工程質(zhì)量檢測機(jī)構(gòu)出具虛假報(bào)告法律責(zé)任分析

唐迪娜

武漢工程大學(xué)郵電與信息工程學(xué)院馬克思主義學(xué)院，湖北 武漢 430073

2022 年3 月14 日，中央廣播電視總臺報(bào)道了陜西某地千余份工程質(zhì)量檢測報(bào)告造假；2022 年4月29 日長沙某棟自建房倒塌，造成53 人遇難，其中涉及檢測公司出具虛假檢測報(bào)告。近年來，工程質(zhì)量問題頻發(fā)，檢測機(jī)構(gòu)作為建設(shè)工程主要參建單位之一，必須明確其為確保工程質(zhì)量所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。國家市場監(jiān)督管理總局于2021年3 月發(fā)布了《檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理辦法》，其中就規(guī)定了檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)及其人員不得出具不實(shí)或虛假的檢測報(bào)告，否則須擔(dān)責(zé)，需要承擔(dān)相應(yīng)的行政、民事、刑事法律責(zé)任。

然而，目前在檢測機(jī)構(gòu)和人員需承擔(dān)的法律責(zé)任方面還存在以下問題：其一，檢測檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)和人員如果出具不實(shí)或者虛假檢測報(bào)告該如何承擔(dān)法律責(zé)任。不同的法律法規(guī)對此規(guī)定并不一致，對相關(guān)法律責(zé)任的認(rèn)定難以銜接，處罰難以實(shí)施［1］。其二，《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）中對于檢測機(jī)構(gòu)和人員應(yīng)承擔(dān)的民事合同責(zé)任和賠償責(zé)任無明確規(guī)定，導(dǎo)致索賠困難。其三，出具不實(shí)、虛假報(bào)告處罰力度過輕，無法起到足夠的威懾作用。因此，本文擬就工程質(zhì)量檢測機(jī)構(gòu)法律責(zé)任予以探討并提出相關(guān)建議，供立法部門參考。

一、檢測機(jī)構(gòu)及人員法律責(zé)任

涉嫌偽造檢驗(yàn)結(jié)果、出具虛假的檢驗(yàn)檢測報(bào)告的檢測機(jī)構(gòu)及其人員，市場監(jiān)督管理局可對其處以罰款、沒收違法所得等行政處罰，情節(jié)嚴(yán)重的還可依法撤銷其資質(zhì)認(rèn)定。此外，檢測機(jī)構(gòu)及其人員還須依法承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任和刑事責(zé)任。然而，相關(guān)的規(guī)定散落在各個(gè)法律法規(guī)中，包括《民法典》，亦無相關(guān)之條款直接規(guī)定工程質(zhì)量檢測檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任。

（一）行政法律責(zé)任

筆者認(rèn)為，不同的法律法規(guī)對于工程質(zhì)量檢測機(jī)構(gòu)違規(guī)出具了不實(shí)，或者虛假檢測報(bào)告，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任的規(guī)定并不一致。例如，《中華人民共和國建筑法》（以下簡稱《建筑法》）規(guī)定了工程質(zhì)量檢測機(jī)構(gòu)應(yīng)按上級機(jī)關(guān)要求改正，市場監(jiān)督管理部門可給予相關(guān)責(zé)任人行政處分，但是對于應(yīng)予以何種行政處分無法明確。而《中華人民共和國行政許可法》（以下簡稱《行政許可法》）僅規(guī)定檢測機(jī)構(gòu)和人員需承擔(dān)法律責(zé)任，其中所指的法律責(zé)任應(yīng)該是包含行政責(zé)任，但需承擔(dān)何種行政責(zé)任并未明確。《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》（以下簡稱《安全生產(chǎn)法》）對行政處罰的規(guī)定相對比較具體，出具失實(shí)報(bào)告可以罰款和停業(yè)整頓，并根據(jù)違法所得金額處以不同數(shù)額的罰款，吊銷其相應(yīng)資質(zhì)和資格，情節(jié)嚴(yán)重的終身禁入相關(guān)行業(yè)。而《檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理辦法》并無明確規(guī)定，關(guān)于出具不實(shí)檢測報(bào)告或虛假檢測報(bào)告的，在什么情況下、依據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)可以取消檢測機(jī)構(gòu)的相關(guān)資質(zhì)和證書，筆者認(rèn)為，可以依據(jù)《安全生產(chǎn)法》的規(guī)定依法予以注銷。［2］

（二）民事法律責(zé)任

在建筑安全事故中，責(zé)任方為建設(shè)單位和施工單位，承擔(dān)的是連帶賠償之責(zé)任，雖然他們有免責(zé)條款，亦可向其他責(zé)任人（包含檢測機(jī)構(gòu)）的追償權(quán)，但是一般認(rèn)為被侵權(quán)人和檢測機(jī)構(gòu)之間并不存在合同關(guān)系，合同關(guān)系僅存在于建設(shè)單位、施工單位和檢測機(jī)構(gòu)之間。但是工程質(zhì)量檢測機(jī)構(gòu)基于自身的特殊身份和專業(yè)技能為公眾信賴。檢測機(jī)構(gòu)出具的檢測報(bào)告和檢測數(shù)據(jù)，具有法定的公信力和權(quán)威性。在工程質(zhì)量檢測機(jī)構(gòu)出具不實(shí)、虛假報(bào)告導(dǎo)致他人受到損害，被侵權(quán)人可以向檢測機(jī)構(gòu)提起侵權(quán)致害賠償，以維護(hù)自身的權(quán)益。因此檢測機(jī)構(gòu)的民事責(zé)任包括因違約而產(chǎn)生的合同責(zé)任和因虛假報(bào)告而產(chǎn)生的侵權(quán)責(zé)任［3］。

（三）民事合同責(zé)任

我國《民法典》定義了涉及工程勘察、設(shè)計(jì)和施工的建設(shè)工程合同，但并未直接規(guī)定檢測單位的契約責(zé)任，其合同責(zé)任主要和委托方（施工單位或建筑所有人）在合同中予以約定，因此其具有一定的特殊性。如果檢測機(jī)構(gòu)出具了失實(shí)報(bào)告，導(dǎo)致第三人的人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益受到損害，委托人是建筑安全的第一責(zé)任人，對建筑安全事故導(dǎo)致承擔(dān)應(yīng)有致害責(zé)任是毫無疑問的，但是，如果建筑安全事故和檢測機(jī)構(gòu)的不當(dāng)行為存在聯(lián)系的情況下，委托人可以向檢測機(jī)構(gòu)追償。因此，依據(jù)合同相對性，第三人無直接向檢測機(jī)構(gòu)要求違約損害賠償之法律根據(jù)，因?yàn)榈谌撕蜋z測機(jī)構(gòu)并無直接合同關(guān)系。但是在筆者看來，由于檢測機(jī)構(gòu)提供的檢測報(bào)告具有證明作用和公信力，第三人可以認(rèn)為檢測機(jī)構(gòu)為委托人提供了建筑安全保證，第三人在人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)益受損時(shí)可行使代位權(quán)，向檢測機(jī)構(gòu)請求賠償。然而，在司法實(shí)踐中，這種代位權(quán)并無法律依據(jù)。

（四）民事侵權(quán)責(zé)任

1.明確需要承擔(dān)連帶賠償責(zé)任的情形

《安全生產(chǎn)法》第九十二條明確規(guī)定，檢測機(jī)構(gòu)如果違規(guī)出具了不實(shí)檢測報(bào)告，或者虛假檢測報(bào)告，且給他人造成了損害，那么它與生產(chǎn)經(jīng)營單位共同承擔(dān)連帶賠償責(zé)任。

我國《民法典》并未直接規(guī)定工程質(zhì)量檢測機(jī)構(gòu)的民事賠償責(zé)任，筆者認(rèn)為，相關(guān)規(guī)定隱藏在《民法典》第一千二百五十二條規(guī)定相應(yīng)的致害責(zé)任為連帶賠償責(zé)任，須承責(zé)的單位為建設(shè)單位與施工單位，但是增加了其無過錯(cuò)的免責(zé)條款，如果相關(guān)單位能夠提供相應(yīng)的證據(jù)，例如驗(yàn)收資料或者其他證明材料，能夠證明建筑本身不存在質(zhì)量缺陷，倒塌原因并非建筑質(zhì)量，則不用承擔(dān)賠償責(zé)任。而且，在建筑的建設(shè)單位、施工單位履行完致害賠償責(zé)任后，他們還可以向其他對建筑倒塌、垮塌負(fù)有責(zé)任的單位或個(gè)人追償，如果檢測機(jī)構(gòu)出具了不實(shí)或虛假檢測報(bào)告，且與建筑倒塌具有法律意義上的因果關(guān)系，則其需承擔(dān)連帶賠償責(zé)任。筆者認(rèn)為，這適用于施工階段的建筑物倒塌。在該條中，建筑使用期間倒塌的，被侵權(quán)人可向相關(guān)須擔(dān)責(zé)的第三人請求侵權(quán)致害賠償，筆者認(rèn)為，可適用于工程質(zhì)量檢測機(jī)構(gòu)，例如，出具虛假檢測報(bào)告導(dǎo)致建筑物非法通過驗(yàn)收后倒塌，其應(yīng)該承擔(dān)侵權(quán)損害賠償責(zé)任。這是立法上的一大進(jìn)步，明確了建設(shè)期建筑倒塌、垮塌事故的侵權(quán)致害責(zé)任主體和歸責(zé)原則。

2.明確應(yīng)承擔(dān)民事責(zé)任，但未明確應(yīng)承擔(dān)連帶責(zé)任的情形

《建筑法》第七十九條和第八十條明確了工程質(zhì)量檢測機(jī)構(gòu)的責(zé)任，規(guī)定工程質(zhì)量檢測機(jī)構(gòu)及其人員須對因出具不實(shí)和虛假報(bào)告所造成的損失承擔(dān)賠償責(zé)任；《安全生產(chǎn)法》第九十二條規(guī)定，檢測檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)依法承擔(dān)，因出具不實(shí)和虛假檢測報(bào)告給他人造成損害之民事賠償責(zé)任；《檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理辦法》第五條規(guī)定了工程質(zhì)量檢測機(jī)構(gòu)需依法承擔(dān)民事賠償責(zé)任。筆者認(rèn)為更具適用性的為《安全生產(chǎn)法》。

（五）刑事法律責(zé)任

至于承擔(dān)何種刑事責(zé)任，《中華人民共和國刑法》（以下簡稱《刑法》）第二百二十九條對此進(jìn)行了規(guī)定，該條第一款規(guī)定的是提供虛假證明文件罪。檢測報(bào)告具有法定社會公信力，顯然屬于法定的證明文件。如果檢測機(jī)構(gòu)和人員故意提供虛假證明文件（包括不實(shí)檢測報(bào)告或虛假檢測報(bào)告），情節(jié)嚴(yán)重則觸犯《刑法》，可依據(jù)嚴(yán)重程度處以有期徒刑及并處罰金。第二款規(guī)定，出具不實(shí)或虛假檢測報(bào)告時(shí)索取或非法收受他人財(cái)物之行為，予以從重定罪處罰。第三款則規(guī)定了檢測人員如果因?yàn)樽陨淼闹卮筮^失而非主觀故意，導(dǎo)致出具的證明文件存在重大失實(shí)所需承擔(dān)的刑事責(zé)任。

筆者認(rèn)為，《刑法》第二百二十九條第一款和第二款針對的是檢測機(jī)構(gòu)和人員存在主觀故意的情形，而第三款針對的是檢測人員主觀并無故意，但是出具的報(bào)告出現(xiàn)客觀重大失實(shí)的情形，關(guān)于兩者的刑責(zé)，《刑法》予以了區(qū)別對待。對于提供虛假證明文件罪“情節(jié)嚴(yán)重”的認(rèn)定，可根據(jù)違法所得或直接經(jīng)濟(jì)損失數(shù)額進(jìn)行明確，具體可參照最高人民檢察院、公安部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于公安機(jī)關(guān)管轄的刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定（二）》。因此，如果檢測機(jī)構(gòu)和人員故意提供虛假檢測報(bào)告，導(dǎo)致建筑物倒塌，或者對他人造成損害，造成了一定的直接財(cái)產(chǎn)損失，達(dá)到入罪標(biāo)準(zhǔn)就應(yīng)該追究刑事責(zé)任。對于如何認(rèn)定出具證明文件重大失實(shí)罪的“造成嚴(yán)重后果”這一要件，可按直接經(jīng)濟(jì)損失數(shù)額進(jìn)行界定。提供虛假證明文件罪和出具證明文件重大失實(shí)罪都可以由單位構(gòu)成，如屬檢測機(jī)構(gòu)實(shí)施的單位犯罪行為，則可對檢測機(jī)構(gòu)判處罰金的同時(shí)，對其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員判處刑罰；如果僅僅是檢測人員的個(gè)人行為，則按照自然人犯罪進(jìn)行處理。

二、制約檢測機(jī)構(gòu)有效監(jiān)管的法律瓶頸

（一）不同法律銜接困難

從國家的相關(guān)法律角度考量，《安全生產(chǎn)法》的規(guī)定最為具體和全面，規(guī)定了檢測機(jī)構(gòu)應(yīng)承擔(dān)的行政、民事和刑事責(zé)任，但是在第九十二條第三款中關(guān)于“情節(jié)嚴(yán)重”并無具體量化標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致司法實(shí)踐中適用困難；《民法典》第一千二百五十二條規(guī)定了相關(guān)單位的法律責(zé)任，但其中關(guān)于檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)的責(zé)任并未進(jìn)行明確；《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》中對于檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)的權(quán)利和義務(wù)也未進(jìn)行相關(guān)規(guī)定。

從國家市場監(jiān)督管理總局的部門規(guī)章相關(guān)角度考量，《檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理辦法》的規(guī)定大多規(guī)制的是檢測機(jī)構(gòu)，而對檢測人員無有效約束。例如，《檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理辦法》第二十四條規(guī)定了情節(jié)輕微的，無需追究其行政和刑事法律責(zé)任，可進(jìn)行說服教育和提醒糾正；第二十六條規(guī)定，檢測單位如出具不實(shí)檢測報(bào)告或虛假檢測報(bào)告，可依法撤銷其資質(zhì)認(rèn)定證書。對于相關(guān)法律法規(guī)對此無規(guī)定的情形，由縣級以上的市場監(jiān)督管理部門對檢測機(jī)構(gòu)進(jìn)行處罰。顯然，上述條款規(guī)定的處罰對象為檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)，而非檢測人員。

（二）《民法典》無檢測合同責(zé)任和侵權(quán)責(zé)任的條款，民事賠償無直接法律依據(jù)

2021 年1 月1 日起，我國《民法典》正式實(shí)施，通過第一千二百五十二條規(guī)定了建筑物等倒塌事故的致害賠償責(zé)任，也就意味著《民法典》的實(shí)施為我國建筑物等倒塌致害情形下被侵權(quán)人的權(quán)益保護(hù)，提供了較為具體的法律依據(jù)。然而，該條規(guī)定并沒有明確建筑物等倒塌事故中應(yīng)擔(dān)責(zé)的致害責(zé)任主體［4］。此外，該條規(guī)定了建設(shè)單位和施工單位的免責(zé)條款，并賦予其完成賠償可向第三人追償之權(quán)，這里的第三人顯然應(yīng)該包括檢測機(jī)構(gòu)，但是并未明確。單純依據(jù)第一千二百五十二條無法確定承擔(dān)致害責(zé)任主體所實(shí)施的侵權(quán)行為的性質(zhì)，以及工程質(zhì)量檢測機(jī)構(gòu)出具失實(shí)檢測報(bào)告導(dǎo)致倒塌應(yīng)承擔(dān)的致害事故的侵權(quán)責(zé)任，從理論和實(shí)踐上來講，該條規(guī)定仍然具有進(jìn)行深度解釋和繼續(xù)修改完善的必要。

（三）對于出具不實(shí)、虛假檢測報(bào)告的行為懲罰力度小，缺乏足夠威懾力

從前文的分析可以看出，對于檢測機(jī)構(gòu)和人員的行政處罰、民事和刑事責(zé)任可以看出，行政處罰力度偏小，而我國刑事處罰的目的是預(yù)防犯罪，然而不實(shí)和虛假檢測報(bào)告往往在事故發(fā)生后才曝光，起不到預(yù)防的目的。檢測機(jī)構(gòu)和檢測人員往往對民事賠償更為敬畏，單純的吊銷檢測機(jī)構(gòu)、人員的資質(zhì)證書和行業(yè)禁入，威懾力度依然偏小。建議引入懲罰性賠償，加大行政處罰和刑事處罰中罰款金額、提高民事賠償中的賠償金額，理由有以下四點(diǎn)：一是在我國《中華人民共和國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》和《中華人民共和國商標(biāo)法》等法律法規(guī)中均引入了懲罰性賠償責(zé)任制度，并已取得良好的效果；二是工程質(zhì)量檢測機(jī)構(gòu)和人員出具虛假報(bào)告，不信守檢測責(zé)任，無視他人的生命和財(cái)產(chǎn)安全，嚴(yán)重違背信用原則，在主觀上存在明顯惡意；三是土木工程規(guī)模上遠(yuǎn)大于普通日用消費(fèi)品，一旦發(fā)生質(zhì)量事故侵權(quán)后果將非常嚴(yán)重，需要嚴(yán)格避免發(fā)生；四是對于賠償基數(shù)和倍數(shù)可以較為科學(xué)合理地進(jìn)行確定，因?yàn)樽鳛橘r償基數(shù)的被告侵權(quán)獲利可以計(jì)算，侵權(quán)致害賠償金額亦可依據(jù)相關(guān)法規(guī)進(jìn)行計(jì)算。考慮到被告的主觀故意和侵權(quán)行為的惡劣程度，同時(shí)可以參考檢測機(jī)構(gòu)的年?duì)I業(yè)額、檢測人員的年收入，綜合確定賠償基數(shù)，建議使用3 ～5 倍的賠償倍數(shù)。

三、立法建議

第一，依據(jù)《安全生產(chǎn)法》中的規(guī)定，完善《建筑法》《檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理辦法》等法規(guī)中的相關(guān)規(guī)定，實(shí)現(xiàn)規(guī)制范疇不一致的民法、行政法和刑法的有效銜接，實(shí)現(xiàn)違法行為和違法責(zé)任的匹配，完善立法，彌補(bǔ)法律漏洞，化解司法實(shí)踐難題。

第二，相對于行政和刑事處罰，適當(dāng)?shù)拿袷沦r償威懾力度更大，然而《民法典》中沒有直接規(guī)定檢測機(jī)構(gòu)和人員應(yīng)承擔(dān)的民事責(zé)任的條款，民事合同責(zé)任和民事賠償責(zé)任的界定在司法實(shí)踐中無直接依據(jù)，建議增加相關(guān)條款，以化解司法實(shí)踐中的適用難題。

第三，鑒于檢測機(jī)構(gòu)和人員出具虛假報(bào)告的社會危害性，建議在《行政許可法》《民法典》《建筑法》和《檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理辦法》中引入適用懲罰性賠償制度的條款，確定合適的基數(shù)和倍數(shù)，以有效杜絕不實(shí)和虛假檢測報(bào)告的出現(xiàn)。