(yè)倫理和起訴原則。2020年5月最高人民檢察院在十三屆全國人大三次會議上作的工作報告中提出“檢察機關把訴前實現(xiàn)維護公益目的作為最佳司法狀態(tài)”,體現(xiàn)的正是這種要義。檢察機關的公益保護職權是一種復合型檢察職權,這決定了檢察機關在公益保護實踐中可以創(chuàng)造性地靈活運用多種方式維護國家利益和社會公共利益。以訴訟為中心的檢察公益保護,將訴訟外的公益保護檢察手段看作是提起公益訴訟流程上的特定環(huán)節(jié)或輔助方式,弱化了其作為獨立檢察職權的功能。

綜上,公益訴訟檢察概念在認識論層面容易遮蔽“檢察機關作為公共利益的代表”的特有屬性;在方法論層面看不到訴訟救濟背后尚有多種非訟檢察公益保護方式并存的客觀事實。因此無法自圓其說最高檢所倡導“檢察機關把訴前實現(xiàn)維護公益目的作為最佳司法狀態(tài)”的價值導向,更難以精準概括不斷拓寬和深入的公益保護檢察實踐。

三、公益檢察:非訴訟中心主義的多維檢察保護

公益檢察概念能夠完整體現(xiàn)檢察機關基于憲法定位的法律監(jiān)督權所履行公益保護的檢察職責內(nèi)容。這些內(nèi)容既包括民事侵權領域的民事監(jiān)督,也包括行政違法領域的行政監(jiān)督,還包括刑事犯罪領域的刑事監(jiān)督,以及在法律監(jiān)督基礎上提起民事(行政)公益訴訟、刑事附帶民事公益訴訟等檢察公益保護職權。

(一) 公益檢察的概念及其本質(zhì)

公益檢察可以看作是公益訴訟檢察的上位概念,意謂公益的檢察、公益保護的檢察,檢察公益保護職權及其履職方式圍繞公益保護這個核心目的產(chǎn)生和展開。公益檢察的概念可以定義為檢察機關基于“檢察官作為公共利益的代表”的政治定位和國家法律監(jiān)督機關的憲法定位,通過履行法律監(jiān)督職權保護社會公共利益和國家利益免受侵害或損害的檢察活動。

檢察公益保護制度是督促負有保護公益直接責任的行政機關和具有法定公益訴權的機關組織積極履職的法律監(jiān)督制度。檢察機關履行公益保護職責,既不能越過被侵害的不特定主體的代表(消費者協(xié)會、環(huán)保組織等)直接起訴,也不能直接代替行政機關制止或制裁侵害公益行為人。檢察公益保護制度是通過法律監(jiān)督實現(xiàn)公益保護的一種新型檢察制度,訴訟只是檢察機關實現(xiàn)法律監(jiān)督目的的一種手段或者說是確保法律監(jiān)督取得實效的司法保障。公益檢察是檢察公益保護制度在檢察實踐層面的凝練概括和表現(xiàn)形式,兩者具有形式和內(nèi)容的內(nèi)在關聯(lián)。

公益檢察是一種非訴訟中心主義的檢察監(jiān)督活動。所謂非訴訟中心主義并不排斥訴訟,公益檢察中的訴訟是為檢察機關履行法律監(jiān)督職權提供司法保障的特定形式。《中華人民共和國行政訴訟法》(以下簡稱《行政訴訟法》)第二十五條第四款規(guī)定:“人民檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權出讓等領域負有監(jiān)督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為,致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的,應當向行政機關提出檢察建議,督促其依法履行職責。”這是對檢察機關提起行政公益訴訟的訴前程序規(guī)定。如前所述,訴前程序?qū)儆诜窃A程序,是檢察機關對行政執(zhí)法行為的監(jiān)督程序,本質(zhì)是“檢察官作為公共利益的代表”對行政機關履行公益保護職責合法與否的法律監(jiān)督?！缎姓V訟法》第二十五條第四款規(guī)定:“行政機關不依法履行職責的,人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。”所謂向法院提起訴訟,目的是保障該款前半段訴前程序法律監(jiān)督的效果落到實處。

因此,在對《行政訴訟法》第二十五條第四款的理解上不應當顛倒次序,認為訴前程序是以提起公益訴訟為目的的程序。恰恰相反,訴訟程序雖然以公益救濟為目標,但它同時更是為訴前程序的檢察救濟行為提供司法保障和再確認、再補救的程序,客觀上維護著訴前程序中檢察機關法律監(jiān)督的正確性和權威性。所以,檢察機關提起行政公益訴訟的訴訟程序,是檢法兩院合力推動行政機關履行公益保護職責的司法程序,其存在意義更多體現(xiàn)于保障訴前程序中檢察機關履行公益保護法律監(jiān)督的職權得以順利運行。

(二) 公益檢察的理論價值

1.為當前檢察公益訴訟制度構建提供更宏觀的理論視野

從形式上看,公益檢察與刑事檢察具有相似之處,但更相似于檢察機關原有自偵權與刑事檢察的合體。刑事檢察是一種復合性權力,是檢察機關批捕、公訴與刑事訴訟監(jiān)督(立案監(jiān)督+偵查監(jiān)督+審判監(jiān)督+執(zhí)行監(jiān)督)等權力的合體。原有自偵權包括職務犯罪案件的受理、立案和偵查權。之所以說公益檢察相似于原有自偵權與刑事檢察的合體,是指公益檢察作為復合性權力,涵括公益侵害案件線索的摸排審查、受理立案、調(diào)查、督促或支持起訴、督促行政履職、糾正行政違法、提起公益訴訟、公益訴訟審判監(jiān)督、公益訴訟判決執(zhí)行監(jiān)督、抗訴等權力。當然,這只是在理論層面的概括。

從法律層面看,依據(jù)《民事訴訟法》《行政訴訟法》和《人民檢察院組織法》等法律規(guī)定,檢察機關提起公益訴訟只是從屬于公益檢察的節(jié)點性職權。檢察機關履行公益保護的法律職責還包括對公益侵害案件線索進行調(diào)查核實;對行政機關不當履職行為提出糾正意見、檢察建議;對法定民事公益訴權主體督促起訴、支持起訴;對公益訴訟判決、裁定等生效法律文書的執(zhí)行工作實施法律監(jiān)督;依法提出抗訴等等。對于這些具有法律監(jiān)督性質(zhì)的程序性職權,公益訴訟檢察很難概括周延,只有運用公益檢察概念才能在更高層面予以觀察研究和構建對話平臺。

2.為將來檢察公益保護制度的多維度拓展預留了理論空間

在辦案過程中,檢察機關可以在法律允許范圍內(nèi)創(chuàng)造性地運用各種公益保護的檢察方法,也可以在社會公益和國家利益得到有效救濟的任何辦案環(huán)節(jié)終結案件。如根據(jù)《最高人民法院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十五條,環(huán)境民事公益訴訟當事人可以達成調(diào)解協(xié)議或者自行達成和解協(xié)議。依此規(guī)定,檢察機關作為民事公益訴訟原告的監(jiān)督者和替補者,同樣也可與公益侵害當事人在不損害社會公益的前提下達成和解協(xié)議。再如檢察機關對于在不同時間、不同地點、侵犯同一公共利益的行為,可以采取會議磋商、集中磋商、口頭磋商、現(xiàn)場磋商等形式,及時處理情節(jié)簡單、輕微,以及突發(fā)性、現(xiàn)場情況緊急且較易解決的行政公益侵害案件[20]。檢察機關辦理公益侵害案件(訴前程序案件,亦即可能轉化為提起公益訴訟的案件)要窮盡自身非訟性檢察救濟手段才可以向法院提起公益訴訟。無疑,磋商、檢察建議等辦案方式就屬于非訟性檢察救濟手段范疇。

(三) 公益檢察的實踐價值

1.公益檢察有利于檢察機關樹立理性、平和、公正的社會形象

我國傳統(tǒng)法律文化崇尚“無訟”?！霸A,終兇”“訟不可妄興”“訟不可長”⑦“必也使無訟乎”。⑧訴訟往往是當事人雙方矛盾糾紛不可調(diào)和的無奈選擇。無論法院判決結果如何,對雙方關系都會造成難以逆轉的傷害。以訴訟為核心要素的公益訴訟檢察,使檢察機關在履行公益保護職責過程中,無時無刻不處于一種隨時可能“將對方告上法庭”(公益訴訟)的尷尬氣氛之中。然而,檢察機關其實并非公益訴訟案件的直接利害關系當事人,只是作為公共利益的代表在履行國家賦予的法律監(jiān)督職責。檢察機關在履職時應當理性平和才能彰顯公正性。公益檢察在實踐中凸顯了檢察機關的目標是公益保護而非公益訴訟,因此更有利于檢察機關樹立理性、平和、公正的社會形象。

2.公益檢察有利于檢察機關與其他國家機關協(xié)力共進,達成多贏共贏局面

目前,我國已有29個省(自治區(qū)、直轄市)人大常委會出臺關于加強檢察公益訴訟工作的決定,要求轄區(qū)各級國家機關、社會團體、企事業(yè)單位、其他組織和個人支持檢察公益訴訟工作。在看待這一地方性立法現(xiàn)象時要正確理解其立法本意,即構建以檢察公益訴訟為主導,各級國家機關和社會組織共同參與的公益保護法律制度體系,以期實現(xiàn)公益保護領域國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

通過地方立法不難看出,保護社會公益和國家利益是所有國家機關、社會組織共同的責任和使命。檢察機關的法律監(jiān)督職權及其行使具有多元化特征,在公益保護職責關系上與其他國家機關具有目標一致性和履職協(xié)同性。因此,檢察機關提起公益訴訟,非必要則備而不用,必須保持謙抑性。公益檢察概念在實踐中淡化了公益訴訟檢察蘊含的訴訟對抗性,更益于檢察機關與其他國家機關在具有中國特色的公益保護法律制度框架下協(xié)力共進,達成多贏共贏的局面。

綜上,公益檢察是檢察機關跨越多個法律領域的法律監(jiān)督實踐,是法律監(jiān)督職權在公益保護領域得以全面充分展開的邏輯起點和現(xiàn)實根基,推動公益檢察理論研究將為檢察機關在更廣闊的公益保護實踐領域依法拓展守法監(jiān)督和執(zhí)法監(jiān)督職能開啟一片新天地。

注 釋：

①訴訟中心主義與非訴訟中心主義的根本區(qū)別在于解決社會矛盾糾紛所尋求救濟渠道和救濟方式的倚重程度或偏好不同。訴訟中心主義側重尋求法院的司法救濟;非訴訟中心主義亦可稱為訴訟非中心主義,在選擇糾紛解決的渠道和方式上更具多元性和靈活性,訴訟只是其問題解決策略的選項之一。本文所謂非訴訟中心主義視角,意在表明檢察機關作為公共利益的代表和國家法律監(jiān)督機關,在履行公益保護職責中,支持民事公益訴訟或提起(民事、行政)公益訴訟只是檢察機關可以行使的(包括創(chuàng)造性行使的)眾多檢察公益保護方式中的一個選項,且提起公益訴訟不是諸多檢察保護方式的中心或首選。強調(diào)非訴訟中心主義,旨在建立以法律監(jiān)督權為理論根基的檢察公益保護制度,并在此基礎上不斷拓展檢察公益保護制度的廣度和深度。

②1996年福建丘建東起訴電信局計費錯誤多收消費者電話費案是可以查到的被媒體報道最早的公益訴訟案。

③檢察公益訴訟概念用于新聞報刊的例子可參見:劉子陽.提起公益訴訟30件發(fā)現(xiàn)線索1 942件:檢察公益訴訟試點全面“破冰”[N].法制日報,2016年8月17日;顧娟,時婷婷.江蘇檢察公益訴訟挽回國家損失30億元[N].民主與法制時報,2016年10月22日。用于理論研究的例子可參見:劉藝.檢察公益訴訟的司法實踐與理論探索[J].國家檢察官學報,2017年第2期。用于官方法律文件的例子可參見:2018年3月2日,最高法、最高檢聯(lián)合發(fā)布的《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》。

④2017年6月27日第十二屆全國人大常委會第二十八次會議通過《關于修改〈中華人民共和國民事訴訟法〉和〈中華人民共和國行政訴訟法〉的決定》?！睹袷略V訟法》第五十五條增加第二款規(guī)定,在沒有法律規(guī)定的機關和組織或者法律規(guī)定的機關和組織不提起訴訟的情況下,檢察機關可以向法院提起民事公益訴訟?！缎姓V訟法》第二十五條增加第四款規(guī)定,檢察機關在法定條件下有權提起行政公益訴訟。

⑤偏正詞組包括定中詞組和壯中詞組。公益訴訟檢察和檢察公益訴訟都屬于定中詞組。定中詞組的修飾語是定語,充當中心語的一般是體詞性成分,定語從領屬、范圍、質(zhì)料、形式、性質(zhì)、數(shù)量、用途、時間、處所等方面描寫或限制中心語。

⑥《中華人民共和國人民檢察院組織法》第二十條規(guī)定:“人民檢察院行使下列職權:(五)對訴訟活動實行法律監(jiān)督;?！?第二十一條規(guī)定:“人民檢察院行使本法第二十條規(guī)定的法律監(jiān)督職權,可以進行調(diào)查核實,并依法提出抗訴、糾正意見、檢察建議”。

⑦“訟,終兇”“訟不可長”“訟不可妄興”出自《周易·上經(jīng)》 “訟卦第六”,意謂“爭訟到底就會兇險”, “不長久地糾纏于爭訟之事”,因為靠爭訟終究成不了大事。

⑧“必也使無訟乎”出自《論語·顏淵》,原文:“子曰:‘聽訟,吾猶人也。必也使無訟乎!’”體現(xiàn)了孔子以教化促進社會和諧的儒家思想。