行政公益訴訟視角下地方檢察院參與基層社會治理問題研究

王 鼎

內(nèi)蒙古民族大學(xué)法學(xué)與歷史學(xué)院，內(nèi)蒙古 通遼 028000

一、檢察機關(guān)參與社會治理的基本手段--行政公益訴訟

2018 年，《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）進(jìn)行了第五次修訂，被“剝離部分權(quán)力”的檢察機關(guān)在國家治理體系中的地位發(fā)生了微妙的變化。檢察機關(guān)開始將涉及公共利益的行政程序作為其核心工作領(lǐng)域之一，從上到下進(jìn)行動員和監(jiān)督。行政公益訴訟則作為檢察機關(guān)對行政機關(guān)進(jìn)行法律監(jiān)督的重要手段，日益得到了理論界和實踐界的重視。

（一）行政公益訴訟的概念

作為行政公益訴訟的上位概念，準(zhǔn)確理解公益訴訟的內(nèi)涵有助于清晰界定行政公益訴訟的概念邊界。公益訴訟的說法在古羅馬時期就已經(jīng)被使用，后在美國司法實踐中被改造、繼承和發(fā)展。我國的公益訴訟制度內(nèi)涵與美國有很大的差異，在中國，公益訴訟是指在法律的授權(quán)之下，適格主體為了保護(hù)國家利益或者社會公共利益而向法院提起的訴訟活動。根據(jù)涉及的法律關(guān)系的不同，公益訴訟可以分為行政公益訴訟、民事公益訴訟和刑事附帶民事公益訴訟。當(dāng)國家利益或者社會公共利益的受損是由于行政機關(guān)違法行政行為或者行政不作為造成的時候，檢察機關(guān)依法向法院提起的公益訴訟即屬于行政公益訴訟。

在符合公眾利益的訴訟試點階段，最高檢為處理的案件數(shù)量制定了配額，并建立了適當(dāng)?shù)脑u估和監(jiān)測機制。各省級檢察院還開展了多種形式的工作，加強對下級檢察院提起公益訴訟試點工作的領(lǐng)導(dǎo)，推動地方公益訴訟的實施。檢察機關(guān)首先在系統(tǒng)內(nèi)自上而下進(jìn)行動員，重點關(guān)注行政監(jiān)督中的公益保護(hù)典型問題，通過在訴訟前將檢察官的建議程序化地聯(lián)系起來，從而產(chǎn)生一定的外部激勵效應(yīng)，并呼吁地方政府將資源集中在問題上，然后用傳統(tǒng)的治理模式解決公共利益問題。

行政公益訴訟是指由檢察機關(guān)針對行政機關(guān)作為或不作為致使國家和社會公共利益受損風(fēng)險的情形，依據(jù)法律的規(guī)定向法院提起的請求審查被訴行政行為合法性的一種行政訴訟。行政公益訴訟是檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能，也是公共管理領(lǐng)域的新型治理手段，即以維護(hù)公益為核心提供公共性質(zhì)的服務(wù)，其在基層的落實效果關(guān)系到檢察機關(guān)參與治理的作用發(fā)揮，影響地方治理體系建設(shè)及治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程。黨的十八屆四中全會的召開，從國家層面肯定了檢察機關(guān)提起公益訴訟的發(fā)展趨勢，這也為檢察機關(guān)在國家治理、社會治理中的路徑探索提供了新的方向。

（二）行政公益訴訟的特征

1.提起行政公益訴訟的主體限于檢察機關(guān)。對于公益訴訟而言，其起訴的主體范圍很大，只要取得了法律的授權(quán)，所有的社會組織或者自然人都可以起訴損害國家利益或者社會公共利益的人。不同于民事公益訴訟和民事附帶刑事公益訴訟，行政公益訴訟的原告只能是檢察機關(guān)。［1］

2.存在的利害關(guān)系范圍廣闊且具有不確定性。行政公益訴訟制度在被設(shè)計之初便是為了維護(hù)抽象的國家利益或社會公共利益。只有在具體的個案中，此種抽象利益方能獲得具象化。至于具象化的形態(tài)、范圍、方式，則在個案中仰賴于裁判者的自由裁量。民事訴訟中，原告所受到的損害是既定的、已經(jīng)發(fā)生的，而對于行政公益訴訟場合，損害可能是已經(jīng)發(fā)生的，也有可能是僅僅存在發(fā)生損害的可能，實際損害尚未發(fā)生。其權(quán)利客體是極其模糊的，無論是裁判者還是原告方都難以精準(zhǔn)把握。行政機關(guān)的違法行為不僅會造成具體到人、物的損害，其對于社會環(huán)境的破壞、政府公信力的損害都是無法量化的。

3.爭議焦點具有公共利益屬性。不同于私人提起的民事訴訟和行政訴訟，行政公益訴訟的爭議焦點往往是圍繞著社會公共利益雙方展開的唇槍舌劍。其社會影響力以及判決結(jié)果所產(chǎn)生的社會影響力要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他一般類型的訴訟活動，因為其切身關(guān)系到極大群體的利益。故法院在處理行政公益訴訟案件時，必然要積極回應(yīng)民眾之關(guān)切，做出符合社會主義核心價值觀的公正判決。

（三）行政公益訴訟應(yīng)定位于法律監(jiān)督的手段

提升國家治理能力要求必須提升每個基層的治理能力，將行政公益訴訟制度視為在法治軌道上推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)上不可或缺的一環(huán)。根據(jù)《憲法》和《中華人民共和國人民檢察院組織法》，檢察公益訴訟制度將監(jiān)督的對象從審判機關(guān)延伸至行政機關(guān)，目的在于約束和制止行政恣意，確保地方治理始終不觸碰依法行政的紅線。法律監(jiān)督是檢察機關(guān)的天然屬性和本質(zhì)屬性，這使得檢察機關(guān)所有的職能須服務(wù)于法律監(jiān)督這一終極宗旨。行政公益訴訟也不例外，法律監(jiān)督乃行政公益訴訟的出發(fā)點和落腳點，前最高人民檢察院院長張軍曾有言：“在辦案中監(jiān)督，在監(jiān)督中辦案”，行政公益訴訟是手段，履行法律監(jiān)督職能是本質(zhì)。

二、當(dāng)前行政公益訴訟參與地方治理的問題及成因分析

（一）行政公益訴訟啟動為時已晚

區(qū)別于美國的行政公益訴訟，我國的行政公益訴訟具有的一個顯著特點是只有檢察機關(guān)才有資格和權(quán)力啟動行政公益訴訟。檢察機關(guān)具有法律監(jiān)督職能，這決定了檢察機關(guān)必須監(jiān)督地方行政機關(guān)遵從并嚴(yán)格執(zhí)行中央的法令，做到令行禁止，確保中央的權(quán)威和法制統(tǒng)一。檢察機關(guān)與行政機關(guān)具有相似的層級劃分，將檢察機關(guān)作為地方政府的監(jiān)督者具有天然的契合性。檢察機關(guān)也能夠更加有效率地對各級行政主體實施監(jiān)督。及時提示、糾正行政機關(guān)的違法行政行為。然而，現(xiàn)代行政者所面對的各種法律關(guān)系日益復(fù)雜，某一個行政行為的產(chǎn)生可能伴隨著多個行政行為的縱橫交錯，錯綜復(fù)雜的行政行為共同組成了行政過程。檢察機關(guān)所起訴的違法行政行為只是行政過程的結(jié)果而已?！度嗣駲z察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》《最高人民法院 最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》《檢察機關(guān)行政公益訴訟案件辦案指南（試行）》等文件，都對檢察機關(guān)提起行政公益訴訟前提條件做了規(guī)定，要求只有當(dāng)檢察機關(guān)能夠證明國家利益或者社會公共利益確實遭受到了損害的時候，才能向法院提起行政公益訴訟，然而這樣規(guī)定將造成一些不可避免的問題。首先涉及公共利益損害的案件一般后果都比較嚴(yán)重，如環(huán)境污染、食品安全、生產(chǎn)安全等方面，一旦發(fā)生損害，其不利后果都將十分嚴(yán)重，事后彌補和救濟(jì)的成本巨大。此外，法院將立案的條件局限于實際公共利益的損害，是一種將行政公益訴訟的受案范圍“卡死”的措施。因為，公共利益損害的認(rèn)定條件已經(jīng)固化，值得保護(hù)的公共利益的范圍也被明文規(guī)定，必然導(dǎo)致行政公益訴訟的受案范圍隨之固化，這種做法與日益復(fù)雜的社會治理形勢是逆向而行的。

不能否認(rèn)，法律監(jiān)督應(yīng)當(dāng)包含預(yù)防性動機，但地方檢察院的公益訴訟在客觀因素上都受地方政府影響。此外，該機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部需經(jīng)地方政府考核，限制了公益訴訟人力資源調(diào)配和晉升激勵。在長期的交流互動過程中，模糊了檢察院法律監(jiān)督的職責(zé)。檢察機關(guān)作為我國憲法專門設(shè)立的法律監(jiān)督機構(gòu)，無論是檢察機關(guān)在法律糾紛前的建議，還是公益訴訟權(quán)利，都是行政監(jiān)督的手段和方法之一。如果以非正式的組織行為為特征，就失去了監(jiān)督的優(yōu)越性和權(quán)威性。不僅難以在法學(xué)理論上得到完整的解釋，而且無法擴(kuò)大常規(guī)法治的治理范圍。

（二）檢察系統(tǒng)內(nèi)部的績效導(dǎo)向使得監(jiān)督流于形式

在我國公益訴訟制度設(shè)立伊始，最高人民檢察院在試點階段就為地方檢察機關(guān)設(shè)立了辦理案件數(shù)量的考核標(biāo)準(zhǔn)，建立了考核制度，此外還派出多個工作組或者調(diào)研組前往地方檢察機關(guān)，就其案件辦理情況進(jìn)行調(diào)查和指導(dǎo)，借此幫助地方行政公益訴訟制度的開展與推進(jìn)。地方政府的絕對話語權(quán)和組織管理的巨大影響力，使得地方檢察院公益訴訟及其工作人員被列為各項工作動員范圍。在招商引資、非農(nóng)戶籍扶貧等多項行政工作領(lǐng)域，都能看到檢察機關(guān)人員的身影。［2］然而，部分地區(qū)在行政公益訴訟試點階段結(jié)束以后，或為檢察系統(tǒng)內(nèi)部的績效考核競爭，或為應(yīng)付上級的檢查與考核，又或是出于與地方政府維護(hù)關(guān)系的考慮，部分地方的檢察機關(guān)甚至與當(dāng)?shù)氐男姓C關(guān)相互合作、共同開展一些無關(guān)痛癢的公益訴訟活動，無法體現(xiàn)檢察機關(guān)的監(jiān)督質(zhì)效，只是為了達(dá)到上級考核的硬性要求，辦案的難度自然也就水退船低。然而，考核要求達(dá)到了，對于相關(guān)案件的處理結(jié)果如何？勝訴后行政機關(guān)的執(zhí)行程度如何？卻在所不問。

（三）未介入行政裁量導(dǎo)致的監(jiān)督效果不理想

與中央的方針相比，地方政府所面對的是指引范疇較為概括的大方針，并都需借助不同級別部門的具體宣傳完成實施。對應(yīng)的，行政立法規(guī)范通常設(shè)有根本性的走向及約束，因此地方政府的解釋權(quán)和公共政策的制定權(quán)均被授予。在司法實踐中，地方檢察機關(guān)通常沒有權(quán)力干涉解釋性行政裁量，無法對行政活動所涉及的法律原則或政策目標(biāo)進(jìn)行法律闡釋，從而導(dǎo)致在某些情況下，“法律監(jiān)管”沒有具體的指向，難以對行政過程進(jìn)行全面的規(guī)制。鑒于各項政策任務(wù)的復(fù)雜性及基層環(huán)境的多元化，國有土地出讓的行政過程不僅涉及城市規(guī)劃，還包括行政征收、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等多個方面，這些都是不可忽視的。這些行政過程的銜接、交叉和融合進(jìn)一步加大了對其過程性規(guī)制的難度。因此，建構(gòu)行政活動的法律關(guān)系受到復(fù)合行為形式和復(fù)雜行政工具的影響，同時也與多個行政過程的相互關(guān)聯(lián)密切相關(guān)。故而，如果仍然沿用以往的傳統(tǒng)思維，僅僅關(guān)注行政過程末端的單一行政行為的抽象化和片面化，那么無法實施有效的監(jiān)督控制，并且無法作出合理判斷。

三、解決地方檢察院的基層治理困境的路徑

黨的十九屆六中全會指出，在全面依法治國上，中國特色社會主義法治體系不斷健全，黨運用法治方式領(lǐng)導(dǎo)和治理國家的能力顯著增強，必須堅持從中國實際出發(fā)，學(xué)習(xí)借鑒世界上優(yōu)秀的法治文明成果，完善我國行政公益訴訟制度，加強檢察機關(guān)對于地方治理的參與程度，以法治方式增強國家治理能力，也必須從實際出發(fā)，從我國國情出發(fā)。［3］

（一）檢察機關(guān)的身份轉(zhuǎn)變與起訴條件

將檢察機關(guān)僅僅視為公共利益的代表人參與行政公益訴訟的話，則檢察機關(guān)的監(jiān)督職能只能在公共利益受到實際損害時方能發(fā)揮其約束作用。因為如果公共利益完好，則檢察機關(guān)沒有理由起訴，其法理邏輯存在斷裂。從規(guī)定上講，檢察機關(guān)也會因為起訴條件不成就，而無法發(fā)起行政公益訴訟。［4］但從另一個角度看，檢察機關(guān)作為維護(hù)法律秩序的穩(wěn)定與公平的法律監(jiān)督者，即使行政機關(guān)的違法行政行為或者行政不作為尚未對國家或者社會公共利益造成損害，但只要對其產(chǎn)生了威脅和風(fēng)險，也應(yīng)當(dāng)視為對法律秩序的破壞，從而為檢察機關(guān)的介入提供正當(dāng)基礎(chǔ)。起訴條件應(yīng)由原來的損害發(fā)生轉(zhuǎn)變?yōu)檫`法行政行為的發(fā)生，在訴訟要件上，從行政公益訴訟的制度目標(biāo)出發(fā)，應(yīng)將其歸入客觀訴訟的范疇，行政公益訴訟的訴訟要件也應(yīng)當(dāng)與起訴條件一同作相應(yīng)變更，由權(quán)利保護(hù)必要性轉(zhuǎn)變?yōu)榉芍刃蚓S護(hù)之必要性。

（二）修正行政公益訴訟的績效評價標(biāo)準(zhǔn)

現(xiàn)行的績效考核以地方檢察機關(guān)的辦案數(shù)量作為評價標(biāo)準(zhǔn)，本文認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變此種評價方式，至少需要更換評價參數(shù)。在公益訴訟試點階段，由于該制度的初行，各地檢察機關(guān)可能并無積極性去辦一些費力不討好的業(yè)務(wù)，故在當(dāng)時以數(shù)量作為考核標(biāo)準(zhǔn)具有其合理性，但在行政公益訴訟制度已經(jīng)落地多年，此時應(yīng)當(dāng)從追求量轉(zhuǎn)變?yōu)樽非筚|(zhì)。而案件的質(zhì)就是個案的判決情況、執(zhí)行情況以及落實情況。檢察機關(guān)所具有的行政公益訴訟權(quán)利僅是一種訴權(quán)，而非實體權(quán)利，案件的判決決定了其監(jiān)督的矯正效果。此外，作為法律監(jiān)督機關(guān)，檢察機關(guān)本就有監(jiān)督執(zhí)行的職權(quán)與職責(zé)。將行政公益訴訟案件的執(zhí)行情況納入績效考核，并不強人所難。

（三）檢察機關(guān)對于行政裁量的介入

行政過程中需要眾多各種各樣需要裁量的行政行為，檢察機關(guān)如果將其拒之門外，便無法提出有效可行的檢察建議，反而會被指責(zé)站著說話不腰疼。檢察機關(guān)應(yīng)主動破除專業(yè)壁壘，以法律為工具而非束縛，借助系統(tǒng)外的專業(yè)知識資源，從行政法的基本原則和原理著手，主動介入各種裁量性行政行為。促使行政機關(guān)依法行政，以法規(guī)所預(yù)設(shè)的價值目標(biāo)為指向作出各種行政行為，為行政裁量權(quán)的運用提供切合實際的指引與建議，從源頭上預(yù)防違法行政行為的發(fā)生，強化地方治理過程中的薄弱環(huán)節(jié)。