中國式現(xiàn)代化背景下縣域城鎮(zhèn)化的困境、實(shí)現(xiàn)邏輯與路徑選擇*

周加來 張曉凡 周慧

一、引言

在基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的決勝階段，我國面臨著不平衡不充分發(fā)展的國內(nèi)矛盾同百年未有之大變局的交織，亟待推進(jìn)體制機(jī)制改革，推進(jìn)創(chuàng)新發(fā)展動(dòng)力，構(gòu)建新發(fā)展格局。長期以來，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問題是制約我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略推進(jìn)的關(guān)鍵。過去以大城市、城市群為導(dǎo)向的城市化模式加劇城鄉(xiāng)割裂發(fā)展，使得城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)規(guī)模、人民生活質(zhì)量和社會(huì)服務(wù)水平出現(xiàn)了巨大差異。建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家最繁重、最艱巨的任務(wù)仍然在鄉(xiāng)村（龍花樓等，2023）。作為城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的結(jié)點(diǎn)，縣域是融合農(nóng)村與城市、傳統(tǒng)與現(xiàn)代的系統(tǒng)整體。城鄉(xiāng)發(fā)展鴻溝使得縣域成為城市地域和鄉(xiāng)村地域交流的重要層級(jí)，縣域既是城市資本要素、技術(shù)要素向鄉(xiāng)村下沉的通道，也是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要載體。

2022 年5 月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》，提出縣城是我國城鎮(zhèn)體系的重要組成部分，縣城對(duì)促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)有著重要意義。2023年中央一號(hào)文件再次強(qiáng)調(diào)了“縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展”“暢通城鄉(xiāng)要素流動(dòng)”“統(tǒng)籌縣域城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)，推動(dòng)縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)”。并對(duì)今后一個(gè)時(shí)期解決好“三農(nóng)”問題，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興做出了關(guān)鍵部署。我國關(guān)于縣域城鎮(zhèn)化的研究由來已久。改革開放之后中央一直強(qiáng)調(diào)小城鎮(zhèn)發(fā)展，從“控制大城市規(guī)模，多搞小城鎮(zhèn)”到“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”的政策變化，目的是在工業(yè)化的不同階段，通過農(nóng)村城鎮(zhèn)化緩解“三農(nóng)”問題和推進(jìn)人口城市化，并以此規(guī)避發(fā)展中國家普遍面臨的城市化和大型貧民窟同步的社會(huì)失衡問題（溫鐵軍等，2007）。1983 年，費(fèi)孝通先生論述了小城鎮(zhèn)發(fā)展理論，提出發(fā)展小城鎮(zhèn)對(duì)實(shí)現(xiàn)我國現(xiàn)代化的重要意義（費(fèi)孝通，2016）。隨著國家現(xiàn)代化推進(jìn)和宏觀政策變化，關(guān)于縣域城鎮(zhèn)化的研究逐漸成為理論界與實(shí)踐界的熱點(diǎn)。目前對(duì)于縣域城鎮(zhèn)化的研究主要集中在經(jīng)濟(jì)地理和城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域。前者將縣域作為一種地理層級(jí)，衡量縣域?qū)蛹?jí)下城鎮(zhèn)化的空間格局以及和相關(guān)經(jīng)濟(jì)要素的時(shí)空關(guān)系（劉彥隨等，2012；施凡基等，2021）；后者趨向于縣域城鎮(zhèn)化的定位、實(shí)踐功能、政策意義等研究視角（雷剛，2022；金三林等，2022；桂華，2022）。

中國式現(xiàn)代化是一個(gè)涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、科技、思維等多方面變革的復(fù)雜歷史現(xiàn)象，是中國共產(chǎn)黨將馬克思普遍原理同中國具體國情相結(jié)合的中國特色社會(huì)主義現(xiàn)代化道路（姚毓春等，2023）。在邁向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)的新發(fā)展階段，中國式現(xiàn)代化的經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵是以實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕為目標(biāo)，走區(qū)域協(xié)調(diào)、“四化”同步、綠色發(fā)展的道路，最終在本世紀(jì)中葉建設(shè)成為社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國（洪銀興，2022）。城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的重要一環(huán)，縣域城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展、暢通城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)循環(huán)的功能是推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的重要考量?？h域城鎮(zhèn)化以區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、城鄉(xiāng)融合戰(zhàn)略為支撐（陸銘，2022），促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化和新型城鎮(zhèn)化同步發(fā)展，是中國式現(xiàn)代化道路在縣域?qū)用娴牟呗苑从场Ｉ钊肫饰隹h域城鎮(zhèn)化與中國式現(xiàn)代化的內(nèi)在邏輯，解構(gòu)中國式現(xiàn)代化背景下縣域城鎮(zhèn)化的實(shí)踐路徑和內(nèi)在機(jī)制是探索城鎮(zhèn)化道路、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化建設(shè)的工作重點(diǎn)。

二、縣域城鎮(zhèn)化的歷程回顧

郡縣治，天下無不治。自秦統(tǒng)一六國推行郡縣制以來，縣一直是我國安邦治國的重要基層行政單元。根據(jù)我國憲法規(guī)定，我國行政區(qū)劃分為省（自治區(qū)和直轄市）、縣（自治縣和市）和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)和街道）三級(jí)。從廣義上說，除香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)、臺(tái)灣地區(qū)外，我國的縣級(jí)單元包括市轄區(qū)、縣級(jí)市、縣、自治縣、旗、自治旗、特區(qū)和林區(qū)；從狹義上說，縣是指除香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)、臺(tái)灣地區(qū)、市轄區(qū)、特區(qū)、林區(qū)以外的縣、縣級(jí)市、自治縣、旗和自治旗?？h域城鎮(zhèn)化是指在縣域范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人口向縣城區(qū)或者市區(qū)外的建制鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移過程?？h域城鎮(zhèn)化在現(xiàn)代化的進(jìn)程中演進(jìn)，其演進(jìn)過程與以工業(yè)化為主的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略密切相關(guān)（見表1）。

表1 中國式現(xiàn)代化和縣域城鎮(zhèn)化制度體系演進(jìn)

1.城鄉(xiāng)分離時(shí)期：重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展，縣域城鎮(zhèn)化處于停滯狀態(tài)

新中國成立后，面對(duì)孤立無援的國際關(guān)系，我國需要加快建立工業(yè)體系，促進(jìn)落后的農(nóng)業(yè)國向先進(jìn)的工業(yè)國轉(zhuǎn)變。隨著“三大改造”的進(jìn)行和蘇聯(lián)模式的推進(jìn)，大規(guī)模發(fā)展重工業(yè)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)占主導(dǎo)的矛盾促使當(dāng)時(shí)實(shí)行的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制只能通過扭曲產(chǎn)品要素價(jià)格、索取農(nóng)村經(jīng)濟(jì)積累存活。農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷和工農(nóng)業(yè)剪刀差擠壓了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，加大了城鄉(xiāng)差距，迫使農(nóng)民逃離合作社遷移城市。1958年，《中華人民共和國戶口登記條例》的發(fā)布意味著政府調(diào)控農(nóng)民盲目進(jìn)城的力度達(dá)到了最大，標(biāo)志著以嚴(yán)格限制農(nóng)村人口向城市流動(dòng)為核心的戶口遷移制度形成。為了進(jìn)一步防止農(nóng)民盲目進(jìn)城，毛澤東肯定了發(fā)展人民公社的重要性，提出要促進(jìn)各縣以下工業(yè)企業(yè)的發(fā)展。在鄉(xiāng)村發(fā)展工業(yè)不僅僅是應(yīng)對(duì)農(nóng)民大規(guī)模進(jìn)城的臨時(shí)決策，也是基于地方工業(yè)布局、支持鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展和地方工業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略構(gòu)想（鄭有貴，2021）。當(dāng)然鄉(xiāng)村工業(yè)發(fā)展仍然沒有脫離重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略，在嚴(yán)格的戶籍制度限制下縣域內(nèi)形成城鄉(xiāng)分割的產(chǎn)業(yè)體系，城鄉(xiāng)關(guān)系處于割裂階段。

2.城鄉(xiāng)互動(dòng)時(shí)期：農(nóng)村改革開始推進(jìn)，縣域就近城鎮(zhèn)化出現(xiàn)

1979年“中國式現(xiàn)代化”的提出奠定了我國“四化”發(fā)展的總體基調(diào)，并將我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展道路具體化。我們黨開始關(guān)注人民主體地位，創(chuàng)造性地提出了在20 世紀(jì)末初步實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的戰(zhàn)略構(gòu)想。在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的道路指引下，農(nóng)村改革開始推進(jìn)。這一時(shí)期“控制大城市規(guī)模，多搞小城鎮(zhèn)”的思想方針與家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制度相輔相成，共同支撐了縣域?qū)用驵l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，人民公社逐漸被鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)替代。同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大進(jìn)一步吸納了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，在“離土不離鄉(xiāng)”的人口流動(dòng)態(tài)勢(shì)中，就近城鎮(zhèn)化開始出現(xiàn)，形成“鄉(xiāng)—鎮(zhèn)—縣”的遷移局面，城鎮(zhèn)數(shù)量迅速增加。

3.城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)時(shí)期：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)迅速繁榮，縣域城鎮(zhèn)化抑制發(fā)展

過去“分灶吃飯”的財(cái)政體制很大程度上促進(jìn)了縣域尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工業(yè)化，但逐漸超過了中央和地方政府之間“分權(quán)的底線”，造成“國家能力”削弱和地方政府間的盲目競爭、重復(fù)建設(shè)（周飛舟，2006）。1994年分稅制改革重新劃分了中央和地方之間的財(cái)權(quán)和事權(quán)，推動(dòng)了地方政府新發(fā)展模式的形成：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)出現(xiàn)規(guī)模性轉(zhuǎn)制和國有企業(yè)股份化；二是地方政府從“經(jīng)營企業(yè)”向“經(jīng)營城市”和“經(jīng)營土地”轉(zhuǎn)變（孫秀林等，2013）?！把睾＝?jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略”的實(shí)行和逐漸開放的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)了東部沿海地區(qū)工業(yè)的發(fā)展，進(jìn)一步加速了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的崩潰?！半x土不離鄉(xiāng)”城鎮(zhèn)化格局被打破，農(nóng)民外出務(wù)工規(guī)模增加，拉開了跨市、跨省的異地城鎮(zhèn)化的序幕，重塑了我國人口流動(dòng)的空間格局。這一時(shí)期我國城鎮(zhèn)化開始轉(zhuǎn)為以城市規(guī)模擴(kuò)張為主、以流動(dòng)人口為導(dǎo)向的異地城鎮(zhèn)化。以大城市和城市群為導(dǎo)向的異地城鎮(zhèn)化帶來了城市房價(jià)迅速增加、半城市化和城鄉(xiāng)差距拉大等問題?！笆濉币?guī)劃中，黨提出堅(jiān)持大中小城市、小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化道路，城鄉(xiāng)關(guān)系進(jìn)入?yún)f(xié)調(diào)發(fā)展階段。隨著城市快速擴(kuò)張帶來的一系列問題的暴露，發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)開始成為協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)關(guān)系、緩沖城市過快發(fā)展的對(duì)沖手段。這一時(shí)期小城鎮(zhèn)綜合改革試點(diǎn)持續(xù)推進(jìn)，戶籍制度限制逐漸放寬，縣級(jí)以下戶籍管理制度問題得到解決。為加強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，部分經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣進(jìn)行省直管縣改革試點(diǎn)，縣級(jí)政府獲得了更大的管理權(quán)限和自主發(fā)展空間，有效促進(jìn)了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化的進(jìn)行（張占斌，2014）。

4.城鄉(xiāng)融合時(shí)期：經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，縣域城鎮(zhèn)化再度重視

2012 年黨的十八大提出了新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的“新四化”協(xié)調(diào)發(fā)展道路，明確了新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展路徑。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，工業(yè)發(fā)展進(jìn)入中后期，在城鎮(zhèn)化總體落后于工業(yè)化的背景下，依靠工業(yè)化拉動(dòng)城市化的可操作空間正在縮小。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展成為新的經(jīng)濟(jì)工作目標(biāo)。2014 年新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)工作的開啟標(biāo)志著我國進(jìn)入新型城鎮(zhèn)化發(fā)展時(shí)期。在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展初期，地方政府促進(jìn)大城市規(guī)模發(fā)展的城市化政策偏向明顯，倡導(dǎo)城市群、都市圈協(xié)同發(fā)展。大城市規(guī)模化發(fā)展促使我國城鎮(zhèn)化水平在2019 年突破了60%。根據(jù)諾瑟姆曲線我國城鎮(zhèn)化發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入了中后期階段，發(fā)展速度將會(huì)放緩。黨的十九大報(bào)告中鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出意味著解決好“三農(nóng)”問題、協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)關(guān)系開始成為黨工作的重中之重。作為城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的交匯點(diǎn)，縣域具有治理城市和鄉(xiāng)村的雙重功能，是銜接鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化的重要空間。黨的十九大以來出臺(tái)了一系列政策推動(dòng)縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展，縣域城鎮(zhèn)化的再度興起合乎中國式現(xiàn)代化發(fā)展和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的應(yīng)有之義。

三、縣域城鎮(zhèn)化的困境與誤區(qū)

當(dāng)前，縣域城鎮(zhèn)化還存在概念不明晰、縣域工業(yè)化與特色經(jīng)濟(jì)混淆的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，以及區(qū)域發(fā)展不平衡、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同、公共資源供需失衡等諸多發(fā)展困境。

1.理論誤區(qū)

第一，縣域城鎮(zhèn)化概念有待更新。城市化是社會(huì)發(fā)展的一個(gè)過程，其科學(xué)定義是農(nóng)村物質(zhì)和精神要素轉(zhuǎn)化為城市要素的“量化”過程與城市要素不斷“同化”農(nóng)村過程的有機(jī)統(tǒng)一（周加來，2001）。按照城市化進(jìn)程“S”發(fā)展規(guī)律，50%的城市化水平是“量化”與“質(zhì)化”的轉(zhuǎn)化節(jié)點(diǎn)，在節(jié)點(diǎn)之前，城市化以“量化”為主，當(dāng)城市化水平達(dá)到50%后，“量化”速度開始減緩，“同化”速度逐漸加快，城鄉(xiāng)關(guān)系開始向城鄉(xiāng)融合轉(zhuǎn)變。農(nóng)村城市化本質(zhì)上是城市化“量化”過程的主要組成部分，表現(xiàn)為城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)人口非農(nóng)化、農(nóng)村工業(yè)化和現(xiàn)代化這三種過程的因果聯(lián)動(dòng)，城鎮(zhèn)化帶動(dòng)農(nóng)業(yè)人口非農(nóng)化，非農(nóng)化促進(jìn)農(nóng)村工業(yè)化和現(xiàn)代化，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化和工業(yè)化協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，城鎮(zhèn)化只是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村城市化的一種途徑，不能簡單地將二者等同起來。

長期以來，理論界把城鎮(zhèn)化混淆為城市化，把城鎮(zhèn)化的“量化”過程視為城市化的一種常態(tài)，導(dǎo)致城市經(jīng)濟(jì)快速增長，城市人口急劇膨脹，“城市病”日益嚴(yán)重，資源環(huán)境與城市承載力受到嚴(yán)重影響。2022 年底我國城鎮(zhèn)化率已達(dá)65.22%，大大超過了城市化的“量化”過程，新型城鎮(zhèn)化應(yīng)以新發(fā)展理念為指導(dǎo)，以高質(zhì)量發(fā)展為導(dǎo)向，適時(shí)地、分類別地向“同化”轉(zhuǎn)變，即城市領(lǐng)域城鎮(zhèn)化以“同化”為主，農(nóng)村領(lǐng)域城鎮(zhèn)化以“量化”為主。

我國廣大的農(nóng)村在縣域。當(dāng)前我國縣域城鎮(zhèn)化的總體水平在50%以下，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國城鎮(zhèn)化的平均水平，城市化發(fā)展仍以“量化”為主?？h域城鎮(zhèn)化成為我國促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的新發(fā)力點(diǎn)，其目標(biāo)是從整體上實(shí)現(xiàn)我國城市化從“量化”向“同化”的轉(zhuǎn)變，最終實(shí)現(xiàn)城市化的最高目標(biāo)——城鄉(xiāng)一體化。過去對(duì)于縣域城鎮(zhèn)化的定義是鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展吸引農(nóng)業(yè)人口向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣域等具有城鎮(zhèn)功能的地區(qū)轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移的就地就近城鎮(zhèn)化（楊傳開，2019；李強(qiáng)等，2017）。隨著人口在地區(qū)之間的流動(dòng)性加強(qiáng)，縣域城鎮(zhèn)化不僅是指過去本地鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)派生下的就地就近城鎮(zhèn)化，也包括了大量跨地區(qū)遷移下的人口城鎮(zhèn)化。江蘇省昆山市和浙江省義烏市2010—2020年人口流入超過百萬人，城鎮(zhèn)人口達(dá)到大城市規(guī)模，縣域城鎮(zhèn)化本質(zhì)上已經(jīng)脫離僅依靠農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的小城鎮(zhèn)范圍內(nèi)的城鎮(zhèn)化。此外，安徽省的肥東縣、肥西縣和福建省的晉江市等眾多百強(qiáng)縣都遠(yuǎn)超小城鎮(zhèn)的定義范圍。因此，縣域城鎮(zhèn)化研究應(yīng)當(dāng)跳出小城鎮(zhèn)視角，從全局出發(fā)，統(tǒng)籌好不同規(guī)?？h域的城鎮(zhèn)化。

第二，縣域工業(yè)化與特色經(jīng)濟(jì)的混淆。城市化不能僅僅依靠城鎮(zhèn)化來推動(dòng)，工業(yè)化是城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)，城鎮(zhèn)化離不開工業(yè)化發(fā)展的物質(zhì)支撐。當(dāng)前有不少學(xué)者關(guān)注縣域“去工業(yè)化”的討論，認(rèn)為絕大部分中西部縣域根植于小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，已經(jīng)失去工業(yè)化的可能（安永軍，2019；袁夢(mèng)等，2022）。著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家張培剛曾闡述過工業(yè)化的內(nèi)涵，認(rèn)為工業(yè)化是國民經(jīng)濟(jì)中一系列基本生產(chǎn)函數(shù)連續(xù)發(fā)生變化的過程，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化包含在工業(yè)現(xiàn)代化之內(nèi)，是其中不可分割的一部分（張培剛，2008）。在當(dāng)前實(shí)現(xiàn)建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的關(guān)鍵階段，全面推進(jìn)縣域工業(yè)現(xiàn)代化不可或缺。新時(shí)代工業(yè)現(xiàn)代化是立足于中國式現(xiàn)代化的總體背景下，協(xié)調(diào)新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、信息化，以轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為目標(biāo)的工業(yè)化。面對(duì)仍然是小農(nóng)經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的中西部縣域，拋棄工業(yè)化只是順應(yīng)城縣鄉(xiāng)三棲式城鎮(zhèn)化的被動(dòng)舉措，無法解決內(nèi)部不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，筑牢經(jīng)濟(jì)根基才是推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化的長久之策。

第六，信息披露不及時(shí)。如上已述，格魯吉亞的群體性事件很大程度上緣起于人民群眾不清楚蘇共二十大決議的內(nèi)容。身處莫斯科的中央高層領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該知道：揭露斯大林的所謂“暴政”，民眾會(huì)產(chǎn)生怎樣的反應(yīng)。為了避免其過激反應(yīng)，“應(yīng)該往格魯吉亞派出有經(jīng)驗(yàn)的宣傳人員，向群眾解釋所發(fā)生的一切”。[11](P132-133)問題是，官僚主義十足的高層領(lǐng)導(dǎo)們壓根兒沒有這樣做。如果這樣做了，那么，可以相信：“很多第比利斯的居民都能夠理解二十大的決議，這種震動(dòng)了整個(gè)加盟共和國的風(fēng)潮和不必要的犧牲都是可以避免的?！盵11](P133)

發(fā)展縣域特色經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為學(xué)界的共識(shí)。大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為縣域特色經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開政府干預(yù)和制度完善。尤其是中西部縣域本身具有濃厚的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)離不開政府支持。政府干預(yù)縣域特色經(jīng)濟(jì)不在“招商”，更在于完善制度、促進(jìn)要素自由流動(dòng)和營商環(huán)境的建設(shè)。其次特色與距離決定工業(yè)化方式。陸銘認(rèn)為離大城市的距離決定特色經(jīng)濟(jì)發(fā)展的比較優(yōu)勢(shì)，同時(shí)特色經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)度也會(huì)影響需求總量（陸銘，2021）。例如安吉的茶業(yè)、常熟的羽絨服產(chǎn)業(yè)都具有非常強(qiáng)的特色，供應(yīng)全國市場(chǎng)，工業(yè)發(fā)展更具專業(yè)化、規(guī)模化特征，從而面臨更多的市場(chǎng)競爭，鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)會(huì)被打破，推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展（胡曉映，2023）。對(duì)于沒有特色或者特色不夠強(qiáng)的縣域產(chǎn)業(yè)只能受限于距離，供應(yīng)中心城市或附近城市，無法形成足夠的內(nèi)生動(dòng)力進(jìn)行規(guī)模擴(kuò)充，城鎮(zhèn)化水平也相對(duì)滯后。例如沒有進(jìn)行加工升級(jí)的農(nóng)產(chǎn)品只能供應(yīng)給城區(qū)，很多中西部縣域旅游業(yè)也具有此類特點(diǎn)，六安市金寨縣的旅游業(yè)僅僅依靠資源稟賦，沒有形成特色產(chǎn)業(yè)鏈，其市場(chǎng)需求只能來自周邊地區(qū)?？h域工業(yè)化與特色經(jīng)濟(jì)是相輔相成的，縣域工業(yè)化要以特色經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，要依賴縣域的區(qū)位優(yōu)勢(shì)、資源稟賦和豐富要素，做強(qiáng)做大縣域特色經(jīng)濟(jì)；特色經(jīng)濟(jì)需要有工業(yè)化手段（產(chǎn)業(yè)化）來振興，鄉(xiāng)村振興的重要手段就是產(chǎn)業(yè)振興。

2.現(xiàn)實(shí)困境

第一，縣域城鎮(zhèn)化水平顯著提高，區(qū)域不平衡態(tài)勢(shì)仍然明顯。長江經(jīng)濟(jì)帶指長江沿岸的經(jīng)濟(jì)圈，其橫跨我國東中西三大區(qū)域，行政區(qū)覆蓋了九省二市。長江經(jīng)濟(jì)帶上游地區(qū)覆蓋了重慶、四川、貴州、云南四個(gè)省市，中游地區(qū)包括江西、湖北、湖南三個(gè)省份，下游地區(qū)包括上海、江蘇、浙江、安徽四個(gè)省市。從長江經(jīng)濟(jì)帶上游到下游分別分布著成渝城市群、長江中游城市群和長三角城市群，成為帶動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的三大增長極。受到增長極強(qiáng)度以及資源稟賦的巨大差異，長江經(jīng)濟(jì)帶上中下游縣域發(fā)展各有差異，是我國東西失衡在縣域尺度下的微觀映射。因此，本部分以長江經(jīng)濟(jì)帶為例，探究縣域城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實(shí)困境。從縣域城鎮(zhèn)化水平的洛倫茲曲線看（見圖1），2000—2020 年長江經(jīng)濟(jì)帶縣域城鎮(zhèn)化水平差異明顯趨于收斂態(tài)勢(shì)，基尼系數(shù)從2000 年的0.4135 降到2020 年的0.1977，縣域間城鎮(zhèn)化發(fā)展差異逐漸縮小。

圖1 2000年、2010年、2020年長江經(jīng)濟(jì)帶縣域城鎮(zhèn)化水平洛倫茲曲線

從長江經(jīng)濟(jì)帶城鎮(zhèn)化空間格局分布看（見圖2），盡管2000—2020 年縣域城鎮(zhèn)化水平明顯提高，但仍然呈現(xiàn)明顯的東中西失衡態(tài)勢(shì)。將大于等于0.6、0.2—0.6 和0.2 以下分別定義為高水平城鎮(zhèn)化、中等水平城鎮(zhèn)化和低水平城鎮(zhèn)化，并分別說明其空間變化情況。2000—2020 年長江經(jīng)濟(jì)帶低城鎮(zhèn)化縣域由整個(gè)經(jīng)濟(jì)帶連片式分布到自東向西消退的碎片化分布轉(zhuǎn)變，受到地理區(qū)位的限制，低水平城鎮(zhèn)化縣域側(cè)重分布在省界邊際地帶，相比于下游地區(qū)，經(jīng)濟(jì)帶上中游地區(qū)低城鎮(zhèn)化邊緣分布的特點(diǎn)更加明顯。中等水平城鎮(zhèn)化縣域范圍受到城市群輻射的影響，以城市群為點(diǎn)中心向四周范圍持續(xù)擴(kuò)大且中游地區(qū)擴(kuò)散范圍更廣。高水平城鎮(zhèn)化縣域由以市轄區(qū)為點(diǎn)的碎片式分布向以城市群為點(diǎn)的連片式分布轉(zhuǎn)變：上游長三角城市群覆蓋范圍持續(xù)擴(kuò)大，除安徽北部外，其余地區(qū)基本實(shí)現(xiàn)了城市群連片式布局；中游城市群數(shù)量明顯增加，逐漸形成以武漢子群、環(huán)珠潭子群和鄱陽湖子群為主的中游城市群；上游成渝城市群、滇中城市群范圍持續(xù)擴(kuò)大，但受地理區(qū)位的影響對(duì)周邊地帶的輻射作用有限，以貴州為核心的黔中城市群輻射作用不明顯。

圖2 2000年、2010年、2020年長江經(jīng)濟(jì)帶縣域城鎮(zhèn)化空間格局

綜合而言，盡管2000—2020年縣域城鎮(zhèn)化率不斷提高，區(qū)域差異有所縮小，城市群的輻射范圍持續(xù)擴(kuò)大，但城市群和中心城市的“虹吸效應(yīng)”仍然存在，部分縣域存在縣域收縮現(xiàn)象，且地區(qū)之間城鎮(zhèn)化速度存在很大差別，區(qū)域發(fā)展不平衡態(tài)勢(shì)仍然明顯。

第二，中西部縣域承接能力不強(qiáng)，存在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同短板。在區(qū)域協(xié)調(diào)的總體規(guī)劃目標(biāo)下，產(chǎn)業(yè)的承接、轉(zhuǎn)移是縣域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要路徑?？拷鼥|部沿海城市群或中心城市的縣域經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是城市經(jīng)濟(jì)的腳（賀雪峰，2022），而中西部縣域經(jīng)濟(jì)仍然保持鄉(xiāng)村特點(diǎn)。中西部縣域承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移既需要考慮自身是否具有發(fā)展第二、第三產(chǎn)業(yè)的物質(zhì)基礎(chǔ)，也需要考慮區(qū)域整體經(jīng)濟(jì)增長，若不考慮自身承載力，注重短期效益，盲目進(jìn)行城市建設(shè)和發(fā)展產(chǎn)業(yè)，必然會(huì)造成低投資回報(bào)率、高資源閑置率和高政府負(fù)債率。此外，強(qiáng)制進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移會(huì)加強(qiáng)城市內(nèi)部競爭，降低整體增長效率。

為了方便比較不同縣域的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，本部分對(duì)市轄區(qū)和狹義縣域（用縣表示，下同）進(jìn)行比較討論（見表2）。從長江經(jīng)濟(jì)帶上中下游產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展情況看，市轄區(qū)和縣產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異大，從兩者變化趨勢(shì)對(duì)比看，縣產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級(jí)化程度較低，市轄區(qū)具有更大的產(chǎn)業(yè)要素引力。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的縱向時(shí)間變化情況看，上中下游產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)均呈現(xiàn)第一產(chǎn)業(yè)比重迅速縮小，第三產(chǎn)業(yè)占比逐漸超過第二產(chǎn)業(yè)。從橫向?qū)Ρ瓤?，上游市轄區(qū)第二產(chǎn)業(yè)增速明顯，其比重逐漸超過中下游地區(qū)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級(jí)化程度表現(xiàn)為下游大于中游大于上游；下游縣第二產(chǎn)業(yè)占比最高，遠(yuǎn)超上中游。綜合兩者對(duì)比，上中下游縣與市轄區(qū)有著相似的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變動(dòng)趨勢(shì)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑存在趨同趨勢(shì)，市轄區(qū)的第二產(chǎn)業(yè)有從下游向上中游明顯轉(zhuǎn)移的態(tài)勢(shì)，縣的第二產(chǎn)業(yè)變化態(tài)勢(shì)與之相反，仍然呈現(xiàn)第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展向東部集聚趨勢(shì)。2020年下游縣的第二產(chǎn)業(yè)占比明顯超過上中游縣，但對(duì)于中西部而言，縣相較于市區(qū)第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展不具有比較優(yōu)勢(shì)。

表2 2000年、2010年、2020年長江經(jīng)濟(jì)帶縣域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

第三，縣域城鎮(zhèn)化面臨人口結(jié)構(gòu)失衡，公共資源供需失衡問題。首先是縣域回流人口數(shù)量增加，人口撫養(yǎng)壓力增大。人口流動(dòng)是推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的核心，以長江經(jīng)濟(jì)帶為例，從城鎮(zhèn)化率和人口流入的關(guān)系看（見圖3），隨著城鎮(zhèn)化率逐年增加，長江經(jīng)濟(jì)帶上中下游流入人口差呈現(xiàn)先增大后縮小的倒U型態(tài)勢(shì)，上中游城鎮(zhèn)化率所增加的流入人口數(shù)量明顯上升。這意味著隨著東部空間飽和帶來的就業(yè)生活壓力增大以及中西部城市群和中心城市吸引力增強(qiáng)，人口向中西部回流態(tài)勢(shì)明顯。

圖3 1982—2020年長江經(jīng)濟(jì)帶上中下游城鎮(zhèn)化率與流入人口占比變動(dòng)趨勢(shì)

根據(jù)表3，2000—2020 年市轄區(qū)人口規(guī)模顯著增大，而縣的人口規(guī)模在不斷縮小，人口總體向市轄區(qū)流入趨勢(shì)明顯，結(jié)合長江經(jīng)濟(jì)帶上中下游人口流入情況，人口向中西部回流趨勢(shì)下，市轄區(qū)仍然是人們回流動(dòng)態(tài)下的空間錨定，縣面臨人口流出壓力。在人口結(jié)構(gòu)上，縣比市轄區(qū)有更大的撫養(yǎng)壓力，人口老齡化程度逐漸趕超市轄區(qū)。從撫養(yǎng)比的變化情況看，市轄區(qū)和縣的人口撫養(yǎng)比都經(jīng)歷了先減少后增加的U 型變化。結(jié)合劉易斯轉(zhuǎn)折點(diǎn)，在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，勞動(dòng)力由農(nóng)村向城市涌入，降低了城市人口撫養(yǎng)比，隨著城鎮(zhèn)化持續(xù)推進(jìn)，在人口紅利下降和我國巨大的老齡人口規(guī)模對(duì)勞動(dòng)人口占比的稀釋作用下，城市人口撫養(yǎng)比增加。此外，縣的少兒撫養(yǎng)比明顯高于老年撫養(yǎng)比以及市轄區(qū)的少兒撫養(yǎng)比，這意味著縣域城鎮(zhèn)化的推進(jìn)還包含了教育資源的供給問題，當(dāng)教育向縣域下沉不充分時(shí)，進(jìn)城務(wù)工將會(huì)繼續(xù)拉大縣與市區(qū)的差距。

表3 2000年、2010年、2020年長江經(jīng)濟(jì)帶縣域人口結(jié)構(gòu)

其次是縣域城鎮(zhèn)化面臨教育、養(yǎng)老資源供需不平衡問題。過去以大城市為導(dǎo)向的異地城鎮(zhèn)化造成了嚴(yán)重的鄉(xiāng)村留守兒童問題，鄉(xiāng)村教育存在普遍的供需失衡現(xiàn)象。隨著縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及交通、通信技術(shù)的成熟，縣域逐漸代替大城市“撐開”了鄉(xiāng)村居民在城鄉(xiāng)之間的家（白美妃，2021）?！半x土離鄉(xiāng)”的異地城鎮(zhèn)化向縣域城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)移意味著原先的鄉(xiāng)村教育向縣城教育轉(zhuǎn)移，縣城成為解決農(nóng)村兒童教育問題的新的關(guān)鍵場(chǎng)所。此外，城鎮(zhèn)化推動(dòng)著教育資源在城鄉(xiāng)間的重新分配，鄉(xiāng)村教育規(guī)模縮減，中小學(xué)面臨合并、取消趨勢(shì)，因此在縣域內(nèi)部既存在城鎮(zhèn)化推動(dòng)下鄉(xiāng)村兒童增加帶來的縣城教育問題，也同過去一樣存在著鄉(xiāng)村留守兒童的教育問題。同時(shí)，老齡化程度不斷加深帶來社會(huì)養(yǎng)老壓力增大。在就業(yè)、教育驅(qū)動(dòng)下的縣域城鎮(zhèn)化是年輕家庭向縣城的遷移，在故土情結(jié)和進(jìn)城退路的選擇下，農(nóng)村老人多留村養(yǎng)老，農(nóng)村空巢老人現(xiàn)象仍然普遍。因此，在推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化進(jìn)程中不可忽視鄉(xiāng)村空巢老人的養(yǎng)老服務(wù)供給問題。

四、中國式現(xiàn)代化背景下縣域城鎮(zhèn)化的實(shí)現(xiàn)邏輯

建設(shè)中國式現(xiàn)代化是推進(jìn)現(xiàn)代化強(qiáng)國目標(biāo)的戰(zhàn)略選擇。黨的二十大報(bào)告系統(tǒng)全面地闡述了中國式現(xiàn)代化的科學(xué)內(nèi)涵，指出中國式現(xiàn)代化的特征。城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的重要一環(huán)，中國式現(xiàn)代化的特征決定了縣域城鎮(zhèn)化的總體任務(wù)，作者從人口規(guī)模巨大化、全體人民共同富裕、物質(zhì)文明和精神文明相協(xié)調(diào)、人與自然和諧共生四個(gè)現(xiàn)代化特征入手，分別闡述促進(jìn)中國式現(xiàn)代化背景下縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展的實(shí)現(xiàn)邏輯。

1.人口規(guī)模巨大化對(duì)縣域城鎮(zhèn)化既是機(jī)遇也是挑戰(zhàn)

人口規(guī)模巨大是當(dāng)前我國的基本國情，人口問題始終是我國長期性、全局性、戰(zhàn)略性的問題。縣域城鎮(zhèn)化要牢牢把握人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化帶來的機(jī)遇和優(yōu)勢(shì)。根據(jù)《中國縣域高質(zhì)量發(fā)展報(bào)告2022》，截至2021 年底，我國縣域人口占比52.5%，縣域人口規(guī)模優(yōu)勢(shì)明顯。人口規(guī)模優(yōu)勢(shì)是縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展的本質(zhì)保障，是縣域內(nèi)部消費(fèi)潛力的體現(xiàn)。同時(shí)超大規(guī)模的人口空間遷移為縣域城鎮(zhèn)化持續(xù)發(fā)展提供了可能。我國的城鎮(zhèn)化制度經(jīng)歷了從嚴(yán)格管控到放松管控再到積極推動(dòng)的漸進(jìn)式改革過程，其中包括戶籍制度由限制進(jìn)城到推進(jìn)人口市民化的變化、土地制度由計(jì)劃管控到集約化管理的變化以及城市規(guī)劃由限制發(fā)展到都市圈城市群協(xié)調(diào)發(fā)展的變化（李蘭冰等，2020）。這些制度的放松促進(jìn)了我國城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展。當(dāng)前縣域城鎮(zhèn)化正處在前所未有的政策紅利和人口自由流動(dòng)時(shí)期，因此需要把握好機(jī)遇，繼續(xù)推進(jìn)制度完善，促進(jìn)人口自由流動(dòng)。此外，人口規(guī)模巨大化的現(xiàn)代化也意味著縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨人口結(jié)構(gòu)失衡。這警示縣域城鎮(zhèn)化的推進(jìn)需要強(qiáng)化公共服務(wù)供給，緩解社會(huì)養(yǎng)老、醫(yī)療、教育壓力，促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，完善縣級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生體系和養(yǎng)老體系，擴(kuò)大縣域高質(zhì)量教育資源供給。同時(shí)人口空間遷移必然帶來部分縣域收縮和鄉(xiāng)村空心化問題，因此公共服務(wù)建設(shè)要以人口、經(jīng)濟(jì)實(shí)際規(guī)模為基準(zhǔn)，避免擴(kuò)大化供給，防止脫離實(shí)際、盲目建設(shè)數(shù)量過多和不適合的公共設(shè)施，造成資源浪費(fèi)。

2.全體人民共同富裕的現(xiàn)代化要求縣域城鎮(zhèn)化以人為核心

縣域是實(shí)現(xiàn)共同富裕目標(biāo)的基層行政領(lǐng)域，推進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展符合共同富裕生產(chǎn)力發(fā)展與公平分配的屬性（周慧等，2023）。在縣域?qū)用嫔蠈?shí)現(xiàn)共同富裕目標(biāo)，重點(diǎn)在低收入群體，增加低收入者收入，縮小城鄉(xiāng)間區(qū)域間收入差距，以實(shí)現(xiàn)擴(kuò)大我國中等收入群體的現(xiàn)實(shí)需求?！笆奈濉币?guī)劃中提出切實(shí)提高低收入者收入，鞏固脫貧成果，建立農(nóng)村低收入群體長效幫扶機(jī)制，優(yōu)化分配結(jié)構(gòu)，發(fā)揮初次分配、再分配和第三次分配的協(xié)調(diào)作用。在初次分配中縣域城鎮(zhèn)化的推進(jìn)需要堅(jiān)持市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，提高效率、注重公平，暢通農(nóng)村勞動(dòng)、土地等資源在城鄉(xiāng)間的配置。促進(jìn)中心城市、城市群周邊縣域發(fā)展配套產(chǎn)業(yè)和關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)辦縣域產(chǎn)業(yè)園區(qū)，引導(dǎo)農(nóng)民返鄉(xiāng)就業(yè)，同時(shí)推進(jìn)中西部縣域積極承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，發(fā)展富民產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)縣域城鄉(xiāng)居民增收。此外，推進(jìn)農(nóng)村土地改革，實(shí)現(xiàn)土地資源在城鄉(xiāng)間的重新配置。當(dāng)前我國的農(nóng)村土地改革已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)，實(shí)現(xiàn)縣域農(nóng)村土地改革不僅是適應(yīng)縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要，也要同鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略結(jié)合起來。黨的十九大報(bào)告中提出“嚴(yán)守耕地紅線，確保國家糧食安全”“鞏固農(nóng)村基本經(jīng)營制度”“深化農(nóng)村土地制度改革”“深入農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，推動(dòng)資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股民”。因此，推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化不僅要重視農(nóng)民提供勞動(dòng)獲得的報(bào)酬，也要重視土地作為農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入獲得的租金、利息等收入，提高農(nóng)民收入在初次分配中的占比，促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)在初次分配中實(shí)現(xiàn)公平。發(fā)揮再分配在縣域?qū)用嫱ㄟ^稅收、轉(zhuǎn)移支付和社會(huì)保障增加居民收入的作用。優(yōu)化稅收制度，完善縣級(jí)單位分稅制管理體制，協(xié)調(diào)縣域財(cái)權(quán)與事權(quán)，打通縣域發(fā)展制度阻礙，并實(shí)施創(chuàng)新型稅收激勵(lì)，給予縣域創(chuàng)新企業(yè)稅收優(yōu)惠，完善縣域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)；加強(qiáng)上級(jí)政府對(duì)縣級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付，尤其是中西部縣域和生態(tài)功能區(qū)，緩解縣域財(cái)政困難，保障縣域財(cái)政收入增長，縮小縣域之間的經(jīng)濟(jì)差距；促進(jìn)縣域基本公共服務(wù)均等化，完善對(duì)農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)保障服務(wù)，完善縣域教育體系、醫(yī)療體系、養(yǎng)老體系，提升縣域福利水平。

3.物質(zhì)文明和精神文明相協(xié)調(diào)的現(xiàn)代化要求縣域城鎮(zhèn)化重視物質(zhì)和精神建設(shè)

黨的十九大報(bào)告中提出我國的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要同不平衡、不充分發(fā)展之間的矛盾。美好生活需要既是“倉廩實(shí)、衣食足”，也是“懂禮、明道”。這要求必須以人為本，從人的根本需要出發(fā)，實(shí)現(xiàn)人外在物質(zhì)資產(chǎn)的積累，注重人內(nèi)心世界的建設(shè)。縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展需要注重鄉(xiāng)村物質(zhì)文明的建設(shè)?？h域城鎮(zhèn)化向上承接城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，吸引資本、技術(shù)、勞動(dòng)要素流入，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，向下與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機(jī)結(jié)合，加快落實(shí)農(nóng)村土地制度改革，拓寬農(nóng)民致富渠道，發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)特色產(chǎn)業(yè)集群建設(shè)，實(shí)現(xiàn)第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)融合?？h域城鎮(zhèn)化的發(fā)展也要注重精神文明建設(shè)。精神文明建設(shè)關(guān)鍵在文化，黨的十八大提出“推進(jìn)社會(huì)主義文化強(qiáng)國建設(shè)”到黨的十九大“堅(jiān)定文化自信”，彰顯了文化建設(shè)在精神文明建設(shè)的突出位置。鄉(xiāng)村文化是中華文明的根基。城鎮(zhèn)化帶來城鄉(xiāng)人口空間交換，同時(shí)伴隨著鄉(xiāng)村地域被侵犯，鄉(xiāng)村與城市、傳統(tǒng)與現(xiàn)代深刻的文化沖突，造成了鄉(xiāng)村文化秩序價(jià)值的解構(gòu)（趙霞，2011），鄉(xiāng)村文化在傳統(tǒng)和現(xiàn)代的碰撞中被重建?？h域是融合鄉(xiāng)村與城市的最佳空間，因此，縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展有著重塑城鄉(xiāng)文化、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合的現(xiàn)實(shí)任務(wù)。

4.人與自然和諧共生的現(xiàn)代化要求縣域城鎮(zhèn)化堅(jiān)持綠色發(fā)展

黨的十八大以來，我國牢記“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，始終堅(jiān)持走生態(tài)優(yōu)先道路，促進(jìn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。2023 年，《新時(shí)代的中國綠色發(fā)展》白皮書詳細(xì)闡述了我國綠色發(fā)展理念和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。縣域城鎮(zhèn)化延續(xù)了新型城鎮(zhèn)化“民生、可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展”的核心內(nèi)涵（單卓然等，2013），強(qiáng)調(diào)以生態(tài)文明建設(shè)為基礎(chǔ)，建立生產(chǎn)—生活—生態(tài)相協(xié)調(diào)的空間體系。推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化綠色發(fā)展，首先，要以低碳循環(huán)理念為指導(dǎo)，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展。建設(shè)低碳循環(huán)經(jīng)濟(jì)體系，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展是解決我國資源環(huán)境生態(tài)問題的基礎(chǔ)之策。將綠色循環(huán)理念貫穿到生產(chǎn)、流通、消費(fèi)各個(gè)方面，最終實(shí)現(xiàn)2035年碳排放達(dá)峰后穩(wěn)中有降，美麗中國建設(shè)目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)。其次，要形成經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口資源環(huán)境協(xié)調(diào)的綠色空間布局，在發(fā)展中保護(hù)，在保護(hù)中發(fā)展。統(tǒng)籌規(guī)劃好縣域城鄉(xiāng)生產(chǎn)生活用地，推進(jìn)居民點(diǎn)從分散到集中布局。最后，推進(jìn)縣域環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。著力構(gòu)建縣域環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施，是完善縣域治理體系的重要支撐，也是增進(jìn)民生福祉的基礎(chǔ)手段。

五、推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化的路徑分析

根據(jù)前文分析，從完善體制機(jī)制、促進(jìn)縣域新型工業(yè)化、促進(jìn)供需均衡、加強(qiáng)文化傳承四個(gè)方面給出推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化的實(shí)現(xiàn)路徑。

1.完善縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展的機(jī)制體制，實(shí)現(xiàn)制度性供給

推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展的首要任務(wù)是破除制度屏障，包括縣域戶籍制度、土地制度、財(cái)政制度的完善優(yōu)化。一是深化縣域戶籍制度改革。在人口流動(dòng)不受約束的前提下，受到“個(gè)人理性”和“經(jīng)濟(jì)理性”的綜合作用，人口流動(dòng)遵循最優(yōu)配置導(dǎo)向，從不發(fā)達(dá)地區(qū)向發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移最終形成地區(qū)人均收入差距趨同，達(dá)到“空間均衡”狀態(tài)（陸銘等，2022）。而戶籍制度的存在嚴(yán)格阻礙了人口自由流動(dòng)的最優(yōu)配置路徑，造成不充分、不均衡的城鎮(zhèn)化以及城市內(nèi)醫(yī)療、教育等稀缺性競爭性的福利在戶籍人口與非戶籍人口間的分化。深化戶籍制度改革應(yīng)當(dāng)持續(xù)放寬落戶限制，并推進(jìn)戶籍人口和常住人口福利均等化?！?022 年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》中提出持續(xù)深化戶籍制度改革，取消常住人口300萬人以下城市落戶限制。2023年昆山市、張家港市、常熟市、太倉市統(tǒng)一基于《蘇州市戶籍準(zhǔn)入登記管理辦法》，取消積分落戶政策，并將租賃房納入落戶條件內(nèi)，同時(shí)取消了購房時(shí)間、面積、社保時(shí)間的限制，并在蘇州市內(nèi)實(shí)現(xiàn)區(qū)縣社?；フJ(rèn)等一系列制度改革，大大放寬了落戶限制，此外對(duì)于城市群、都市圈內(nèi)縣域應(yīng)加強(qiáng)戶籍準(zhǔn)入年限同城化累計(jì)互認(rèn)，實(shí)現(xiàn)戶口通遷、居住證互認(rèn)，優(yōu)先暢通城市群、都市圈內(nèi)縣域人口流動(dòng)。

二是加快縣域農(nóng)村土地制度改革。農(nóng)村土地制度改革主要包括農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度、宅基地使用制度以及農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的改革。從當(dāng)前我國縣域農(nóng)村土地制度實(shí)踐的現(xiàn)狀看，由于地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、資源稟賦都具有顯著差異，尤其是中西部縣域和東部沿海經(jīng)濟(jì)帶縣域工業(yè)化水平和城鄉(xiāng)融合程度的巨大差異，使同樣的土地制度在不同的縣域?qū)嵺`路徑上有所偏差（賀雪峰，2018）。在農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的不斷完善下，中西部縣域農(nóng)村閑置土地多由承包方承包、流轉(zhuǎn)或者由政府征用進(jìn)行生產(chǎn)，農(nóng)戶依法享有征用后的補(bǔ)償。但這其中常常伴隨著承包糾紛，例如補(bǔ)償多少合適，流轉(zhuǎn)后的土地向誰補(bǔ)償，承包經(jīng)營權(quán)的繼承問題等。因此，在推進(jìn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)加快完成土地確權(quán)，引導(dǎo)、規(guī)范土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，并積極建設(shè)縣級(jí)產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)，減少合同糾紛。中西部縣域農(nóng)民進(jìn)城后，并沒有放棄農(nóng)村宅基地，農(nóng)村宅基地仍是農(nóng)民心中的老家和退路選擇（晉洪濤等，2022）。除了少部分中西部旅游縣域可以將宅基地作為經(jīng)營使用，大多數(shù)宅基地不具有財(cái)產(chǎn)性質(zhì)，因此中西部縣域宅基地目前不具備完全退出的動(dòng)力。不同于東部沿海經(jīng)濟(jì)帶縣域集體土地具有的財(cái)產(chǎn)屬性，中西部縣域集體土地仍然遵循嚴(yán)格限制非農(nóng)化的制度規(guī)定，服務(wù)于農(nóng)業(yè)經(jīng)營和生產(chǎn)（仇葉，2023），因此中西部縣域集體產(chǎn)權(quán)制度的改革首先需要突破非農(nóng)化的約束，立足于鄉(xiāng)村振興，因地制宜創(chuàng)新集體土地資源利用，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

三是推進(jìn)縣域財(cái)政體制改革。財(cái)政是政府優(yōu)化公共服務(wù)、完善資源配置的重要手段。相較于省市的財(cái)政權(quán)力，縣域擁有更窄的財(cái)稅權(quán)力，這使得縣域財(cái)政收入相對(duì)有限。尤其是經(jīng)濟(jì)落后的中西部縣域，政府生產(chǎn)公共服務(wù)的能力更加被限制。進(jìn)行縣域財(cái)政權(quán)力放權(quán)和分權(quán)是保障縣域財(cái)政實(shí)力的重要基礎(chǔ)。首先，擴(kuò)大“省直管縣”的改革范圍，賦予縣域更多的財(cái)政管理自主選擇權(quán)，改變縣級(jí)政府在財(cái)政稅收、財(cái)政預(yù)算支出上的不利地位，提升縣域政府提供公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量。其次，加強(qiáng)上級(jí)政府對(duì)縣域轉(zhuǎn)移支付的力度，尤其對(duì)中西部落后縣域的財(cái)政傾斜，提升基本公共服務(wù)供給水平。最后，防范縣級(jí)政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。例如典型的貴州省獨(dú)山縣“天下第一水司樓”巨額形象工程的建造，片面追求政績?cè)斐筛哓?fù)債。從根本上防范高負(fù)債危機(jī)，需要建立縣級(jí)政府財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的機(jī)制。此外，縣級(jí)政府提供的公共服務(wù)也需要符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律，考慮投入與產(chǎn)出的比例，不能盲目舉債而忽視其中的負(fù)債成本。

2.促進(jìn)縣域新型工業(yè)化，發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)

更新中西部縣域去工業(yè)化的錯(cuò)誤認(rèn)知，夯實(shí)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，綜合評(píng)估自身資源條件、區(qū)位條件并選擇符合實(shí)際的產(chǎn)業(yè)。城市群或中心城市周邊的縣域要充分發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢(shì)，積極融入中心城市發(fā)展中，統(tǒng)籌對(duì)接中心城市的發(fā)展規(guī)劃，強(qiáng)化自身的工業(yè)基礎(chǔ)，更新升級(jí)基礎(chǔ)設(shè)施，積極承接周邊城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和要素下沉，發(fā)展關(guān)聯(lián)性特色經(jīng)濟(jì)，與周邊城市形成產(chǎn)業(yè)錯(cuò)位發(fā)展，實(shí)現(xiàn)功能互補(bǔ)。對(duì)于遠(yuǎn)離中心城市或處于省市邊界區(qū)的縣域，由于不具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)，產(chǎn)品市場(chǎng)需求量小，知名度低，此類縣域多以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，實(shí)現(xiàn)特色經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)當(dāng)發(fā)展高附加值農(nóng)業(yè)，延長產(chǎn)業(yè)鏈，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)縱向延伸，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、制造業(yè)和服務(wù)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)—加工業(yè)、農(nóng)業(yè)—旅游業(yè)、農(nóng)業(yè)—文化產(chǎn)業(yè)或者工業(yè)—旅游業(yè)、工業(yè)—文化產(chǎn)業(yè)融合。同時(shí)推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+模式”，例如“互聯(lián)網(wǎng)+銷售”“互聯(lián)網(wǎng)+金融”“互聯(lián)網(wǎng)+旅游”等形式，為市場(chǎng)需求提供更大的實(shí)現(xiàn)空間。例如，河南省泌陽縣的香菇產(chǎn)業(yè)和山東省萊陽市的預(yù)制菜產(chǎn)業(yè)都通過產(chǎn)業(yè)高附加值加工轉(zhuǎn)變成具有足夠特色的縣域主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)（李婧瑗，2023）。此外，縣域工業(yè)化發(fā)展應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃，適度發(fā)展。例如山西省安康市的各個(gè)縣域仍然是“一縣多業(yè)”的發(fā)展模式，產(chǎn)業(yè)分散且縣域之間產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化嚴(yán)重，惡性競爭突出，未形成規(guī)范化的產(chǎn)業(yè)集群，企業(yè)退出機(jī)制不完善，“僵尸”企業(yè)占用園區(qū)資源等。這樣的問題多集中在中西部縣域以及人口流出的縣域，突破此類縣域工業(yè)化瓶頸，需要打造縣域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，做大“一縣一業(yè)”，支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時(shí)建立市縣聯(lián)合的產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)，統(tǒng)一管理，防止惡性競爭，完善園區(qū)平臺(tái)，建立落后企業(yè)淘汰機(jī)制，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長。

3.促進(jìn)人口與社會(huì)服務(wù)供需均衡，優(yōu)化空間布局

在教育推動(dòng)的縣域城鎮(zhèn)化下，縣城面臨越來越多的農(nóng)村子女入學(xué)問題。城鄉(xiāng)教育資源重新配置成為優(yōu)化縣域公共服務(wù)供給的重要部分。規(guī)劃縣域內(nèi)部教育資源配置需要對(duì)鄉(xiāng)村和縣城基礎(chǔ)教育需求重新評(píng)估。在鄉(xiāng)村整合優(yōu)化中小學(xué)教育設(shè)施，合理分配基層老師，提高鄉(xiāng)村教育的質(zhì)量和效率；在縣城既要推進(jìn)優(yōu)質(zhì)教育資源向縣城下移，也要注重教育資源公平獲取，實(shí)現(xiàn)常住人口和教育掛鉤。對(duì)于落后縣城要加強(qiáng)縣域整體服務(wù)建設(shè)、文化建設(shè)，積極吸引人才落戶縣城，有助于縣域整體教育水平提升。在縣域整體養(yǎng)老規(guī)劃中，首先要實(shí)現(xiàn)老齡人口數(shù)量與社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)供給平衡，并將中長期老齡人數(shù)上漲規(guī)劃在內(nèi)。其次要在確保服務(wù)供給質(zhì)量基礎(chǔ)上合理規(guī)劃養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以老齡人口實(shí)際需求和行動(dòng)能力提供養(yǎng)老服務(wù)。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村老齡化的關(guān)注，一方面在城鎮(zhèn)化建設(shè)中保障鄉(xiāng)村老人的基本權(quán)利，推進(jìn)鄉(xiāng)村改革、提高農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收入，同時(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)普及；另一方面加強(qiáng)鄉(xiāng)村養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，將鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化融入養(yǎng)老規(guī)劃中，提高老人內(nèi)心自豪感和滿足感。此外，人口城鎮(zhèn)化必然帶來中西部部分農(nóng)村空心化和縣域收縮現(xiàn)象，在這些地區(qū)教育、養(yǎng)老等公共服務(wù)的供給仍然按照人口流入地區(qū)發(fā)展規(guī)劃給予“硬性”供給，這不僅造成政府負(fù)擔(dān)過重、資源閑置浪費(fèi)等問題，也無法滿足居民日益增長的服務(wù)需求。因此，除了加強(qiáng)縣域教育和養(yǎng)老公共服務(wù)，也要以縣域城鄉(xiāng)居民服務(wù)需求為導(dǎo)向，避免教育服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)的“硬性”供給。

4.加強(qiáng)文化傳承，促進(jìn)綠色發(fā)展

文化建設(shè)是精神文明建設(shè)的重要支撐，是縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)實(shí)任務(wù)。加強(qiáng)文化建設(shè)，首先要加強(qiáng)縣域歷史文化保護(hù)，保護(hù)地方古鎮(zhèn)、街區(qū)，以保留縣域歷史空間特色、景觀特色為基礎(chǔ)靈活開展縣域建設(shè)，對(duì)傳統(tǒng)建筑翻新處理，嚴(yán)禁隨意破壞。其次要深入挖掘縣域特色文化民俗，豐富內(nèi)容，創(chuàng)設(shè)地方特色的文化產(chǎn)品，形成成熟的文化產(chǎn)業(yè)鏈。最后建立新鄉(xiāng)賢治理機(jī)制，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，提高文化認(rèn)同感，加強(qiáng)縣域文化自信，同時(shí)優(yōu)化升級(jí)縣域服務(wù)效能，時(shí)刻把握以人為本的核心理念。

縣域是人與自然和諧共生的實(shí)踐載體。促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展，首先要以循環(huán)低碳理念為指導(dǎo)，促進(jìn)縣域特色經(jīng)濟(jì)發(fā)展。立足縣域特色優(yōu)勢(shì)資源，統(tǒng)籌推進(jìn)生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)工業(yè)、生態(tài)旅游業(yè)發(fā)展，強(qiáng)化科技和裝備支撐，將機(jī)械化、生物化、生態(tài)化應(yīng)用到產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，打開縣域現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的前景。其次要形成經(jīng)濟(jì)發(fā)展與縣域內(nèi)人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)的綠色空間布局。落實(shí)國家主體功能區(qū)戰(zhàn)略，統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)、生產(chǎn)生活生態(tài)空間，有效控制建設(shè)用地，防止過度擴(kuò)張，對(duì)生態(tài)用地嚴(yán)格保護(hù)，加強(qiáng)生態(tài)區(qū)監(jiān)管，以維護(hù)縣域生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定和完整。此外，對(duì)生產(chǎn)生活空間進(jìn)行集中建設(shè)，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)集約化建設(shè)和管理，淘汰落后、污染企業(yè)，鼓勵(lì)發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)，推進(jìn)第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)融合，同時(shí)對(duì)居住用地集中規(guī)劃，合并分散化、落后化居民點(diǎn)，統(tǒng)一建設(shè)管理，對(duì)閑置農(nóng)地、住宅地集中清理，盤活農(nóng)村用地。最后要積極推進(jìn)縣域環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。完善垃圾處理體系，建立垃圾分類系統(tǒng)，升級(jí)垃圾清運(yùn)設(shè)施，嚴(yán)格管控污染危害大的垃圾，對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生垃圾進(jìn)行集中處理。提高污水處理能力，完善縣城污水排放系統(tǒng)，及時(shí)更新修復(fù)污水排放管網(wǎng)，對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)建立完備的污水收集排放設(shè)施，嚴(yán)禁污水排放入河。對(duì)生產(chǎn)生活用水進(jìn)行分流改造，升級(jí)污水處理設(shè)施，嚴(yán)格管控污染企業(yè)用水排放。